政府績效管理全版

北京大學(xué)政府管理學(xué)院周志忍

政府績效管理導(dǎo)言：績效管理概說一、戰(zhàn)略規(guī)劃二、年度績效計劃三、績效報告與信息利用四、績效管理與我國政府現(xiàn)代化導(dǎo)言：績效管理概說作為系統(tǒng)工程：為提高績效（實現(xiàn)所期望的結(jié)果）而實施的管理。公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人積極的、有意識的系統(tǒng)化努力，以便向公民提供更多、更好的結(jié)果作為一個過程：績效管理是一個由相互補(bǔ)充的三大環(huán)節(jié)構(gòu)成的動態(tài)過程，包括確定戰(zhàn)略方向，制定年度目標(biāo)和測度體系，報告績效水平。——美國總審計署作為人力資源開發(fā)手段：為提高組織績效而實施的人力資源管理原則和技術(shù)，包括共識管理、民主管理、參與管理、團(tuán)隊精神塑造、業(yè)績工資制、雇員培訓(xùn)與發(fā)展等（一）什么是績效管理？（二）為什么要了解績效管理？績效管理是新的研究領(lǐng)域，也是當(dāng)代發(fā)達(dá)國家政府管理的熱門實踐，得到廣泛應(yīng)用，被稱為當(dāng)代政府管理“最有效的工具”績效管理是中央、國務(wù)院決定要在我國推行的管理制度：《政府工作報告》、17屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》（08）：推行政府績效管理和行政問責(zé)制度（三）為什么集中于發(fā)達(dá)國家？中央、國務(wù)院決定要推行，但目前缺乏一個指導(dǎo)全國實踐的規(guī)范性文件，如何實施大家有點(diǎn)茫然（人事部06年的績效評估到監(jiān)察部績效管理文件）各地相關(guān)實踐五花八門，對績效管理的理解存在很大的差異（北京、廣東、江蘇等地，目前最接近的是哈爾濱，但沒有實施）一、戰(zhàn)略規(guī)劃（一）系統(tǒng)的使命陳述（二）目標(biāo)體系的確定（三）手段和策略描述（四）外部因素和風(fēng)險分析

（一）系統(tǒng)的使命陳述使命：接近于“天職”，追求一種活動或?qū)崿F(xiàn)一種職責(zé)的內(nèi)心召喚。組織肩負(fù)的歷史責(zé)任和一切活動力求實現(xiàn)的終極目標(biāo)，組織創(chuàng)造什么價值，是組織存在的根本理由陳述：一句話或一段話，把組織的使命概括表達(dá)出來系統(tǒng)：使命陳述要覆蓋組織的主要職責(zé)領(lǐng)域1.相關(guān)概念勞工部職業(yè)安全與健康管理局（5年）：促進(jìn)和保障工作場所的安全和健康，減少疾病和傷亡商務(wù)部（5年）：創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，提高全體美國人的生活水平和質(zhì)量美國空軍（20年）使命：通過對天空和外空的控制和探索來保衛(wèi)美國

核心能力：天空和太空優(yōu)勢精確打擊能力全球打擊能力信息優(yōu)勢全球快速部署能力高效戰(zhàn)場保障能力2.

使命陳述三個實例3.使命陳述的作用和意義反映了管理理念的轉(zhuǎn)變績效管理其他環(huán)節(jié)的前提（二）目標(biāo)體系的確定1.目標(biāo)的層級體系使命戰(zhàn)略目標(biāo)戰(zhàn)略目標(biāo)戰(zhàn)略目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)績效目標(biāo)美國交通部的目標(biāo)體系（03-08年戰(zhàn)略規(guī)劃）更安全的交通更便捷的交通全球化鏈接環(huán)境指導(dǎo)卓越的管理遵循“公眾福利、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、國家安全、資源保護(hù)和有效理用”的既定國策，創(chuàng)議相關(guān)政策和項目并實施有效管理，以最低成本提供安全、高效、便捷的交通戰(zhàn)略目標(biāo)1：更安全的交通到2008年底以前，實現(xiàn)：高速公路交通事故死亡率降低到億分之一商業(yè)航空運(yùn)輸重大事故率降低到百萬分之0.1

