公共政策的規(guī)劃與制定過程

公共政策的規(guī)劃與決策的制定過程

黃婷2014010048公共政策的規(guī)劃與決策的制定過程

政策決策實質(zhì)與作用政策決策的模型政策決策的規(guī)則政策的采納與合法化公共政策的規(guī)劃政策規(guī)劃取向與類型政策規(guī)劃的步驟與原則規(guī)劃中的行動主體組合公共政策的規(guī)劃

公共政策規(guī)劃是政策行動主體在對政策問題進(jìn)行分析﹑研究的基礎(chǔ)上，經(jīng)過民主的程序和方式，運用專業(yè)知識和技術(shù)，提出相應(yīng)的解決問題的辦法或方案，為政策決策提供必要前提的過程。第一節(jié)公共政策規(guī)劃的取向與類型一、政策規(guī)劃的實際（1）多種主體參與的民主過程。政策規(guī)劃是多種行動主體參與其中，并且相互間發(fā)生各種相互關(guān)系的活動過程，如：執(zhí)政黨，政府各部門，利益團(tuán)體，政策研究機(jī)構(gòu)，大眾媒介機(jī)構(gòu)，社會公眾等。（2）多個環(huán)節(jié)銜接的動態(tài)過程。大多數(shù)的政策規(guī)劃都包括以下的主要環(huán)節(jié)：分析﹑診斷政策問題，確定政策多層次目標(biāo)，探索﹑擬定備選方案，比較和優(yōu)化備選方案。（3）推動問題解決的動態(tài)過程。

在政策規(guī)劃中，政策行動主體的活動都是指向一個現(xiàn)實的方向，即解決已經(jīng)存在的，并且被認(rèn)定是必須解決的社會公共問題。二、政策規(guī)劃的取向

根據(jù)公共政策專家羅伯特﹒梅葉的觀點，公共政策規(guī)劃主要有下列五個方面的取向：（1）目標(biāo)取向。政策規(guī)劃就是人們要從不滿意的或不夠滿意的現(xiàn)實狀態(tài)出發(fā)，通過行動，努力去達(dá)成未來的理想狀態(tài)。（2）變革取向。政策規(guī)劃所設(shè)想的，所要達(dá)到的客觀世界的未來狀態(tài)應(yīng)不是自然而然出現(xiàn)的，而是需從存在問題的現(xiàn)狀出發(fā)，只有逐步改變這種現(xiàn)狀，才有可能最終達(dá)成未來的理想狀態(tài)。（3）選擇取向。政策規(guī)劃在于“選擇與設(shè)計”行動方案，它包含著一系列大大小小的精心設(shè)計和艱難選擇。（4）理性取向。政策規(guī)劃的基本要求就在于運用人類的理性，對未來做出符合規(guī)律的，有創(chuàng)造性的安排。（5）集體取向。轉(zhuǎn)型社會出現(xiàn)的政策問題多數(shù)是復(fù)雜﹑多變的，從而使得政策規(guī)劃很難再由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者和專家單一的知識技術(shù)來應(yīng)付，而是需要依靠集體的領(lǐng)導(dǎo)智慧和力量，將各種知識﹑技術(shù)﹑手段相互補充，才能找到周密的，可操作的行動方案。三、政策規(guī)劃的分類（1）常規(guī)性政策規(guī)劃（2）類比性政策規(guī)劃（3）漸進(jìn)式政策規(guī)劃其對象是既定的，解決問題的工具也是既定的。這種規(guī)劃方式常用于處理那些帶有周期性﹑普遍性的﹑且有先例可循的政策問題。與常規(guī)性規(guī)劃不同，其所要處理的政策問題是新的,政策行動主體可以依照以往對類似的政策問題處理的方法和經(jīng)驗，依據(jù)新問題與老問題差異的程度，做出相應(yīng)的調(diào)整。是對已確定下來政策問題進(jìn)行分步驟的，連續(xù)的，調(diào)整性的規(guī)劃。政策規(guī)劃的分類

（7）地方的政策規(guī)劃。(4)延伸性政策規(guī)劃（5）創(chuàng)新性政策規(guī)劃（6）中央的政策規(guī)劃其要處理的是延續(xù)下來的政策問題，是一種通過對已有政策內(nèi)涵或外延予以擴(kuò)展和順延而進(jìn)行的規(guī)劃。是為解決全新的問題而做出的帶有突破性，原創(chuàng)性的政策規(guī)劃。既不是對原來政策方案的修正，也不是對已有政策方案的延伸，而是新創(chuàng)造的方案。這是由中央有關(guān)部門開展的規(guī)劃。在我國，執(zhí)政黨中央和中央政府是制定政策的主要決策機(jī)關(guān)。（7）地方的政策規(guī)劃即由地方有關(guān)部門負(fù)責(zé)制定的政策規(guī)劃第二節(jié)公共政策規(guī)劃的步驟與原則

