建設項目用地預審

建設用地預審管理

為保證土地利用總體規(guī)劃的實施，充分發(fā)揮土地供應的宏觀調控作用，控制建設用地總量，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，制定了《建設項目用地預審管理辦法》。一、建設項目用地預審制度的基本框架二、預審工作中應注意的問題三、與投資體制改革相關規(guī)定銜接

一、基本框架

法律依據和作用建設項目用地預審審批權限審查依據、審查內容和審查程序申報材料的基本要求建設項目實地踏勘及專家論證公示制度和有效期（一）法律依據和作用

土地管理法第五十二條：建設項目可行性研究論證時，土地行政主管部門可以根據土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和建設用地標準，對建設用地有關事項進行審查，并提出審查意見。

實施條例第二十二、二十三條：建設項目可行性研究論證時，土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查，提出建設項目用地預審報告；可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。

審查依據：國家產業(yè)政策和供地政策、土地利用總體規(guī)劃和土地利用計劃、工程項目建設用地指標等，對涉及土地利用的相關事項進行審查。

審查結果：建設項目用地預審意見

作用：一是加強土地利用規(guī)劃、計劃對國家基本建設的整體控制作用，強化國家的調控力度，凡不符合土地利用總體規(guī)劃、沒有農用地轉用計劃指標的建設項目，不得通過項目用地預審，突出強化了土地參與宏觀調控的作用。

二是更好地指導建設單位科學合理選址，統(tǒng)籌土地利用和耕地保護，維護被征地農民的合法權益，防止建設單位在用地審批環(huán)節(jié)上走彎路，切實提高建設項目行政管理的效率和水平。（二）建設項目用地預審

審批權限

《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部令第42號）第四條規(guī)定：建設項目用地預審實行

分級預審

★需國務院及國務院投資主管部門和行業(yè)主管部門批準、核準、備案的建設項目，由國土資源部預審；★

需地方人民政府及地方投資主管部門和行業(yè)主管部門批準、核準、備案的建設項目，由同級地方國土資源管理部門預審。

◆委托預審。應當由國土資源部預審的輸電線塔基、鉆探井位、通訊基站等小面積零星分散建設項目用地，由省級國土資源管理部門預審，并報國土資源部備案。

◆特殊用地。涉密軍事項目和國務院批準的特殊建設項目，建設單位可直接向國土資源部提出用地預審申請。

(三)審查依據、審查內容

和審查程序

審查依據

1《土地管理法》等國家有關法律法規(guī)和部門規(guī)章

2經批準的土地利用總體規(guī)劃、計劃和行業(yè)用地標準

3經國務院（發(fā)展改革委、國務院有關部門）批準的有關行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；4發(fā)展改革等行業(yè)部門項目建議書的批復；

5《限制供地目錄》《禁止供地目錄》6發(fā)展改革等部門同意開展前期工作告知意見。土地利用總體規(guī)劃，法律、法規(guī)規(guī)定條件；國家相關行業(yè)規(guī)劃；供地政策；工程用地標準；占補平衡方案以及資金情況；屬于土地管理法第二十六條情形的，涉及土地利用總體規(guī)劃修改的，是否符合法律、法規(guī)和規(guī)定。按照《建設用地預審管理辦法》和建設項目核準權限（參考國務院頒布《政府核準的投資項目目錄》和自治區(qū)人民政府頒布《政府核準的投資項目目錄》），應當由自治區(qū)國土資源廳負責用地預審的建設項目，用地預審申報材料由項目所在地、州、市國土資源管理部門負責受理、審查，審查通過的初審意見報國土資源廳預審。

會審單位：規(guī)劃處（主辦）、政策法規(guī)處、財務處、耕保處、地籍處、利用處、建設用地處、儲量處、地質環(huán)境處、執(zhí)法監(jiān)察處等10個處參與預審審查。紀檢組（監(jiān)察室）作為會審會議成員參加審查并進行監(jiān)督。（四）申報材料的基本要求

基本要件

1.建設項目用地預審申請報告2.建設項目用地預審申請表3.項目可行性研究報告或項目申請報告4.建設依據5.土地利用總體規(guī)劃圖及現(xiàn)狀圖6.初審意見