鐵路運(yùn)輸事故和意外中斷率降低到16.14

市內(nèi)交通安全事故死亡率降低到億分之0.488

管道運(yùn)輸總事故數(shù)降低到每年307次2．目標(biāo)的表述方式定量目標(biāo)可直接測定的目標(biāo)評估為基礎(chǔ)的目標(biāo)3.目標(biāo)設(shè)立的原則與使命一致的原則公民為本的原則結(jié)果導(dǎo)向的原則（三）手段與策略描述1．相關(guān)概念

策略：管理改革和創(chuàng)新，包括結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)分配、工作重點(diǎn)、業(yè)務(wù)流程、工作方式等策略描述：文字表述規(guī)劃期內(nèi)準(zhǔn)備實施的管理改革和創(chuàng)新手段：擁有的資源，包括人力、物力、財力、信息和權(quán)威等資源手段描述：文字表述規(guī)劃期內(nèi)怎樣合理配置和有效使用資源策略/目標(biāo)調(diào)協(xié)：圍繞目標(biāo)實現(xiàn)需要進(jìn)行管理改革和創(chuàng)新。不僅描述準(zhǔn)備推行哪些管理改革和創(chuàng)新，而且明確這些改革如何有助于目標(biāo)的實現(xiàn)手段/目標(biāo)調(diào)協(xié)：按照目標(biāo)實現(xiàn)的需要配置并有效使用資源。不僅描述資源如何配置和使用，而且明確這如何有助于目標(biāo)的實現(xiàn)2.核心理念調(diào)協(xié)（alignment)：匹配、有機(jī)銜接3.策略/目標(biāo)調(diào)協(xié)案例（FEMA）使命：減少與災(zāi)害相關(guān)的人員傷亡和財產(chǎn)損失整體災(zāi)害觀：突發(fā)事件具共性特征，導(dǎo)致共性需求，應(yīng)該作為整體實施管理管理環(huán)節(jié)：災(zāi)害緩解、防災(zāi)準(zhǔn)備、緊急反應(yīng)、災(zāi)后重建工作重點(diǎn)：從以前的后兩個環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)到前兩個環(huán)節(jié)伙伴關(guān)系：與地方政府、建筑業(yè)、保險公司合作（四）外部因素和風(fēng)險分析1．分析描述的具體內(nèi)容確認(rèn)并界定各個關(guān)鍵因素因素與目標(biāo)之間內(nèi)在聯(lián)系特定目標(biāo)的實現(xiàn)如何受制約外部風(fēng)險的主要應(yīng)對措施

2.USDOC外部因素描述國外經(jīng)濟(jì)市場績效：

國外市場突然惡化會對美國出口造成負(fù)面影響

美元增值會增加美國產(chǎn)品的出口難度

匯率的不穩(wěn)定性國外政治環(huán)境：

政治不穩(wěn)定/戰(zhàn)爭會破壞商務(wù)基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)

新政府或政權(quán)更迭會導(dǎo)致新的貿(mào)易障礙國內(nèi)經(jīng)濟(jì)/政治環(huán)境：

經(jīng)濟(jì)滑坡會降低美國的出口額

政治氣候變化的影響（如開發(fā)中國市場）使命績效績效績效績效目標(biāo)目標(biāo)目標(biāo)目標(biāo)績效績效績效績效目標(biāo)目標(biāo)目標(biāo)目標(biāo)戰(zhàn)略目標(biāo)戰(zhàn)略目標(biāo)手段策略描述外部因素風(fēng)險二、年度績效計劃（一）年度目標(biāo)體系（二）手段和策略描述（三）外部因素和風(fēng)險分析（四）跨部門合作機(jī)制（五）信息核實方式（一）年度目標(biāo)體系（2001）績效目標(biāo)Objective績效測度

