研究生政治學第6講司法

第五講司法機關第一節(jié)司法的特點第二節(jié)司法獨立第三節(jié)違憲審查第一節(jié)司法的特點司法，就其本義而言就是居中而斷，即由中立的第三方對發(fā)生糾紛的雙方進行公正的裁決。通過適用法律以控制社會沖突，維持社會秩序?！氨姸嘈问降乃痉ǔ绦蚓褪怯糜诮鉀Q沖突糾紛的人類文明的答案?！徽撍痉ㄖ贫炔扇∧欠N形式，它的基本政治作用是一致的，即幫助社會控制（而非消除）沖突”?！睹绹喗椤罚?998年，第281頁兩個問題在法律的適用上，司法與行政有何區(qū)別？在政黨政治下，中立如何可能？在法律的適用上，司法與行政有何區(qū)別？司法和行政都要運用法律，但司法是限制裁量，而行政是自由裁量。即司法必須以現(xiàn)有法律為依據(jù)，而行政則只要不與法律相抵觸即可。司法的任務是消極的，而行政的任務則是積極的。司法的主要任務是在法律秩序遭到擾亂或受到侵害的時候，設法維持或恢復之；而行政的任務則不僅要維持或恢復法律秩序，更重要的則是通過政策的運用來增加公共福利。司法是被動的，而行政則是主動的?！鞍讣蜖幾h”是司法存在的前提，而司法權也只能基于案件和爭議而行使，它不能主動行使。因此，司法活動的慣常機制是“不告不理”。行政則是主動出擊。在政黨政治下，中立如何可能？今日民主政治常表現(xiàn)為政黨政治，議會為政黨所盤踞，政府由政黨來組織。不論立法還是行政，事實上皆不能脫離政黨關系。既有黨派關系，自難保證其無偏頗之弊。司法如何能夠離開政黨而保持獨立的地位，不偏不黨，站在公正的立場，保護人民的權利？司法三原則（慎重原則、平等原則、公開原則）慎重原則。為達到司法慎重的目的，就采用兩種制度：合議制和審級制。合議制。司法的性質屬於判斷，而所判斷之事均有關人民的生命財產(chǎn)及自由，故和立法一樣，與其委托於一人，不如委托于多數(shù)人共同判斷，更可得到合理的結論。這就是各國多采用合議審判的理由。但和立法不同的是，立法可依據(jù)常識，司法則需依據(jù)法理，故對于議員沒有學識上的要求，但法官則必須具備法律知識。審級制。司法的最高法院和基層法院之間的上下關系與行政機關的上下級關系不同。在行政系列中，上級對下級有發(fā)布指令的權力，下級對上級則有服從的義務。在司法機關，各級法院行使司法權完全獨立。唯于當事人不服下級法院的判決，而上訴于上級法院之時，上級法院才得再予審判，或維持原判決，或變更原判決。平等原則。在法律面前人人平等。案例：1834年，黑人奴隸斯科特，被主人帶到禁奴州伊利諾伊州居住了幾年，以后被主人帶回故鄉(xiāng)蓄奴州密蘇里。斯科特向州下級法院起訴，要求承認他為自由人。理由是：他被帶到自由州伊利諾伊，他就自動地從奴隸變?yōu)樽杂扇?。他在州低級法院勝訴，但在州最高法院敗訴，故向聯(lián)邦最高法院上訴。這個案子提出了三個重要問題：黑人能否被視為合眾國的公民，并給予在聯(lián)邦法院訴訟的權利；奴隸從蓄奴州到了自由州或自由聯(lián)邦領地能否得到自由；國會有無權力在聯(lián)邦領地禁止奴隸制。1857年，最高法院以7票對2票作出裁決。唐尼代表法院撰寫的冗長的判決書，對于上述三個問題都作出否定回答。4年后，南北戰(zhàn)爭爆發(fā)。即便是在南北戰(zhàn)爭后，美國憲法增加了廢除奴隸制、給予黑人公民地位和平等權利的三條修正案，但是黑人的問題卻未得到解決，過著沒有自由、沒有平等、備受屈辱和種族歧視的二等公民生活。一個世紀以后，黑人的地位才有了實質性的改變。公開原則。要想使審判公正，人民必須有直接監(jiān)視審判的權利，這就是審判公開的理由。但在民事審判中，法律也有承認當事人為保持自己的名譽而要求停止公開的。對于審判公開，各國規(guī)定不一。有的國家規(guī)定，如果公開有害于公共秩序或有傷風化時，可以停止公開。如日本。第二節(jié)司法獨立司法的獨立是謂法官依據(jù)法律，獨立審判，不受任何干涉，所以司法的獨立就是法官的獨立，也就是法院的獨立。司法的獨立可分為對外和對內(nèi)兩種。司法的對外獨立是指法院(法官)行使職權，不受政府及議會的干涉。