人口管理利益群體制度 6400字

人口管理利益群體制度6400字人口管理利益群體制度

目前中國的城市在不同程度上都面臨著人口管理問題，比擬突出的是外來人口的管理問題和本地戶籍人口的就業(yè)壓力。在沿海經(jīng)濟相對興旺地區(qū)城市與內(nèi)陸一些主要大中城市中匯集了大量的外來人口，在一些城市中，外來人口占總?cè)丝诘谋戎厝找婊厣?，個別城市外來人口比重已經(jīng)超過有本地戶籍的人口。面對著大量的外來人口，地方政府

在不同程度上作了許多人口管理改革的嘗試，在一定程度上弛緩了外來人口帶來的社會問題，但是與解決問題依然有相當(dāng)距離。與此同時，認為外來人口擠占本地人的工作時機的觀點也在地方政府和相當(dāng)局部民眾中有一定市場，因此出臺了一些限制外來人口就業(yè)的政策。學(xué)術(shù)界對于外來人口管理也有不少研究，提出許多富有建設(shè)性的意見，然而真正能夠具體操作的意見并不多。中國是在80年代中期開始發(fā)生大規(guī)模的人口流動，到目前已經(jīng)十幾年了，為什么在這么長的時間內(nèi)還不能尋找出有效的外來人口管理體制？其最主要原因是不足從中國的社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)的關(guān)系去研究問題。

筆者曾指出大量外來人口涌入城市的基本原因是社會結(jié)構(gòu)的缺陷〔李假設(shè)建，1991。1996〕，同樣筆者認為社會結(jié)構(gòu)的缺陷是影響建立合理有效的城市人口管理體制的關(guān)鍵。在這里筆者并非要提出什么解決人口管理的模式，而是從社會結(jié)構(gòu)出發(fā)，探討有哪些因素影響了人口管理體制的建全。

l、利益群體的利益差異與利益協(xié)調(diào)

利益群體〔interestgroup，又稱利益集團〕是政治學(xué)、社會學(xué)和經(jīng)濟學(xué)都關(guān)懷的一個問題，由于學(xué)科的研究對象差別，因此對利益群體的界定存在一定差異。在西方社會中利益群體經(jīng)常被看作是致力于影響國家政策方向的組織，最典型的利益群體是院外活動集團和工會。M．奧爾森是利益群體研究的主要代表人物，他對利益群體作了分類，指出過分強大的利益群體對社會開展的不利影響〔M．奧爾森，1993、1995〕。

根據(jù)中國的實際情況，利益群體在規(guī)模上和活動能力上與西方都有很大的差異。在本文中，利益群體指的是在某些問題上有共同利益，并且有類似人口特征的群體。在外來人口管理問題上可以劃分為下列幾個利益群體：

外來人口群體。一般說來，外來人口群體在他們工作的城市里可以得到比家鄉(xiāng)高的收入，但是他們在很大程度上被排斥在城市的生活主流之外。在許多情況下，外來人口群集而居，甚至出現(xiàn)北京的“浙江村〞這種獨特的景觀〔王春光，1995〕。無論他們在城市生活多久，只要沒有得到城市戶口，他們很難為自己的權(quán)益辯護。M·奧爾森把這類群體稱為“忍氣吞聲的集團〞，這樣的說法在一定程度上體現(xiàn)外來人口在城市中的地位。外來人口在為城市發(fā)明財富的同時，也損害了一些城市人口的利益。不過在外來人口當(dāng)中，還可以根據(jù)他們的經(jīng)濟收人和職業(yè)劃分出不同層次。

城市戶籍的容易被替代職業(yè)勞動者群體〔簡稱替代群體〕。在城市的勞動力市場中，有一些職業(yè)并非需要很專門的技能，示例體力勞動。簡單的技術(shù)工作、一般的商業(yè)和效勞業(yè)、普通的文職工作等等，本文把這些稱為容易被替代職業(yè)。外來人口在城市里主要是在這些容易被替代的職業(yè)中謀生，因此產(chǎn)生一些外來人口集中的行業(yè)，如環(huán)衛(wèi)工人、建筑工人、效勞人員等等。由于外來人口可以接受低工資，可以不要加入社會保險，因此在一些行業(yè)中對城市戶籍的勞動者的就業(yè)構(gòu)成威脅。甚至于擠占了城市戶籍人的工作時機，因此替代群體在一定程度上與外來人口有利益沖突。