PerformanceMeasures年度指標(biāo)Targets為美國公司創(chuàng)造更多的貿(mào)易機(jī)會

A.ITA幫助下得以實現(xiàn)的出口交易數(shù)

B.ITA幫助下企業(yè)獲得首次顧客數(shù)

C.第一次從事出口的美國企業(yè)數(shù)

D.貿(mào)易促進(jìn)活動實現(xiàn)的出口總值

E.打開的出口市場的潛在值

F.美國主要產(chǎn)品出口百分比的變化36,94976,24166,18774億24億分類列出

（二）手段和策略描述績效目標(biāo)1.99實際額00批準(zhǔn)額01申請額強(qiáng)化執(zhí)法，推動自由、公平貿(mào)易總預(yù)算需求人力需求IT預(yù)算需求5,630萬390390萬5,200萬394370萬6,580萬434550萬績效目標(biāo)2.99實際額00批準(zhǔn)額01申請額增加小企業(yè)的出口總預(yù)算需求人力需求IT預(yù)算需求15,550萬1,0751,080萬14,340萬1,0861,100萬18,140萬1,1951,500萬手段/目標(biāo)調(diào)協(xié)：DOC分目標(biāo)預(yù)算申請2001（三）USDOC外部因素描述2001績效目標(biāo)和測度影響因素及應(yīng)對措施1.強(qiáng)化執(zhí)法活動，推動自由和公平貿(mào)易——開放市場總值

所有貿(mào)易會受到全球市場經(jīng)濟(jì)績效、國內(nèi)外政治環(huán)境、技術(shù)進(jìn)步和非預(yù)期大規(guī)模資本流動的影響?！笆袌鰷?zhǔn)入和協(xié)議監(jiān)督處”將繼續(xù)確認(rèn)這些變化并制定相應(yīng)政策，幫助美國企業(yè)擴(kuò)展外部市場。電子商務(wù)的飛速發(fā)展提供了一個范例，如何通過跨部門合作為美國企業(yè)創(chuàng)造良好的出口環(huán)境（四）跨部門合作機(jī)制1．跨部門關(guān)系確認(rèn)2．領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制3．信息共享機(jī)制4．合作的激勵機(jī)制

（五）信息核實和確認(rèn)的方式年度指標(biāo)：首次從事出口的小企業(yè)2.65萬家數(shù)據(jù)來源國際商務(wù)服務(wù)中心客戶管理系統(tǒng)貿(mào)易管理辦公室頻度季度、年度數(shù)據(jù)存儲客戶管理系統(tǒng)信息核實即時記錄；外部抽樣核實；主任審核簽署數(shù)據(jù)局限性信息不完全（自愿提供）滯后12-18個月三、績效報告與信息利用（一）績效狀況監(jiān)測和反饋（二）年度績效報告（三）績效信息利用（一）績效狀況監(jiān)測和反饋（二）年度績效報告1．績效水平展示實際與目標(biāo)縱向比較橫向比較美國交通部2002年績效水平展示1999200020012002實際2002指標(biāo)實現(xiàn)未實現(xiàn)高速路交通事故死亡率/億1.551.531.511.501.40√

大型貨運(yùn)車事故死亡率/億2.702.602.452.402.20√商業(yè)航空運(yùn)輸事故率/百萬0.510.370.370.260.38√商業(yè)航空運(yùn)輸事故數(shù)364341359346350√海上交通遇險者獲救率87.582.784.284.485√鐵路運(yùn)輸事故率/百萬3.894.224.133.564.00√市內(nèi)交通事故死亡率/億0.530.500.480.490.49√有害物質(zhì)運(yùn)輸重大事故數(shù)540565515189523√英國環(huán)境部績效水平展示：溫室氣體2.未盡目標(biāo)的原因解釋英國環(huán)境部績效指標(biāo)：“2001年底前，瘋牛病發(fā)病數(shù)降低到650例以下”，實際情況為781該部的解釋是：“三齡屠宰計劃”（即3

