第9章 電子政務(wù)法制建設(shè)

第9章

電子政務(wù)法制建設(shè)電子政務(wù)法律法規(guī)政策的基本概念國(guó)際電子政務(wù)法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)我國(guó)在電子政務(wù)法制建設(shè)方面的成果及存在的問(wèn)題我國(guó)電子政務(wù)法制體系的建設(shè)9.1電子政務(wù)法制概述電子政務(wù)法制是一個(gè)包含多個(gè)層次內(nèi)容的復(fù)合概念，包括與電子政務(wù)建設(shè)有關(guān)的法律、法規(guī)和政策。電子政務(wù)法律法規(guī)政策是電子政務(wù)發(fā)展的基本動(dòng)力，也是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)依法管理和規(guī)范電子政務(wù)發(fā)展的具體依據(jù)。9.1.1法律、法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)法律是指由立法機(jī)關(guān)制定、國(guó)家政權(quán)保證執(zhí)行的行為準(zhǔn)則。法規(guī)是指由國(guó)務(wù)院、地方人大及其常委會(huì)、民族自治機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)人大制定的規(guī)范性文件。標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)重復(fù)性事務(wù)和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定。標(biāo)準(zhǔn)化是指為在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對(duì)實(shí)際的或潛在的問(wèn)題制定共同的和重復(fù)使用的規(guī)則的活動(dòng)。9.1.2電子政務(wù)法律體系框架電子政務(wù)法律法規(guī)是以行政法規(guī)為基礎(chǔ)的跨部門(mén)的領(lǐng)域，包括如下三個(gè)層次的法律法規(guī)。首先是實(shí)施電子政務(wù)的基礎(chǔ)性法律法規(guī)，主要是與政府一般信息行為有關(guān)的法律法規(guī)，用來(lái)規(guī)范電子政務(wù)實(shí)施主體及實(shí)施行為的程序。其中，最重要的是信息公開(kāi)和信息資源開(kāi)發(fā)方面的。此外，還有實(shí)施電子政務(wù)的核心性法律法規(guī)，主要是直接規(guī)范電子政務(wù)活動(dòng)的法律法規(guī)。最后，還有涉及電子政務(wù)具體運(yùn)作的法律法規(guī)，主要涉及電子簽名、網(wǎng)上采購(gòu)、網(wǎng)上申報(bào)等活動(dòng)。9.1.3電子政務(wù)立法的重要性首先，信息技術(shù)尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及給人類(lèi)社會(huì)帶來(lái)了深刻的社會(huì)變革，各國(guó)的信息化建設(shè)有了不同程度的進(jìn)展，與此同時(shí)，信息社會(huì)也面臨著網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全、個(gè)人隱私、國(guó)家安全等方面的新問(wèn)題，這些問(wèn)題給電子政務(wù)的發(fā)展帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。另外，依法行政是現(xiàn)代行政法的核心與首要原則。電子政務(wù)比其他信息化領(lǐng)域更加依賴(lài)于優(yōu)化的法制環(huán)境。9.2國(guó)際電子政務(wù)法制建設(shè)概況電子政務(wù)是首先在歐、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)發(fā)展起來(lái)的。這些國(guó)家和地區(qū)從20世紀(jì)90年代開(kāi)始著手建立電子政務(wù)法律法規(guī)體系，它們大多具有良好的法治傳統(tǒng)，對(duì)相應(yīng)的法制建設(shè)給予高度關(guān)注，注重完善電子政務(wù)發(fā)展所需要的法治環(huán)境，促進(jìn)電子政務(wù)的順利發(fā)展，形成了若干工作重點(diǎn)和工作經(jīng)驗(yàn)，具有較強(qiáng)的示范意義。9.2.1美國(guó)美國(guó)是世界上電子政務(wù)建設(shè)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家，連續(xù)幾年在聯(lián)合國(guó)的電子政府準(zhǔn)備度排名中位居第一位。同時(shí)，美國(guó)又是一個(gè)法治高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，美國(guó)電子政務(wù)的快速發(fā)展與其強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的責(zé)任的傳統(tǒng)不可分割。1993年，新組建的克林頓政府提出了美國(guó)信息高速公路計(jì)劃(NII)，開(kāi)展了“重塑政府”的運(yùn)動(dòng)，旨在把官僚行政型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝?、?jié)約、以任務(wù)和公民為導(dǎo)向的政府。2009年，奧巴馬總統(tǒng)就任后，提出電子政務(wù)應(yīng)當(dāng)圍繞“開(kāi)放政府”的戰(zhàn)略規(guī)劃開(kāi)展建設(shè)。9.2.2歐盟歐盟在2000年4月的里斯本會(huì)議上提出了“電子歐洲”的口號(hào)。