政府績效管理

政府績效管理概論

IntroductiontoGovernment

PerformanceManagement主編：卓越清華大學出版社主講教師簡介：詹國彬（1977-）：男，江西婺源人，農工民主黨黨員，副教授，碩士生導師。廈門大學管理學碩士、上海交通大學管理學博士、浙江大學公共管理博士后，美國芝加哥大學訪問學者?，F(xiàn)為寧波大學MPA教育中心執(zhí)行主任，兼任浙江省公共管理學會副秘書長、寧波市決策咨詢研究所副所長和農工黨寧波市委會法工委副主任。在《經(jīng)濟社會體制比較》、《社會科學戰(zhàn)線》、《公共管理學報》等刊物發(fā)表論文80多篇，被人大復印資料《公共行政》、《體制改革》以及《中國社會科學文摘》等轉載5篇，CSSCI收錄論文40余篇。出版專著《公立醫(yī)院民營化改革：模式、成效與風險》、《第三部門經(jīng)營機制研究》等2部；主持國家社科基金項目、民政部理論研究項目、省社科規(guī)劃重點項目、省軟科學重點項目、省自科基金項目等各類科研項目30多項。入選浙江省中青年學科帶頭人培育計劃、浙江省151人才工程、寧波市領軍與拔尖人才工程、寧波市哲學社會科學學科帶頭人培育項目。教學業(yè)績突出，先后獲得寧波大學課堂教學優(yōu)秀獎一等獎、二等獎以及寧波大學“教壇新秀”稱號聯(lián)系方式：628319/zhanguobin@第1章緒論

INTRODUNTION推薦本領域的學者卓越（廈門大學）蔡立輝、馬俊（中山大學）彭國甫（湘潭大學）范柏乃（浙江大學）吳建南（西安交通大學）包國憲（蘭州大學）周志忍（北京大學）（美）阿里.哈拉契米.政府業(yè)績與質量測評：問題與經(jīng)驗，廣州：中山大學出版社，2003.（美）戴維.奧斯本，彼得.普拉斯特里克.摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略，北京：中國人民大學出版社，2002.（美）凱瑟琳.紐科默等.迎接業(yè)績導向型政府的挑戰(zhàn)，廣州：中山大學出版社，2003.（美）尼古拉斯.亨利.公共行政與公共事務.北京：中國人民大學出版社，2002.（英）喬治.伯恩等，公共管理改革評價：理論與實踐.北京：清華大學出版社，2008.（澳）歐文.休斯.公共管理導論.北京：中國人民大學出版社，2001.推薦閱讀書目（美）藍志勇.行政官僚與現(xiàn)代社會.廣州：中山大學出版社，2002.（美）馬克.G.波波維奇.創(chuàng)建高效政府組織.北京：中國人民大學出版社，2002.（美）托馬斯.D.林奇.美國公共預算（第四版）.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2002.（美）詹姆斯.W.費斯勒，唐納德.F.凱特爾.行政過程中的政治——公共行政學新論，北京：中國人民大學出版社，2002.（英）克里斯托弗.波利特，（比）海爾特.包克爾特.公共管理改革——比較分析.上海：上海譯文出版社，2003.（英）理查德.威廉姆斯.業(yè)績管理.大連:東北財政大學出版社，1999.（美）格羅弗.斯塔林.公共部門管理.上海：上海譯文出版社，2003.推薦閱讀書目卓越：公共部門績效評估.北京：中國人民大學出版社，2004.周志忍：當代國外行政改革比較研究.北京：國家行政學院出版社，1999.范柏乃：政府績效評估與管理，上海：復旦大學出版社，楊洪：政府績效評估200問，北京：人民出版社，2007.鄧國勝：事業(yè)單位治理結構與績效評估，北京：北京大學出版社，2008.鄧國勝：民間組織評估體系：理論、方法與評估體系北京：北京大學出版社，2007.heMaxwell

SchoolofCitizenshipandPublic

Affairs，鄧淑蓮等譯，政府績效評估之路，復旦大學出版社：2007.劉旭濤：政府績效管理：制度、戰(zhàn)略與方法，北京：機械工業(yè)出版社，2003.曹現(xiàn)祥：當代英國公共服務改革研究，濟南：山東人民出版社，2009.周凱：政府績效評估導論，北京：中國人民大學出版社，2006.推薦閱讀書目1.1政府績效管理的內涵分析1.1.1政府績效的要素結構1.1.2政府績效管理與行政效率的比較分析1.1.3政府績效管理的特點分析1.1.4政府績效管理的體系建構1.1.1政府績效的要素結構1.“3E”要素結構經(jīng)濟效果效率2.3E+質量要素結構經(jīng)濟質量效率效果3.3E+質量+公平、責任、回應等

要素結構

經(jīng)濟效率公平效果責任回應課堂思考題政府績效管理中績效評價的指標為何會呈現(xiàn)出日益多元化和復雜化之態(tài)勢？1.1.2政府績效管理與行政效率的

比較分析1.效率是傳統(tǒng)的行政管理的核心命題，是政府如何管好自身的內部機制。2.效率講求投入與產(chǎn)出的比率關系，具有明顯的速度、經(jīng)濟等數(shù)量特征，績效不僅要求數(shù)量指標，而且更重視質量品位，要求政府提升服務水平，保證服務質量，在“好”字上做足文章。3.效率本源是一個經(jīng)濟上的概念，傳統(tǒng)行政管理研究的效率也是從以企業(yè)為主要研究對象的普通管理嫁接而來的。4.效率提高主要依靠制度規(guī)范等剛性機制，而績效還要涉及管理作風，管理態(tài)度等柔性機制。

威爾遜認為：“行政學研究的目標在于了解：首先，政府能夠適當?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用和能源方面用盡可能少的成本完成這些適當?shù)墓ぷ??！边@也就是說，威爾遜的這個問題實際上是提出了建立一個什么樣的政府的問題，或者說政府以什么樣的形式出現(xiàn)和怎樣根據(jù)這種形式來承擔起它的職能。對于這個問題，古德諾對該問題作出了回答：“政治與指導和影響的政策相關，而行政則與政策的執(zhí)行相關?！边@也就是著名的政治與行政的二分法。根據(jù)這種二分法建立起來的政府，理所當然地是一個純粹形式化的和專門的行政機構，它的職能僅在于執(zhí)行政治所確定的政策，這種執(zhí)行政策的活動只有一個目標，那就是效率。1.1.3政府績效管理的特點分析1.在發(fā)展方面的特征第一、從行政效率到政府績效第二，從行政管理到公共管理第三、從體制改革到職能優(yōu)化2.在運作機制方面的特征（1）重視管理方法與技術（2）突出應用性與回應性1.1.4政府績效管理的體系建構1.政府績效目標2.政府績效預算3.政府績效合同4.政府績效程序5.政府績效規(guī)制6.政府績效審計7.政府績效評估8.政府績效控制9.政府績效申訴1.2政府績效管理的價值取向1.2.1政府績效管理的雙導效應1.2.2政府績效管理的工具理性1.2.3政府績效管理的價值理性1.2.1政府績效管理的雙導效應工具理性價值理性工具理性價值理性1.2.2政府績效管理的工具理性1.績效評估的工具效應（1）績效評估是一種映射工具（2）績效評估可以延伸為一種約束工具（3）績效評估還是一種持續(xù)改進工具2.績效合同的工具效應目標導向明晰權責控制與約束3.績效審計的工具效應（1）保證政府的高效廉潔（2）促進資源的有效利用（3）維護社會的公共利益1.2.3政府績效管理的價值理性

1.績效管理與公平效應2.績效管理與服務取向3.績效管理與責任意識4.績效管理與有效治理課堂思考題你認為推行政府績效管理的難點在哪里？材料思考題閱讀英國政府績效管理材料，談談英國政府績效管理的實踐對我國有何啟示？課后思考題美國政府部門績效評估是在何種背景下興起的？第2章政府績效目標