就政府說，今日各國多于政府之內(nèi)設置司法部，管理司法行政。舉凡法官之養(yǎng)成、司法區(qū)之劃分、法院之設置、司法經(jīng)費之籌措，皆由政府為之，但政府對于審判案件，絕對不得干涉。就議會說，法院審判案件固然是依據(jù)法律，而法律又由議會制定。但是法律是普遍的，抽象的規(guī)范，其適用於個別的，具體的事件，應得何種結論，則為法院的事，議會不得干涉。因此，議會所設置的審查委員會不得干涉未下判決的案件。但法官違法是否可由議會彈劾，仍是問題，因為議會有黨派心理，它可以利用彈劾權侵害司法權的獨立。司法的對內(nèi)獨立是指法院開庭審判案件，每個法官都是獨立的，單單依據(jù)法律，即以法律條文為大前提，具體事實為小前提，依此求出結論的判決。不但行政機關與立法機關不得干涉，就是上級法院也不得有所指示。法官的獨立如何保障？司法的獨立可以說是法官行使職權的獨立。而要保障法官行使職權的獨立，又須保障法官地位的獨立。兩個問題：法官的任用方法、法官地位的獨立如何保障。法官的任用程序民主國家的普遍傾向：各種機構甚至于法院也由人民選舉，要求各種機構都由人民所信任的人組成，且要求他們有一定任期。但是這個傾向與現(xiàn)代國家對法官的要求－－精通法律、地位獨立－－相矛盾。任用法官的三種辦法：（1）由議會選舉瑞土聯(lián)邦法院的法官是由國會兩院開聯(lián)席會議選舉之。這種制度可令法院隸屬于議會，終則政爭表現(xiàn)于司法之上，有害于司法的獨立。（2）由政府任命法官由政府任命乃是多數(shù)國家采用的制度。這個制度固然可使政府利用任命權，干涉司法的獨立，但各國采用了一些方法來減少這個弊端，如限定法官所應有的資格，精通法律、考試等。又如，設置各種條件，減少政府的任命權。美國總統(tǒng)任命聯(lián)邦法院法官，須征求參議院同意。智利、比利時，上級法院有參與的權力。西德、法國第五共和國時期，由特別組織的委員會提名，總統(tǒng)任命

美國：總統(tǒng)提名的大法官80％都能得到參議院的批準。到20世紀80年代初，總統(tǒng)提名140人(102名大法官中有些人得到出任首席大法官的第二次提名)，其中113人被批準，11人遭到拒絕，16人被迫撤回或永久擱置起來。但是，在1968年到1970年兩年里，參議院連續(xù)拒絕總統(tǒng)關于3名大法官的提名則屬罕見。這表明兩黨爭奪大法官席位的斗爭是很激烈的。

《美國政府與政治》，第510頁法官地位保障

“法官操行端正,得永保職位。這是近代政治最有價值的改革。在君主國，這可以阻遏君主的專制。在共和國，這可以預防議會的越權和暴虐，且可以保障司法的安定(steady)、嚴正(upright)和公平無私（impartial)”。

－－Hamilton，《聯(lián)邦黨人文集》，第78篇最初法律明文保障法官的職位的是英國1770年的王位繼承法(第三條第七款)，此后美國憲法(第三條第一項)亦有類似的規(guī)定。今天，凡法官由任命產(chǎn)生的，大都為終身職位。規(guī)定法官在任期屆滿之前，非經(jīng)彈劾，不得被免職、撤職和令其提前退休。為保證法官廉潔公正和獨立執(zhí)法，法官在任職期間，不得兼任行政、立法機構以及其他營利性機構的職務，不得有政黨身份或從事政治活動。國家以法律明確規(guī)定給與法官高薪待遇，法官到達一定的年齡，可以退休，退休后可以拿到優(yōu)厚的退休金。法官保障制度對于保證法官的中立、獨立和抵御物欲的誘惑具有積極的作用，但也要看到，法官是人而不是神，法官的司法活動一方面受到其自身價值標準的影響，同時由于法官的選任無法擺脫政治和黨派利益的影響，完全“超然”的法官事實上是不存在的。（唐尼即是一例）

在西方國家，法官的地位極高，甚于總統(tǒng)。中國現(xiàn)狀：司法獨立沒有保障，外部：黨和政府干預太強（法官的任免和具體的司法）。內(nèi)部：明文規(guī)定，最高法院監(jiān)督各級人民法院的審判工作（憲法）。法官素質令人堪憂。法院系統(tǒng)充斥著大量的轉業(yè)軍人。職位有限，專業(yè)人員進不來。

