財政學(xué)財政預(yù)算

會計學(xué)1財政學(xué)財政預(yù)算本章概述首先闡釋政府預(yù)算的主要內(nèi)容，包括預(yù)算觀念、預(yù)算原則、預(yù)算分類與組織形式等。其次，對傳統(tǒng)的“平衡預(yù)算政策”與二戰(zhàn)后逐漸形成的“非平衡預(yù)算政策”做比較分析，說明政府在使公共財政發(fā)揮“功能作用”的同時，至少在觀念上，要堅持傳統(tǒng)的理財原則。最后，以美國聯(lián)邦政府的預(yù)算活動為例，解釋現(xiàn)代國家的一般預(yù)算程序及其特點。第1頁/共34頁第一節(jié)政府預(yù)算概述一、何謂政府預(yù)算二、預(yù)算原則三、預(yù)算的分類四、預(yù)算的編制方式第2頁/共34頁第一節(jié)政府預(yù)算概述政府預(yù)算是指一國政府在每個財政年度內(nèi)全部收入與支出計劃。政府制定財政預(yù)算的主要目的，在于為完成政府財政政策目標而確定財政活動重點及其優(yōu)先順序，并且據(jù)此監(jiān)控財政活動進程。第3頁/共34頁一、何謂政府預(yù)算《聯(lián)邦政府預(yù)算的公民指南》用更為通俗的語言解釋了政府預(yù)算的一般概念：第一，預(yù)算是關(guān)于政府的開支計劃。第二，預(yù)算是關(guān)于政府的收入計劃。第三，預(yù)算是關(guān)于政府借款或償還借款的計劃。第四，預(yù)算說明公共財政活動對國民經(jīng)濟生活的影響。

第4頁/共34頁一、何謂政府預(yù)算

第五，預(yù)算說明預(yù)期國民經(jīng)濟活動對公共財政的影響。第六，預(yù)算是關(guān)于政府財政活動的一種歷史記錄。

簡言之，政府預(yù)算是一國政府在每個財政年度內(nèi)的全部收入與支出計劃，其實質(zhì)是對政府在公共財政領(lǐng)域的責(zé)任范圍(Commitments)的界定，或?qū)φ鶓?yīng)承擔(dān)義務(wù)的界定。第5頁/共34頁一、何謂政府預(yù)算預(yù)算權(quán)限可簡單地理解為，國家(通過立法程序)以法的形式給予政府的支配使用國家財政資金的權(quán)力。預(yù)算權(quán)限所確定的各政府部門可以支配的錢數(shù)，就是政府的預(yù)算支出，或稱財政支出(FiscalOutlay)。在一定時期內(nèi)財政支出=財政收入--------財政收支平衡財政支出>財政收入--------財政赤字財政支出<財政收入--------財政盈余第6頁/共34頁二、預(yù)算原則完整性原則可靠性原則公開性原則明確性原則年度性原則第7頁/共34頁第8頁/共34頁四、預(yù)算的編制方式——單式預(yù)算其主要特點是：

將政府各種財政收入與支出分別匯集，共同編入單一的總額形式的預(yù)算報表內(nèi)。

不是按照財政收支的經(jīng)濟性質(zhì)，而是按照財政收入的具體來源（如各類稅收收入、非稅收收入）和財政支出的具體目標（如購買辦公設(shè)備、日用消耗物品、支付雇員薪金等），分別進行總額預(yù)算。第9頁/共34頁單式預(yù)算——優(yōu)勢單式預(yù)算的編制組織方法，完全符合根據(jù)古典預(yù)算平衡理論而確立的傳統(tǒng)預(yù)算原則，它體現(xiàn)了國家預(yù)算的完整性、統(tǒng)一性、可靠性、公開性和年度性?；趩问筋A(yù)算以上優(yōu)點，20世紀30年代以前，大多數(shù)國家在編制政府預(yù)算時均使用單式預(yù)算形式。第10頁/共34頁單式預(yù)算——劣勢單式預(yù)算的主要缺點集中反映在財政支出方面，它混淆了政府的行政經(jīng)費與資本支出的性質(zhì)。

——

行政經(jīng)費屬于消費性支出，必須受財政收入的制約，不能出現(xiàn)預(yù)算赤字。

——

資本支出屬于生產(chǎn)性支出或者經(jīng)營性支出，類似私人投資支出，只要經(jīng)營得當，不僅能夠回收本金，而且還可以取得一定的投資收益。

第11頁/共34頁預(yù)算的編制方式——復(fù)式預(yù)算復(fù)式預(yù)算的基本形式是將政府全部財政收支按經(jīng)濟性質(zhì)匯集，分別編入兩個或兩個以上的，互有聯(lián)系的收支對照表內(nèi)。一般說來，復(fù)式預(yù)算是由經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算兩部分組成。第12頁/共34頁預(yù)算的編制方式——復(fù)式預(yù)算復(fù)式預(yù)算經(jīng)常預(yù)算經(jīng)常收入稅收收入非稅收入經(jīng)常支出國防支出行政管理支出經(jīng)濟支出文教科衛(wèi)支出資本預(yù)算資本收入經(jīng)常預(yù)算收支盈余公債收入國外借款資本支出生產(chǎn)性支出非生產(chǎn)性支出第13頁/共34頁單式預(yù)算VS