得利群體?？陀^上說，大局部城市戶籍人口都不同程度地從外來人口身上得到一些利益，不過有些群體得到的利益特別多，本文把從外來人口身上得到利益特別多的群體稱為得利群體，得利群體主要有大大小小的雇主、一些管理部門的成員、一些主要依賴外來人口生存的人，如城鄉(xiāng)結(jié)合部出租屋的房東。在許多情況下，雇主如可果用低薪雇用外來人口以節(jié)省工資本錢，而且常?？梢圆恢Ц锻鈦砣丝趹?yīng)有的社會保險費用。因為在目前一些管理部門向外來人口收取各種管理費，而有的管理費用超過管理本錢，導(dǎo)致管理外來人口是有利可圖。在城市中，還有一些人是依賴外來人口獲利，比擬典型的是一些發(fā)售中低檔商品的商店東主和出租屋的房東。

超脫群體。雖然城市里很少有人能夠與外來人口沒有任何關(guān)系，但是有一些人相對說來與外來人口之間的利益關(guān)系不多，示例離退休人員和未成年人等等，本文把這些人稱為超脫群體。

在外來人口問題上，不同利益群體間有著不同的利害關(guān)系。外來人口希望城市對他們翻開大門，外來人口與城市戶籍者得到一視同仁的待遇。得益群體希望多一點外來人口，他們可以增加利益。替代群體那么希望少一點外來人口，特別是在就業(yè)時機的競爭時，沒有外來人口。有不同的利益存在就引出利益協(xié)調(diào)問題，如果沒有利益協(xié)調(diào)就可能產(chǎn)生群體之間的利益沖突。而目前我們靠什么來協(xié)調(diào)利益群體之間的利益呢，除了政府，特別是地方政府之外我們別無

選擇。

從理論上講，政府是代表人民的，但是人民是可以劃分為許多利益群體的，在發(fā)生群體之間的利益沖突時，政府又應(yīng)該為哪個群體的利益效勞呢。在很大程度上地方政府也成為一個利益群體，因為地方政府肩負著開展地方經(jīng)濟的任務(wù)，地方政府明白便宜的外來人口提供大量勞動力是降低本錢，提高本地產(chǎn)品競爭能力的重要因素。同時由于得利群體中有些

就是政府有關(guān)部門，直接影響到政府決策。然而當(dāng)替代群體中就業(yè)問題日益嚴(yán)重時，地方政府就陷入一種兩難的局面，一方面要愛護有本地戶口的人就業(yè)，另一方面又要維持相對的低工資以增加本地經(jīng)濟的競爭能力。由于得利群體往往有一定的社會地位和權(quán)力，因此多少對地方政府的決策存在影響。

長期以來，我們在利益分配上有兩個錯誤的傾向，第一只講整體利益，不談群體的利益，更加沒有研究如何協(xié)調(diào)群體利益；第二是過分冀望得到一種“帕累托最優(yōu)〞〔就是讓某些人得到利益而不傷害他人的利益〕，而這在人口管理中是很難實現(xiàn)的。由于上述兩種思路的誤導(dǎo)，地方政府往往不注意尋找一種各利益群體都能接受的計劃，很難在人口管理問題上取得一種突破。

2、組織的尋租行為

組織是一個學(xué)術(shù)含義非常廣泛的概念，在本文中組織僅僅指的是政府機構(gòu)和帶有行政權(quán)力的一些部門。尋租的概念也有些不同的理解，在本文中指的是利用權(quán)力為本人或者本人所屬組織謀取利益，而這種利益卻傷害了社會的整體利益。通常尋租行為是對個人而言的，但是在目前有些尋租行為卻是組織的行為，這點在城市人口管理上顯得比擬突出。

地方城市政府一方面要為增加的城市人口支付公共開支，但是另一方面也可以從人口管理上得到一筆可觀的收入。截止1993年全國共發(fā)售各種城鎮(zhèn)戶口300多萬個，收入達250億元〔韓俊，1994〕。據(jù)對東部沿海一個縣級市的調(diào)查，1991年發(fā)售開發(fā)區(qū)戶口3000個，籌集建設(shè)資金1500萬元，1994年開始辦理所謂的“地方城鎮(zhèn)居民戶口〞，1994-1996年辦理地方城鎮(zhèn)居民戶口18000個，收取城鎮(zhèn)增容配套費4000多萬元，1997－1998年辦理地方城鎮(zhèn)居民戶口8200個〔左鵬，2000〕。

