第十章 公共政策終結(jié)

政策問題確認制定公共政策政策合法化公共政策執(zhí)行公共政策評估公共政策終結(jié)政策過程本章重點：政策終結(jié)的概念政策終結(jié)的原因、方式政策終結(jié)的作用本章難點：政策終結(jié)的障礙及對策第十章公共政策的終結(jié)2001年12月11日，我國正式成為世界貿(mào)易組織的一員，根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則及同國際接軌的要求，我國在加入世貿(mào)組織時或者在加入世貿(mào)組織后一段時間需要修改、廢止的法律、行政法規(guī)50多件，需要停止執(zhí)行的國務(wù)院文件40余件，需要修改或者廢止的部門規(guī)定和其他政策1000余件。一、公共政策終結(jié)概述二、公共政策終結(jié)的動力學分析三、公共政策終結(jié)的內(nèi)容與形式四、公共政策終結(jié)的阻礙與策略五、公共政策的周期問題一、公共政策終結(jié)概述（一）政策終結(jié)內(nèi)涵

公共政策終結(jié)：政策主體在進行政策評估后，采取必要的措施終止那些過時的、多余的、不必要的或無效的公共政策及其相關(guān)內(nèi)容的一種公共政策行為。有三種情況導(dǎo)致政策終止：一是政策使命的結(jié)束。二是失誤政策的廢止。三是穩(wěn)定的長效政策轉(zhuǎn)化為法律。

（二）政策終結(jié)的特點1、政策終結(jié)不是一種消極行為，而是積極的政策變遷2、政策終結(jié)不是自發(fā)的過程，具有強制性。3、政策終結(jié)不是政策真空，具有連續(xù)性。4、政策終結(jié)不是單一形式，具有多樣性。