一、政策規(guī)劃的主要步驟

（1）確立政策目標(biāo)在選擇政策目標(biāo)時，首先弄清楚政策目標(biāo)與政策任務(wù)的聯(lián)系和區(qū)別。其次，要弄清楚理想與現(xiàn)實的關(guān)系。再次，還需要協(xié)調(diào)總目標(biāo)與子目標(biāo)的關(guān)系。最后，還要充分考慮影響政策目標(biāo)的各種因素，設(shè)計政策預(yù)案。（2）政策方案設(shè)計政策預(yù)案的設(shè)計，實際上是對實踐活動的各要素及其方案的選擇。包括進(jìn)行政策方案的輪廓設(shè)計和對方案加以細(xì)化兩部分內(nèi)容。

（3）預(yù)測方案的后果方案后果預(yù)測包括兩方面：一是對客觀條件變化的預(yù)測。二是政策方案預(yù)期效果的預(yù)測（4）預(yù)案可行論證所謂政策方案的可行性論證，就是圍繞政策目標(biāo)，運用定性和定量相結(jié)合的分析方法，對政策方案實際上是否可行進(jìn)行系統(tǒng)的分析和研究。其內(nèi)容包括如下：一是預(yù)案的政治可行性。二是預(yù)案的經(jīng)濟(jì)可行性。三是預(yù)案的技術(shù)可行性。四是預(yù)案的法律可行性。（5）優(yōu)化政策預(yù)案政策規(guī)劃主體對各個預(yù)案進(jìn)行優(yōu)化工作，包括兩個方面內(nèi)容：一是在政策決策選擇之前的評估中，對某些預(yù)案暴露出來的缺陷和疏漏做好彌補和調(diào)整。二是在政策規(guī)劃中，將幾個可以互補的預(yù)案綜合到一起，從而可能產(chǎn)生滿意的預(yù)案。。二、政策規(guī)劃的主要原則

(1)政策規(guī)劃針對性原則政策規(guī)劃是有目的的活動，要針對實際問題，切中問題的要害。針對性首先表現(xiàn)在政策目標(biāo)的設(shè)計上，政策目標(biāo)是為了解決某個問題而確立的。（2）政策規(guī)劃可行性原則

將政策規(guī)劃的理想性與現(xiàn)實可行性統(tǒng)一起來是非常重要的，即要高于現(xiàn)實水平，又必須在現(xiàn)有條件下通過一定的努力可以實現(xiàn)，即具有可行性。（3）政策規(guī)劃系統(tǒng)性原則

政策規(guī)劃中要選擇和確立的目標(biāo)不是單一的，而是多目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，與此對應(yīng)，政策方案的設(shè)計就要將多個目標(biāo)整合起來。這就需要以系統(tǒng)思想為指導(dǎo)，堅持政策規(guī)劃的系統(tǒng)（4）政策規(guī)劃的規(guī)范性原則首先，要體現(xiàn)政策制定者所代表的社會利益。其次，要符合執(zhí)政黨和國家的總路線，總目標(biāo)。再次，符合憲法和法律的規(guī)定。最后，還要符合社會的道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則。（5）政策規(guī)劃的具體性原則首先，政策方案語言須明確，具體，清晰。其次，包括實現(xiàn)目標(biāo)的明確時間期限。再次，應(yīng)規(guī)定明確的約束條件和適應(yīng)范圍。最后，政策方案應(yīng)盡量量化。

第三節(jié)公共政策規(guī)劃中的行動主體組合

一、政策規(guī)劃中的集體思維

政策規(guī)劃說到底是政策行動主體積極思維活動的結(jié)果。之所以重視政策規(guī)劃中集體思維，是因為集體思維具有一定的優(yōu)勢。首先，集體思維可以保證理論與知識的完整性。其次，可以讓不同群體的利益得以充分表達(dá)。最后，可以避免決斷中的片面性與主觀性。但不可否認(rèn)的是，集體思維也存在著缺陷，使組織受到“集體思維缺陷”的影響。二、政策行動主體的組合形式

政策網(wǎng)絡(luò)是指在政策預(yù)案提議的最初階段上，解決政策問題的各種方案還在醞釀，沒有形成界限分明的政策主張的時候出現(xiàn)的政策主體的組合。

政策社群是指在政策中以共同的信息﹑價值﹑利益為基礎(chǔ)聯(lián)系在一起的政策行動主體組合。

政策支持聯(lián)盟是指在政策規(guī)劃環(huán)節(jié)中，維護(hù)﹑堅持和追求不同利益的政策代理人，組織機(jī)構(gòu)匯集到一起，形成的基于利益和政策價值選擇的穩(wěn)固的同盟。三

