公共政策第一章導(dǎo)論

公共政策分析

任課:公共管理學(xué)院傅慧芳教授、博導(dǎo)

導(dǎo)論政策分析的學(xué)科范式

本章要點：公共政策學(xué)產(chǎn)生的根源政策科學(xué)及政策分析的興起政策科學(xué)的研究對象、研究領(lǐng)域政策科學(xué)的學(xué)科性質(zhì)中國政策科學(xué)的研究任務(wù)結(jié)合實際,理解政策分析的理論與實踐意義導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)

序:政策無所不在，滲透到生活的各個層面例:“落實黨的知識分子政策”“計劃生育是我國的一項基本國策”“改革舊的住房政策”“改革公費醫(yī)療政策”,等等

案例:“三無人員”徐英東的悲劇

案例簡介：

1998年8月末，欲與母親一道回家的兒子被送進了北京市公安局原收容遣送站。從此，母親走上了一條漫長的、看不到盡頭的尋子之路。到2003年9月15日，72歲的馮彩云尋子整整4年，政府卻給不出一個令人滿意的說法。

馮彩云：兒子被收容后下落不明

已有4年了

尋人啟事分析與思考

面對悲劇，不能只有非理性的感情宣泄，更不能失去理性的反思。雖然收容遣送制度已經(jīng)成為歷史，但卻留給人們一系列需要思考的問題——徐英東事件為什么會發(fā)生？哪些悲劇是收容制度本身造成的？哪些悲劇是收容執(zhí)法造成的？收容遣送制度為什么會長期存在？為誰存在？利弊何在？怎樣才能避免同樣的悲劇再次發(fā)生？在制度設(shè)計的過程中，人的權(quán)利應(yīng)該放在什么位置？

對一個政策的分析要從以下角度：1.歷史文化背景因素;2.系統(tǒng)因素:環(huán)境、政策工具、體制等3.過程因素:制定:制定的過程制定的內(nèi)容的合法性合理性具體條文執(zhí)行:執(zhí)行中存在的問題內(nèi)容無法執(zhí)行,執(zhí)行者監(jiān)控;評估(價值取向);終結(jié)(什么樣的政策應(yīng)該廢止不符合時代潮流)導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)（P14）一、公共政策的學(xué)科發(fā)展朔源（一）早期思想源泉——古代和中世紀(jì)的政策研究思想和經(jīng)驗（二）演化——近現(xiàn)代經(jīng)驗研究的成長，應(yīng)用社會科學(xué)的成長及其職業(yè)化（三）先導(dǎo)——近現(xiàn)代社會科學(xué)對政策研究理論和方法的探討導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)二、公共政策的學(xué)科興起（一）西方公共政策學(xué)的發(fā)展歷程1．公共政策學(xué)的產(chǎn)生——美國日本學(xué)者：藥師寺泰藏公共政策運動和公共政策學(xué)科之所以誕生于美國，三個特別的環(huán)境因素：行為主義；本世紀(jì)60年代開始出現(xiàn)的社會問題等社會、經(jīng)濟環(huán)境的變化；“政策替代”文化

導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)（二）公共政策學(xué)的發(fā)展——全球的“顯學(xué)”越來越多的復(fù)雜的國內(nèi)和國際問題,需要努力提高利用政策解決問題的能力和水平；2.市場經(jīng)濟的縱深發(fā)展和世界改革浪潮的推動，公共政策的功能和作用愈加凸現(xiàn)；3.現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，極大地推動公共政策學(xué)的發(fā)展；4.思想庫或智囊團的成熟促進公共政策科學(xué)的發(fā)展。

導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)三、公共政策學(xué)發(fā)展的基本過程

政策科學(xué)一詞是由拉斯維爾（H·D·Lallwell）和拉納爾（D·Lerner）在1951年出版的《政策科學(xué)：范圍和方法上的最近發(fā)展》一書中首先提出來的。公共政策科學(xué)在西方經(jīng)歷了創(chuàng)建、形成、批判反思和拓展新方向等幾個階段。導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)三、公共政策學(xué)發(fā)展的基本過程