2.1政府績效目標概述2.1.1政府績效目標的內涵2.1.2政府績效目標的分類2.1.3政府績效目標的作用2.1.1政府績效目標的內涵一、政府績效目標的概念內涵政府績效目標是指政府在一定時間內在績效方面期待實現(xiàn)的可考核的結果，包括經(jīng)濟、效率、效益、質量、回應性、責任性。簡單地說，政府績效目標就是政府打算在未來一定時間內獲得的可計量的的績效。（1）從主體上看，政府績效目標的主體是政府（2）從內容上看，政府績效目標是豐富的（3）從形式上看，政府績效目標是規(guī)范的（4）從目的上看，政府績效目標是為了實現(xiàn)、鞏固和提高政府績效。二、政府績效目標的分類1、根據(jù)目標層次標準，政府績效目標可以分為政府組織目標、政府流程目標和政府人員目標；2、根據(jù)目標領域標準，政府績效目標可以分為政治績效目標、經(jīng)濟績效目標和社會績效目標。3、根據(jù)績效評估的組成要素，政府績效目標可以分為政策效果目標、項目或策略成果目標、產(chǎn)品或產(chǎn)出目標、過程或活動目標、輸入目標。4、根據(jù)時間標準，政府績效目標可以分為政府長期績效目標、政府中期績效目標和政府短期績效目標。三、政府績效目標的作用1、政府績效目標是政府績效有效性的決定因素2、政府績效目標是政府績效管理的基礎要素和重要環(huán)節(jié)3、政府績效目標是政府再造的核心戰(zhàn)略4、政府績效目標是政府戰(zhàn)略管理的重要內容5、政府績效目標是創(chuàng)設績效后果的基本方法2.2政府績效信息2.2.1政府績效信息概述2.2.2政府績效信息的“四化”2.2.3政府績效信息的過程2.2.1政府績效信息概述政府績效信息是對政府績效的特征及其運動變化狀態(tài)的反映和表述。政府績效信息不是政府績效本身，而是對政府績效之間的聯(lián)系與相互作用的表征。政府績效信息是人們對政府績效認知后的再現(xiàn)。政府績效信息室信息的組成部分，更是政府信息的構成要件。二、政府績效信息的價值第一、政府績效信息是政府績效管理的基礎。第二、政府績效信息是政府標桿管理＊的基礎。第三、政府績效信息是政府效能監(jiān)察的基礎。三、政府績效信息的“四化”1.政府績效信息的公開化2.政府績效信息的全真化3.政府績效信息的實效化4.政府績效信息的電子化四、政府績效信息的過程1.政府績效信息的收集2.政府績效信息的保存3.政府績效信息的分析4.政府績效信息的報告2.3政府績效目標管理2.3.1目標管理概述2.3.2政府績效目標管理的前提2.3.3政府績效目標的制定2.3.4政府績效目標的執(zhí)行2.3.5政府績效目標的評估2.3.1目標管理概述哈羅德·孔茨和海因茨·韋里克的關于目標管理的概念：“目標管理師一個全面的管理系統(tǒng)，它用的系統(tǒng)的方法，使許多關鍵活動結合起來，并且有意識地瞄準有效地和高效率地實現(xiàn)組織目標和個人目標?！边@種目標管理系統(tǒng)具有結果性、整體性、參與性和融合性，因此，目標管理師一種整體管理、參與管理和結果管理。目標管理的流程一般認為有三個階段：

第一階段：目標之設定第二階段：為達成目標之過程管理第三階段：達成成果之測定與評估日本學者幸田一男的觀點目標管理有六個步驟：（1）最高的整體目標與達成目標之基本方針的徹底化；（2）上級目標及方針之明示；（3）達成目標者本人之目標設定（4）上級對目標之核對及決定（5）達成者本人之自我統(tǒng)御（6）成果的評估目標管理的優(yōu)點（1）目標管理對組織內易于度量和分解的目標會帶來良好的績效。對于那些在技術上具有可分性的工作，由于責任、任務明確目標管理常常會起到立竿見影的效果，而對于技術不可分的團隊工作則難以實施目標管理。（2）目標管理有助于改進組織結構的職責分工。由于組織目標的成果和責任力圖劃歸一個職位或部門，容易發(fā)現(xiàn)授權不足與職責不清等缺陷。（3）目標管理啟發(fā)了自覺，調動了職工的主動性、積極性、創(chuàng)造性。由于強調自我控制，自我調節(jié)，將個人利益和組織利益緊密聯(lián)系起來，因而提高了士氣。（4）目標管理促進了意見交流和相互了解，改善了人際關系。目標管理的缺點①目標難以制定。組織內的許多目標難以定量化、具體化；許多團隊工作在技術上不可解；組織環(huán)境的可變因素越來越多，變化越來越快，組織的內部活動日益復雜，使組織活動的不確性越來越大。這些都使得組織的許多活動制訂數(shù)量化目標是很困難的。②目標管理的哲學假設不一定都存在。Y理論對于人類的動機作了過分樂觀的假設，實際中的人是有“機會主義本性”的，尤其在監(jiān)督不力的情況下。因此許多情況下，目標管理所要求的承諾、自覺、自治氣氛難以形成。③目標商定可能增加管理成本。目標商定要上下溝通、統(tǒng)一思想是很費時間的；每個單位、個人都關注自身目標的完成，很可能忽略了相互協(xié)作和組織目標的實現(xiàn)，滋長本位主義、臨時觀點和急功近利傾向。④有時獎懲不一定都能和目標成果相配合，也很難保證公正性，從而削弱了目標管理的效果。2.3.2政府績效目標管理的前提1.清晰的組織結構2.參與管理的作風3.有效的反饋機制2.3.3政府績效目標的制定1.有效政府政府績效目標的標準挑戰(zhàn)性—可行性—時限性—可衡量性—有限性2.政府績效目標制定的程序（1）政府績效目標制定的方式：由上而下溝通由下而上設定由下而上溝通從中協(xié)調（2）政府績效目標制定的步驟1.上級目標及方針明示2.事前的討論與調整3.目標的設定與登記4.目標的檢討、討論與決定5.目標的整理2.3.4政府績效目標的執(zhí)行(一)政府績效目標執(zhí)行的原則（1）概括性管理原則（2）自我控制原則(二)政府績效目標執(zhí)行的程序張澤忠、侯永平的觀點：（1）進行對策展開（2）目標協(xié)商（3）明確目標責任（4）合理授權（5）編制目標展開圖（6）目標執(zhí)行中的分階段評估(三）政府績效目標執(zhí)行的監(jiān)控政府績效目標的執(zhí)行中必須對目標執(zhí)行的情況進行全過程、分階段、有重點、連續(xù)性的統(tǒng)計、監(jiān)控、反饋和比較，及時掌握工作進程和存在的問題，迅速采取后續(xù)性跟蹤決定和決策執(zhí)行措施。目標執(zhí)行監(jiān)控的內容可以使執(zhí)行進度、執(zhí)行質量、執(zhí)行成本，也可以使假設、目標、計劃、資財和日常工作。2.3.5政府績效目標的評估（一）政府績效目標評估的原則（1）自我評估原則（2）上下級商談原則（3）與獎懲掛鉤原則（二）政府績效目標評估的程序東京芝浦電器公司歸納了5個成果評價的程序：（1）下級自我評定本期的成果（2）下級要把必要的事項記入目標卡片后，提交上級（3）審核目標卡片后，根據(jù)卡片內容同下級進行個別協(xié)商和指導（4）下級要復制目標卡片，把它作為附件提交上級。（5）為人事考核提供材料（三）政府績效目標評估的方法成果評定的基本方法是：每一個目標都按目標的達成程度、目標的難度、在達到目標過程中主觀的努力程度這三個要素進行評定。根據(jù)這三點，在加上修正值，對成果進行綜合評價，然后確定等級。課堂思考題請你閱讀《寧波大學第四輪崗位聘任的有關材料》，從績效目標的角度分析和討論該套方案存在問題？第3章政府績效預算3.1政府績效預算概述3.1.1績效預算的涵義解析3.1.2績效預算的發(fā)展進程3.1.3績效預算的特征分析3.1.4績效預算的作用3.1.1績效預算的涵義解析世界銀行專家沙利文的觀點：績效預算是一種以目標為導向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的一種預算體制，具體說來就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結合的預算系統(tǒng)。澳大利亞把績效預算分成五個部分：一是政府要辦的事；二是配置預算資源；三是以結果為中心制定績效目標；四是評價目標實現(xiàn)狀況的標準；五是評價績效的指標體系。聯(lián)合國技術合作發(fā)展局顧問彼得先生認為：績效預算是這樣一種預算機制：在預算計劃中，表明預算撥款的目的和目標、以及達到這些目標（其他數(shù)據(jù)可以通過測量每個項目執(zhí)行后達到的產(chǎn)出及其數(shù)量來確定）所需耗費的成本?？冃ьA算有五個基本要素構成：（1）按細化的目標或作用將預算計劃分項目排列；（2）預算計劃中表明每個項目在每個財年中所要達到的業(yè)績目標；（3）預算計劃中清除地陳列了每個項目的預算成本和預期收入；（4）必須按預算指標測量與績效撥款有關的產(chǎn)出和業(yè)績，以衡量目標是否實現(xiàn)；（5）使用結果數(shù)據(jù)作為績效評估的依據(jù)，以確定實際的成本和業(yè)績，從而促進國家財政資源使用的效率。作者的觀點：政府績效預算是一種由預算主管機構或其他受委托機構對政府預算計劃（包括政府業(yè)績狀況和預期業(yè)績目標）通過科學的評價愛體系進行成本效益分析，據(jù)此分配財政資金的結果導向型預算模式。3.1.2績效預算的發(fā)展進程1.績效預算的基本演進階段第一階段——關注投入（input)階段（1940年以前）第二階段——關注產(chǎn)出階段（1940-1989期間）第三階段——關注后果階段（1989至今）不同預算模式分類的性質及編制方法名稱預算模式分類性質預算編制方法名稱投入型預算以“養(yǎng)人”為基礎的預算分項排列預算（LIB）以“辦事“為基礎的預算規(guī)劃-項目預算制度（PPBS）零基預算（ZBB）效果型預算以“后果”為基礎的預算績效預算（PB）2.績效預算的主要發(fā)展動因（1）控制財政赤字和政府債務是績效預算變革的內在直接動因；（2）政府中各種政治力量的博弈互動對績效預算的發(fā)展起到了推波助瀾的作用；（3）現(xiàn)代新技術革命尤其是信息技術變革為績效預算的發(fā)展提供了現(xiàn)實的技術基礎。關于政府財政赤字與政府債務規(guī)模問題，我們引入三個不同的測度來加以衡量：政府單位的數(shù)量；政府支出；政府雇員人數(shù)。政府數(shù)量政府類型194219571967197719871997聯(lián)邦111111州485050505050縣305030503049304230423043鎮(zhèn)189191719817105168221669116629市162201721518048188621920019372學區(qū)1085795045421782151741472113726特區(qū)82991442421264259622953234683總計15511610239281299799138323787454表3：美國政府單位的數(shù)量政府支出年份支出總額（10億美元）以1992年幣值折算的支出總額（10億美元）人均政府支出（以1992年幣值計算）在GDP中的比重（％）1960151.3649.4362223.11970333.01088.2535328.31980958.71587.3700830.219902218.82370.5953231.419962993.32728.61037532.2表4：聯(lián)邦、州、地方政府支出表5：政府支出占GDP比重的國際比較（％）國家1980年1996年瑞典60.165.4丹麥56.261.6芬蘭38.157.2比利時58.354.5法國46.154.1意大利42.153.4奧地利48.152.2荷蘭55.850.0德國47.949.6