由于地方政府官員的任期有限，因此地方官員的短期行為是比擬常見的。這種短期行為中最突出的是冀望在任期內(nèi)，對城市市政建設(shè)有大的表面改善，生一般說來對將來可能產(chǎn)生遺留的問題不太關(guān)注。因此地方政府通過發(fā)售城鎮(zhèn)居民戶口籌措市政建設(shè)的資金，完全是可以理解的行為。

在前些年的房地產(chǎn)開發(fā)熱中，許多城市積壓了大批的空置商品房。為了促進商品房的銷售，在一些城市中可以購房入戶口，或者以“藍印戶口〞的形式得到城市戶口。這種情況與地方政府的經(jīng)濟利益相關(guān)，因為房地產(chǎn)市場的活潑與否對地方財政有顯著影響。發(fā)售戶口在短期內(nèi)有利，但是給地方政府帶來了比擬大的就業(yè)壓力。

對人口管理的收費，特別是對外來人口管理的收費，普遍不足透明度，相當(dāng)一局部收費規(guī)范的制定不足合理的依據(jù)，在收取管理費時，不能排除存在組織尋租的現(xiàn)象。同時也不能排除存在“管理就是收費〞的弊病。外來人口管理費偏高，加上辦理手續(xù)的不方便，導(dǎo)致相當(dāng)一局部外來人口并不主動辦理暫時居住的手續(xù)，游離在城市的人口管理體制之外。這些游離的人口成為人口管理的死角，往往是導(dǎo)致社會問題的重要組成部份。

由于存在腐敗現(xiàn)象，個別管理部門對外來人口的管理往往喜歡用罰款的方式進行，這些罰款的去向常常不太光明正大。以罰代管方式的罰款的額度又不足法律的根據(jù)，因此一方面?zhèn)α送鈦砣丝诘暮侠頇?quán)益，另一方面加劇了外來人口與本地戶籍人口之間在感情上的對立。

從地方政府到管理機構(gòu)都存在的尋租行為，無疑給城市人口管理的科學(xué)性蒙上一層陰影，可以把一些簡單的問題復(fù)雜化。

3、條塊分割體制的不協(xié)調(diào)

目前我們的城市管理體制比擬混亂，存在所謂的“條條塊塊〞現(xiàn)象，一股情況下，管理部門之間不足互相溝通。由于管理部門之間的溝通缺乏，出現(xiàn)了各自為政，有關(guān)政策互相矛盾，導(dǎo)致管理效率低下。在人口管理體制上，這種現(xiàn)象同樣存在。

波及到人口管理的政府部門與社會團體很多，有公安、工商管理、勞動管理〔包括社會保險〕、民政、方案生育等等，有街道辦事處、居民委員會。大局部外來人口是在一些企業(yè)或事業(yè)單位就業(yè)的，這些單位的管理部門是五花八門的。可能沒有人認真研究過，一個在城市里的外來人會有多少部門管到他。大家都可以管，可能出現(xiàn)由于責(zé)任分攤而實際上誰都不負責(zé)，同時也更加可能出現(xiàn)有利益時大家爭著管，沒有利益時誰都不論。

體制對城市人口管理的影響，最突出的可能是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)了。由干近年來城市范圍的急速擴張，不少原來城市郊區(qū)的農(nóng)田被城市建設(shè)征用，原來的農(nóng)村被城市包圍，形成所謂“都市里的村莊〞。住在“都市里的村莊〞的“農(nóng)民〞，雖然大局部早已經(jīng)不再務(wù)農(nóng)，但是他們的身份還是農(nóng)民，在體制上屬于農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，而不是屬于城市的街道管理，傳統(tǒng)農(nóng)村在空間分布上是分散的，因此“都市里的村莊〞在空間上也是分散的，這種分散管理與城市在空間上的整體性是不協(xié)調(diào)的，這種不協(xié)調(diào)給城市管理帶來許多不方便。

“都市里的村莊〞里往往有大量的“出租屋〞，“出租屋〞里住著大量的外來人口，這些外來人口根本上是依靠城市謀生，許多日?；顒邮窃诔鞘羞M行的，但是其居住地管轄卻與城市不統(tǒng)一，這種情況就不可防止導(dǎo)致人口管理上的漏洞和混亂。事實上城市管理不善帶來的許多問題，示例社會治安問題、衛(wèi)生環(huán)境問題都在不同程度上與“都市里的村莊〞現(xiàn)象相關(guān)。因為存在管理的漏洞，所以在“都市里的村莊〞中，利益群體的尋租行為往往特別突出。