歐盟制定了信息社會(huì)行動(dòng)綱領(lǐng)，各成員國(guó)也分別制定了本國(guó)的信息社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃和電子政務(wù)規(guī)劃。各成員國(guó)為著共同的目標(biāo)和一致的利益開(kāi)展合作協(xié)作，不斷推動(dòng)電子政務(wù)法律法規(guī)的發(fā)展。在歐盟范圍內(nèi)，許多關(guān)于電子政務(wù)的政策性文件、規(guī)范性文件已陸續(xù)出臺(tái)。其中2004年制定的Decision2004/387/EC具有重要的意義。與美國(guó)相比，歐盟的電子政務(wù)法律法規(guī)具有注重歐盟整體推進(jìn)的特點(diǎn)。利用歐盟一體化的優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)各國(guó)的步伐，為信息化與貿(mào)易、交流等創(chuàng)造無(wú)障礙的法治環(huán)境。根據(jù)法律法規(guī)的性質(zhì)和重點(diǎn)調(diào)整對(duì)象的不同，可以把歐盟電子政務(wù)法律法規(guī)分為五類(lèi)：政策性文件、規(guī)范性文件、規(guī)劃及行動(dòng)計(jì)劃、為規(guī)范和指導(dǎo)各國(guó)信息化發(fā)展的“指令”、促進(jìn)本國(guó)信息化發(fā)展的法律規(guī)范體系。9.2.3亞洲在亞洲，日本、新加坡、韓國(guó)的電子政務(wù)的建設(shè)也取得了令人矚目的進(jìn)步。日本的電子政務(wù)可以追溯到1993年10月制定的《行政信息化推進(jìn)基本計(jì)劃》，其目標(biāo)是在國(guó)家行政機(jī)關(guān)搭建基礎(chǔ)信息環(huán)境。2000年3月，電子政務(wù)工程啟動(dòng)。2000年11月，日本政府公布了《日本國(guó)家信息技術(shù)戰(zhàn)略(草案)》，提出了在五年內(nèi)把日本建設(shè)為世界上IT最先進(jìn)的國(guó)家的目標(biāo)。在多年的電子政務(wù)建設(shè)中，日本出臺(tái)了大約30多項(xiàng)電子政務(wù)相關(guān)法律法規(guī)，其中最重要的是《IT基本法》(2000)、《E-Japan戰(zhàn)略》(2001)、《IT新改革戰(zhàn)略》(2006)。新加坡是全世界最早推行政務(wù)信息化的國(guó)家之一，其電子政務(wù)建設(shè)也為其他國(guó)家所借鑒。新加坡出臺(tái)了一系列與電子政務(wù)密切相關(guān)的法律法規(guī)，如《政府采購(gòu)法案》《濫用計(jì)算機(jī)法》《電子政務(wù)行動(dòng)計(jì)劃》《新加坡當(dāng)局電信法》《網(wǎng)絡(luò)行為法》《全面電子商務(wù)法》《信息安全指南》《電子認(rèn)證安全指南》《電子交易法》《知識(shí)產(chǎn)權(quán)綜合法案》《網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容指導(dǎo)原則》和《反垃圾郵件法》等。韓國(guó)，2001年2月，韓國(guó)國(guó)會(huì)討論通過(guò)了《關(guān)于實(shí)現(xiàn)電子政府和促進(jìn)行政業(yè)務(wù)電子化的法律》，該法于同年7月正式實(shí)施。此后，陸續(xù)出臺(tái)了《電子商務(wù)用戶(hù)保護(hù)法》和《電子商務(wù)用戶(hù)保護(hù)指南》，以提高市場(chǎng)可靠性和維護(hù)市場(chǎng)秩序，保護(hù)在線(xiàn)交易用戶(hù)的基本權(quán)益。近年來(lái)韓國(guó)頒布的相關(guān)法規(guī)還有《網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)業(yè)促進(jìn)法》《信息、通信網(wǎng)絡(luò)、信息安全促進(jìn)法》《計(jì)算機(jī)程序保護(hù)法》《電子單證法》《電子化學(xué)習(xí)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《關(guān)于建立信息系統(tǒng)安全與保護(hù)個(gè)人信息隱私的條例》《縮小數(shù)字鴻溝條例》《保護(hù)主要信息基礎(chǔ)設(shè)施條例》《關(guān)于推進(jìn)行政部門(mén)的信息化以實(shí)現(xiàn)電子政府的條例》等。9.2.4小結(jié)分析各國(guó)的電子政務(wù)立法方法，可以歸納為以下幾種：制定專(zhuān)門(mén)的電子政府法制定與電子政府尤其政務(wù)管理創(chuàng)新相關(guān)的法律法規(guī)，制定或修改行政程序法制定或修改其他法律使用其他政策工具等。綜觀(guān)在電子政務(wù)法制建設(shè)方面比較先進(jìn)的國(guó)家，其普遍重視法律的作用，具有悠久的法治傳統(tǒng)和治理結(jié)構(gòu)，并通過(guò)大量的立法與修法活動(dòng)為電子政府的發(fā)展提供法律保障。經(jīng)驗(yàn)借鑒：加強(qiáng)立法觀(guān)念，培育法治環(huán)境，為電子政務(wù)發(fā)展提供良好的法治基礎(chǔ)。加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，頒布綱領(lǐng)性法律，促進(jìn)電子政務(wù)法律體系逐步成熟。完善立法體系。從技術(shù)立法轉(zhuǎn)向政務(wù)立法，推動(dòng)政府管理創(chuàng)新，關(guān)注個(gè)人隱私和保護(hù)個(gè)人權(quán)益。9.3我國(guó)電子政務(wù)法制建設(shè)的進(jìn)展盡管我國(guó)在法制基礎(chǔ)方面略顯薄弱，但電子政務(wù)法制建設(shè)工作已經(jīng)引起了中央和各級(jí)政府的高度重視。