續(xù)表5：政府支出占GDP比重的國際比較（％）國家1980年1996年希臘30.446.2加拿大38.845.6挪威43.344.8葡萄牙23.843.5西班牙32.243.1英國43.041.6愛爾蘭49.239.7冰島32.538.0澳大利亞31.436.4日本32.036.2美國31.433.3平均值42.047.3表6：中國政府規(guī)模的增長表7：中國政府規(guī)模的增長2表8：中國政府規(guī)模的增長（3）據(jù)多家媒體報道，中國行政管理支出從1986年的220億元增長到2005年的6512億元，20年間增長30倍，年均增長19．5％。這個速度遠遠高于同期財政收入增長和GDP增長。行政管理費用占財政總支出的比重在1978年僅為4．71％，到2003年上升至19．03％，近幾年來仍居高不下。經(jīng)濟學家樊綱的一項研究成果是對這些數(shù)字的佐證：1999年－2005年間中國行政成本對經(jīng)濟增長作用達到負的1．73％。另有數(shù)據(jù)顯示，從財政供養(yǎng)人員與GDP之比看，中國為39人／百萬美元，大大高于發(fā)達國家。目前美國為2．31人／百萬美元，日本為1．38人／百萬美元。相對而言，中國公務員“超標”近20倍。中國行政管理經(jīng)費的增長3.1.3績效預算的特征分析（1）以不同的預算觀為各自建立的基礎（2）從傳統(tǒng)的收入核算向成本核算（3）預算的考核方式不同3.1.4績效預算的作用（1）有利于深化政府行政機構改革，加快政府職能轉變。（2）實施績效預算，有利于有效制止浪費，提高財政資金使用效率。（3）實施績效預算，政府部門可以按照本年度的總預算來安排各項事業(yè)發(fā)展計劃。3.2政府績效預算的流程、手段

和保障機制3.2.1績效預算的流程框架3.2.2績效預算的手段分析3.2.3績效預算的保障機制3.2.1績效預算的流程框架實施政府績效預算的基本流程：（1）進行廣泛調研，形成預算基本指導框架，建立預算績效的總體控制體系。（2）確定預算的具體項目計劃，擬定預算的預期績效目標。（3）制定預算的績效指標及其相應的衡量基準，建立預算績效評價體系。（4）將調整后的預算計劃通過法定程序最終報立法機關進行審批，形成預算法律文件，并由立法機構與政府（或部門）簽訂相應的預算績效協(xié)議，建立責任機制。（5）在本財年結束時，由指定機構通過評價指標體系來衡量預算的實際效果，并運用基準測試或成本效益等分析方法對支出機構產(chǎn)生的效果進行詳細客觀的分析評估。（6）對評估結構的反饋運用。澳大利亞績效預算評估框架公眾的需要政府的優(yōu)先權階段目標/預期結果預算產(chǎn)生的結果項目產(chǎn)出預算投入預算計劃的一致性（項目篩選）預算效率預算成本效益分析預算的效果（比較分析）3.2.2績效預算的手段分析1.信息管理手段——建立高效率信息綜合系統(tǒng)2.責任控制手段——簽訂績效協(xié)議（或合同）3.過程監(jiān)控手段——提交月度、季度和年度績效報告4、效果審核手段——開展“產(chǎn)出評價”和”價格復審“5、宏觀調控手段——形成多年期預算框架產(chǎn)出評價與價格復審的審核要素產(chǎn)出評價關注要素價格復查關注要素兩者共同關注要素目標與成果是否一致價格流程優(yōu)化對目標的影響恰當性成本結構基準設定＊（共同關注要素）生產(chǎn)力因素市場測試通貨膨脹績效指標＊（共同關注要素）3.2.3績效預算的保障機制1、基礎條件——引入權責制會計制度，確定政府的績效成本2、技術支持——設計有效業(yè)績管理系統(tǒng)，完善信息反饋機制3、外在保障——健全嚴格公開的審計制度，強化預算法律約束力4、激勵機制——建立政府問責制度，形成預算公共責任基礎3.3政府績效預算評價體系建構3.3.1績效預算指標的基本類型3.3.2建構績效預算指標的原則、步驟和方法3.3.3政府績效預算的若干分析方法3.3.1績效預算指標的基本類型一、績效預算指標的基本類型（1）投入指標。如辦公用品、設備、車輛、時間等（2）產(chǎn)出指標。如道路保潔、綠化面積、鋪設公路里程（3）效率指標。如每噸污水處理的成本（4）服務質量標準。如火車準點率（5）結果指標。如空氣質量是否得到改善3.3.2建構績效預算指標的

原則、步驟和方法1、建構績效預算指標的原則（1）終極目標導向原則（2）適應環(huán)境原則（3）符合CREAM標準（4）評估指標體系的構成要合理2、擬定績效預算指標的一般步驟（1）調查研究，制定工作計劃，描述政府產(chǎn)出及效果的規(guī)格。（2）結合核心業(yè)務領域，確定政府部門的主要目標（3）結合部門目標，確定績效指標。（4）進行科學測算，確定政府預算績效基準。3、績效預算指標確定的基本方法績效指標的制定采取先易后難，逐步完善的方法，首先從項目預算入手，制定出分項目的績效指標，并與其預算相對應；對于暫時無法指定具體績效指標的預算部分，再與經(jīng)費預算放在一起，與部門的總體績效目標掛鉤。在績效指標的確定和評估方面，應采取內外結合的方法?？梢圆扇∮蓪＜矣懻摵吐犎∶癖姶硪庖妰蓚€渠道，專家應包括部門內部的專家和外部的專家，民眾代表的意見可以通過人大代表或者民意測驗來獲得。通過內外結合，形成科學合理的績效指標。3.3.3政府績效預算的若干分析方法1、成本分析技術2、運籌學的分析技術3、系統(tǒng)全面的分析框架3.4我國政府推行績效預算的戰(zhàn)略選擇4.4.1在我國實行績效預算的主要效用4.4.2實行績效預算的影響因素分析4.4.3當前在我國實行績效預算的具體要求4.4.4我國政府推行績效預算存在的誤區(qū)分析4.4.5我國政府推行績效預算的政策建議

4.4.1在我國實行績效預算的主要效用1.提升政府施政能力和政府總體績效，將效能建設推向縱深2.提高財政資金效益和防范金融風險，加快公共財政框架形成3.建立新型的激勵和制約機制，促進政府機構改革和重組4、以科學評價體系代替?zhèn)鹘y(tǒng)定性考評，進一步體現(xiàn)民主化理念4.4.2實行績效預算的影響因素分析1、政府實施改革的能力：績效測評能力、公職人員個人能力、技術方面的能力等；2、政府內部的授權機制：法律授權、程序授權、組織授權3、改革的可接受性：政治的可接受性、管理的可接受性、激勵的相容性、4.4.3當前在我國實行績效預算

的具體要求1.預算編制要首先宏觀經(jīng)濟形勢2.預算的執(zhí)行、評估要求權責搭配恰當3.績效預算的核心是構建一套能夠放映政府公共活動績效的評估指標體系4.預算預算要求以科學、客觀、高效的預算績效評估機制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的考評機制5.績效預算的實施需要相關法律來規(guī)范預算程序、嚴格預算管理、強化預算約束4.4.4我國政府推行績效預算