從政策周期來看，政策終止并不是一種消極行為，而是積極的政策變遷。通過政策終止，政策獲得了更新和發(fā)展。

政策終止的作用：一是有利于節(jié)省政策資源；二是有利于提高政策績效；三是避免政策僵化四是有利于促進政策優(yōu)化。

（三）政策終止的作用二、公共政策終結(jié)的動力學分析（一）觸發(fā)機制——政策終結(jié)的導(dǎo)火索無效、過時的政策長期充斥社會，引發(fā)的大量社會問題、沖突、矛盾以一個個事件的形式表現(xiàn)出來，而當某個事件引起公眾的廣泛關(guān)注和強烈的變革要求時，此事件即為政策終結(jié)的觸發(fā)機制。如2003年張先著乙肝歧視事件。（二）政策評估——政策終結(jié)的前提評估的結(jié)果直接決定該項政策的未來走向。（三）利益格局的變動——政策終結(jié)的根本性因素政策實際上是一種利益協(xié)調(diào)分配機制，利益格局變動是導(dǎo)致政策變動的根源和驅(qū)動力。如2002年中國社會科學院重大課題研究成果《當代中國社會階層研究報告》一書中提出了十大社會階層的劃分，獲得了廣泛的認同（四）領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)政能力及其個性特征——政策終結(jié)的人為因素基于制度構(gòu)建仍不完善的語境，這一因素在我國顯得尤為重要。（五）公共輿論的推力——政策終結(jié)的環(huán)境因素公共輿論通過言談或文字等形式表現(xiàn)出來，并往往以擁護或反對、贊揚或譴責的方式對某一公共問題作出公開評價。2600年的皇糧國稅退出歷史舞臺2005年，十屆全國人大常委會第十九次會議通過決議：自2006年1月1日起全國免征農(nóng)業(yè)稅，“皇糧國稅”徹底退出歷史舞臺。農(nóng)業(yè)稅是國家對一切從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、有農(nóng)業(yè)收入的單位和個人征收的一種稅，俗稱“皇糧國稅”。農(nóng)業(yè)稅是一個古老的稅種，已在中國沿襲了2600年之久。新中國成立后，農(nóng)業(yè)稅在相當長時期內(nèi)，一直是國家財政的重要來源，“皇糧國稅”一直是農(nóng)民天經(jīng)地義必須繳納的。1958年，第一屆全國人大常委會第96次會議頒布實施的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，這是我國的第一部農(nóng)業(yè)稅收法律制度。農(nóng)業(yè)稅條例的施行，對于貫徹國家的農(nóng)村政策，正確處理國家與農(nóng)民的分配關(guān)系，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證國家掌握必要的糧源，保證基層政權(quán)運轉(zhuǎn)等方面，發(fā)揮了重要的積極作用。有專家向媒體表示，世界各國的稅收制度基本不單獨設(shè)立農(nóng)業(yè)稅這一獨立稅種。當今世界主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國不僅不向農(nóng)民征收稅費，反而給予農(nóng)民大量的直接補貼。如2000年，美國對每公頃耕地直接補貼為150美元左右，歐盟為300美元。德國60萬農(nóng)民從歐盟得到122億馬克的補貼，德國各級政府又提供151億馬克的補貼，分攤到每個農(nóng)民頭上人均高達4.5萬馬克。在法國，政府補貼一般占農(nóng)民年均收入的25%左右。試思考：推動廢除我國農(nóng)業(yè)稅的動力有哪些？三、政策終結(jié)的內(nèi)容、形式（一）政策終結(jié)的內(nèi)容1、政策功能終結(jié)：終止由政策執(zhí)行所帶來的某種或某些服務(wù)。公共部門不再去提供與該政策有關(guān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在所有終結(jié)中，功能終結(jié)最為困難2、政策組織終結(jié)：執(zhí)行機構(gòu)的終結(jié)政策終止時，相應(yīng)的組織就必須分解、壓縮、轉(zhuǎn)型、撤銷，人員則要重組、精簡、分流。難度較大。3、政策本身終結(jié)：承擔政策活動的機構(gòu)依然存在，而政策所擔負的功能則由新政策來擔負。4、政策計劃終結(jié)：中止原來采用的措施、手段，使政策的具體推行和貫徹的活動中止。在所有政策終結(jié)內(nèi)容中，政策計劃的終結(jié)是最容易的。（二）政策終結(jié)的形式（方式）1、政策廢止直截了當?shù)男家豁椪叩慕K止，其形式是公共管理機構(gòu)向社會公告政策終止指令。2、政策替代廢棄的政策和替代的政策所要解決的社會問題是相同的如用醫(yī)療保險替代公費醫(yī)療3、政策合并一是將分解好的政策并入到另一個現(xiàn)行政策之中，被分解的政策也就終止了；二是將兩個或以上的分解過的舊政策并為一個新政策，原先兩種政策就終止了。如兩稅合并4、政策分解去掉舊政策中失效的部分，保留有效的部分，與其他政策一起組合為一項新政策。如傳統(tǒng)的社會保障是單一的“單位保障”，后來適應(yīng)環(huán)境需要，根據(jù)內(nèi)容分解為養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等諸多方面。5、政策縮減公共部門采取壓縮措施、消除政策執(zhí)行的慣性，使其緩慢地停止，這就是政策縮減。如改革初期，我國物價改革政策談?wù)勅耸聶n案——一個你需要警醒的問題“說起來重要，排起來次要，用起來需要，忙起來忘掉”是現(xiàn)在人們對于人事檔案的寫真。人事檔案是記錄一個人的主要經(jīng)歷、政治面貌、品德作風等個人情況的文件材料，起著憑證、依據(jù)和參考的作用，在個人轉(zhuǎn)正定級、職稱申報、辦理養(yǎng)老保險以及開具考研等相關(guān)證明時，都需要使用檔案。在目前的人事制度下，辦理很多手續(xù)繞不開檔案這一關(guān)。如職稱評定、婚育證明、轉(zhuǎn)正定級、各種政審、干部任免、辦理養(yǎng)老等社會保險，以及開具出國、考研等有關(guān)證明，都需要人事檔案?！翱傊绻麤]有檔案，個人的一些權(quán)益就得不到保障周小姐就吃了棄檔的虧。2005年畢業(yè)參加工作時，公司沒有給周小姐上任何保險，2008年，新的《勞動合同法》實施，公司給她補上了五險一金。這時她才知道，辦理養(yǎng)老保險需要核定工齡，核定工齡的依據(jù)就是檔案。而她的檔案在人才市場放了3年，沒有繳納任何費用。這意味著工作3年后，她在人才中心的檔案還是學生檔案，沒有轉(zhuǎn)正定級，根本無法核定工齡，她也就浪費了整整3年工齡。

