第八章社會救助概述

第八章社會救助概述學(xué)習(xí)目的和要求通過本章學(xué)習(xí)，掌握社會救助的基本概念；了解國外社會救助的發(fā)展過程和現(xiàn)狀；掌握我國社會救助的改革背景及改革的主要內(nèi)容。1/23/20231山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院第一節(jié)社會救助的內(nèi)涵和外延1/23/20232山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院一、社會救助的概念與特點1/23/20233山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（一）社會救助的定義社會救助是指通過立法由國家(或政府)和社會對由于失業(yè)、疾病、災(zāi)害等原因造成收入中斷或者收入降低并陷入貧困的人員和家庭實行補償，以保證其最低生活水平的一種社會保障制度。1/23/20234山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（二）社會救助的幾層含義1.對困難人群的救助是政府和社會的一種共同責(zé)任；2.社會救助在公民不能維持最低限度生活標(biāo)準(zhǔn)時才發(fā)揮作用；3.社會救助的標(biāo)準(zhǔn)是滿足救助對象的最低生活需要，僅以維持公民的基本生存為限。1/23/20235山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（三）社會救助的特點1.提供救助是政府和社會的一項法定責(zé)任和義務(wù)，享受社會救助是符合法定資格者的一項權(quán)益；2.只看結(jié)果，不看原因的制度；3.對象具有選擇性；4.標(biāo)準(zhǔn)是低層次的；5.一般是短期性；6.基金主要來自財政。1/23/20236山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院二、社會救助的思想基礎(chǔ)和理論依據(jù)1/23/20237山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（一）社會救助制度的思想基礎(chǔ)1.慈善或恩賜思想如宗教教義成為其思想來源之一。2.平等或公平思想自身權(quán)利保護(hù)意識，使平等權(quán)成為當(dāng)代社會救助理論的基石。3.空想社會主義理想化的平等或公平1/23/20238山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（二）社會救助的理論依據(jù)1.德國新歷史學(xué)派的理論國家舉辦公共福利事業(yè)，間接對國民收入實行再分配，緩和當(dāng)時的社會矛盾。1/23/20239山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院2.費邊社會主義和新自由主義前者主張對貧民和失業(yè)者，包括對病人、殘疾人、老年人的救濟，屬于溫和、漸進(jìn)的改良主義政策；后者主張國家采取一切必要的措施，干預(yù)經(jīng)濟生活，按社會需要實行社會財富的部分轉(zhuǎn)移，援助患病的人、老年人、寡婦、孤兒和失業(yè)者，確保每個人實現(xiàn)真正的自由。1/23/202310山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院3.福利經(jīng)濟學(xué)英國經(jīng)濟學(xué)家庇古1920年《福利經(jīng)濟學(xué)》增進(jìn)福利的兩種方式：一是通過增加國民收入增進(jìn)普遍福利；二是通過國民收入重新分配增進(jìn)普遍福利（累進(jìn)稅、遺產(chǎn)稅等）。1/23/202311山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院4.凱恩斯的經(jīng)濟理論1936年《就業(yè)、利息和貨幣通論》國家運用財政政策，對自由市場經(jīng)濟進(jìn)行干預(yù)，通過個人間的財政轉(zhuǎn)移支付，對失業(yè)者、貧困者以救濟，從而刺激消費需求。同時，還主張實行社會保障、消除貧困、累進(jìn)稅制、最低工資法、限制工資法等。1/23/202312山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院5.戰(zhàn)后社會救助理論新發(fā)展（1）新劍橋?qū)W派。通過累進(jìn)稅改變分配結(jié)構(gòu)，給低收入家庭補助，對失業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)，加強社會福利的措施解決國民收入分配不公問題。（2）貨幣主義。反對實行社會救助制度，主張實行負(fù)所得稅。（3）供給學(xué)派理論。主張削減社會支出，降低津貼和補助，嚴(yán)格限制領(lǐng)受條件，采取“緊急援助、嚴(yán)格的福利和對兒童補貼相結(jié)合”。1/23/202313山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院第二節(jié)社會救助的制度構(gòu)成1/23/202314山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院一、社會救助的目標(biāo)與原則1/23/202315山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（一）社會救助的目標(biāo)克服現(xiàn)實的貧困，維持貧困階層的最低生活需要。扶貧濟困1/23/202316山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（二）社會救助的原則1.政府為主，社會為輔。如政府利用社會政策維護(hù)社會公平。2.全民性與選擇性相結(jié)合。要通過嚴(yán)格的家庭資產(chǎn)調(diào)查。