存在的誤區(qū)分析1、要走出全盤西化的誤區(qū)2、要走出急功近利的誤區(qū)3、要走出角色沖突的誤區(qū)4.4.5我國政府推行績效預算的政策建議1.在現(xiàn)有基礎上實行并逐步完善績效預算2.實行部分的權責發(fā)生制會計，全面反映政府績效3.建立正確的激勵機制4.以績效審計帶動績效預算的實行5.依靠公眾進行績效執(zhí)行情況的評估第4章政府績效合同

GovernmentPerformanceContract4.1政府績效合同概述4.1.1政府績效合同的內涵4.1.2政府績效合同的發(fā)展4.1.3政府績效合同的作用4.1.1政府績效合同的內涵（1）合同的概念：合同是個體的人們與相對人之間為某種行為，明確權利與義務的需要而產(chǎn)生的，是人們?yōu)橐?guī)范合意的（共同或相對或交易）行為逐漸將指稱明確的法律術語，具有特定的含義，是民法中的一個重要概

英語中稱為“Contract”,法語中稱“Contrat”或“Pacte”,德文中稱“Vertrag”或“Kontrakt”。這此用語都來源于羅馬法的合同概念“Contractus”。據(jù)學者考證，“Contractus”由“Con”和“tractus”二字組成。Con由Com轉化而來，有“共”字的意義，“tractus”有“交易”的意義，因此，合同的本意為“共同交易”（①轉引至王利明《合同法研究》第一卷P2-3頁，中國人民大學出版社2003年版）。后來，合同一詞被宗教、哲學、社會學等作為重要的概念，但“共同”與“合意”的基本含義沒有改變。

（2）合同界定的流派全球法系的流派就是合同界定的流派。從全球來看，大致分為兩大法系，即英美法系和大陸法系。兩大法系對合同的界定有不同的內涵，由此派生出合同的兩大派系。即是協(xié)議說與允諾說。

A協(xié)議說。大陸法系的國家以羅馬法為源，基本上認為合同是雙方或多方當事人的合意。強調合同雙方的意思表示一致的行為。這些國家和地區(qū)中，以法國、德國、意大利、瑞士、日本、臺灣地區(qū)為代表。雖然對合同的本質認識基本一致，但對合同范圍的界定也是有寬嚴之分的。如《法國民法典》第1101條規(guī)定：“契約，為一人或數(shù)人對另一人或另數(shù)人承擔給付某物、做或不做某事的義務的合意”（羅結珍譯《法國民法典》第282頁，中國法制出版社1999年出版），從債務的角度揭示了合同作為一種發(fā)生債的關系的合意的本質，但僅以債權作為合同調整的范圍，屬狹義理解和使用。《德國民法典》第305條規(guī)定：“以法律行為發(fā)生債的關系或改變債的關系的內容者，必須有當事人雙方之間的契約，法律另有規(guī)定的除外，”（杜景林、盧諶譯《德國民法典》第68頁，中國政法大學出版社1999年出版）該條的規(guī)定認為合同是發(fā)生、變更債的關系的法律行為，但其它私法行為在民法中也認為是合同，均納入合同調整的范圍，屬廣義理解的合同。

B允諾說。英美法系的國家以英國習慣法為基礎，并受程序法的影響，認為合同是一種或一系列的可以依法強制執(zhí)行的諾言。強調的是合同單方的義務承諾的表示，但允諾是構成合同的基本行為，在一定程度上，揭示了合同的本質。以英國和美國為代表。英國《大不列顛百科全書》給合同下的定義為：“合同是可以依法執(zhí)行的諾言。這個諾言可以是作為，也可以是不作為。”美國《合同法重述》（第二版）第1條規(guī)定：“合同是一個允諾或一系列允諾，違反該允諾將由法律給予救濟，履行該允諾是法律在某些情況下所確認的義務?！庇捎谟⒚婪ㄏ祵贤瑥娬{的是一方對另一方的允諾，而沒有強調雙方當事人的合意，也受到許多學者的批評。在美國，合同的定義也有所改變。如美國《統(tǒng)一商法典》第1-201條規(guī)定：“合同是指當事人依本法及其他法律規(guī)則達成的合意產(chǎn)生的全部合法債務?！?/p>

合同的基本理念（1）平等與獨立（2）自由與合意（3）合作與互惠2.政府合同所謂政府合同是指政府和公民、法人和其他組織之間為實現(xiàn)公共管理目標經(jīng)相互協(xié)商而達成的協(xié)議，是政府內在要素管理及外部公共關系管理處理過程中，所運用的不同層級節(jié)制單方命令及法律規(guī)制等傳統(tǒng)手段的一種新型管理工具。政府合同的主要特征（1）合同雙方當事人的法律地位平等，但權利義務不均衡對等，行政機關的權利明顯多于對方，這是由行政機關的行政主體地位決定的。（2）政府合同的目標是實現(xiàn)公共利益，更好地進行公共管理。（3）政府合同與民事合同的程序相同，即必須在雙方當事人協(xié)商一致的情況下簽訂合同。（4）合同的強制執(zhí)行只能由普通法院來強制執(zhí)行。（5）在違約賠償方面，政府不能擁有法律以外的權力?！居ⅰ亢啞とR恩對政府合同的概述（1）一種承諾或協(xié)議（2）不違反合同的義務（3）產(chǎn)品服務交換的一種補償3.合同型政府合同型政府實施合同治理的目的：（1）實現(xiàn)管理目標（2）使用私法※（3）創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境（4）整合資源配置和公共管制※公法與私法的劃分與區(qū)別一、劃分公法、私法的標準

１．幾種有代表性的見解

關于劃分公法、私法的標準，法學界看法不一，主要有如下幾種學說：

一為利益說（目的說），即以規(guī)定國家利益和社會公共利益和社會公共利益的為公法，規(guī)定私人利益的則為私法。

二為意思說（意志說），即以規(guī)定國家與公民、法人之間的管理服從關系的為公法，規(guī)定公民、法人相互之間的平等關系的則為私法。

三為主體說，即以規(guī)定國家或具有管理公共事務職能的組織作為主體一方或雙方的為公法，規(guī)定法律地位平等的主體的則為私法。從上述學說中可以看出一定的共同性，這就是，社會生活中存在兩類不同性質的關系——平等主體之間的、不需要國家公權力參與的關系與不平等主體之間的、需要國家公權力參與的關系，于是產(chǎn)生了作為不同調整手段的公法、私法。

但上述任何一種學說都存在難以解決的某些問題。比如說，作為私法的民法既維護個體利益，也要維護社會公共利益，而作為公法的稅法既維護國家利益，也要維護個體利益，因而利益說就不確切。企業(yè)內部也有管理服從關系，國家機關之間也有平等關系，因而意思說就不全面。國家作為資產(chǎn)所有者（股東）參加的關系并非公法關系，同一級別的政府機關之間在法定職權范圍內發(fā)生的監(jiān)督和制約關系并非私法關系，因而主體說就不嚴密。合同型政府治理的基本理念：（1）平等（2）自由（3）協(xié)商合意（4）互惠傳統(tǒng)政府治理和（合同型政府）合同治理比較傳統(tǒng)政府治理（合同型政府）合同治理理論基礎與認識論基礎政治理論、早期社會科學提出的社會和政治評論經(jīng)濟理論（主要為公共選擇理論和現(xiàn)代契約理論）治理信念以權威、權力為基礎平等、自由、合作、互惠等合同理念治理主體政府機構或部門（包括官僚機構和公共企業(yè)）政府機構或部門及私營部門、非營利性組織等賽局參與者治理方式配置與管制的分離配置和管制的結合治理目標強調政治強調管理目標的達成（效率）治理過程公共和私人的賽局參與者的分離創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境傳統(tǒng)政府治理（合同型政府）合同治理治理機制使用公法機制，通過政府機構來實施項目：官僚機構；公共企業(yè)使用私法機制，通過私人和非營利機構實現(xiàn)目標：合同；招/投標治理中的政府角色劃槳（設計和執(zhí)行政策，關注政治上界定的單一目標）掌舵（充當催化劑、釋放市場力量，作為簽約者、仲裁者以及資產(chǎn)所有者）治理的責任途徑等級制——行政官員對經(jīng)由民主選舉程序產(chǎn)生的政治領袖負責市場驅動——自我利益的惠匯集會產(chǎn)生令諸多公民（顧客）團隊滿意的結果治理的組織結構官僚組織以機構內自上而下的權威和對委托人的控制或管制為特征分權的公共組織治理的激勵基礎工資和收益，公職保障契約精神、企業(yè)家精神4.政府績效合同政府績效合同是指政府在內部要素及外部公共關系處理過程中，利用合同化的管理模式對相關的績效作出的合同規(guī)范，以達到公共管理和提供公共服務的目的。4.1.2政府績效合同的發(fā)展（1）政府績效合同的興起（2）政府績效合同的發(fā)展4.1.3政府績效合同的作用1.績效合同的廣泛運用開辟了公共部門新的研究突進以及研究范疇2.績效合同的廣泛運用意味著政府主要協(xié)調機制從公法向私法變遷3.績效合同的廣泛運用提供了一種可供選擇的替代國家權威的機制4.績效合同的廣泛運用塑造了一種適應市場發(fā)展新的政府治理模式1.績效合同的廣泛運用開辟了公共部門