2002年，《關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2002〕17號(hào))提出加快推進(jìn)電子政務(wù)法制建設(shè)的要求，強(qiáng)調(diào)“適時(shí)提出比較成熟的立法建議，推動(dòng)相關(guān)配套法律法規(guī)的制定和完善”。目前我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了百余部與電子政務(wù)相關(guān)的法規(guī)政策、行動(dòng)計(jì)劃和意見(jiàn)，電子政務(wù)法規(guī)政策初具規(guī)模。9.3.1現(xiàn)有法律法規(guī)根據(jù)電子政務(wù)在我國(guó)的不同發(fā)展階段，可相應(yīng)地對(duì)法制建設(shè)過(guò)程進(jìn)行劃分。20世紀(jì)80年代末，我國(guó)進(jìn)入國(guó)家信息化政策法規(guī)建設(shè)的初始階段，從90年代末開(kāi)始制定和實(shí)施電子商務(wù)政策法規(guī)，進(jìn)入21世紀(jì)，以2001年8月國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室的成立為標(biāo)志，開(kāi)始制定和實(shí)施我國(guó)電子政務(wù)法律法規(guī)。我國(guó)在信息化、計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)管理、保密制度與信息安全等領(lǐng)域的法律法規(guī)已經(jīng)初具規(guī)模，相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)覆蓋信息基礎(chǔ)建設(shè)、計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)安全等多個(gè)方面，并在網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和信息服務(wù)領(lǐng)域建立了較為完備的管理體系。近年來(lái)，我國(guó)在信息資源的共享與開(kāi)發(fā)利用、政府信息公開(kāi)、電子簽名、社會(huì)信息化、電子商務(wù)等領(lǐng)域加大了投入?？v觀(guān)我國(guó)電子政務(wù)立法的各個(gè)發(fā)展階段，可以發(fā)現(xiàn)電子政務(wù)法律法規(guī)的位階有所提升。隨著我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的不斷深化，電子政務(wù)相關(guān)法規(guī)主要是由國(guó)務(wù)院及其部委、地方人大和政府提出，旨在用較高位階的立法保障電子政務(wù)的發(fā)展。但我國(guó)電子政務(wù)的立法仍呈現(xiàn)出不平衡的狀態(tài)，這種不平衡表現(xiàn)在，在信息化、計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)管理、保密制度與信息安全等領(lǐng)域，相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)初具規(guī)模，而在政府信息公開(kāi)、信息共享、公民隱私保護(hù)等方面，盡管已經(jīng)制定了法律或者中央文件，但在部門(mén)規(guī)章或地方法規(guī)層面上仍有待完善。9.3.2發(fā)展路徑從制度變革的路徑來(lái)看，電子政務(wù)的初級(jí)階段體現(xiàn)了典型的誘致性制度變遷——靈活運(yùn)用各種政策工具，針對(duì)具體問(wèn)題制定相關(guān)法律，或?qū)ζ渌蛇M(jìn)行調(diào)整和修改，等等。對(duì)于信息化后發(fā)展的國(guó)家而言，完全沒(méi)有必要從頭重復(fù)先發(fā)展國(guó)家、地區(qū)的自發(fā)過(guò)程，可以借鑒信息化先發(fā)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，直接采用強(qiáng)制性制度變遷的方式，引入有效率的經(jīng)濟(jì)組織和交易制度，以信息化帶動(dòng)工業(yè)化，以政府改革帶動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。9.3.3存在的問(wèn)題立法環(huán)境不完善法律體系不完備法規(guī)缺失執(zhí)法困難9.4我國(guó)電子政務(wù)法制建設(shè)中亟待解決的重要問(wèn)題9.4.1宗旨和原則電子政務(wù)立法的宗旨是推動(dòng)政府信息公開(kāi)、提高政務(wù)辦公效率。原則以用戶(hù)為中心突出重點(diǎn)、層層推進(jìn)立足現(xiàn)實(shí)需求，保持前瞻性9.4.2體系構(gòu)建構(gòu)建電子政務(wù)法律體系，應(yīng)當(dāng)從如下幾個(gè)方面入手，并保證各類(lèi)法律之間相互支撐，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。制定以信息公開(kāi)及隱私保護(hù)為核心的信息法。建成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、功能完善、安全可靠的政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)同級(jí)和上下級(jí)政府機(jī)構(gòu)之間的信息交換和信息共享。健全信息安全保護(hù)的法律。建立電子政務(wù)的監(jiān)督與保障機(jī)制。9.4.3具體立法方面的思考關(guān)于網(wǎng)絡(luò)信息安全關(guān)于個(gè)人信息和隱私保護(hù)關(guān)于政府