（一）創(chuàng)建時期（20世紀(jì)50年代）

兩次的政策爭論與一次學(xué)術(shù)討論會：羅斯?！靶抡钡恼郀幷?；由奧本海默引發(fā)的原子能政策爭論?！瓣P(guān)于國際關(guān)系的革命性、發(fā)展性學(xué)術(shù)討論會”（簡稱RADIR學(xué)術(shù)會議）這次會議的主要成果之一的論文集《政策科學(xué)》是公共政策學(xué)的開山之作，RADIR也因此而被稱為是高舉大旗向公共政策進軍的誓師大會。導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)三、公共政策學(xué)發(fā)展的基本過程

（一）創(chuàng)建時期（20世紀(jì)50年代）

拉斯韋爾對公共政策學(xué)下了一個定義：“公共政策學(xué)就是以制定政策規(guī)劃和政策替代方案為焦點，動用新的方法論對未來發(fā)展趨勢進行分析的學(xué)問”。正因為如此，拉斯韋爾被公認(rèn)為公共政策學(xué)的創(chuàng)始人或創(chuàng)始從之一。導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)50年代到60年代美國公共政策學(xué)發(fā)展的基本特征可以由拉斯韋爾概括的公共政策學(xué)的六大規(guī)定性中體現(xiàn)出來：（P16）1.公共政策學(xué)是關(guān)于民主的學(xué)問2.是公共政策學(xué)的哲學(xué)基礎(chǔ)是理論實證主義3.是公共政策學(xué)是一門對時間和空間都非常敏感的科學(xué)4.是公共政策學(xué)是跨學(xué)科的學(xué)問5.是公共政策學(xué)是一門必須由學(xué)者和政府官員共同研究的學(xué)問6.是公共政策是包含“發(fā)展概念”的學(xué)科

導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)

拉斯韋爾等人對公共政策學(xué)的理解中有許多科學(xué)合理的方面:對民主主義和理論實證主義的合理性的贊賞；公共政策學(xué)的跨學(xué)科性；充分的時空觀念的必要性；發(fā)展觀念的重要性；政府官員應(yīng)參與公共政策的深入研究等。但是，公共政策學(xué)完全浸染了行為主義的色彩。過分看重自然科學(xué)的方法，感興趣的是對行為進行量化處理，用數(shù)據(jù)說話。人們在進行政策分析時，不考慮倫理價值，使公共政策游離于價值判斷之外。導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)（二）形成時期（20世紀(jì)70年代）

葉?？āさ侣鍫柕摹豆舱咧贫z討》（1968）、《政策科學(xué)進展》（1971）、《政策科學(xué)構(gòu)想》（1971）稱為公共政策科學(xué)的“三部曲”。行為主義具有以下幾個弱點：不具備嚴(yán)格區(qū)分個別行為的微觀理論和宏觀理論；片面地接受所謂均衡概念；回避了復(fù)雜而生動的社會問題和社會戒規(guī)等倫理道德問題；容易陷于完美主義的泥潭。導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)

德洛爾要確立一種“總體政策”，包括下列內(nèi)容：要有制定總目標(biāo)的政策；要確定政策范圍；要設(shè)定時間單位；要設(shè)定風(fēng)險承受；要在漸進性和革新性當(dāng)中進行選擇；要在普遍性與特殊性中進行選擇。要確定制定的政策是重在協(xié)調(diào)，還是有所側(cè)重。公共政策研究中的“超前傾向”和“趨后傾向”。導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)

德洛爾批判行為主義，主張對制定政策的系統(tǒng)加以研究，并提出了構(gòu)建總體政策即制定政策的若干設(shè)想。但是，德洛爾構(gòu)建的總體政策是一種元政策或“超政策”，過于理論化很難理解而且晦澀。另外，德洛爾為了建構(gòu)一個總體政策系統(tǒng)，試圖在統(tǒng)一的公共政策學(xué)的旗幟下統(tǒng)率其它相關(guān)學(xué)科是不切合實際的。50-70年代政策分析的出現(xiàn),