三盲院長：法盲、文盲、流氓。三陪小姐搖身一變成法院法官！某些地方法官待遇低，進來的專業(yè)人員留不住。案例（1）2002年3月，全國第一次統(tǒng)一司法考試。同年夏天，青海省一位高級法院的副院長憂心忡忡地說，這個考試的通過標準是按照東部地區(qū)的標準設定的，如果按照這種統(tǒng)一的標準繼續(xù)下去，5年以后，我們這里就沒有法官了。更令人擔憂的是，在一些法院和檢察院，出現(xiàn)了一些法官、檢察官在院領導鼓勵之下參加并最終通過這一考試之后，便辭去了法官和檢察官的職務，“下?！碑斅蓭熈?，或是回到內(nèi)地老家求職去了；有的甚至放棄了提拔的可能。針對這種情況，當?shù)氐姆ㄔ?、檢察院領導下命令，今后凡是已經(jīng)進了“單位”的不再允許參加統(tǒng)一司法考試了。案例（2）：2002年，湖北省高院副院長呂忠梅：“我們省法院今年向社會公開招考法官，報名人數(shù)居然不滿。報名那天我去看了，海關、稅務、金融等部門的報名點排了三、四條隊，彎兒都拐到了大門外邊，而在我們法院門口只有三個人排隊，沒人報名，因為收入很低，責任很大，跟當律師的同學比起來差遠了，干嗎到法院來啊。所以當有學生要我推薦進法院時，我就讓他們想清楚是不是確實要來。我們今年好不容易招了一個博士、三個碩士，就有兩個沒來報到，因為他們找到了比法官更好的職業(yè)?！辈贿^這種情況在胡錦濤時代已經(jīng)很少見了！第三節(jié)違憲審查國家的法規(guī)可以分為三種：憲法、法律、命令。它們在位階上有上下之別，法律和命令不得違背憲法。違背有兩種情況：形式上的違憲：指法律的制定違反程序規(guī)定實質上的違憲：指法律的內(nèi)容違反憲法是否違背，需有一機關負責審查。三種情況:議會、法院、特殊機關

A、由議會充當審查機關議會為立法機關，制定法律的機關同時又是審查法律的機關，審查何異于不審查？此制源于法國。法國大革命前，君主雖然專制，但巴黎法院力量強大，足以抗衡君主，君主的命令需經(jīng)其登記方可生效。它最初是對抗王權的堡壘，但在革命時代成為革新的障礙。有鑒于此，1791年憲法規(guī)定，法院不得干涉立法權之行使，或停止法律的實施。后來，很多法國學者反思，認為維持成文憲法，需有兩個條件：一是憲法的修改程序，一是法院的法律審查權，缺一不可。代表國家：英國、荷蘭、新西蘭，社會主義國家。B、由普通法院負責審查此制源于美國，美洲各國及原英屬殖民地國家多采用之。世界上采用這一體制的國家約有64個。美國采用這種制度的原因：傳統(tǒng)：在獨立前，殖民地議會權力有限，其所立之法不得與英國的普通法相抵觸，而負責審查的機關即殖民地法院，而英國樞密院負責最后裁決。獨立后，聯(lián)邦最高法院取代了英國樞密院的位置。三權分立的制度框架。司法權和立法權在憲法之下是平等的，均可獨立解釋憲法。司法權能解釋憲法，一方面是為了維護司法獨立，不受立法權的侵害；另一方面是維護憲法的尊嚴。聯(lián)邦制度：美國憲法列舉聯(lián)邦的立法權(第一條第八項)，其未列舉者均視為屬于各邦或人民。即聯(lián)邦的權限是有限的——限于憲法所列舉的范圍內(nèi)。于是就產(chǎn)生一個問：聯(lián)邦違反憲法，行使對憲法所未指定的權限；或各邦違反憲法，行使憲法所指定為聯(lián)邦的權限時，須有一個機關來加以裁定。這個機關在美國就是普通法院。所以普通法院乃是聯(lián)邦與各邦的公正人。但法院審查法律能夠成為美國的一項重要制度則要歸功于1803年最高法院院長馬歇爾為“馬伯里訴麥迪遜案”所做的判決。案情：1800年，杰斐遜共和黨人在國會與總統(tǒng)選舉中大獲全勝，杰斐遜本人當選總統(tǒng)，麥迪遜被任命為國務卿。聯(lián)邦黨即將下臺，在最后歲月里，亞當斯總統(tǒng)盡力使法院機構充斥聯(lián)邦黨人選。一是將國務卿馬歇爾任命為總法官。二是大肆擴建地區(qū)法院，增加法官數(shù)量，并搶在杰斐遜上任總統(tǒng)之前批準了所有法官的提名。本案的原告馬柏雷就是其中之一。