新的研究突進以及研究范疇（1）政府績效合同的廣泛運用展示了行政研究的新視野。政府績效合同充分體現(xiàn)了“公法私法化”的趨勢，這模糊了公法與私法之間壁壘分明的界限，拓展了行政法的視野。（2）政府績效合同的廣泛運用預示了行政法研究的新變革。行政主體是傳統(tǒng)行政法的中心主題，政府合同的出現(xiàn)和普遍應用，使作為公共權力來源地公民、法人和其他組織自然而然地成為了行政法的中心主體，這要求行政法必須從內容到體系作出全面的調整。2.績效合同的廣泛運用意味著政府

主要協(xié)調機制從公法向私法變遷績效合同對于政府和官員的沖擊與影響：（1）作為簽約方的政府，其活動不能超出合同條款所規(guī)定的范圍。如果合同本身不完備的話，政府不可能運用公共法律的權威來增加其內容。（2）就合同本身而言，政府和其他簽訂合同的私人一樣要受到約束。如果在合同執(zhí)行過程中出現(xiàn)了問題，政府將會像私人一樣被起訴。（3）在違約賠償方面，政府不能擁有超出法律之外的權力。（4）公共合同糾紛的最終裁決權在普通法院，而不是行政法庭或裁判所，這是意味著政府必須在合同失敗方面有專業(yè)的知識。（5）合同的強制執(zhí)行只能由普通的法院來采取行動，也就是說要通過訴訟程序。（6）代表政府執(zhí)行合同的人，所造成的合同失敗，一旦法院決定處罰，政府必須承擔相應的全部損失。（7）與合同關系發(fā)生在平等的兩方一樣，以所有者的身份進行交易的政府，其中的所有權關系將是一個關鍵性的問題。（8）當對由合同的執(zhí)行所獲得的收益進行分配時，政府作為所有者有獲得收益的權利。3.績效合同的廣泛運用提供了一種

可供選擇的替代國家權威的機制傳統(tǒng)政府治理模式下，公共部門被假定為一個權威系統(tǒng)，通過源于國家的專斷權力并控制或者限制國家專斷權力的規(guī)則進行協(xié)調。政府主要依靠權威來制定和執(zhí)行各種規(guī)制實現(xiàn)對公共部門的管理。合同制作為支撐私法領域的支柱之一，它具有靈活自由約束雙方而又考慮雙方需求、平衡雙方利益等特征。政府績效合同的運用有效地淡化了行政許可、行政強制、行政處罰等傳統(tǒng)行政方式濃厚的權力行政色彩，體現(xiàn)了行政方式多元化的發(fā)展趨勢。4.績效合同的廣泛運用塑造了一種適應

市場發(fā)展新的政府治理模式（1）合理確定政府的職能目標（2）建立起新的激勵機制（3）強化了公共服務的責任（4）實現(xiàn)了權利的合理配置（5）塑造了新型的政府文化4.2政府績效合同的運行機制4.2.1政府績效合同運行中的委托－代理關系4.2.2政府績效合同的運行結構4.2.3政府績效合同運行的有效條件4.2.4政府績效合同運行中的政府角色4.2.5政府績效合同的適用范圍4.2.1政府績效合同運行中的

委托－代理關系委托人代理人（1）公民（1）國家或政府（2）政府或國家（2）官僚（3）政府機構或部門（3）承包商（私人或公共部門）（4）政府機構或部門（4）首席執(zhí)行官（5）首席執(zhí)行官（5）賽局參與者（6）政府機構或部門（6）政府雇員4.2.2政府績效合同的運行結構簡·萊恩關于公共管理過程中績效合同運行的簡單流程部門部門部門首席執(zhí)行官生產(chǎn)單位首席執(zhí)行官代理型合同交易型合同代理型合同1.代理型合同政府績效合同的運用中，長期雇用合同將變成短期代理合同。即使政府雇員仍以長期合同被雇傭，也會有一個短期績效合同來補充它，尤其是首席執(zhí)行官的聘任合同。公共部門合同制的成效取決于“首席執(zhí)行官之間所達成的合同的質量，以及政府選擇‘優(yōu)秀的’首席執(zhí)行官的能力。首席執(zhí)行官雇傭合同的基礎（1）雇傭合同通常是短期的，一般合同期是1年到5年；（2）其薪水也要比過去付給相應的行政官員的高得多（3）雇傭合同中，既包括有關解雇代理人的條款，也包括如果提前終止合同，代理人應付賠償?shù)挠嘘P條款；（4）為防止首席執(zhí)行官在短期雇傭合同中的機會主義行為，必須用招標/投標或競標的辦法，來選擇執(zhí)行代理機構的首席執(zhí)行官。2.交易型合同交易型合同主要是首席執(zhí)行（CEO）和生產(chǎn)單位之間簽訂的，主要通過招標投標機制來運行。交易型合同主要應用于軟部門和商業(yè)部門的競賽和商業(yè)部門的拍賣中。在運行過程中，服務配置通常采用招標競標機制，而不是傳統(tǒng)的預算撥款機制。（1）競賽；（2）拍賣4.2.3政府績效合同運行的有效條件公共管理過程中績效合同有效運行的條件：（1）明確界定和區(qū)分購買者和供應者（2）簽訂和執(zhí)行最優(yōu)的合同，符合購買者和提供者雙方的自我利益（3）在如何分割最優(yōu)合同中雙方所得的過程中，購買者和供應者之間存在著利益沖突SAVAS關于公共服務合同承包的實施條件（1）存在著有效地政治領導（2）機構內部存在倡導者（3）政府面臨著財政拮據(jù)，不得不審視目前的實踐（4）具有節(jié)約巨大成本的可能性或其他重要價值（5）行動具有政治可行性（6）特定事件打破了現(xiàn)狀，要求變革4.2.4政府績效合同運行中的政府角色（1）簽約者（2）仲裁者（3）資產(chǎn)所有者4.2.5政府績效合同的適用范圍