政策分析途徑和方法之爭

政策分析范式的出現(xiàn)拉斯韋爾—德洛爾倡導(dǎo)的政策科學(xué)的不足,導(dǎo)致了許多學(xué)者離開拉斯韋爾—德洛爾的傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)而提倡作為一個應(yīng)用社會科學(xué)學(xué)科的獨立的政策分析,其實，就是給政策科學(xué)傳統(tǒng)加上對檢驗備選方案的嚴(yán)格程序。政策分析途徑和方法之爭這種爭論是圍繞理性的途徑與非理性的途徑而展開的。理性途徑即全面理性模式，它以系統(tǒng)分析為縮影；非理性途徑則是強調(diào)全面理性的局限性或不可能性。理性的途徑與非理性的途徑各自的理論前提純粹的理性模式的特征是:以認(rèn)同系統(tǒng)分析.作為元理論，以統(tǒng)計經(jīng)驗主義作為方法論和以價值的最大化作決策標(biāo)準(zhǔn)；而非理性途徑的特征是:以認(rèn)同多元主義作為元理論，脈絡(luò)背景和案例分析作為方法論和以社會合理性(利益的整合)作為決策標(biāo)準(zhǔn)。導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)（三）反思時期（20世紀(jì)80年代）西方公共政策學(xué)的研究取得了新的突破，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1.加強政策價值觀或公共政策與倫理關(guān)系問題的研究2.加強政策效率和比較公共政策方面的研究3.開展政策信息多元化方面的研究，強調(diào)政策學(xué)家與政治家合作

導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)（四）拓展時期（20世紀(jì)90年代）拓展表現(xiàn)在:1.重視宏觀政策研究，促進政府政策制定系統(tǒng)改革2.開辟新的研究領(lǐng)域3.公共政策學(xué)與公共管理學(xué)日益融合

導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)四、什么是政策科學(xué)，政策科學(xué)的研究對象、研究領(lǐng)域（P21）（一）幾種經(jīng)典定義：

一個綜合地運用各種知識和方法來研究政策系統(tǒng)和政策過程，探求公共政策實質(zhì)、原因和結(jié)果的學(xué)科。（二）研究對象:政策系統(tǒng)及政策過程公共政策學(xué)內(nèi)部知識系統(tǒng)公共政策學(xué)科體系:公共政策基礎(chǔ):公共政策新概念;公共政策特征;公共政策類型;公共政策功能公共政策過程:公共政策系統(tǒng)、體制;公共政策問題/公共政策制定;公共政策執(zhí)行;公共政策評估;監(jiān)控；終結(jié)公共政策的分析方法：基本分析模型；定性分析方法；定量分析方法；公共政策領(lǐng)域：政治政策；經(jīng)濟政策；文化政策；社會政策四、什么是政策科學(xué)，

政策科學(xué)的研究對象、研究內(nèi)容（三）公共政策的主要論域：公共政策學(xué)科的定位公共政策價值與理念公共政策決策的科學(xué)化與民主化效率公平與公共政策市場經(jīng)濟與公共政策公共政策的制度分析公共政策的經(jīng)濟分析公共政策的倫理分析公共政策的比較分析公共政策與憲政秩序公共政策與公用事業(yè)管理改革國際公共政策與全球治理公共政策的評估模型建構(gòu)公共政策過程研究導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)五、政策科學(xué)的學(xué)科性質(zhì)（一）政策科學(xué)是一個綜合性、跨學(xué)科的新研究領(lǐng)域；公共政策學(xué)外部知識生態(tài)：公共政策學(xué)的支撐學(xué)科：經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)公共政策學(xué)的工具學(xué)科：哲學(xué)、數(shù)學(xué)、史學(xué)傳統(tǒng)學(xué)科：政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、心理學(xué)、倫理學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、其他學(xué)科……新興學(xué)科：管理學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)學(xué)、行政學(xué)、決策學(xué)、系統(tǒng)論、博弈論、其他學(xué)科……

