有關(guān)公共管理的績(jī)效評(píng)估

第五講公共部門的績(jī)效評(píng)估主要內(nèi)容1.公共部門績(jī)效評(píng)估的背景與意義2.公共部門績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)3.國(guó)外關(guān)于績(jī)效評(píng)估的方法借鑒4.公共部門績(jī)效評(píng)估的存在問(wèn)題1.

1背景一是政府管理環(huán)境發(fā)生變化。社會(huì)公眾期望在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府能夠以最經(jīng)濟(jì)的手段、最迅速的方式提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。二是新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起。自20世紀(jì)70-80年代起，各國(guó)政府面對(duì)財(cái)政困境和社會(huì)對(duì)政府提供服務(wù)需求的擴(kuò)大，競(jìng)相實(shí)行了“以新公共管理運(yùn)動(dòng)”為取向的政府改革運(yùn)動(dòng)。美國(guó)政治學(xué)家蓋伊彼得斯說(shuō)：“不管是最富裕的西歐各國(guó)或最貧窮的非洲國(guó)家是否考慮進(jìn)行行政變革，人們最普遍假設(shè)提供政府組織效率的最佳甚至唯一的方法是用某種建立在市場(chǎng)基礎(chǔ)上的機(jī)制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚制”。1.2公共部門績(jī)效評(píng)估含義涵義：公共部門在履行職能過(guò)程中投入所獲得的初期和最終結(jié)果及其所產(chǎn)生的社會(huì)效果。特征：績(jī)效管理過(guò)程一般包括3個(gè)最基本的功能活動(dòng)：（1）績(jī)效指標(biāo)化（Performancemeasurement）。（2）績(jī)效監(jiān)控（performancemonitoring）。（3）績(jī)效評(píng)估（performanceevaluation）。公共部門績(jī)效評(píng)估：從“三E”到“六E”經(jīng)濟(jì)（economy）：指政府取得物質(zhì)和人力資源的成本和條件；效率（efficiency）：是指政府所提供的產(chǎn)品和服務(wù)與所使用的資源之間的關(guān)系；效益（effectiveness）：政府完成既定的任務(wù)或工作項(xiàng)目的程度與其全部目標(biāo)之間的關(guān)系。道德（Ethics）公平（Equity）環(huán)保（Environment）討論1：公共部門的績(jī)效評(píng)估與私營(yíng)部門的績(jī)效評(píng)估，有何區(qū)別？1.3意義公共部門績(jī)效評(píng)估提供了新的公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制；公共部門績(jī)效評(píng)估為提高公共管理績(jī)效提供了動(dòng)力機(jī)制；公共部門績(jī)效評(píng)估有助于改進(jìn)政府公共部門與公眾之間的信任關(guān)系。2.公共部門績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)2.1價(jià)值取向是影響績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的重要因素。具體而言，在當(dāng)時(shí)環(huán)境下，人們采用什么樣的道德標(biāo)準(zhǔn)、從哪些角度來(lái)評(píng)價(jià)公共部門責(zé)任的履行情況。阿爾蒙德(1982)在《發(fā)展中的政治經(jīng)濟(jì)》一文中指出，評(píng)價(jià)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四個(gè)指標(biāo)包括政府能力(權(quán)力)、人民參政情況(民主化)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(財(cái)富)和分配(福利)。在這四項(xiàng)指標(biāo)中，前兩個(gè)屬于政治變量，后兩個(gè)屬于經(jīng)濟(jì)變量：政府能力是人民參政的前提，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是分配的基礎(chǔ)。政府能力是指政府機(jī)構(gòu)從社會(huì)吸取資源(稅收、勞力、物資等)的能力和規(guī)范人民社會(huì)生活的能力；人民參政指的是社會(huì)普通成員參與政府決策的程度;經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是指人均國(guó)民生產(chǎn)總值或國(guó)民生產(chǎn)總值；分配或福利是指人們分享物質(zhì)產(chǎn)品的辦法。亨廷頓（1993）在《發(fā)展的目標(biāo)》一文中則提出，增長(zhǎng)、公平、民主、穩(wěn)定和自主是發(fā)展學(xué)說(shuō)中居核心地位的五項(xiàng)目標(biāo)。增長(zhǎng)：即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，應(yīng)以國(guó)民生產(chǎn)總值的提高來(lái)衡量;公平：包含減少絕對(duì)貧困和減少不平等這兩個(gè)方面;民主：主要專注于民主的先決條件和民主制的發(fā)展:穩(wěn)定：主要強(qiáng)調(diào)政治秩序與政治穩(wěn)定;自主：涉及依附理論的研究，關(guān)注于發(fā)展中國(guó)家擺脫全球性資本主義秩序的束縛問(wèn)題。在這五個(gè)目標(biāo)中，亨廷頓認(rèn)為，增長(zhǎng)和公平是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，民主和穩(wěn)定是政治目標(biāo)，而自主不僅是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)也是政治目標(biāo)。