復(fù)式預(yù)算政府預(yù)算由單式預(yù)算向復(fù)式預(yù)算的轉(zhuǎn)化，是社會政治經(jīng)濟形勢發(fā)展迫使政府活動范圍不斷擴大的必然結(jié)果，也是政府赤字財政合法化的客觀要求。第14頁/共34頁第二節(jié)“平衡預(yù)算”與“非平衡預(yù)算”一、“平衡預(yù)算”二、“非平衡預(yù)算”三、關(guān)于“平衡預(yù)算”之重要性與唯一性的討論第15頁/共34頁預(yù)算的作用首先，預(yù)算可以用于平衡國民經(jīng)濟中的公共部門和私人部門的需求，即決定多大規(guī)模的政府，或政府開支是合適的。其次，依據(jù)不同經(jīng)濟形勢要求編制的預(yù)算決定著政府宏觀經(jīng)濟調(diào)控的基本方向，即通過刺激或抑制經(jīng)濟社會總需求的方法來抵消失業(yè)，或通貨膨脹對國民經(jīng)濟的影響。此外，預(yù)算也是對政府成百上千特殊項目開支政策的總概括，是政府特定時期經(jīng)濟政策、財政政策的集中體現(xiàn)。第16頁/共34頁一、“平衡預(yù)算”古典經(jīng)濟學(xué)家之所以主張平衡預(yù)算政策，主要是出于兩種基本考慮：

——

政府財政出現(xiàn)赤字就要依靠發(fā)行公債予以彌補，發(fā)行公債不僅會減少私人經(jīng)濟部門的投資，而且還會帶來通貨膨脹的危險。

——

財政赤字本質(zhì)上屬于經(jīng)濟生活中的巨大浪費，應(yīng)該嚴加控制，而實行年度平衡的預(yù)算政策最有助于控制政府支出的不斷增長，從而在根本上解決財政赤字問題。第17頁/共34頁二、“非平衡預(yù)算”“非平衡預(yù)算”的理論依據(jù)

<英>梅納德·凱恩斯——《就業(yè)貨幣與利息通論》按照凱恩斯主義經(jīng)濟理論建立起來的政府預(yù)算政策不再強調(diào)傳統(tǒng)的“年度預(yù)算平衡”標準，而是更加注意政府預(yù)算政策的“逆商業(yè)周期而動”的作用，即希望通過政府對其財政支出進行有意識的調(diào)整，達到基本熨平經(jīng)濟周期的目的。第18頁/共34頁二、“非平衡預(yù)算”下的財政政策在經(jīng)濟過冷、失業(yè)率較高時，政府選擇使用擴張性財政政策，造成預(yù)算盈余減少（或預(yù)算赤字增加）；在經(jīng)濟過熱、通貨膨脹嚴重時，政府選擇使用緊縮性財政政策，造成預(yù)算盈余增加（或預(yù)算赤字減少）。第19頁/共34頁二、“非平衡預(yù)算”“非平衡預(yù)算”絕不意味著政府可以長期不考慮財政收支平衡問題。提倡“非平衡預(yù)算”的經(jīng)濟學(xué)家雖然反對年度預(yù)算平衡，但是他們?nèi)匀恢鲝堉芷陬A(yù)算平衡，即主張在使預(yù)算發(fā)揮熨平經(jīng)濟周期作用的同時實現(xiàn)預(yù)算的平衡。所謂周期平衡，是指從整個經(jīng)濟周期來看，政府可以用繁榮時期的財政盈余抵消蕭條時期的財政赤字，使政府預(yù)算在整個經(jīng)濟周期內(nèi)保持基本平衡。第20頁/共34頁三、關(guān)于“平衡預(yù)算”之重要性與唯一性的討論無論政府采取怎樣的非平衡預(yù)算，“非平衡”也只能視為對平衡預(yù)算的暫時偏離。戰(zhàn)后許多國家的實踐經(jīng)驗表明，公共財政一旦較長時間偏離平衡預(yù)算軌跡，不但會給社會經(jīng)濟生活帶來種種不利影響，而且再恢復(fù)平衡預(yù)算也極為困難。第21頁/共34頁第三節(jié)預(yù)算周期與程序一、預(yù)算周期二、預(yù)算的編制三、預(yù)算的審批四、預(yù)算的執(zhí)行五、預(yù)算的審計（監(jiān)督）第22頁/共34頁第三節(jié)預(yù)算周期與程序預(yù)算周期，指政府預(yù)算工作的主要活動內(nèi)容之周期循環(huán)過程。大部分國家的預(yù)算周期通?？梢詣澐譃樗膫€階段，對應(yīng)發(fā)生四項預(yù)算事件，依次為預(yù)算的編制預(yù)算的審批預(yù)算的執(zhí)行預(yù)算的審計第23頁/共34頁一、預(yù)算周期按照時間順序，美國聯(lián)邦政府預(yù)算活動通?？梢詣澐譃?個階段：