按照聯(lián)邦法律，由總統(tǒng)任命、參院批準，并由國務卿蓋印后送給受任者。也許當時的國務卿馬歇爾因公務繁忙，未能把經(jīng)過簽署蓋印的委任書寄給馬柏雷。麥迪遜繼任國務卿后，在其前任的抽屜里發(fā)現(xiàn)委任書，于是請示新任總統(tǒng)杰斐遜。杰斐遜扣壓所有未寄出的委任書。于是馬伯里訴諸法院，要求命令國務卿送交授予他的委任書。案情：馬歇爾在判決中首先提出了三個問題：申訴人馬伯里是否有權利得到他所要求的委任狀？如果申訴人有這個權利，而且這一權利受到侵犯時，政府是否應該為他提供法律救濟？如果政府應該為申訴人提供法律救濟，是否是該由最高法院來下達執(zhí)行令，要求國務卿麥迪遜將委任狀派發(fā)給馬伯里？馬伯里是否有權利得到委任狀？委任狀一經(jīng)總統(tǒng)簽署，任命即為作出；一經(jīng)國務卿加蓋合眾國國璽，委任狀即為完成。創(chuàng)設該職位的法律賦予該官員任職5年，不受行政機關干預的權利，所以，這項任命是不可撤銷的，而且賦予該官員各項法律上的權利，受到國家法律的保護。結論是：“拒發(fā)他的委任狀，在本法院看來不是法律所授權的行為，而是侵犯了所賦予的法律權利”。所以，馬伯里案是一個法律問題，不是政治問題。麥迪遜：此案是一個涉及黨派權力斗爭的政治問題，跟法律壓根兒就不沾邊。是否是該由最高法院來下達執(zhí)行令？馬歇爾突然一轉，他引證憲法第3條第2款說：“涉及大使、其他使節(jié)和領事以及以州為一方當事人的一切案件，最高法院具有原始管轄權。對上述以外的所有其他案件，最高法院具有上訴管轄權?！瘪R伯里訴麥迪遜案的當事人既非外國使節(jié)，也不是州政府的代表，所以最高法院對這類小民告官府的案子沒有初審權。馬伯里告狀告錯地方。按照憲法規(guī)定的管轄權限，馬伯里應當去聯(lián)邦地方法院去控告麥迪遜。如果此案最終從地方法院逐級上訴到最高法院，那時最高法院才有權開庭審理。關鍵出來了！！富商馬伯里高薪聘請的律師、前任聯(lián)邦總檢察長查爾斯·李并非是不懂訴訟程序的外行，他之所以一開始就把馬伯里的起訴狀直接遞到了聯(lián)邦最高法院，依據(jù)的是國會1789年9月通過的《1789年司法條例》第13款。針對這個問題，馬歇爾解釋說：《1789年司法條例》第13款是與憲法相互沖突的，因為它在規(guī)定最高法院有權向政府官員發(fā)出執(zhí)行令時，實際上是擴大了憲法明文規(guī)定的最高法院司法管轄權限。如果最高法院執(zhí)行《1789年司法條例》第13款，那就等于公開承認國會可以任意擴大憲法明確授予最高法院的權力。訴諸憲法的神圣性馬歇爾認為，此案的關鍵性問題在于“是由憲法控制任何與其不符的立法，還是立法機構可以通過一項尋常法律來改變憲法。在這兩種選擇之間沒有中間道路。憲法或者是至高無上、不能被普通方式改變的法律，或者它與普通法律處于同一水準，可以當立法機構高興時被改變。如果是前者，那么與憲法相互沖突的立法法案就不是法律；如果是后者，那么成文憲法就成為人們的荒謬企圖，被用來限制一種本質上不可限制的權力。”憲法神圣，關鍵是誰來維護？“憲法構成國家的根本法和最高的法律”，“違反憲法的法律是無效的”，“斷定什么是法律顯然是司法部門的職權和責任”。如果法官不承擔起維護憲法的責任，就違背了立法機構所規(guī)定的就職宣誓，“規(guī)定或從事這種宣誓也同樣成為犯罪?！睋?jù)此，馬歇爾正式宣布：《1789年司法條例》第13款因違憲而被取消。美國最高法院歷史上第一次宣布聯(lián)邦法律違憲。馬歇爾的高明之處因為宣布《1789年司法條例》第13款因違憲而被取消的做法是對最高法院自身權限的限制，所以國會找不出任何借口與最高法院對抗，也沒有任何理由彈劾最高法院大法官。馬歇爾雖然宣布司法部門有權判定行政當局的行為是否違憲，但他并沒有向麥迪遜國務卿發(fā)出執(zhí)行令，只是建議馬伯里去下級法院控告麥迪遜。這樣，行政當局同樣找不出任何借口與最高法院過不去，也根本無法挑戰(zhàn)馬歇爾大法官的裁決。政治的奧秘在于妥協(xié)馬伯里訴麥迪遜案收場后，杰弗遜總統(tǒng)極為惱火。