還有更讓人惱火的。有許多大學生畢業(yè)后不過問自己的檔案，一旦檔案被學校打回原籍，容易失去“蹤影”，補辦就相當麻煩。據(jù)了解，一旦檔案丟失，當事人必須回到從小學到初中、高中、大學畢業(yè)的學校重新填表蓋章，找回曾經(jīng)的記錄。如果是已經(jīng)工作了，還需要在工作單位的人事部門重新登記。早在一九八八年，中組部、人事部“關(guān)于加強流動人員人事檔案管理工作的通知‘人調(diào)發(fā)[1988]5號’”文件規(guī)定，流動人員人事檔案統(tǒng)一由黨委組織部門、政府人事部門及所屬的人才流動服務(wù)中心等機構(gòu)負責。其它機構(gòu)不得承擔人事檔案的管理工作。但由于歷史的、體制的原因，現(xiàn)在很多部門都在公開或私自管理人事檔案，除人事部門所屬人才交流機構(gòu)外，勞動部門、失業(yè)管理部門、社會保險機構(gòu)、一些社會團體也在管理；國企在管，一些私企也在管，一些民辦中介機構(gòu)利用各種名目也在管。目前一份人事檔案每月的托管費用從10～30元不等，使用、調(diào)動都需要繳納一定的費用，一般只有20多名人員的縣級人才交流服務(wù)機構(gòu)一年的人事檔案收入就達到兩三百萬。湯國基，1964年生，湖南寧鄉(xiāng)縣人，1983年畢業(yè)于湖南益陽師范?？茖W校（現(xiàn)更名為湖南城市學院），知名青年作家，在海內(nèi)外發(fā)表作品三百多萬字。但是，1983年畢業(yè)的湯國基并沒有像其他的同學那樣在那個急需用人的年代里順利地找到工作單位，而是多次被拒絕。幾次調(diào)動，幾次被退；幾次考研，幾次被拒。20多年來直到如今，湯先生一直沒有正式的工作單位，他以自由撰稿為生；湯先生因為有外界盛傳的“精神病”多次交女友而多次告吹。人事檔案制度規(guī)定“任何個人不得查閱或借用本人及其直系親屬的檔案”。直到2003年6月，一位匿名人將其畢業(yè)鑒定、處分決定復(fù)印件和精神病醫(yī)學鑒定書的手抄件投到他信箱，他才最終確認是檔案里有問題。他曾得罪過的班主任給他加上了“有嚴重的神經(jīng)官能癥，不宜擔任教學工作”的評語。當年，他是益陽師專建校以來第一個在諸多報刊上發(fā)表作品的學生，才華初顯又桀驁不馴的湯國基曾多次向媒體和教育部門寫信，反映自己學校師資水平不佳，并稱自己的班主任周某和中文系負責人“不學無術(shù)”。至此，他才明白自己這些年來曲折人生的根源。與此相反，原全國特產(chǎn)經(jīng)濟辦公室主任曹忠武通過在檔案中偽造干部履歷、入黨材料和專業(yè)證書，平步青云走上局級崗位。2004年6月，這位“三假干部”因涉嫌23項罪行被判處死刑。傳統(tǒng)人事檔案政策有何弊端？為何難以終結(jié)？

在美國和加拿大，個人檔案網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)已非常完備。在任何一個學校、組織學習或工作之后，個人基本信息都會保存到這份網(wǎng)絡(luò)檔案中。美國通過類似于中國身份證號碼的“社會保險號碼”來建構(gòu)公民檔案，這個小小的“號碼”包含著個人的“信用記錄”、“駕駛記錄”、“司法記錄”等方面內(nèi)容。而且，這種檔案具有明顯的社會性，有關(guān)部門查閱起來非常方便，比如，司法部門就可以通過這個“社會保險號碼”調(diào)查每個人的司法記錄。同時，公民個人也可以通過特定的密碼在網(wǎng)上進行查閱。四、公共政策終結(jié)的障礙與策略（一）公共政策終結(jié)的障礙1、心理上的抵觸瓊斯說：“那些與政策相關(guān)的人員都愿意看到政策繼續(xù)存在下去，卻很少有人喜歡聽到計劃失敗或計劃改變”對政策終結(jié)存在抵觸情緒的主要有三種人：首先是政策受益者，他們擔心因政策的終結(jié)會喪失既得的實際利益。其次是政策制定者，他們一般不愿承認政策的缺陷或失敗。對某項政策終結(jié)可能造成的后果具有本能的恐懼感。第三是政策執(zhí)行者，終止某項政策可能危及他們的發(fā)展前途時，這種心理抵觸就更為強烈。