歲以上的牛全部宰殺）由于“口蹄疫”的暴發(fā)而暫停7個月，這些“老齡?！弊罱K出現(xiàn)瘋牛病的比例較高USDOC（2003）目標(biāo)：與公私機(jī)構(gòu)建立的促進(jìn)出口的新伙伴關(guān)系數(shù)目為50”，實際結(jié)果為88，超額完成75%。實際水平與績效目標(biāo)之間的差距可歸因于“績效指標(biāo)確定中經(jīng)驗不足”。這一具體測度應(yīng)用僅一年多，缺乏相關(guān)的基線數(shù)據(jù)，也沒有開發(fā)出一個適當(dāng)?shù)哪Ｐ停芨鶕?jù)經(jīng)濟(jì)、政治和社會等變量來預(yù)測政企伙伴關(guān)系的發(fā)展趨勢。所以，今后幾年中指標(biāo)的確定還需要摸索。（三）績效信息（結(jié)果）利用1．績效獎懲2．責(zé)任與靈活性交易3．診斷與指導(dǎo)4.績效預(yù)算1.績效獎懲績效工資制（領(lǐng)導(dǎo)）：拉開工資檔次單位績效評價分等：ABCDE

工資與績效檔次掛鉤獎金激勵制（中層管理者和一般員工）：績效總水平?jīng)Q定獎勵力度（公務(wù)員工資總額比例）部門、單位獎勵力度與績效檔次掛鉤個人獎勵由單位領(lǐng)導(dǎo)決定2.責(zé)任與靈活性交易（英國財務(wù)自主權(quán)）

績效檔次收入來源

ABCDE地方稅（65%）轉(zhuǎn)移支付（35%）自主決定中央審批一攬子撥款分項撥款分目撥款3.診斷與指導(dǎo)（三D模式）四、績效管理與我國行政改革（一）政府改革側(cè)重點(diǎn)的國際比較（二）機(jī)構(gòu)改革與管理改革的關(guān)系（三）運(yùn)作管理是我國的薄弱環(huán)節(jié)（四）精細(xì)化管理：細(xì)節(jié)的重要性（一）政府改革側(cè)重點(diǎn)的國際比較改革領(lǐng)域發(fā)達(dá)國家

我國政府職能改革（政府與市場/社會關(guān)系）政府卸載/職能結(jié)構(gòu)優(yōu)化

職能轉(zhuǎn)變政府份內(nèi)職責(zé)履行方式公共服務(wù)中市場機(jī)制

公共服務(wù)中市場機(jī)制政府內(nèi)部的改革組織機(jī)構(gòu)公共政策運(yùn)作管理機(jī)構(gòu)改革公共政策運(yùn)作管理

機(jī)構(gòu)和管理改革的相對地位

有別于大多數(shù)先前的美國政府改革，NPR不曾考慮過政府機(jī)構(gòu)的重組。它強(qiáng)調(diào)重新設(shè)計工作程序、強(qiáng)化對市民的服務(wù)、以及利用新技術(shù)增強(qiáng)政府能力?！啞し纪　稑?gòu)建虛擬政府》克林頓政府改革模式：最低限度的結(jié)構(gòu)調(diào)整，最廣泛的管理改革，旨在改變公務(wù)員的行為而非改變組織結(jié)構(gòu)。——唐納德·凱特爾《全球公共管理的革命》

機(jī)構(gòu)改革的反思：內(nèi)部震動、合理標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)在邏輯、實際效果舞臺與排練：一個隱喻改革目標(biāo)：運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、精干高效（二）機(jī)構(gòu)改革與管理改革的關(guān)系（三）我國政府管理的薄弱環(huán)節(jié)理念、政策缺乏技術(shù)支持規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性與前瞻性政策碎片化趨勢政策配套措施不到位的尷尬政策、計劃執(zhí)行機(jī)制的缺陷