1.申請報告的內容：（1）建設項目基本情況（2）擬選址及用地情況（3）建設依據（4）占補平衡、征地補償安置標準及土地復墾資金落實情況項目基本情況：××項目是列入（為實施）《××》規(guī)劃的××類建設項目（能源、交通、水利、城市基礎設施等）。項目建設規(guī)模為××建設內容主要為××，擬定總投資為××億元。擬選址情況：××項目位于×市×縣×鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）×村。選址比較的簡況和擬選址用地的充足理由，擬用地是否符合土地利用總體規(guī)劃等。礦產資源開發(fā)項目取得劃定礦區(qū)范圍批準文件的情況。擬建項目用地情況：擬用地總規(guī)?！痢凉暋M占用農用地××公頃，其中耕地××公頃（包括基本農田××公頃）；擬占用建設用地××公頃；擬占用未利用地××公頃?？傆玫刂校骸痢敛糠终加谩痢凉?，××部分占用××公頃，……等（根據相關工程項目建設用地標準規(guī)定的各組成部分填寫）。補充耕地初步方案：是否已經將補充耕地的資金列入工程投資（預算）；擬采取（自行組織開墾、繳納耕地開墾費委托開墾）的方式補充耕地，委托開墾的是否承諾按照當地××元/畝的標準繳納耕地開墾費，等等。

占補平衡

委托：明確一般耕地和基本農田的耕地開墾費繳費標準；是否足額納入工程預算。

自行：按照法律法規(guī)規(guī)定，依據開發(fā)整理規(guī)劃，并經國土資源管理部門驗收納入儲備庫。

征地補償資金:

按照當地制定的標準范圍，落實征地補償資金，并足額納入工程預算；

土地復墾資金：礦產開發(fā)項目（煤礦、鐵礦等），應明確土地復墾資金的來源，提取復墾資金標準，按要求編制土地復墾方案。建設依據：

（1）經國務院（發(fā)展改革委、國務院有關部門）批準的有關行業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2）發(fā)展改革等部門項目建議書的批復（3）《產業(yè)指導目錄》

（4）發(fā)展改革等部門同意開展前期工作告知意見。

初審意見：（1）建設項目基本情況（2）項目與土地利用總體規(guī)劃的銜接情況（3）擬選址及用地情況以及用地指標適用情況審查意見（4）建設依據（5）占補平衡、征地補償安置標準及土地復墾資金落實情況的審查意見（6）地質災害危險性評估報告及壓覆重要礦資源情況符合《土地管理法》第二十六條相關規(guī)定的能源、交通、水利、軍事等具備獨立選址條件的建設項目，需修改土地利用總體規(guī)劃的，還應提供以下材料：

1.土地利用總體規(guī)劃修改方案；2.規(guī)劃修改對土地利用總體規(guī)劃實施影響評估報告；3.專家對規(guī)劃修改方案和規(guī)劃實施影響評估報告的論證意見；4.規(guī)劃修改的聽證會紀要。編制或修改土地利用總體規(guī)劃舉行聽證會是依職權聽證的范圍，是必須履行的程序，并按照規(guī)定應當附具聽證會紀要。聽證紀要的內容：1.聽證會的基本情況；2.聽證會事項的說明；3.聽證會代表的意見陳述；4.聽證會事項的意見分岐；5.聽證會意見的處理建議。6.聽證人員的簽字。

（五）實地踏勘及專家論證

《關于在建設項目用地預審工作中做好實地踏勘和論證工作有關問題的通知》（國土資廳發(fā)〔2008〕41號），對踏勘和論證工作目的、重點、范圍和程序，以及組織形式等都提出了具體明確的要求。（五）公示制度和有效期

《行政許可法》第七十二規(guī)定，“必須在辦公場所依法應當公示的材料”，涉密項目除外，或按照保密工作的有關規(guī)定，經保密技術處理后予以公示。

公示的內容：《預審管理辦法》、預審工作流程、工作時限表、申請表和申請報告格式、項目名稱、批復時間、批復文號等。

建設項目用地預審文件有效期

第十五條規(guī)定：用地預審文件有效期為兩年。有效期內未經審批或核準的項目，應提出

申請延期重新申請用地預審

申請延期：

項目選址、建設規(guī)模、用地范圍和用地規(guī)模與申請用地預審時基本一致的，建設單位可向國土資源部門申請延期。

申請延期時應提交的材料：建設單位的延期申請地、州國土部門對項目用地情況的確認意見用地預審批復文件建設依據

重新申請用地預審：項目選址、建設規(guī)模、用地范圍和用地規(guī)模發(fā)生重大變化的，應按照《預審管理辦法》規(guī)定，重新申請用地預審。二、預審工作中應注意的問題土地政策與宏觀調控

黨中央、國務院高度重視土地管理和調控。先后下發(fā)了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）、《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號），《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號），明確要求積極運用土地政策參與宏觀調控。

2004年10月國務院下發(fā)的28號文件明確要求：國土資源部門要根據國家產業(yè)政策，對淘汰類、限制類項目分別實行禁止和限制用地。2005年12月，國務院下發(fā)《關于發(fā)布實施〈促進產業(yè)結構調整暫行規(guī)定〉的決定》（國發(fā)〔2006〕40號），同時國家發(fā)改委經國務院批準發(fā)布了《產業(yè)結構調整目錄》。