2、行政組織上的障礙：由于組織慣性作用，從原政策實施中獲利者（機構(gòu)或個人）會團結(jié)起來，阻撓政策的終止。安德森說：“某一機構(gòu)存在的時間越長，它被終止的可能性就越小，經(jīng)過一定的時間，會形成對它的繼續(xù)存在的條件和支持?！?、法律上的障礙：政策終止在法律程序上的延誤，會對政策終止的及時性產(chǎn)生影響。4、利益集團的障礙：為確保已經(jīng)獲得的利益，利益集團會阻撓或推遲政策的終止。5、公共輿論的壓力公共輿論借助現(xiàn)代新聞傳媒可以滲入到社會每一個角落，形成廣泛的社會影響力和巨大的社會沖擊力6、成本上的障礙：一是現(xiàn)行政策的沉淀成本

現(xiàn)行的政策或組織機構(gòu)已經(jīng)投入了巨額成本但沒有得到回報。面對投入的沉淀成本，一方面，對無效的政策，繼續(xù)追加投資只會造成更大的損失；另一方面如不繼續(xù)投入已投入的巨額資金將會由于政策的終結(jié)而徹底落空?，F(xiàn)行政策已經(jīng)投入的成本越高，決策者越難下定終止政策的決心。二是政策終止本身的成本。不僅要籌措政策終結(jié)所需要的各項費用，而且為了照顧各方面的利益與關(guān)系，還要對有關(guān)單位和個人進行補償。在這些高昂代價的重壓下，政策決定者在比較權(quán)衡之后，很有可能改變初衷，放棄終結(jié)。

（二）公共政策終結(jié)的策略1、通過交流互動消除人們的抵觸情緒2、借助政策評估爭取力量3、廢舊與立新并舉，緩和政策終結(jié)的壓力4、適當傳播試探性信息，測度公共輿論態(tài)度5、處理好政策終結(jié)、政策穩(wěn)定與政策發(fā)展的關(guān)系政策的動態(tài)性、穩(wěn)定性、漸進性

1、內(nèi)涵公共政策周期是指政策經(jīng)過制定、執(zhí)行、評估、終結(jié)等幾個階段后形成的一個周期。政策制定是核心；政策執(zhí)行是關(guān)鍵；政策評估是對政策方案和理性的最具權(quán)威的檢驗；政策終結(jié)意味著一個舊周期的結(jié)束。五、公共政策周期2、研究公共政策周期的意義理論意義：政策周期研究可以豐富公共政策分析的理論內(nèi)容，完善政策科學的理論體系。實踐意義：提高政策制定的科學性；保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。3、我國政策周期的特點就實踐中具體政策而言，我國政策周期通常表現(xiàn)以下特點：周期短；目標變換快；缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。4、我國政策周期的三個階段一方面由于我國目前尚處于社會主義初級階段，體制、機制、制度不完善；另一方面中國地域遼闊，各地區(qū)差別很大，發(fā)展不平衡。故我國公共政策周期一般分為三個階段傳達期：傳達動員階段貫徹期：貫徹實施階段變通期：靈活適用階段如江蘇2007年《中共江蘇省委關(guān)于深入學習貫徹黨的十七大精神率先全面建成小康社會的意見》11月27日通過吳仁寶的華西村經(jīng)驗對我們的啟示深刻辨識我國的政策周期特點與黨中央保持一致的高度性具體問題具體分析的實干策略主觀理想與客觀現(xiàn)實相結(jié)合。扔掉意識形態(tài)手冊，把政治留給政治家去搞！——吳仁寶（參考消息2007年11月24日）案例深圳二線關(guān)，應(yīng)撤還是留？深圳市的二線關(guān)是香港回歸以前為了防止偷渡而設(shè)置的，設(shè)立近二十年來，在很多方面，功莫大焉。2003年全國“兩會”期間，深圳市委原書記厲有為炮轟“二線關(guān)”：每年用于“二線關(guān)”的費用高達幾千萬元。2010年7月，國務(wù)院批復(fù)，深圳特區(qū)擴大到全市，但二線關(guān)暫時不撤

案例鄭州“饅頭辦”的終結(jié)

——無效多余政策的終結(jié)因接到舉報，發(fā)現(xiàn)一家饅頭加工點沒辦許可證，擅自加工饅頭，市饅頭辦和一個區(qū)饅頭辦不約而同前往查處。雙方數(shù)十人均身著制服，佩戴執(zhí)法證及胸章，非常正規(guī)地狹路相逢在非法饅頭加工點，因為誰具有處罰權(quán)的問題而爭吵并動手。引來無數(shù)圍觀群眾和三家媒體介入。激烈爭吵也無濟于事，雙方將