在杰弗遜看來，“憲法欲使政府各協(xié)作部門之間相互制衡。但是，如果授權法官決定法律是否違反憲法，使法官不僅在司法部門的地盤自行其是，而且還在立法和執(zhí)法部門的行動范圍獨斷專行，那將使司法部門成為一個專制暴虐的機構”。在馬歇爾大法官領導之下，聯(lián)邦最高法院見好就收，并沒有單純從黨派利益出發(fā)頻繁地否決新國會的立法，使最高法院成為“專制暴虐的機構”。在馬伯里案之后的30余年中，馬歇爾法院再也沒動用過司法審查權。美國制度的弊端可能阻礙社會的變革。美國過去有很多革新均因法院宣告違憲而中途夭折。如1857奴隸制一案，1934－1936年羅斯福新政時期，很多判決不合時代要求。法院權力太大，違背民主政治精神，故有人稱美國是“司法的寡頭政治”。“反多數(shù)難題”。后來美國對其司法審查制度有所調(diào)整：（1）法院審查法律，需以法官絕對多數(shù)（6：3以上）意見為準；（2）法院宣布違憲的判決應提交人民投票表決，人民若反對法院的判決。該項法律可以發(fā)生效力；（3）某項法律被法院判決違憲后，如果國會再次通過該項法律，它可以發(fā)生效力。C、由特殊機關負責審查一戰(zhàn)后的捷克、澳地利、西班牙；二戰(zhàn)后的西德、意大利、法國，均設置一個特殊的機關負責審查法律是否違憲。一般稱“憲法委員會”或“憲法法院”。和美國制度不同的是，其審查并不需要借助具體的訴訟案件，而是直接審查法律本身的效力，保障法律本身的合憲性。而不是當事人的權利之爭。以1920年奧地利憲法的頒布為標志，歐洲大陸法系國家開始承認法律應當接受違憲審查，并實行由憲法法院或者憲法委員會進行審查的制度。

背景：政治法律觀念的變化，歐洲國家逐步形成了法律規(guī)范有等級之分，憲法處于法律規(guī)范的最高等級，是一切其他規(guī)范的來源的觀念。二次大戰(zhàn)前，法西斯勢力在德國和意大利利用議會民主制度，以議會立法或者議會授權法的名義，一步步摧毀民主制度的的教訓，導致議會萬能的神話破滅。因此，戰(zhàn)后歐洲大陸法系國家紛紛建立違憲審查制度，抑制立法機關通過立法的形式濫用憲法所賦予的權力。目前世界上設立憲法法院等專門違憲審查機構的國家有40多個。中國的違憲審查在全國人大常委會的違憲審查權中，憲法只規(guī)定針對“行政法規(guī)”和“地方性法規(guī)”的違憲審查問題，而沒有規(guī)定針對“法律”的違憲審查問題。之所以沒有規(guī)定，并不是因為憲法假定全國人大及其常委會的立法不會出現(xiàn)違憲的問題，而是因為對于“法律”的違憲問題，全國人大及其常委會可以啟動另外一個程序，即法律修改程序。

在1982年設計憲法實施保障機制時，憲法采用了全國人大常委會做為保障機關的模式（憲法第六十七條），2000年《立法法》又賦予各級人大和國務院以審查的權力。然而在實踐中，在中國人大及其常委會作為憲法監(jiān)督主體的20多年中，從來沒有宣布任何立法或行政法規(guī)違憲。另一方面，中國存在大量與憲法相沖突甚至抵觸的立法或法規(guī)、規(guī)章。據(jù)說迄今國務院提請全國人大常委會處理的地方性法規(guī)只有一件。2000年4月11日國務院向人大常委會發(fā)出“關于轉送水利部反映《安徽……管理條例》有關問題的函”。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會僅僅召集有關部門進行“座談”，最后建議由國務院法制辦研處。9月16日，國務院辦公廳再次致函人大常委會，明確提出該《條例》多處違反國務院有關行政法規(guī)。但從2000年9月到2003年6月長達近3年的時間，全國人大常委會還在“研究處理之中”。其實質：全國人大常委會是在主動放棄自己的權力，由國務院進行實質審查，自己滿足于當“橡皮圖章”?！栋不铡芾項l例》案情：被害人孫志剛，男，漢族，27歲，湖北省武漢市人，2001年在武漢科技學院藝術設計專業(yè)結業(yè)。2003年2月24日受聘于廣州達奇服裝有限公司。