2.2指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的要求系統(tǒng)性：績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系要能夠全面、系統(tǒng)地反映評(píng)價(jià)的價(jià)值取向—增長(zhǎng)、公平、民主和穩(wěn)定；定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合：純粹的定性評(píng)價(jià)，會(huì)使評(píng)價(jià)完全依賴于評(píng)價(jià)者的主觀判斷；而一味強(qiáng)調(diào)定量指標(biāo)，也不能保證評(píng)價(jià)的科學(xué)和客觀，因?yàn)檎块T所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)所具有的特征(如產(chǎn)品的無(wú)形性、價(jià)格的缺失，等等)；可測(cè)性：主要包括評(píng)價(jià)指標(biāo)本身的可測(cè)性和指標(biāo)在評(píng)價(jià)過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)可行性兩方面；可比性和相對(duì)穩(wěn)定性；時(shí)限性。2.3公共部門績(jī)效指標(biāo)的體系構(gòu)成考核方向指標(biāo)內(nèi)容經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)GDP、人均值和增長(zhǎng)率產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就業(yè)率與失業(yè)率人民生活人均收入及其增長(zhǎng)率基尼系數(shù)社會(huì)保障實(shí)施情況科技進(jìn)步教育發(fā)展文化事業(yè)衛(wèi)生與防疫計(jì)劃生育生態(tài)環(huán)境社會(huì)治安其他指標(biāo)重大案件和事故施政成本公眾滿意度討論如果要對(duì)學(xué)校教務(wù)部門的服務(wù)績(jī)效做個(gè)評(píng)估，應(yīng)該設(shè)計(jì)哪些指標(biāo)體系？案例：地方政府合作的績(jī)效評(píng)估一級(jí)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo)三級(jí)指標(biāo)法治化協(xié)議的合法性合憲性合法性統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的情況合作協(xié)議的履行合作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況違約責(zé)任承擔(dān)情況社會(huì)效益改善民生福利改善生活條件提高收入水平縮小貧富差距人的全面發(fā)展經(jīng)濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)社會(huì)建設(shè)公共服務(wù)體系建設(shè)社會(huì)保障體系建設(shè)社區(qū)治理體系建設(shè)社會(huì)組織發(fā)展生態(tài)效益生態(tài)恢復(fù)治理污染生態(tài)治理環(huán)境保護(hù)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益資源要素的配置環(huán)境行政審批市場(chǎng)進(jìn)入市場(chǎng)退出市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用市場(chǎng)自由交易市場(chǎng)在資源配置中的作用市場(chǎng)主體的地位市場(chǎng)中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)的地位政府在市場(chǎng)中的作用政策協(xié)調(diào)市場(chǎng)監(jiān)管區(qū)域一體化空間形態(tài)一體化市場(chǎng)一體化產(chǎn)業(yè)一體化交通設(shè)施一體化信息一體化生態(tài)環(huán)境一體化制度一體化市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)交通體系建設(shè)物流體系建設(shè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群經(jīng)濟(jì)實(shí)力整體提升2.3.1政府履行公共責(zé)任能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)1.反映公務(wù)員素質(zhì)的指標(biāo)：可以“本科以上學(xué)歷者所占比例”2.反映政府財(cái)政能力：①預(yù)算盈余/赤字；②負(fù)債率；③償債率。3.反映政府成本與行政效率的指標(biāo)：（1）反映政府直接顯性成本的指標(biāo)：公務(wù)員占總?cè)丝诒戎亍⑿姓芾碣M(fèi)用占GDP比重、政府部門固定資產(chǎn)占全社會(huì)固定資產(chǎn)的比重、政府固定資產(chǎn)年折舊額。（2）反映政府決策成本的指標(biāo)：可以采用“政府決策失誤造成的損失金額”；（3）反映政府浪費(fèi)情況的指標(biāo)：（4）反映政府勤政廉政水平的指標(biāo)：如：公眾對(duì)政府機(jī)關(guān)工作態(tài)度的投訴次數(shù)(包括來(lái)訪、來(lái)電、來(lái)信);公眾對(duì)政府機(jī)關(guān)工作效率的投訴次數(shù)(包括來(lái)訪、來(lái)電、來(lái)信);政府腐敗案件數(shù)或腐敗金額；腐敗案件涉案人數(shù)占行政人員比例;公眾對(duì)政府勤政廉政建設(shè)的滿意度。（5）反映政府預(yù)算遵循性的指標(biāo)。2.3.2經(jīng)濟(jì)層面的公共績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系1.反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)指標(biāo)：