3.提供最低生活保障。4.無差別待遇。彌補最低生活標(biāo)準(zhǔn)差額。5.積極救助。如生產(chǎn)自救、以工代賑等。1/23/202317山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院二、社會救助的對象與條件1/23/202318山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（一）社會救助的對象1.依據(jù)貧困原因不同，分為：（1）無依無靠又無生活來源的公民。如孤兒、長期病患者、喪失勞動能力者、孤寡老人等。（2）突發(fā)性災(zāi)害造成生活拮據(jù)的公民。（3）有收入但生活水平低于或僅相當(dāng)于國家最低標(biāo)準(zhǔn)的公民。1/23/202319山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院

2.按照具體的人口群劃分兒童（一般、特殊、不幸兒童等）老人殘疾人失業(yè)者病人患難者不幸者1/23/202320山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院3.按照地區(qū)劃分貧困地區(qū)即按人口平均收入低于基本生活水平的地區(qū)，列為扶貧地區(qū)。國家給予社會救助。1/23/202321山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（二）社會救助的條件申請者提出申請主管部門進(jìn)行家庭經(jīng)濟情況調(diào)查西方國家的家庭經(jīng)濟調(diào)查一般包括：家庭收入水平、市場物價、購買力動向、就業(yè)狀況、消費構(gòu)成等1/23/202322山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院三、社會救助的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)1/23/202323山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（一）社會救助的內(nèi)容生活社會救助醫(yī)療社會救助生產(chǎn)社會救助住房社會救助教育社會救助災(zāi)害社會救助1/23/202324山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（二）社會救助的標(biāo)準(zhǔn)1.最低生活水平的含義從絕對意義上是指保證維持生命所需的最低限度的飲食和居住條件（絕對貧困）。從相對意義上是指享有當(dāng)時當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力水平屬于數(shù)量最少的消費資料和服務(wù)（相對貧困）。1/23/202325山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院2.確定貧困線的方法（1）市場菜籃子法簡單、易懂，但必需品由專家定，易偏。（2）生活形態(tài)法結(jié)合主、客觀，涉及多方面。操作復(fù)雜。（3）恩格爾系數(shù)法簡單易行，便于操作和比較，一般參考。（4）國際貧困標(biāo)準(zhǔn)法簡單，易操作、比較，貧困者能分享經(jīng)濟成果。1/23/202326山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院四、社會救助的功能社會救助體系是由救助主體、救助客體、救助內(nèi)容、救助方式等因素構(gòu)成的有機結(jié)構(gòu)或系統(tǒng)。這個系統(tǒng)在具體運行過程中發(fā)生的作用，即為功能。1/23/202327山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（一）對救助對象的保障功能這是救助體系建設(shè)的出發(fā)點和歸宿。但是，單項救助與政策銜接會導(dǎo)致救助對象與救助需求的遺漏問題，即救助標(biāo)準(zhǔn)之外邊緣群體的遺忘與忽視。通過制度平臺的重新設(shè)計與構(gòu)造，使救助標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)外的人員得到比較公平的對待，使具有同樣救助需求的家庭與人員得到相應(yīng)的關(guān)照與照顧，使保障功能真正運行到位。1/23/202328山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（二）對救助內(nèi)容的完善功能確定救助內(nèi)容的兩個依據(jù)：一是根據(jù)城鄉(xiāng)居民的實際需求，設(shè)計、確定相應(yīng)的服務(wù)項目（需求決定供給模式，如英國等發(fā)達(dá)國家）；二是根據(jù)救助資金的多少，設(shè)計救助項目（供給決定需求模式——發(fā)展中國家）。救助標(biāo)準(zhǔn)不是實際需求，是有限供給。1/23/202329山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（三）對救助主體的協(xié)調(diào)功能各級政府是社會救助的責(zé)任主體要注重發(fā)揮社會參與的作用通過協(xié)調(diào)功能，使政府各部門、社會團體能夠各負(fù)其責(zé)、各守其職、各盡所能，防止發(fā)生“多頭救助”和“重復(fù)救助”1/23/202330山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（四）對救助資源的整合功能從性質(zhì)上劃分，救助資源主要分為現(xiàn)金、實物和服務(wù)主要包括：財政投入、福彩公益金、慈善募捐資金、政府各部門和群眾團體及企業(yè)在住房、教育、醫(yī)療等方面采取的政策性減免、臨時性的社會捐助、志愿者提供的社會服務(wù)等等。通過整合，充分發(fā)揮救助的作用。