3月17日晚10時許，孫志剛因未攜帶任何身份證件，在廣州市天河區(qū)黃村大街被執(zhí)行統(tǒng)一清查任務的區(qū)公安分局黃村街派出所民警帶回詢問，隨后被錯誤作為“三無”人員送至天河區(qū)公安分局收容待遣所轉送廣州市收容遣送中轉站。18日晚，孫志剛稱有病，被送往廣州市衛(wèi)生部門負責的收容人員救治站診治。20日凌晨1時13分至30分期間，孫志剛遭同病房的8名被收治人員兩度輪番毆打，當日上午10時20分，因大面積軟組織損傷致創(chuàng)傷性休克死亡。孫志剛案2003年4月25日《南方都市報》率先進行了報道，引起社會各界反思，中央和廣東省領導也高度重視。公安部專題研究并派出工作組到廣東幫助指導查辦此案，并迅速偵破。2003年5月15日3位具有法學博士學位的公民向全國人民代表大會常務委員會提出申請，建議對國務院制定的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行違憲審查，認為收容遣送辦法限制了公民的人身自由，與憲法、《行政處罰法》和《立法法》相抵觸，應予以改變或撤銷。這是見諸報端的第一起公開要求對行政立法進行違憲審查的案件。2003年6月5日官方的《嘹望》周刊發(fā)表了全國人大常委會辦公廳新聞局一位官員的文章，標題為《從“孫志剛事件”透視中國違憲審查制》。文章認為，“孫志剛事件”和三博士上書全國人大常委會事件，也許將被記人中國依法治國的歷史之中：這是中國公民首次行使違憲審查建議權，由此引發(fā)的關于全國人大應當盡快啟動違憲審查制度的討論，也將對中國依法治國的進程起到一定的推動作用。但是，綜合分析各種因素，這位官員認為，事情的結果可能是：有關的專門委員會和法律委員會審查后，若認為《收容遣送辦法》同憲法或法律相抵觸，即可向國務院提出書面審查意見，由國務院自行決定撤銷或修改?！妒杖萸菜娃k法》被提請全國人大常委會會議審議然后被撤銷的可能性不大。為什么作為最高權力機關的人大要將最后的決定權交給國務院？（《憲法》67條第7款“常委會有權撤銷國務院制定的同憲法相抵觸的行政法規(guī)”）結局：2003年6月18日，國務院常務會議于研究了有關問題。認為，二十多年來我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人口流動狀況發(fā)生了很大變化，1982年5月國務院發(fā)布施行的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》已經(jīng)不適應新形勢的需要。會議審議并原則通過了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法(草案)》。6月20日，國務院總理溫家寶簽署國務院第381號令，公布施行?！妒杖萸菜娃k法》同時廢止。三權之間如何實現(xiàn)制衡？三權分立并不是指政府的立法、執(zhí)法與司法分支獨立執(zhí)行各自的權力，彼此之間沒有相互交流與合作；否則，任由各個部門各行其是，權力得不到必要的制約，結果恰好和分權的目的相反。三權分立的目的乃是造就一個相互控制的有限政府，使得政府的各個分支既能不受其他分支操縱，以獨立執(zhí)行其功能，又受到其他分支的有效限制，使之只有在得到必要合作時方能實現(xiàn)其權力。以美國為例立法權：國會是主要的立法機構，但絕不是僅有的立法機構（滲透）。在原則上說，總統(tǒng)必須執(zhí)行國會通過的法律，法院必須按照立法意志作出判決。但總統(tǒng)可以否決他所認為違憲或不明智的國會議案，從而阻止立法侵犯其他機構的權力或實現(xiàn)不適當?shù)恼?。更重要的是，總統(tǒng)可以頒布行政法令，行政機構在立法授權范圍內(nèi)可以制訂行政規(guī)章。只要不和憲法或立法的明文規(guī)定沖突，這些行政法規(guī)就具備正式法律效力。而且，數(shù)量龐大。行政與立法關系的變化

美國國會創(chuàng)制重要法律的比例變化（亨廷頓的數(shù)據(jù)）