有關對公共部門改革的實證研究發(fā)現(xiàn)，在軟部門中，績效合同運行得不如在商業(yè)部門中好。在公共部門中，作為激勵人們努力工作、實現(xiàn)管理目標的手段，績效合同是有效地。績效合同非常適合于那些誰付費誰享受服務的協(xié)議，商業(yè)部門中公共服務的特征決定了績效合同在其運行中的有效性。4.3政府績效合同的實踐運用4.3.1政府績效合同的起草與簽定4.3.2政府績效合同的執(zhí)行與監(jiān)督4.3.3政府績效合同在我國的運用4.3.1政府績效合同的起草與簽定1.政府采購（publicprocurement,也譯為公共采購），是指政府部門或所屬團體為了實現(xiàn)行政職能或提供公共服務，使用公共財政性資金進行貨物、服務、工程建設等項目的采購。西方國家一般根據(jù)采購的對象將政府采購分為公共供應（publicsupply）和公共工程（publicworks）兩大類，相應訂立的合同也分別稱為公共供應合同（publicsupplycontract）和公共工程合同（publicworkscontract）。中國進一步將公共供應分為貨物供應和服務供應兩種。2.公共服務提供中的績效合同公共服務提供中的績效合同也即合同出租（contracting-out）,又稱合同承包或簽約外包，是一種從公共服務供給的角度進行的市場化改革，其核心思想是通過將市場競爭機制引入原先由政府部門壟斷的公共服務生產(chǎn)領域，以降低服務成本，提高服務效率和質量。它被視為在保持既定公共服務前提下精簡政府機構、縮小政府編制、降低行政成本、提升政府績效的有效途徑，在西方各國得到廣泛應用。3.公共部門中的人事績效合同政府人員的人事績效合同作為政府人員考核和獎懲的規(guī)范形式，通過合同雙方當事人協(xié)商，按照規(guī)定的原則、內容、方法和程序對所屬工作人員進行考察和評價，并以此作為人員任用、晉升、培訓等的基本根據(jù)。人事績效合同在操作中應該遵循如下程序：（1）意向接觸；（2）深入洽談；（3）提交方案（4）簽訂合同；（5）履行合同；（6）合同期滿4.3.2政府績效合同的執(zhí)行與監(jiān)督1.政府績效合同運行中的代理問題——逆向選擇和道德風險逆向選擇指的是在信息不對稱的條件下，合同當事人的一方（主要是代理人）可能隱瞞自己的信息，并借助提供不真實信息的手段來追求自身效用最大化，但這種行為卻會損害另一方（主要是委托人）的利益。道德風險指的是在非對稱信息條件下，當事人在簽訂合同之后，由于其行為的不可完全監(jiān)督性，一旦合同設計不佳，極有可能引起一方渾水摸魚，另一方利益受損的情況。交易成本——旋轉門現(xiàn)象——檸檬理論2.政府績效合同有效運行的防范機制（1）甄別和遴選代理人的信息收集（2）實施公平招標（3）對合同進行詳細規(guī)范（4）設置合同執(zhí)行時的監(jiān)督機制4.3.3政府績效合同在我國的運用1.加強社會契約理念的培育2.促進公民理性精神的塑造3.深化相關法律制度的完善4.推動政府管理水平的提高思考研討題：政府公共服務合同外包（contracting-out）理論基礎在哪里？政府公共服務合同外包沒有風險？有哪些風險？如何控制？公共服務合同外包及其監(jiān)管一、公共服務合同外包的動因與優(yōu)勢有哪些？二、公共服務合同外包的限制性因素有哪些？三、公共服務合同外包的風險有哪些？三、公共服務合同外包失敗怎么辦？公共服務合同外包（contractingout)是指政府將市場競爭機制引入到公共服務的供給過程中，由企業(yè)或者是非政府組織來提供服務，政府采用合同的方式將提供公共服務的職能轉移到私人部門或者非政府組織。公共服務合同外包圖解公共服務的三個基本參與者：安排者消費者生產(chǎn)者1政府政府2政府企業(yè)或非營利組織合同美國地方政府服務生產(chǎn)構成（1992–2007）美國地方政府民營化的平緩發(fā)展（1982–2002）資料來源:InternationalCity/CountyManagementAssociation,ProfileofAlternativeServiceDeliveryApproaches,USMunicipalities,WashingtonDC.1992,1997,2002.世界民營化的發(fā)展態(tài)勢（1977–2001）一、公共服務合同外包的動因與優(yōu)勢推動力量追求目標理由現(xiàn)實壓力更好的政府審慎的民營化會導致成本受益比更高的公共服務。經(jīng)濟推動力減少對政府的依賴由于經(jīng)濟的日益富裕，人們能夠自己提供各種服務，因而更樂于接受民營化。意識形態(tài)動力更少政府政府規(guī)模和權力過大，對公眾生活干預過多，對民主構成了威脅。政府的政治決策較市場更不值得信賴。民營化可以減少政府的作用。商業(yè)動力更多的商業(yè)機會政府開支是經(jīng)濟的重要組成部分，其中的更大份額應該轉向私營企業(yè)。運用私營部門，國有企業(yè)和國有資產(chǎn)可以得到更好的利用。平民主義更好的社會公眾應擁有更多的公共服務選擇權。他們應被賦予確認和滿足共同需求的權力，減少對高高在上的官僚機構的以來，更多依靠家庭、鄰里、教會、種族和自愿團體，從而樹立社區(qū)感。二、公共服務合同外包的限制性因素公共服務的三個基本參與者：安排者消費者生產(chǎn)者1政府政府2政府企業(yè)或非營利組織合同政府在合同外包中需要考慮的目標11.服務生產(chǎn)的目標：成功的政府尋求“最佳價值”，認為政府所追求的應該是超越效率的一系列目標。2.成本：節(jié)省成本通常是合同外包的動力。3.彈性：合同外包能幫助政府提出更高要求，以更加適合員工和工作需要。但過于詳細的合同會有損彈性，而說明不清的合同又會造成不利和降低服務質量。4.速度：時間有價。讓工作盡快完成是有益的。私營部門往往比政府做的更快。5.服務質量：對于復雜的服務，各部分質量很難詳細說明。確保能包括與其他相關的政府服務合作的內容。6.服務的可獲得性：合同外包是擴大還是限制了服務的可獲得性？確保承包商不是為了利益最大化而只提供那些最容易生產(chǎn)的服務。政府在合同外包中需要考慮的目標27.得到專門的人力與技術：新管理往往需要在政府內部找不到的專門技術。通過合同能得到在環(huán)境管理和信息技術升級方面所需要的新專家。8.得到私人資本市場：政府受負債的制約，私人資本市場能提供新的投資資本。9.新技術：合同外包能讓政府獲得新技術。確保外包的服務是充分的，或從長遠看，政府能力所需要的服務。10.過程創(chuàng)新：合同能提供過程創(chuàng)新。但如果合同語言規(guī)定的太剛性，過程創(chuàng)新就會受到損害。太多的合同外包也會有損政府過程創(chuàng)新的內部能力與愿望。11.公民準入和參與：只有包括到合同語言之中，《信息自由法》才會應用于私人承包商12.公民參與和回應：公民參與很費時但是政府的一項核心職能。承包商會為公民參與提供充分的資源嗎？三、公共服務合同外包的風險結合案例材料1（西鄉(xiāng)街道城市管理引入合同外包）和案例材料2（美國亞利桑那州監(jiān)獄系統(tǒng)推行監(jiān)管外包），談談公共服務外包中會引發(fā)哪些風險？誘發(fā)風險的根源在哪里？公共服務合同外包的風險識別

中風險審慎民營化中風險適度民營化

高風險不宜民營化低風險積極民營化競爭監(jiān)管風險四、公共服務合同外包失敗

（Contracting-outfailure）怎么辦？安排者消費者生產(chǎn)者1政府政府2政府企業(yè)或非營利組織合同外包如何判斷？依據(jù)何在？政府收回合同外包的原因1.缺乏監(jiān)督：收回外包的服務是對監(jiān)督的替代；2.承包商的績效問題：缺乏成本節(jié)??；通過專業(yè)監(jiān)督的認定發(fā)現(xiàn)質量差；3.反對：來自勞工、部門領導、選舉官員或民眾的反對；4.競爭招標：內部員工中標而使工作返回政府；5.內部過程的改進：勞資合作使外包變得沒有必要；6.對公民需求的回應：回應公民的需求需要彈性；7.增加費用：政府想增加費用；8.公民參與：希望更多的公民參與公共服務生產(chǎn)過程。資料來源：Warner,M.E.,Ballard,M.andAmirHefetz.ContractingBackin.InTheMunicipalYearbook.2003.公共服務合同外包失敗的選擇合同外包失敗政府收回合同回歸傳統(tǒng)服務模式再次合同外包重新選擇民營化方式逆民營化再民營化再民營化結論：公共服務多元化供給是當今世界公共服務發(fā)展的主流趨勢，政府機制與市場機制之間不是非此即彼的選擇，民營化失敗時，逆民營化不是唯一的選擇，再民營化也許是更佳的選擇。課外思考題以公共服務合同外包、特許經(jīng)營、憑單制、補助、憑單等為形式的民營化深受新自由主義思潮的影響，2008年爆發(fā)的全球金融危機從現(xiàn)實層面對新自由主義形成了空前的挑戰(zhàn)。那么，全球金融危機的爆發(fā)會給民營化帶來哪些影響？民營化的方向會因此而逆轉嗎？第5章政府績效程序