1/23/202331山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院五、社會救助的運行機制1/23/202332山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（一）社會救助基金的籌集與管理1.社會救助基金的籌集（1）財政撥款。包括中央財政撥款和地方各級財政撥款，占救助基金的2/3。一部分是定期定量救助，另一部分是臨時性救助。1/23/202333山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（2）社會籌集。城市企業(yè)和農(nóng)村救助基金及為救災(zāi)應(yīng)急而臨時籌集的資金。其形式有：募捐、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、扶貧經(jīng)濟實體和社會福利企業(yè)利潤留成、救災(zāi)扶貧互助儲金會的儲金。（3）信貸扶貧。通過發(fā)放低息或貼息優(yōu)惠貸款，支持貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)。（4）國際援助。主要體現(xiàn)在救災(zāi)方面。1/23/202334山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院2.社會救助基金的管理管理機構(gòu)主要是民政部門1985年，國務(wù)院設(shè)立“國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”，管理、使用貧困地區(qū)的救助款。農(nóng)村基層設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理站、救災(zāi)扶貧互助儲金會，也管理社會救助基金。特大自然災(zāi)害時，政府出面，民政主持，組成臨時救災(zāi)委員會，直接管理救災(zāi)基金。1/23/202335山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（二）社會救助基金的發(fā)放與使用1.發(fā)放與使用的原則（1）?？顚Ｓ?。救災(zāi)款——救災(zāi)；五保糧款——五保戶；扶貧基金——扶貧?！缎谭ā返?26條：“挪用國家救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、救災(zāi)款物，情節(jié)嚴(yán)重，致使國家和人民群眾利益遭受重大損失的，對直接負(fù)責(zé)人員處3年以下有期徒刑或拘役，情節(jié)特別嚴(yán)重的處以3年以上，7年以下有期徒刑?！?/23/202336山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（2）重點使用。①在貧困救助中，首先救助特困對象；②在救災(zāi)工作中，保證把有限的款物重點用于最困難的災(zāi)區(qū)和災(zāi)民；③發(fā)給災(zāi)民和貧困戶的救災(zāi)款物，重點用于吃飯、穿衣、住房等方面1/23/202337山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院2.社會救助基金的發(fā)放程序個人申請社區(qū)證明基層審核上級審批另外，一是救災(zāi)款物發(fā)放情況應(yīng)張榜公布；二是五保救助按有關(guān)規(guī)定實施，救災(zāi)扶貧互助儲金會按其章程使用基金。1/23/202338山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院3.社會救助基金的使用方式（1）無償使用。（2）有償使用——造血式救助方式。如救災(zāi)扶貧周轉(zhuǎn)金、信譽扶貧款、互助儲金會的使用等。（3）分散使用。直接發(fā)放到被救助者手中。主要是吃、穿、住、醫(yī)等基本生活需要。（4）集中使用。主要是扶貧基金用于經(jīng)濟開發(fā)。1/23/202339山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院第三節(jié)社會救助的產(chǎn)生和發(fā)展1/23/202340山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院一、社會救助產(chǎn)生的背景（一）生產(chǎn)社會化的深入（二）收入水平差距的不斷擴大（三）家庭功能的弱化（四）社會生產(chǎn)力的發(fā)展（五）社會救助思想的存在（六）救濟機構(gòu)的存在1/23/202341山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院二、社會救助的產(chǎn)生

1/23/202342山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院三、社會救助的發(fā)展（一）初期發(fā)展階段（1834-1882年）（二）與社會保險并存階段（1883-1934年）（三）多層面發(fā)展階段（1935-1944年）（四）黃金階段（1945-20世紀(jì)70年代）（五）改革階段（20世紀(jì)70年代至今）1/23/202343山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院第四節(jié)我國社會救助的發(fā)展與改革1/23/202344山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院一、發(fā)展過程（一）萌芽階段（1949年以前）（二）形成階段（1949-1952年）（三）發(fā)展階段（1953-1956年）（四）調(diào)整階段（1957-1965年）（五）蕭條階段（1966-1976年）1/23/202345山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院二、改革過程（1978年至今）（一）改革背景1.社會救助范