法院可以根據(jù)它對憲法的解釋，宣布它所認為違反憲法的法律無效。除非超過四分之三數(shù)量的各州議會批準憲法修正案(一件極為困難的事情)，最高法院的決定就是最終結論。由于普通法傳統(tǒng)，法院一直是名副其實的立法者。因此，只要國會或州議會通過的法律未曾明確廢棄法院決定，那么案例法就是和成文立法具有同樣地位的法律。因此，就立法權來說，不僅國會是立法機構，法院、總統(tǒng)和行政機關也都具有立法權力。事實上，在進入20世紀以后，同時囊括執(zhí)法、立法與司法三項權力的獨立行政機構興起，改變了人們對三權分立這一概念的傳統(tǒng)理解。行政權對立法權的制衡如果國會通過的法律，政府不接受怎么辦？這時在美國的民主機制里設計出一種退回的復議權(veto)，美國總統(tǒng)可以將法律案退回給國會，請國會重新審議，這時議員的票數(shù)門檻就訂得比較高了，要三分之二通過維持原議。所以美國總統(tǒng)只要能把握到三分之一國會議員的支持，就夠了。這就是行政體系對立法機關所能發(fā)揮的反制性的牽制力量。盡管國會兩院可通過三分之二多數(shù)來壓倒總統(tǒng)的否決，至少90％被否決的議案事實上從未成為法律。

司法機關對立法機關的制衡國會也要受到司法機關的牽制，美國司法的最高機關是聯(lián)邦最高法院，它的重要的權力之一，是司法審查制度，這是對國會立法進行一種審查的工作，審查對象是法律本身，如果最高法院認為某一法律與憲法沖突，就宣告這一法律無效。所以我們說，民主一定要在憲政體制下運作，此之謂憲政民主(constitutionaldemocracy)，由老百姓所選出來的民意代表（國會），他們通過的法律本身違背了憲法，這時最高司法機關就要扮演憲法守護神的角色，裁定這樣的法律是違憲（Unconstitutional）的，這時由國會所通過的法律，就失其效力。所以司法審查是司法機關對于立法機關的重要牽制手段，是一種重要的制衡機制。對行政權的制衡行政權：并不僅限于總統(tǒng)與下屬行政機關。法院有責任審查行政行為，保證后者僅在法律允許的范圍內(nèi)影響公民的自由與財產(chǎn)權利；國會亦可通過立法聽證，來保證法律規(guī)定得到行政機構的執(zhí)行。如果總統(tǒng)違反了法律，國會可通過眾議院提議、參議院審查來彈劾總統(tǒng)。

總統(tǒng)與國會的關系美國憲法頒布后三年，聯(lián)邦締造者們特地規(guī)劃和搭建了美國權力戲劇的舞臺——哥倫比亞特區(qū)。華盛頓特區(qū)的結構體現(xiàn)了憲法設計者眼里理想政府的形象：嚴格按照憲法構思，把白宮、國會山和司法部分開來。從空中俯瞰，國會的圓頂大廈和白宮坐落在筆直的賓夕法尼亞大街兩端，恰似一架天平兩端的砝碼，雖然這架別致的天平卻從來沒有真正平衡過。國會白宮賓夕法尼亞大街假如我能既是總統(tǒng)又是國會，哪怕只有十分鐘，那該多好啊!（西奧多·羅斯福）運用立法手段制衡總統(tǒng)。國會不是唯一的立法機構?？偨y(tǒng)和行政機關也都具有立法權。而且，行政法規(guī)在數(shù)量上絕對超過國會立法，在現(xiàn)實生活中影響很大。所以“立法監(jiān)督”(LegislativeOversight)是國會拒絕或消弭行政影響或行政霸權的重要手段。手段：（1）參議院審核批準條約的權力。在一些重大問題上，參議院有權把行政當局與其他國家經(jīng)過精心談判才達成的條約否決掉。（2）總統(tǒng)提出的法律法案也要經(jīng)過國會的批準或同意。國會兩院各以三分之二票數(shù)同意得以推翻總統(tǒng)的立法否決權。（3）監(jiān)督行政當局執(zhí)法的情況?！斗N族滅絕罪行公約》在參議院的檔案架上擱了37年之久國會具有“掌握錢袋的權力”國會對國家預算的控制權在憲法制定之初就被確定了，不過真正得以落實卻是19世紀末期的事情，當時國會在與總統(tǒng)的爭斗中逐漸取得日益重要的地位。既然國會把手里的“錢袋子”當成控制總統(tǒng)的重要“武器”，聰明的總統(tǒng)也大可以運用各種手段，反過來讓國會俯首貼耳，不得不對自己表示支持。