5.1政府績效程序概述5.1.1程序與行政程序5.1.2行政程序的分類、特征及其作用5.1.3績效程序的提出及其內涵5.1.4績效程序的發(fā)展路徑和現(xiàn)實意義5.1.1程序與行政程序一、程序在企業(yè)管理領域，程序除了指“處理一件事情或解決一個問題所應采取的步驟，”外還包括“企業(yè)制定的各項工作的標準操作規(guī)程（standardoperatingprocedure）”。從法學的角度上，程序即法律程序，體現(xiàn)為復數(shù)以上的人按照一定的步驟、方式、順序、手續(xù)和實現(xiàn)來做出決定的過程，以及在這一過程中當事人之間的相互關系。在法律程序的含義中，有兩點是極為重要的：（1）法律程序是人們參與并進行選擇以影響某個決定和結果的過程；（2）法律程序反映了在這一選擇過程中復數(shù)以上的人之間相互的權力義務關系。第一點表明程序在某種程度上是一種人們據(jù)以進行選擇的機制；第二點表明這種選擇不是隨心所欲，程序的當事人按其不同的“角色”具有不同的權力義務，當事人通過選擇而做出決定時必須遵守相應的規(guī)則。二、行政程序的分類、特征及其作用1.行政程序的分類1）根據(jù)行政程序的重要程序分，可分為手續(xù)性程序和決定性程序；2）按其出現(xiàn)的頻率分，可分為日常性程序和例外性程序；3）根據(jù)行政程序調整的對象分，可分為內部程序和外部程序。2.行政程序的特點1.普遍性2.確定性和穩(wěn)定性3.連續(xù)性4.時限性3行政程序的作用1）行政程序的設計和實施，可以在政府官員和公共利益之間構筑一道”防護網(wǎng)“，最大限度地限制政府官員個人私利對公共利益的蠶食及其在公共領域內的隨意擴大和肆意滲透2）行政程序的設計和實施，可以彌補人們理性認識的不足，為政府管理預先提供某些可供參考的解決思路和操作規(guī)范3）通過行政程序的設計和實施，可以將代表公共利益的權力機關的主要價值取向和價值標準，貫穿于政府管理的各項活動中三、績效程序的提出及其內涵（一）績效程序的提出伍德羅·威爾遜早在1887年就主張系統(tǒng)地研究官僚及其實施法規(guī)明令的程序，他認為由此可以借鑒一些已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的可靠的行政管理的原則。20世紀初，德國社會學家馬克斯·韋伯所概括的現(xiàn)代公共行政的兩個特點中，其中之一就是行政活動的程式化，即行政程序將扮演重要角色。（二）程序的局限性1）程序的穩(wěn)定性容易走向呆板僵化的一面，束縛管理人員的手腳，限制其工作主動性和積極性的發(fā)揮。2）固定不變的程序容易使工作人員產(chǎn)生一種錯覺：程序提供了其最小的工作量的參考和標準，“于是逃避責任成了公務員的典型行為，而且容易發(fā)展成為一種病態(tài)和自我保護的情形”。3）程序的確定意味著將一項管理活動劃分為若干個前后銜接的環(huán)節(jié)，公共權力由此相應地分配到各個環(huán)節(jié)，再由相關的工作人員接管各個環(huán)節(jié)。因此，這種由程序劃分所帶來的權力分割問題，再加上人性本身的不完善，極易加劇績效提高的不確定性。沒有程序是萬萬不能的，但是一般的程序又不是萬能的。正式基于這樣一種事實，學界提出“績效程序”這樣這個概念。試圖通過對已有的行政程序進行不斷的改革和創(chuàng)新，以期能在績效和程序之間建立起最直接的聯(lián)系。著名的管理學家西蒙就曾指出：“對實施職責的現(xiàn)存程序的批評，是針對這些程序在實踐上效率甚低而提出的。但是，我們沒有理由斷言這些程序根本無用?！背绦颉⒁?guī)則與績效程序即為一種規(guī)則，鑒于當下中國政府管理績效不佳的痼疾，有人認為是規(guī)則太多、規(guī)則太濫，也有人認為是規(guī)則不夠，規(guī)則缺失，你怎么看？規(guī)則、制度與文化（三）設定績效程序應遵循的原則（1）簡單合理化（2）明確具體化（3）彈性化（4）協(xié)調系統(tǒng)化四、績效程序的發(fā)展路徑和現(xiàn)實意義（一）我國政府實現(xiàn)績效程序的路徑選擇1）規(guī)范行政程序2）優(yōu)化行政程序質檢總局于2008年9月20日發(fā)布了《關于不再直接辦理與企業(yè)和產(chǎn)品有關的名牌評選活動的公告》。9月17日，國家質檢總局發(fā)布公告，決定從即日起，停止所有食品類生產(chǎn)企業(yè)獲得的國家免檢產(chǎn)品資格，相關企業(yè)要立即停止其國家免檢資格的相關宣傳活動，其生產(chǎn)的產(chǎn)品和印制在包裝上已使用的國家免檢標志不再有效。9月18日，質檢總局公布第109號總局令，決定自公布之日起，對《產(chǎn)品免于質量監(jiān)督檢查管理辦法》(國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第9號)予以廢止。（二）我國政府發(fā)展績效程序的現(xiàn)實意義1）發(fā)展績效程序，適應WTO規(guī)則的要求，符合我國建設高效的服務型政府的目標取向2）實現(xiàn)行政程序的不斷改進，有助于打造法治政府和責任政府3）合理貴發(fā)的行政程序有助于推進電子政府的建設5.2規(guī)范行政程序5.2.1規(guī)范行政程序的內涵分析5.2.2ISO9000族標準在政府管理中的應用5.2.3實施ISO9000族標準的步驟5.2.4我國政府部門實施ISO9000質量管理體系的實踐探索5.2.1規(guī)范行政程序的內涵分析規(guī)范行政程序就是指通過設置一系列統(tǒng)一的規(guī)定使行政程序符合一定的標準，使其在不同的時間和地點由不同的人操作執(zhí)行，也能保持相對的同一性和連續(xù)性。5.2.2ISO9000族標準在政府管理中的應用1）以顧客為關注焦點2）領導作用3）全員參與4）過程方法5）管理的系統(tǒng)方法6）持續(xù)改進7）基于事實的決策方法8）與供方護理的關系5.2.3實施ISO9000族標準的步驟1）組織策劃2）質量管理體系的總體設計3）質量體系建立4）質量體系的文件編寫5）質量體系的實施、運行和完善6）質量體系認證5.2.4ISO9000質量管理體系

在政府管理中的發(fā)展走向1）分部門分行業(yè)進行統(tǒng)一設計、統(tǒng)一規(guī)劃、避免重復建設，降低行政成本2）強化質量體系的認證和管理環(huán)節(jié)的銜接和配合，避免整個創(chuàng)新行為最終陷入“紙上談兵”的尷尬境地3）鼓勵工作人員參與質量體系的策劃，充分利用已有的人力資源，同時還能減輕他們的心理負擔；4）實現(xiàn)政務信息的網(wǎng)絡化、集中化管理，為質量管理體系的順利實施提供有力的保障實施設計好壞搖擺失敗成功艱難圖5.2設計質量與運行管理質量對體系有效性的影響5.3優(yōu)化行政程序5.3.1行政程序優(yōu)化的內涵分析5.3.2行政程序優(yōu)化的類別5.3.3公共部門流程再造技術5.3.4流程再造在我國政府部門的應用5.3.1行政程序優(yōu)化的內涵分析行政程序優(yōu)化：就是對現(xiàn)有的行政程序進行科學的分析和謹慎的梳理，并采取適當?shù)拇胧ζ溥M行一定的修改或新一輪的再設計，從而實現(xiàn)公共部門管理績效的最大化。5.3.2行政程序優(yōu)化的類別1.改變次序2.撤消不必要、重復的程序3.程序簡單化4.程序整合5.程序的再設計5.3.3公共部門流程再造技術1.流程再造的本質特性：1）流程再造的出發(fā)點是顧客的需求2）流程再造的對象是組織的流程3）流程再造的主要任務是對組織流程進行根本性反省、徹底地再設計4）流程再造的目標是管理績效的巨大飛躍2.公共部門流程再造的原則1）從戰(zhàn)略調整的角度進行公告部門流程再造2）取得高層管理者的參與和支持3）選擇關鍵流程進行再造4）加強溝通與交流，培養(yǎng)組織成員的再造能力新拆遷條例擬廢“行政強拆”強調走司法程序/v_show/id_XMjI0OTExMzky.html5.3.4流程再造在我國政府部門的應用閱讀《四川省成都市公安局車輛管理所再造服務流程》（pp168-169），分析其業(yè)務流程再造成功的關鍵原因？課堂思考題閱讀《浙江上虞市政府的“流程再造”》材料，思考如下問題：（1）上虞市政府流程再造的關鍵是什么？（2）如何從這一案例中深刻理解組織流程再造的內涵？（3）思考組織流程再造在政府各個部門的共性和個性有哪些。

有時放棄那些暫時的、局部的、個人的、物質的追求是一種超脫。

不放棄長遠的、全局的、社會的、心靈的追求是堅強意志的表現(xiàn)。第6章政府績效規(guī)制

6.1政府績效規(guī)制概述6.1.1規(guī)制的內涵6.1.2政府規(guī)制的經(jīng)濟理論6.1.3基于經(jīng)濟學視角的政府規(guī)制原因分析6.1.2政府績效規(guī)制的相關理論6.1.1規(guī)制的內涵