、政策規(guī)劃中行動主體共識的形成

在政策論辯中，政策行動主體圍繞政策預(yù)案的擬設(shè)形成各種組合，這些政策主體的組合通常是運用交換，說服，強制的手段和方式來達(dá)到利益平衡并形成解決政策問題的共識。公共政策決策

第一節(jié)公共政策決策實際與作用一、政策決策的實質(zhì)公共政策決策就是政策行動主體圍繞一定的價值和目標(biāo)取向，通過一定的程序進(jìn)行競爭﹑協(xié)商﹑合作，確定政策行動最終方案的過程。政策決策的實質(zhì)可從以下幾方面來理解：

（1）調(diào)節(jié)平衡各種利益的關(guān)系。

（2）確立主導(dǎo)性意志和利益。

（3）提供集體行動的規(guī)則。二、政策決策的作用公共政策決策是政策運行中非常重要的環(huán)節(jié)，在保證政策科學(xué)性和有效性上發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，具體表現(xiàn)如下：

（1）固化利益表達(dá)的結(jié)果。

（2）提供政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。

（3）產(chǎn)生權(quán)威性政策產(chǎn)品。第二節(jié)公共政策決策的主要模型

（1）完全理性決策模型其基本步驟如下：建立各種完備的運作排序目標(biāo)；提出各種可能的政策方案；預(yù)測每一種方案的成本效益和期望值；計算每一方案凈預(yù)期值；比較并確定具備最高凈預(yù)期值的方案；輸出完全理性政策。（2）有限理性決策模型即依靠有限的資源和信息，通過不斷搜索，得出滿意政策方案的決策方法或程序。決策者得到的是有限的決策資源和決策信息，然后進(jìn)行對策搜索，將搜索出的對策方案進(jìn)行比較，直到找出滿意對策。

（3）

漸進(jìn)決策模型強調(diào)決策者的決策是從現(xiàn)行政策出發(fā)，只是對政策進(jìn)行漸進(jìn)的調(diào)整。決策者是在一系列相似的方案間進(jìn)行抉擇，一個政策只針對一個問題。政策是通過不斷的嘗試，調(diào)整，再嘗試，再調(diào)整而實現(xiàn)變遷的。（4）子系統(tǒng)決策模型該模型認(rèn)為，決策因議題和制度背景的差異而不同，政策合理性只有在具體的政治組織環(huán)境中才能得到判斷。在政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度和限制條件的嚴(yán)格程度同時約束下，可采取決策類型有：一是漸進(jìn)調(diào)整決策模型。二是理性探求模型。三是最優(yōu)化決策模型。四是滿意模型。第三節(jié)公共政策決策的主要規(guī)則

一

、政策決策的一致同意規(guī)則要求決策方案的通過需要參與決策的全體投票者都對某項決策方案投贊成票，要一致同意。該規(guī)則具有明顯的局限性：決策成本過高；引發(fā)決策者博弈，鼓勵“策略行為”，進(jìn)行討價還價和棄權(quán)。二、

政策決策的多數(shù)同意規(guī)則多數(shù)同意規(guī)則是指投票人支持最多的決策方案獲勝的一種決策方式。這種規(guī)則下，代表多數(shù)人利益和反映多數(shù)人偏好的決策方案會獲得通過。但是，極有可能所形成的多數(shù)是一種相對多數(shù)，而實際上是一種“少數(shù)”。三、政策決策的過半數(shù)同意規(guī)則該規(guī)則要求至少有1/2以上的投票人支持的決策方案才算通過。其特征主要表現(xiàn)在：一是具有更高的決策效率。二是少數(shù)服從多數(shù)。三是更能節(jié)省決策成本。。

一、政策的采納公共政策采納是指政策制定機(jī)構(gòu)和決策者決定采取某項政策方案的過程與行動。政策采納階段是政策制定過程中最重要也是最關(guān)鍵性的階段。二、政策的合法化

所謂公共政策合法化，是指法定主體為使選定政策方案獲得合法地位而依據(jù)法定權(quán)限與程序?qū)φ哌M(jìn)行審查﹑通過﹑批準(zhǔn)﹑簽署和頒布的過程。政策合法化的程序通常為以下：一是由法制工作機(jī)構(gòu)的審查。二是通過領(lǐng)導(dǎo)決策會議決定。三是行政首長簽署發(fā)布政策。。第四節(jié)公共政策的采納與合法化

案例：流動子女教育政策分析流動子女教育政策是指一系列涉及流動人口子女教育問題的政策。城市化進(jìn)程的逐步加快促使流動子女教育政策的產(chǎn)生，其時間跨度大致為1996-2000年，關(guān)鍵節(jié)點為《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》。1996年印發(fā)《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童就學(xué)辦法》；2001年，國務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展決定》；2003年《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》；2003年又頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女教育工作的意見》；2004年頒布《義務(wù)教育法》又進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定；2006年新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》