(1)反映經(jīng)濟(jì)總量及其增長(zhǎng)的指標(biāo)，主要包括GDP總量及其增長(zhǎng)率、人均GDP及其增長(zhǎng)率。（2)反映居民收入的指標(biāo)，主要包括城鎮(zhèn)居民人均可支配收入及其增長(zhǎng)率、農(nóng)民人均純收入及其增長(zhǎng)率。（3)反映居民消費(fèi)的指標(biāo)，主要包括社會(huì)消費(fèi)品零售總額及其實(shí)際增長(zhǎng)率(扣除物價(jià)因素)、人均消費(fèi)支出增長(zhǎng)率。

(4)反映國(guó)有資產(chǎn)增長(zhǎng)的指標(biāo)，主要包括國(guó)有資產(chǎn)利稅增長(zhǎng)率、國(guó)有資產(chǎn)保值增值率。2.反映經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)

(1)反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程健康程度的指標(biāo)：物價(jià)彈性指數(shù)、勞動(dòng)就業(yè)彈性系數(shù)、能源消費(fèi)彈性系數(shù)、萬(wàn)元GDP水資源消耗量、萬(wàn)元GDP工業(yè)“三廢”(廢水、廢氣、廢棄物)排放量等。（2）反映產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理程度的指標(biāo)：可以用“第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重”或者“第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占社會(huì)勞動(dòng)者的比重”來(lái)反映；(3)反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛能的指標(biāo)：研發(fā)強(qiáng)度、人均科研經(jīng)費(fèi)支出及其變化、科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用率等2.3.3政治層面的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系1.反映政府民主建設(shè)的指標(biāo)(1)反映基層民主建設(shè)的指標(biāo)(2)反映政府對(duì)民意機(jī)關(guān)議案落實(shí)情況的指標(biāo)(3)群眾信訪辦結(jié)率(4)反映黨外人士政治參與性的指標(biāo)(5)財(cái)政透明度2.反映政府法治建設(shè)的指標(biāo)(1)反映政府行政立法績(jī)效的指標(biāo)，包括反映政府在制定、廢止相關(guān)規(guī)章方面的績(jī)效的指標(biāo)；(2)反映行政執(zhí)法效率與服務(wù)質(zhì)量的指標(biāo)(3)反映政府在促進(jìn)法治基礎(chǔ)建設(shè)方面的績(jī)效的指標(biāo)2.3.4社會(huì)層面績(jī)效的指標(biāo)1、反映社會(huì)穩(wěn)定的指標(biāo)(1）反映社會(huì)公平的指標(biāo)：基尼系數(shù)、貧困人口比例、地區(qū)收入差距的指標(biāo)、城鎮(zhèn)化比率、城鄉(xiāng)居民收入比；(2)反映社會(huì)保障發(fā)展情況的指標(biāo)：基本社會(huì)保障覆蓋率、失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率、社會(huì)保障支出占財(cái)政支出比重。(3)反映公共安全的指標(biāo)：2.反映居民生活質(zhì)量的指標(biāo)(1)反映居民生活質(zhì)量的綜合性指標(biāo)：恩格爾系數(shù)、平均預(yù)期壽命；(2)具體反映政府在保障居民的衣食住行方面績(jī)效的指標(biāo)；3.反映教育文化衛(wèi)生體育事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的指標(biāo)4.反映生態(tài)環(huán)境質(zhì)量及其治理情況的指標(biāo)3.國(guó)外公共部門績(jī)效評(píng)估的借鑒