理念、政策缺乏技術(shù)支持（萬能領(lǐng)導(dǎo)講話模板）一、統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識、切實增強(qiáng)做好XX工作的責(zé)任感和使命感（或者緊迫感）二、明確任務(wù)、突出重點(diǎn)、全力做好今年的XX工作三、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、狠抓落實、努力開創(chuàng)XX工作新局面總之，振奮精神，多干實事，少說空話，開拓進(jìn)取，與時俱進(jìn)一是提高認(rèn)識，端正態(tài)度；二是領(lǐng)導(dǎo)重視，親自過問；三是責(zé)任明確，措施到位；四是狠抓落實，務(wù)求實效。

規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性與前瞻性甘肅的牛肉拉面限價（類似的還有糧食價格管理）豬肉漲價的應(yīng)對措施（漲驚心動魄、跌傷筋動骨）治污“規(guī)劃”與“常識”政府：“十一五規(guī)劃”：2010年，大城市污水處理率達(dá)到80％，中小城市達(dá)到60％。計劃投資4000億元。十五現(xiàn)實（1700億）：污水處理廠，花瓶處處，結(jié)果幾枚？運(yùn)營不足60%，其中達(dá)到設(shè)計能力不到60%。原因：運(yùn)營資金未列規(guī)劃；管道建設(shè)沒有配套（體制性因素：規(guī)劃、投資、土地多部門）校園安全（美國的校園槍擊案件）大學(xué)生就業(yè)問題：組織部擴(kuò)大“村官”規(guī)模，國資委要求企業(yè)擴(kuò)招，教育和科技部門教師助研，基金管理部門財務(wù)制度松動……部門在力所能及的獨(dú)立為國家“排憂解難”，缺乏的是總戰(zhàn)略和系統(tǒng)方案2006年“三支一扶”計劃：高校畢業(yè)生到農(nóng)村基層支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧（中組部、人事部、教育部、財政部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國務(wù)院扶貧開發(fā)辦、團(tuán)中央）近年中組部、教育部、衛(wèi)生部、團(tuán)中央等部門獨(dú)立設(shè)置項目：有“教師特崗計劃”、“大學(xué)生村官計劃”、“西部志愿者計劃”政策不平等：村官和特崗教師的工資均高于三支一扶、西部志愿者；只面向“村官”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員考錄保證半數(shù)以上；報考事業(yè)單位加分政策不平衡，“村官”加分遠(yuǎn)高于其他服務(wù)基層項目

決策碎片化趨勢

政策缺乏配套的尷尬長安集團(tuán)尹家緒：“政府在鼓勵自主開發(fā)、自主創(chuàng)新，也出臺有政策，但是沒有一個具體的制度來進(jìn)行管理和保障，指導(dǎo)性的政策落實到具體層面上，就什么都沒有了”：

開發(fā)樣車的關(guān)稅：100萬/國外樣車2萬 企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)考核：利潤而非長遠(yuǎn)的持續(xù)發(fā)展能力 會計制度：開發(fā)費(fèi)用計當(dāng)年成本，國外5年分?jǐn)偯绹臏p負(fù)法中的配套措施聯(lián)邦表格注冊目錄填表時間總量計算一年內(nèi)總量減半目標(biāo)年度執(zhí)行情況報告04-09禁令五年，高爾夫球場從170增加到500多05年9部委商品房90平米占70%以上：07年統(tǒng)計23%99年《黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，正部級官員辦公室使用面積不超54平米、縣長書記不超20方米。現(xiàn)實中普遍超標(biāo)，08年浙江一省級單位人均辦公面積超220平米99年國土資源部《閑置土地處置辦法》，08年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，土地閑置滿兩年，堅決無償收回。10年來房地產(chǎn)市場獲得土地面積約31億平米，到08年底實際開發(fā)19.4億，近12億平方米土地閑置

嚴(yán)肅的政策與疲軟的落實民間形象說法政令出不了中南海；政令出不了北京城開發(fā)商：政府就是成天喊叫狼來了的孩子

上級壓下級，一級壓一級級級加碼碼到成功下層蒙上層，一層蒙一層層層摻水水到渠成和諧社會美國競爭性合同外包政策

聯(lián)邦政府活動注冊目錄活動類型劃分：核心業(yè)務(wù)/商業(yè)性活動部門商業(yè)性活動總量計算（FT