（1）總統(tǒng)編制政府預(yù)算草案并提交國會審議；

（2）國會審議預(yù)算草案并批準政府預(yù)算；

（3）各部門執(zhí)行經(jīng)國會審議批準的政府預(yù)算案；

（4）對聯(lián)邦政府預(yù)算執(zhí)行情況進行審計。第24頁/共34頁一、預(yù)算周期圖為2006財年美國聯(lián)邦政府預(yù)算周期安排

2003年2004年2005年2006年

2月10月2月

10月2月10月2月10月第一周期執(zhí)行審計

第二周期審批執(zhí)行審計

第三周期編制審批執(zhí)行審計

第四周期編制審批執(zhí)行

第五周期編制審批

第25頁/共34頁二、預(yù)算的編制——程序首先，由總統(tǒng)制定下一個財政年度預(yù)算的基本框架和政府財政政策的基本取向。其次，OMB與各政府部門共同商議，確定較為具體的政策要求，并對下一財政年度及以后4年的各部門資金要求進行規(guī)劃。爾后，各政府部門向OMB提交自己的預(yù)算申請。最后，OMB將全部預(yù)算文件（總統(tǒng)預(yù)算咨文、政府收支概算、分析說明書以及連續(xù)性項目在財政年度內(nèi)的支出預(yù)算等）移交給國會。第26頁/共34頁二、預(yù)算的編制——特點（一）第一，預(yù)算編制程序十分嚴謹，預(yù)算編制各環(huán)節(jié)的所有負責(zé)人員職責(zé)明確，對每個預(yù)算細節(jié)均給予具體的技術(shù)指導(dǎo)，并為預(yù)算的審議、切磋和協(xié)調(diào)提供了充足的時間，這極大程度上保證了政府預(yù)算活動的協(xié)調(diào)性、靈活性與規(guī)范性。第二，將預(yù)算編制工作分解為收入預(yù)算與支出預(yù)算，分別責(zé)成相對獨立的不同政府機構(gòu)負責(zé)，把專業(yè)分工和某種制衡機制引入預(yù)算編制工作有助于提高其科學(xué)性和嚴肅性。第27頁/共34頁二、預(yù)算的編制——特點（二）第三，總統(tǒng)提交給國會的預(yù)算報告的主要內(nèi)容至少涵蓋今后5年的國民經(jīng)濟發(fā)展預(yù)測、政府工作計劃、收支預(yù)測信息和未來5年的預(yù)算安排大致情況，強調(diào)長期預(yù)算與短期預(yù)算相結(jié)合。第四，預(yù)算編制工作具有較高透明度，也注意尊重納稅人的知情權(quán)，通常能夠依法接受國民對政府活動的監(jiān)督。第五，日益完善的預(yù)算制度和不斷發(fā)展的預(yù)算技術(shù)，對提高聯(lián)邦預(yù)算編制質(zhì)量和工作效率起到重要保障作用。第28頁/共34頁三、預(yù)算的審批——程序國會對美國聯(lián)邦預(yù)算的審批，主要是按照1990年頒布的《預(yù)算執(zhí)行法案》(BudgetEnforcementAct)中修正后的時間表進行的，其過程可大致分為三個階段。

“共同預(yù)算決議案”(concurrentresolutiononthebudget)的形成預(yù)算的分層審議和預(yù)算法案的制定預(yù)算撥款法案的簽署生效第29頁/共34頁三、預(yù)算的審批——特點第一，審議時間較長，內(nèi)容詳盡。第二，審議過程的透明度、民主化程度較高。第三，審議過程得到有效的制度保障。第四，國會審議機構(gòu)同樣擁有極高的預(yù)算研究能力和不斷發(fā)展的技術(shù)支持能力。第五，審議過程嚴格按法定規(guī)則進行，并與審議結(jié)果一樣受法律保護。第30頁/共34頁四、預(yù)算的執(zhí)行聯(lián)邦政府預(yù)算的執(zhí)行按照收支兩條線進行。預(yù)算收入由財政部所屬的國內(nèi)收入局（或稱國內(nèi)稅務(wù)總署）負責(zé)，它按照現(xiàn)行稅法進行各種稅收征管活動，把稅款繳入國庫。除非變革稅種，在整個預(yù)算年度內(nèi)一般不允許改變、調(diào)節(jié)預(yù)算收入的執(zhí)行。預(yù)算支出的執(zhí)行則在OMB及財政部的指導(dǎo)和監(jiān)督下，由聯(lián)邦政府各主管機構(gòu)負責(zé)。第31頁/共34頁五、預(yù)算的審計（監(jiān)督）實行財政監(jiān)督的目的是：確保各行政部門遵守支出的法定上限；確保項目安排與法律規(guī)定、現(xiàn)行經(jīng)濟政策保持一致；確保項目的正確執(zhí)行并達