瑞士洛桑國(guó)際管理發(fā)展學(xué)院(InternationalInstituteforManagementandDevelopment,IMD)是評(píng)價(jià)國(guó)際竟?fàn)幜Φ膶I(yè)機(jī)構(gòu)。該學(xué)院從1989年起，每年發(fā)布一次《國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力年度報(bào)告》(WorldCompetitivenessYearbook)，對(duì)世界上主要國(guó)家和地區(qū)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)行評(píng)價(jià)和排序。目前，該年度報(bào)告己經(jīng)成為世界公認(rèn)的具有廣泛影響的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)報(bào)告。從2001年起，該報(bào)告采用的評(píng)價(jià)指標(biāo)簡(jiǎn)化歸并為以下4個(gè)方面:經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)(EconomicPerformance)、政府效率(GovernmentEfficiency)、企業(yè)效率(BusinessEffciency)和基礎(chǔ)設(shè)施(Infrastructure)。政府效率評(píng)價(jià)指標(biāo)(一)公共財(cái)政：此類指標(biāo)涉及到中央政府預(yù)算盈余/赤字、中央政府國(guó)內(nèi)外負(fù)債、中央政府總負(fù)債實(shí)際增長(zhǎng)率、利息支付額、公共財(cái)政的管理、國(guó)家總儲(chǔ)備和一般政府支出等各個(gè)方面。(二)財(cái)政政策：IMD是從稅收總收入、個(gè)人收入稅、雇員/雇主的社會(huì)保障繳款、實(shí)際個(gè)人稅、對(duì)利潤(rùn)征收的平均公司稅率、公司稅、實(shí)際公司稅、資本和財(cái)產(chǎn)稅、間接稅和逃稅等方面來(lái)評(píng)價(jià)各國(guó)的財(cái)政政策的。(三)組織機(jī)構(gòu)：主要從以下中央銀行、狹義政府效率、公平與安全等三個(gè)方面展開(kāi)。關(guān)于狹義的政府效率，指標(biāo)涉及到關(guān)于政策方向的一致性、法律體系、新立法、政府經(jīng)濟(jì)政策、政府決策、政治團(tuán)體、透明度、公共服務(wù)、官僚主義、受賄和腐敗等各個(gè)方面。(四)企業(yè)法規(guī)：包括開(kāi)放度、競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)、勞動(dòng)法規(guī)、資本市場(chǎng)法規(guī)等各方面。(五)教育：教育類指標(biāo)主要涉及到全部公共教育支出、教育評(píng)價(jià)、教育體系、大學(xué)教育、文盲率、經(jīng)濟(jì)知識(shí)普及、教育基金、合格工程師、知識(shí)轉(zhuǎn)讓等諸多方面。英國(guó)審計(jì)委員會(huì)

公共部門全面績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系英國(guó)審計(jì)委員會(huì)(AuditCommission)在2002年出臺(tái)了公共部門全面績(jī)效評(píng)價(jià)(ComprehensivePerformanceAssessment，CPA)的基本框架，并依照此框架對(duì)一級(jí)制政府和郡政府進(jìn)行嚴(yán)格考核。CPA主要包括三個(gè)部分:一是資源利用評(píng)價(jià)(Useofresources);二是服務(wù)評(píng)價(jià)(Serviceassessment):三是市政當(dāng)局評(píng)價(jià)(Corporateassessment)