政府規(guī)制最早起源于美國。1877年,由美國伊利諾思州授權對電梯和倉庫的收費進行規(guī)制,這是美國消費者首次通過規(guī)制對壟斷剝削加以限制的法案。1887年,美國又通過“州際商業(yè)法案”,建立州際商業(yè)委員會來規(guī)制鐵路行業(yè),以穩(wěn)定車票定價,使消費者免受不公的價格待遇。在電信行業(yè),自1876年貝爾發(fā)明電話以來,貝爾電話公司獲得了17年的專利保護的壟斷經(jīng)營期,為防止貝爾公司壟斷價格,在電信行業(yè)設立了電信規(guī)制機構——聯(lián)邦電信委員會。對政府規(guī)制的研究自其出現(xiàn)以來就從未間斷過,并隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)生不同程度的變化。到目前為止,學術界關于政府規(guī)制的定義依然呈現(xiàn)百家爭鳴的狀態(tài)。1.政府規(guī)制的經(jīng)濟學內涵卡恩教授作為傳統(tǒng)經(jīng)濟性規(guī)制的代表認為:“規(guī)制是對該種產(chǎn)業(yè)的結構及其經(jīng)濟績效的主要方面的直接的政府規(guī)定,比如進入控制、價格決定、服務條件及質量的規(guī)定,以及在合理條件下服務所有用戶時應盡義務的規(guī)定?！北环Q為規(guī)制理論的泰斗斯蒂格勒認為:“規(guī)制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭取來的,規(guī)制的設計和實施主要是為受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的利益服務的”,“作為一種法規(guī),規(guī)制是產(chǎn)業(yè)所需要的并為其利益所設計和主要操作的?！币陨蟽煞N定義強調規(guī)制是一種規(guī)定,不同之處在于卡恩是傳統(tǒng)規(guī)制經(jīng)濟學的代表,認為規(guī)制的設計是政府的主觀行為,而斯蒂格勒則認為規(guī)制是產(chǎn)業(yè)自己爭取而來的,并為自己利益服務的。丹尼爾·F·史普博認為:“規(guī)制是由行政機構制定并執(zhí)行的直接干預市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為?！比毡緦W者植草益認為:“通常意義上的規(guī)制,是指依據(jù)一定的規(guī)則對構成特定社會的個人和構成特定經(jīng)濟的經(jīng)濟主體的活動進行限制的行為。進行規(guī)制的主體有私人和社會公共機構兩種形式。由私人進行的規(guī)制,譬如私人(父母)約束私人(子女)的行動(稱之為私人規(guī)制),由社會公共機構進行的規(guī)制,是由司法機關、行政機關以及立法機關進行的對私人以及經(jīng)濟主體行為的規(guī)制(稱之為公的規(guī)制)?！币陨蟽煞N定義都認為政府規(guī)制是一種行為,強調的是規(guī)制的行為特征,但對規(guī)制的利益根源并未涉及。我國學者余暉則認為:“規(guī)制是指政府的許多行政機構,以治理市場失靈為己任,以法律為根據(jù),以大量頒布法律、法規(guī)、規(guī)章、命令及裁決為手段,對微觀經(jīng)濟主體(主要是企業(yè))的不完全是公正的市場交易行為進行直接的控制或干預?！笨梢钥闯?我國學者對規(guī)制的定義主要從政府這個規(guī)制主體的角度加以界定,是建立在政府以公共利益為導向的基礎之上的。2.政府規(guī)制的政治學內涵密特尼克(Mitinick)認為:“規(guī)制是針對私人行為的公共行政政策,它是從公共利益出發(fā)而制定的規(guī)則”,“集團沖突或者以強制或欺詐為特征,或者以爭奪對政策制定的資源和地位的控制為特征。”梅爾認為:“規(guī)制是政府控制市民、公司或準政府組織行為的任何企圖,是政治家尋求政治目的有關的政治過程?！?/p>

顯然,政治學領域的定義以利益為出發(fā)點,政府規(guī)制也是圍繞權力展開的。3.政府規(guī)制的法學內涵吉爾洪(Gellhom)和皮爾斯(Pierce)認為:“政府規(guī)制是眾多私人經(jīng)濟力量的法律控制形式的一種;規(guī)制是規(guī)制者的判斷對商業(yè)或市場判斷的決然取代。”規(guī)制與一般法律限制不同,規(guī)制主要是規(guī)定某種行為,而后者主要是禁止某種行為。從上面三種不同領域的定義可以發(fā)現(xiàn):在經(jīng)濟學領域,政府規(guī)制主要是矯正市場失靈,實現(xiàn)資源配置最優(yōu),社會利益最大化的手段;在政治學領域,政府規(guī)制是爭奪控制權力,以公共利益為名,實現(xiàn)政治家政治目的的過程;在法學領域,政府規(guī)制是一種特殊的法律限制模式,不僅對被規(guī)制企業(yè),對規(guī)制者本身也是一定程度的限制。由此,綜合上述不同學科對規(guī)制的定義,我們認為政府規(guī)制（regulation）是政府部門運用公共權力,以法律和法規(guī)為依據(jù)而影響市場主體活動,在政治活動中實現(xiàn)市場資源的較優(yōu)化配置的行為。6.1.2政府規(guī)制的基本理論1.公共利益規(guī)制理論公共利益規(guī)制理論是現(xiàn)代意義上的政府規(guī)制產(chǎn)生以來最先出現(xiàn)的關于政府規(guī)制的理論,在很長時間內都處于統(tǒng)治地位,成為傳統(tǒng)意義上的政府規(guī)制理論。公共利益規(guī)制理論認為,政府規(guī)制的目的是通過提高資源分配效率,以提高整個社會的福利水平。該理論把政府看作是公共利益的代表,應公眾矯正市場活動帶來的無效率和不公平的要求來提供規(guī)制,以保護公眾的利益。政府被看作是道德人,隱含著三個基本假設:(1)市場自行運轉脆弱,易發(fā)生無效率或不公平,導致市場失靈。(2)政府規(guī)制是應社會或公眾對效率和公平的要求做出的無成本、有效的反應。(3)政府是慈善的、無所不能的和無所不知的,能實現(xiàn)社會福利最大化。因此,在公共利益規(guī)制理論的擁護者們看來,哪里有市場失靈,哪里就有政府干預以矯正市場缺陷。在實際操作中,公共利益規(guī)制理論的三個基本假設很難實現(xiàn)。首先,政府規(guī)制是對市場失靈的直接反應,在現(xiàn)實中,由于完全競爭市場的條件很難達到,市場失靈現(xiàn)象幾乎不可避免,這就決定了打著糾正市場失靈旗號的政府規(guī)制范圍無邊無界。其次,政府針對市場失靈所做的規(guī)制沒有依據(jù),政府規(guī)制成為一種主觀的判斷。因此可以看到,在航空運輸、鐵路交通等領域出現(xiàn)的規(guī)制,實際上是豎起了防止競爭的壁壘,遠遠高于成本的價格讓我們很難承認這是為了公共利益。2.規(guī)制俘虜理論伴隨著公共利益規(guī)制理論遭到各方面的質疑,規(guī)制俘虜理論應運而生。規(guī)制俘虜理論認為,作為政府規(guī)制對象的企業(yè)等作為一種利益集團,對政府規(guī)制有特殊的影響力,而政府規(guī)制者有各種利己的動機,這兩者相結合便為政府規(guī)制俘虜理論提供了現(xiàn)實基礎。政府規(guī)制與其說是為了社會公共利益的目的,不如說是特殊的利益集團尋租的結果。政府規(guī)制可能在某些情況下給一般公眾帶來一些有益的因素,但這并不是政府規(guī)制的最初意愿,它不過是政府規(guī)制的意外結果。規(guī)制俘虜理論同樣存在著其理論前提:(1)政府的基本資源是權力,利益集團能夠說服政府運用其權力為本集團的利益服務。(2)規(guī)制的需求者和供給者都是理性經(jīng)濟人,通過選擇行為謀求最大的效用。規(guī)制俘虜理論的純粹經(jīng)濟人假設過于絕對,一些政府規(guī)制者有可能與被規(guī)制企業(yè)進行權錢交易,但由于受到公眾和社會輿論的監(jiān)督,多少會有所限制。如旨在保護消費者的產(chǎn)品安全或旨在改善環(huán)境的某些規(guī)制,并不是任何集團壓力下的結果,其成本由現(xiàn)有廠商承擔,但利益卻廣泛分散到社會公眾中。6.1.3基于經(jīng)濟學視角的政府規(guī)制原因分析(一)政府經(jīng)濟性規(guī)制的經(jīng)濟學原因(二)政府社會性規(guī)制的經(jīng)濟學原因(一)政府經(jīng)濟性規(guī)制的經(jīng)濟學原因1.自然壟斷領域。對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進行規(guī)制的原因在于自然壟斷的經(jīng)濟特性。自然壟斷產(chǎn)業(yè)最顯著的特征是其成本函數(shù)的次可加性。所謂成本次可加性是指,從社會效率來看,由一家企業(yè)提供整個產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量成本較低,還是這家企業(yè)與另外的企業(yè)共同提供相同產(chǎn)量的成本較低。如果從社會效率看是由單個企業(yè)提供整個產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量成本最低,生產(chǎn)效率最高,則在此范圍內成本函數(shù)是次可加的。當企業(yè)不只是生產(chǎn)一種產(chǎn)品(或服務),而是同時生產(chǎn)多種產(chǎn)品(或服務),只要一家企業(yè)生產(chǎn)所有產(chǎn)品的總成本小于各家企業(yè)分別生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本之和,其成本次可加性就主要表現(xiàn)為范圍經(jīng)濟性。具有成本次可加性的產(chǎn)業(yè)就是自然壟斷產(chǎn)業(yè)。電信、電力、鐵路運輸、自來水、燃氣等行業(yè)屬于自然壟斷產(chǎn)業(yè)。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的這一特征帶來的根本問題是資源配置效率與生產(chǎn)效率之間的不一致。要實現(xiàn)生產(chǎn)效率,必須保證獨家壟斷的市場結構。而在獨家壟斷的情況下,壟斷廠商就具有了市場勢力,容易成為價格的操縱者,它可以按照收益最大化的原則制定價格,這個價格可能遠遠高于邊際成本,損害了消費者利益并引起資源配置非效率。更重要的是獨家壟斷下,因為壟斷者沒有競爭的壓力,不會積極地技術創(chuàng)新,不會努力降低成本,也就很難使生產(chǎn)有效率