為切實落實國家宏觀調控措施和產業(yè)調整政策，2006年12月，國土資源部和國家發(fā)展改革委員會根據國務院28號文件和國務院40號文件精神及國家有關產業(yè)政策、土地供應政策，結合土地管理自身特點，共同發(fā)布了《關于發(fā)布實施〈限制用地項目目錄（2006年本）〉和〈禁止用地項目目錄（2006年本）〉的通知》，詳細列舉了限制和禁止用地的建設項目，并規(guī)定了明確的用地政策。

此次發(fā)布的目錄更符合國家產業(yè)政策，同時考慮到各地社會經濟發(fā)展的差異，對部分建設項目規(guī)定了不同的用地政策。如電力項目除西藏、新疆、海南等小電網外，單機容量在30萬千瓦及以下的常規(guī)燃煤火電機組發(fā)電項目限制用地。同時體現(xiàn)了嚴格保護耕地、節(jié)約集約的原則，如低密度、大套型住宅項目，大型游樂設施、主題公園等6項被列入限制用地項目，明確規(guī)定這些項目禁止占用耕地，亦不得通過先行辦理城市分批次農用地轉用等形式變相占用耕地。國土資源部結合各地實踐基礎，以投資強度、容積率、建筑系數等強制性指標為重點，編制了《工業(yè)項目建設用地控制指標》。

控制指標是對一個工業(yè)項目（或單項工程）及其配套工程在土地利用上進行控制的標準，是國土資源部門在建設用地預審和審批階段核定工業(yè)項目用地規(guī)模的主要標準，是工業(yè)企業(yè)和設計單位編制工業(yè)項目可行性研究報告和初步設計的重要依據。工業(yè)項目建設用地必須同時符合五項指標。具體是：投資強度，按照不同地區(qū)、不同行業(yè)分別制定了相應的指標，城市等別不同，投資強度控制標準不同；容積率，分行業(yè)制定了指標，紡織業(yè)行業(yè)代碼為17，容積率≥0.6，；建筑系數，規(guī)定不得低于30%（項目建筑物、構筑物堆場占地總面積/項目總用地面積）；行政辦公及生活服務設施用地所占比例不得超過7%;綠地率不超過20%。對不符合要求的工業(yè)項目，不予供地或按照標準進行核減。不符合《控制指標》要求的工業(yè)項目，不予供地或對項目用地面積予以核減。對因生產安全等有特殊要求確需突破《控制指標》的，應當根據有關規(guī)定，結合項目實際進行充分論證，確屬合理的，方可批準供地，并將項目用地的批準文件、土地使用合同等相關法律文書報省（區(qū)、市）國土資源管理部門備案。

國務院28號文件和國務院31號文件明確要求：建立工業(yè)用地出讓最低價標準統(tǒng)一公布制度，工業(yè)用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準。國土資源部組織制定了《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》，確定了與土地等別相一致的全國工業(yè)用地最低價標準。《國土資源部貫徹落實國務院批轉發(fā)展改革委等部門關于抑制部分行業(yè)產能過剩和重復建設引導產業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》（國土資發(fā)〔2009〕139號），對產能過剩行業(yè)建設項目，未取得發(fā)展改革委等部門同意開展項目前期工作意見的，一律不予受理用地預審申請，其他不符合重點產業(yè)調整和振興規(guī)劃的項目，也不得受理用地預審申請，項目用地未達到《工業(yè)項目建設用地控制指標》或相關行業(yè)工程建設用地控制指標的，一律不予通過用地預審。鋼鐵不再核準和支持單純新建、擴建產能的鋼鐵項目。水泥嚴格控制新增水泥產能，執(zhí)行等量淘汰落后產能的原則，對2009年9月30日前尚未開工的水泥項目一律暫停建設并進行清理。平板玻璃所有擬建的玻璃項目各地方一律不得備案。煤化工要嚴格執(zhí)行煤化工產業(yè)政策，遏制傳統(tǒng)煤化工盲目發(fā)展，今后三年停止審批單純擴大產能的焦炭、電石項目。多晶硅嚴格控制在能源短缺、電價較高地區(qū)新建多晶硅項目，對缺乏配套綜合利用、環(huán)保不達標的多晶硅項目不予核準或備案。電解鋁今后三年不再核準新建、擴建電解鋁項目。1.跨地州的建設項目如何申請用地預審

輸變電工程、管道工程、鐵路、流域治理

2.用地預審申請與初審意見的銜接

時間、用地規(guī)模

3.