。(一)資源利用評(píng)價(jià)1.財(cái)務(wù)報(bào)告指標(biāo)，如年度財(cái)務(wù)報(bào)告是否依照法律設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和格式建立;是否在政府網(wǎng)站或以其它合適方式公開(kāi)財(cái)務(wù)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告;2.財(cái)務(wù)管理指標(biāo)，財(cái)政支出是否通過(guò)摘要或報(bào)告的形式進(jìn)行公開(kāi)、合理解釋;預(yù)算過(guò)程是否有高級(jí)官員及其它相關(guān)人的充分參與和討論等。3.財(cái)政信用指標(biāo)，如財(cái)政支出是否量入為出，收支基本平衡;是否各項(xiàng)財(cái)務(wù)指數(shù)良好，并有真實(shí)、完整的追蹤記錄;所有財(cái)政活動(dòng)是否均在既定的政策范圍內(nèi)進(jìn)行等。4.內(nèi)部控制指標(biāo)，如重大投資項(xiàng)目是否實(shí)行第三方參與的風(fēng)險(xiǎn)管理;是否成立了合適的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制委員會(huì)，內(nèi)部責(zé)任劃分明晰;公職人員是否遵守職業(yè)道德規(guī)范和行為操守，自覺(jué)抵制欺詐與腐敗等。5.投資效益指標(biāo)，如成本和提供服務(wù)的范圍、水平、質(zhì)量等是否基本相稱;重大的額外支出是否已經(jīng)被識(shí)別并采取措施加以控制;是否實(shí)行了內(nèi)部成本效益審查制度等。(二)服務(wù)評(píng)價(jià)1.環(huán)境服務(wù)指標(biāo)，是否創(chuàng)造了更好的環(huán)境，環(huán)境管理是否出色，以及是否為后代保持優(yōu)良環(huán)境。2.住房服務(wù)指標(biāo)，市政房屋的管理與維修，為無(wú)房戶、無(wú)家可歸者提供住房或政策支持，以及房屋市場(chǎng)的調(diào)控。3.文化服務(wù)指標(biāo)，機(jī)會(huì)、參與、質(zhì)量和投資效益。4.消防服務(wù)指標(biāo)。評(píng)價(jià)指標(biāo)包括每萬(wàn)人之間發(fā)生的重大火災(zāi)，住宅火災(zāi)未能擴(kuò)散的比例等。(三)市政當(dāng)局的評(píng)價(jià)1.抱負(fù)指標(biāo)。擁有明確而富有挑戰(zhàn)性的區(qū)域及社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略；2.優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略指標(biāo)。區(qū)域的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略明確并體現(xiàn)進(jìn)取心、通過(guò)強(qiáng)有力的戰(zhàn)略措施實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略等；3.能力指標(biāo)。如具有明晰的責(zé)任和明確的決定支持政府提供服務(wù)和改進(jìn)管理、市政當(dāng)局和伙伴機(jī)構(gòu)具有適應(yīng)變化和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略的能力。4.內(nèi)部管理指標(biāo):（1）具有一致、嚴(yán)格、開(kāi)放式的內(nèi)部績(jī)效管理方法;（2)市政當(dāng)局和伙伴機(jī)構(gòu)明確它們的行為是否偏離了預(yù)定目標(biāo)（3）績(jī)效評(píng)價(jià)信息促進(jìn)了工作結(jié)果的持續(xù)不斷的改進(jìn)。5.成就指標(biāo)。如市政當(dāng)局在改進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量、解決迫切問(wèn)題中取得的進(jìn)展;在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的和諧發(fā)展，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)中取得的成就等。4.公共部門績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐存在問(wèn)題

第一，績(jī)效評(píng)估的技術(shù)困境；第二，評(píng)估對(duì)象的策略性行為；第三，受到官僚主義的抵抗。(1)缺乏制度法律保障。績(jī)效評(píng)價(jià)多處于自發(fā)狀態(tài)，沒(méi)有相應(yīng)的制度和法律保障，評(píng)價(jià)程序沒(méi)有規(guī)范化，存在很大隨意性。(2)評(píng)價(jià)主體具有單向唯一性的特點(diǎn)。不僅忽視政府內(nèi)部的自我評(píng)價(jià)，還缺乏人民代表大會(huì)和民間中介機(jī)構(gòu)對(duì)政府的評(píng)價(jià)。(3)評(píng)價(jià)目標(biāo)不明確，長(zhǎng)官意志明顯。想不評(píng)價(jià)就不評(píng)價(jià)，而沒(méi)有很好地與建立服務(wù)型責(zé)任政府這一目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)。(4)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不合理。過(guò)于強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)數(shù)量，忽視對(duì)增長(zhǎng)質(zhì)量及人民生活水平的反映。(5)績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)和方法還比較落后。績(jī)效評(píng)價(jià)仍然以定性考評(píng)為主，定量考評(píng)極為欠缺，大大影響了評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性和有效性。(6)政府信息不透明，從而導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏必要