（二）政策科學(xué)是以行動為取向的科學(xué)；公共政策學(xué)與社會實踐（三）政策科學(xué)不僅是一門描述性的科學(xué)而且是一門規(guī)范性的科學(xué)例：張惟英“人口準(zhǔn)入”風(fēng)波北京市政協(xié)委員張惟英建議用人口準(zhǔn)入制

“控制人口無序流動”，“保證北京的可持續(xù)發(fā)展”

“一個令中國人發(fā)抖的名字”

張惟英，女，江蘇南京人，1949年4月生。1968年作為知青在東北農(nóng)村插隊，1972年進工廠當(dāng)工人，1978年考入吉林大學(xué)，1985年獲碩士學(xué)位。現(xiàn)為中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國國民黨革命委員會北京市委委員，北京市政協(xié)常委。公共行政的價值爭論西沃之爭及其悖論西沃之爭：《美國政治學(xué)評論》沃爾多對西蒙秉持的邏輯實證主義方法論提出批評，西蒙予以回應(yīng)。爭論的三個層面：1.公共行政的科學(xué)性；2.公共行政的價值取向；3.公共行政的研究方法西沃之爭:沃爾多VS西蒙西蒙：公共行政應(yīng)當(dāng)成為一門類似于自然科學(xué)的行政科學(xué)；效率是最重要的價值基礎(chǔ)；學(xué)科科學(xué)性要建立在邏輯實證主義路徑上。沃爾多：提倡效率本質(zhì)上是反民主的；相比民主而言，效率更適合作為公共行政的手段而非目的、一種過程而非結(jié)果、一種操作標(biāo)準(zhǔn)而非理想境界。效率與民主之爭的內(nèi)在矛盾將兩種價值取向推演到極致。以效率為最高原則，會忽視行政的公共性。講求決策、執(zhí)行、管理的高效運轉(zhuǎn)，快速達(dá)成目標(biāo)，就難以保證行政過程的民主性與科學(xué)性。（經(jīng)濟績效決定論，忽視公眾的參與與對公眾的回應(yīng)）以民主為最高價值標(biāo)準(zhǔn)，無法避免政策的僵局。忽視公共行政的管理一端，模糊了政治與行政二分的界限，缺乏保障行政執(zhí)行的價值基礎(chǔ)。民主的價值在于強調(diào)公共行政部門的回應(yīng)性、可問責(zé)性，認(rèn)為一個負(fù)責(zé)人的政府才可能成為有效政府。兩者的協(xié)調(diào)與平衡法治：規(guī)制之治。羅森布魯姆《公共行政：管理、政治與法律的途徑》：公共行政的法律途徑可以追溯至行政法、公共行政司法化和憲法三個源頭，法治作為公共行政價值具有重視程序正當(dāng)、實質(zhì)權(quán)利的平等保護、公平正義等特點。法治：公平、正義、平等價值的宣導(dǎo)，規(guī)制政府權(quán)力，彌補民主失靈的行動難題。Lg:奧巴馬醫(yī)改法案，兩黨之爭導(dǎo)致政府停擺，但是法定支出不受政府關(guān)門的影響。盡管法案在聯(lián)邦層面通過，也會在各州經(jīng)歷無休止的的政治否決，執(zhí)行之日咬咬無期。民主的理念轉(zhuǎn)換為實踐需要中介，法治的強制性和可操作性是民主會更加有效率。導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)五、政策科學(xué)的學(xué)科性質(zhì)（四）政策科學(xué)是軟科學(xué)的一個重要分支；

導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)

六、研究政策科學(xué)的三種理由

（一）純粹科學(xué)上或?qū)W術(shù)上的理由。

（二）職業(yè)上的理由。

（三）政治上及行政上的理由。導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)七、中國公共政策學(xué)研究的現(xiàn)狀

（一）主要成就

研究基礎(chǔ)理論框架確立科學(xué)研究成績斐然教學(xué)體系初步形成政策研究組織成形學(xué)術(shù)環(huán)境大為改善

（二）改進之處基本范疇有待廓清基本內(nèi)容有待充實基本方法有待拓展研究水平有待提高導(dǎo)論政策科學(xué)的研究綱領(lǐng)(三)中國公共政