初審意見應包含的相關內容

建設依據、供地政策、規(guī)劃、占補平衡、行業(yè)用地標準等4.繳納耕地開墾費標準一般耕地、基本農田

5.涉及土地利用總體規(guī)劃修改論證、聽證

6.申請表填寫不規(guī)范

依據、功能分區(qū)、耕地開墾費三與投資體制改革相關規(guī)定銜接按照國務院關于加強和規(guī)范新開工項目管理的通知要求，做好與投資體制改革相關規(guī)定的銜接，進一步明確了建設項目用地預審在項目審批、核準、備案三種形式介入的時機。1.審批制：可行性研究報告批準前

2.核準制：項目申請報告核準前

3.備案制：經有關部門備案后

政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進欠發(fā)達地區(qū)的經濟和社會發(fā)展，推進科技進步和高新技術產業(yè)化。中央政府投資除本級政權等建設外，主要安排跨地區(qū)、跨流域以及對經濟和社會發(fā)展全局有重大影響的項目。對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告。對于企業(yè)不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準，其他項目無論規(guī)模大小，均改為備案制。企業(yè)投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。政府對企業(yè)提交的項目申請報告，主要從維護經濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進行核準。對于《政府核準的投資項目目錄》以外的企業(yè)投資項目，實行備案制，除國家另有規(guī)定外，由企業(yè)按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。1.項目建議書和可行性研報告分別審批的，申請用地預審時，應提交地災和壓礦有關材料；

2.項目建議代可行性研報告一次審批的不需提供地災和壓礦有關材料；

3.備案類項目申請用地預審時，應提交地災和壓礦有關材料。

水電站：在主要河流上建設的項目和總裝機容量２５萬千瓦及以上項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府投資主管部門核準。

在區(qū)內主要河流上建設的總裝機容量25萬千瓦以下、5萬千瓦及以上的項目，由自治區(qū)政府投資主管部門核準，其余項目由地、州、市政府（行政公署）投資主管部門核準。

風電站：總裝機容量５萬千瓦及以上項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府投資主管部門核準。

核電站：由國務院核準。

電網工程：３３０千伏及以上電壓等級的電網工程由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府投資主管部門核準。

330千伏以下、110千伏及以上電壓等級的電網工程由自治區(qū)政府投資主管部門核準，其余項目由地、州、市政府（行政公署）投資主管部門核準。

抽水蓄能電站：由國務院投資主管部門核準。

火電站：由國務院投資主管部門核準。

熱電站：燃煤項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府投資主管部門核準。

除燃煤以外熱電站項目由自治區(qū)政府投資主管部門核準。

煤礦：國家規(guī)劃礦區(qū)內的煤炭開發(fā)項目由國務院投資主管部門核準，其余一般煤炭開發(fā)項目由地方政府投資主管部門核準。下列礦區(qū)所在市（地、州）行政管轄區(qū)域內的煤炭資源均為國家核準煤炭規(guī)劃礦區(qū)。礦區(qū)內煤礦項目由國家發(fā)展改革委核準或授權省級發(fā)展改革委核準。

烏魯木齊市、昌吉回族自治州、哈密地區(qū)、伊犁哈薩克自治州、阿勒泰地區(qū)、塔城地區(qū)、吐魯番地區(qū)、阿克蘇地區(qū)、巴音郭楞蒙古自治州

在國家規(guī)劃礦區(qū)內開展煤炭項目前期工作時，可就項目是否符合國家煤炭發(fā)展規(guī)劃和產業(yè)政策等問題，向國家發(fā)展改革委提出咨詢。國家發(fā)展改革委將依據有關規(guī)定出具咨詢復函。國家規(guī)劃礦區(qū)內的煤炭開發(fā)項目申請報告，由項目所在地?。▍^(qū)、市）發(fā)展改革委（含具有投資管理職能的經貿委、經委與發(fā)展改革委聯(lián)合）或項目所屬中央管理企業(yè)初審后報送國家發(fā)展改革委，由國家發(fā)展改革委核準或報請國務院核準。

申請礦山建設用地預審，具有發(fā)證權限部門為礦山劃定的礦區(qū)范圍批件或頒發(fā)的采礦許可證可作為符合產業(yè)政策的依據。對地處平原地區(qū)的礦區(qū)（特別是煤礦）建設用地，一般情況下用地范圍應在所劃定的礦區(qū)范圍內?？辈樵S可證是辦理臨時用地的依據，不能作為申請用地預審的支持性文件。

新建（含增建）鐵路：跨?。▍^(qū)、市）或１００公里及以上項目由國務院投資主管部門核準，其余項目按隸屬關系分別由國務院行業(yè)主管部門或省級政府投資主管部門核準。

新建機