其中的奧妙在于：總統(tǒng)雖然錢包空空，但是可以黑箱作業(yè)，廣開財源。曾任里根總統(tǒng)的預算局長的斯托克曼毫不留情地指出：總統(tǒng)與國會分歧太深，根本不可能形成平衡預算所必需的政治共識。布什首次競選總統(tǒng)時，米切爾給布什提出了這樣的競選口號：分裂的政府無力統(tǒng)治。控制預算不僅能造成錢財?shù)霓D移，更能影響權力的分配。通過掌握“錢袋子”，國會可以衡量政府施政目標的輕重，以鼓勵或懲罰的方式，落實國會意志。也正是因為如此，才造成了克林頓政府后來與國會的沖突，國會在1995年兩度凍結了政府預算，使克林頓政府兩度面臨“關門歇業(yè)”的窘境。幾屆政府預算案通過比例總統(tǒng)提議通過百分比福特1525234%卡特1225041%里根60221436%老布什1693420%克林頓政府的慘景國內(nèi)9個部級機構處于半癱瘓狀態(tài)，迫使幾十萬政府雇員在家休假或者無薪工作，而且影響了美國全球外交機構的正常運轉。由于拖欠1600美元的電費，美國駐河內(nèi)使館收到警告：如果再不補交早已到期的電費，越南政府將切斷對美國使館的電力供應。為了節(jié)省經(jīng)費，美國駐法國等國的大使接到通知，他們被要求不再在使領館舉行招待會或雞尾酒會。1996年1月上旬美國駐外使領館發(fā)往國內(nèi)的電報以及電腦通訊和保密電話的使用時間都被縮短或被掐斷。由于缺少工作人員，國務院的信件和待處理的文件堆積如山，每天約有二三萬名外國人的入境簽證申請無人受理。國務院本來每周發(fā)放7萬本護照，可是在1996年1月初每周只能發(fā)放7000本緊急護照，20多萬美國人無法領到出國護照?？刂苹蛴绊懻娜耸掳才?。國會具有對國家高級公職人員任免的權力。該項職權的基本內(nèi)容是：選舉、任命、認定國家高級公職人員，主要包括國家元首、政府官員和立法機構及一些獨立機構人員?？偨y(tǒng)挑選的政府高級官員、政府內(nèi)閣成員須由參議院同意后才能任命。而且，參議院要逐個對提名人進行嚴格審查。案例一：1988年總統(tǒng)選舉后，新當選的布什總統(tǒng)立即著手組閣。經(jīng)過篩選和反復權衡利弊后，布什決定提名前參議院武裝部隊委員會主席約翰·托爾出任國防部長。白宮委托聯(lián)邦調(diào)查人員對托爾的背景進行審查。12月初，調(diào)查人員訪問了托爾的兩位前妻、一些熟悉了解托爾的參議員以及同托爾經(jīng)常打交道的軍火商。背景調(diào)查沒有發(fā)現(xiàn)托爾有什么不合格的情況。12月16日，布什表示他對調(diào)查結果感到滿意，并準備把托爾的任命案送交參議院批準。1989年1月25日，參議院武裝部隊委員會開始就托爾的任命舉行聽證會。1989年1月31日，保守派活動分子保爾·韋里奇在聽證會上作證說：他在三個場合看到托爾酗酒而且喝得酩酊大醉，此外，托爾在外面經(jīng)常玩弄女性，盡管他有妻子。韋里奇說，他們已收到了數(shù)百封反對托爾提名的來信，他已把這些情況告訴了當時還在過渡中的當選總統(tǒng)布什。參議院授權聯(lián)邦調(diào)查局對托爾的這些指控進一步進行調(diào)查核實。2月23日，參議院武裝部隊委員會對托爾的提名進行投票表決，11名民主黨議員反對、9名共和黨議員贊成，托爾的提名被否決。這是布什總統(tǒng)在國會遇到的第一個重大政治打擊。案例2：克林頓曾提名貝德為司法部長。誰也沒想到，這位女士完全可以說是在“小河溝里翻了船”。國會審查提出來的問題是：第一，這位女士曾經(jīng)違法雇傭沒有合法工作許可的非法移民為她工作（曾經(jīng)雇了個沒有合法工作身份的墨西哥小保姆）。第二，在雇傭期間，她作為雇傭這位非法移民的雇主，沒有依法繳納雇主所應該繳納的那一份稅款。結果：就是這么一個“小保姆”的問題，她不僅官沒當上不說，稅務局馬上就找上門來，除了補交稅金之外，還交了一筆罰款?？肆诸D只能重整旗鼓，推出第二個司法部長提名人。這次又是一名女士。誰知道，國會還審查著呢，這位差一點當上未來司法部長的女士，自己舉手投降了、原來，她家里也有過一