體制不協(xié)調(diào)的另一個突出問題是勞動力市場的不統(tǒng)一。城市的勞動力市場是一個割裂的勞動力市場，在這個市場上，不同所有制企事業(yè)單位的用工制度不盡一致，一般說來，政府控制能力比擬強的是國有企事業(yè)單位，其他所有制單位的勞動用工受政府的控制程度比擬低，最明顯的是職工參與社會保險的比重是國有企事業(yè)單位遠高于其他所有制單位。除了這個問題之外，城市中還存在一個龐大的非正式勞動力市場〔李假設(shè)建，1994〕，對這個勞動力市場，政府管理部門多少有點鞭長莫及，而外來人口構(gòu)成了非正式勞動力市場的主體，因此政府通過管理勞動力市場來到達管理人口的目的那么困難重重。

曾經(jīng)有一種觀點認為，為了克服城市人口管理體制的混亂，應(yīng)該成立一個專門的人口管理機構(gòu)。其實這種想法是行不通的，因為人的活動波及到許多方面，決不可能靠一個部門可以全部包攬。

4．資源產(chǎn)權(quán)問題

產(chǎn)權(quán)可以看成是一種資源或者效勞的使用權(quán)。產(chǎn)權(quán)問題是困擾中國改革進一步深人的問題，不僅僅在企業(yè)中存在產(chǎn)權(quán)不清問題，在資源方面同樣存在許多產(chǎn)權(quán)問題。由于產(chǎn)權(quán)不清，給城市人口管理帶來不少困擾。

土地資源是最重要的資源之一，土地制度對城市的形態(tài)與管理體制都會發(fā)生明顯的影響。在中國大陸，城市的土地是國家所有，農(nóng)村的上地是農(nóng)村集體所有，從整體上看，這兩種不同的土地制度是比擬適合中國國情的，但是在城市郊區(qū)，就存在問題?！岸际欣锏拇迩f〞中，土地是農(nóng)村集體的，住宅地的使用權(quán)是個人的，城市規(guī)劃很難對其有制約作用，因此在外觀上顯得零亂，在管理上與城市顯得不協(xié)調(diào)。

除了土地資源之外，在城市中有大量的公共資源。公共資源包括內(nèi)容很多，就業(yè)時機是公共資源，城巾的根底設(shè)施和教育資源也是。資源的產(chǎn)權(quán)對城市人口管理有很大的影響，就以這幾個資源為例，作初步分析。

一個城市的就業(yè)資源是否是當(dāng)?shù)卣?、本地戶籍人口的專利，這個問題很棘手，但也不能回避。如果就業(yè)時機這個資源的產(chǎn)權(quán)是地方政府的，則政府可以限制外來人口就業(yè)，否那么就不能。如果以投資主體作為決定就業(yè)資源的產(chǎn)權(quán)，則地方政府對就業(yè)的限制就沒有多少道理了。

一般來說，城市的根底設(shè)施一般是本地政府的投資，則本地政府是否擁有城市根底設(shè)施的所有權(quán)呢？雖然有許多公共設(shè)施的使用者不完全是本地的納稅人，相當(dāng)局部是外來人口。但是有相當(dāng)局部公共設(shè)施是被控制專門為本地戶籍人口效勞的，特別突出的是初級和中等教育。外來人口子女上學(xué)問題是一個相當(dāng)普遍存在的問題，一般說來，外來人口的子女需要支付一筆昂貴的贊助費才能上學(xué)。

其實教育資源問題同樣困擾本地戶籍人口。目前中國城市戶籍人口中，人戶別離的情況相當(dāng)多，一些原來居住在老城區(qū)的人，雖然已經(jīng)搬遷到新城區(qū)，但是戶口依然留在老城區(qū)，這種情況給人口管理帶來一些不必要的麻煩。造成這種情況的原因之一是教育資源的產(chǎn)權(quán)問題。由于歷史的原因，許多有名的中小學(xué)位于老城區(qū)，而入學(xué)的條件往往受到戶口的限制，為了使自己的孩子上一個好的學(xué)校，家長們寧可把戶口留在老城區(qū)。

5．討論

筆者在開始就已經(jīng)指出，本文不想也不可能提出城市人口管理模式，只是想指出有什么因素在制約著城市人口的管理。

馳名經(jīng)濟學(xué)者科斯指出：“導(dǎo)致某些決策的改善的現(xiàn)行制度的變化也會導(dǎo)致其他決策的惡化……必須考慮各種社會