從剛性到韌性-變“維穩(wěn)”為“創(chuàng)穩(wěn)”

從剛性到韌性，變“維穩(wěn)”為“創(chuàng)穩(wěn)”中國社科院農(nóng)村所社會問題研究中心主任于建嶸解決目前的壓力維穩(wěn)機制，需要樹立科學的維穩(wěn)思維，變被動“維穩(wěn)”為主動“創(chuàng)穩(wěn)”。這首先要突破簡單理解“穩(wěn)定壓倒一切”的思維定式，改變那些不計成本和后果，一切都要為穩(wěn)定讓路的做法。走出這種思維定勢需要新思維，可以具體為三句話：面對目前的群體性事件，社會需要理智，執(zhí)政者需要智慧，研究者需要品格。政府官員在對待涉及群眾切實利益的重大問題時，一定要公平公正、及時合理的解決，堅決杜絕敷衍塞責、濫用職權等不當行政行為，從源頭上減少矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素，達到主動“創(chuàng)穩(wěn)”的效果。在以往的研究中，我曾用剛性穩(wěn)定來表述目前中國的穩(wěn)定狀況，壓力維穩(wěn)是這種剛性穩(wěn)定的維持機制。因此，厘清壓力維穩(wěn)的主要特征、原因和后果，有助于我們進一步認清剛性穩(wěn)定的本質(zhì)。一、壓力維穩(wěn)的主要特征(一)重視事后處理勝過源頭預防盡管中央文件再三強調(diào)從源頭上預防和解決問題，但在實踐中卻相反。一些群體性事件之所以發(fā)生，其中非常重要的原因就是沒有做好源頭的預防和治理工作。以備受關注的貴州甕安事件為例，2008年6月28日下午，當?shù)夭糠秩罕娨驅(qū)σ幻袑W生的死因鑒定結果不滿，聚集到縣政府和縣公安局。之后，一些人煽動“不明真相的群眾”沖擊縣公安局、縣政府和縣委大樓，“少數(shù)不法分子”趁機打砸燒，致使多間辦公室和一些車輛被損壞。事件發(fā)生后人們從各方面找尋緣由的時候才發(fā)現(xiàn)，原來這次影響巨大的群體性事件在發(fā)生前已有很多征兆。據(jù)《半月談》雜志披露，甕安是一個礦產(chǎn)資源豐富的地方。近年來，經(jīng)濟社會得到較快發(fā)展，但在移民搬遷后期扶持、違章建筑拆除、礦權糾紛處理、國企改制中，出現(xiàn)了各種矛盾，沉積的有影響的重點信訪案件就有20多起，各種矛盾糾紛沒有得到及時化解。貴州省委書記石宗源在通報事件解決情況時也指出，甕安事件表面的、直接的導火索是女中學生的死因爭議，但背后深層次原因是當?shù)卦诘V產(chǎn)資源開發(fā)、移民安置、建筑拆遷等工作中，侵犯群眾利益的事情屢有發(fā)生。換句話說，甕安當局的不當執(zhí)政行為，積累了大量民憤，由于沒有從源頭上及時有效地疏導和解決，最終釀成了這次大規(guī)模的群體性事件。(二)重視基層，注重“實戰(zhàn)”目前，我國實行的中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級管理體制已經(jīng)越來越不適應市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會管治的需要。尤其是隨著改革的深入，各種深層次問題逐漸暴露，各種矛盾凸顯。在這種情況下，提高基層政府的社會管控能力就顯得非常必要。俗話說，基層不牢，地動山搖。不過，由于層級過多，很多政策從中央到地方要經(jīng)過層層過濾，致使很多政策到基層已經(jīng)嚴重扭曲變形，失去了本來的治理效力。這就是人民群眾常說的“中央政策是好的，到下面就走樣了，是歪嘴和尚念錯了經(jīng)。”因此，為減少層級過多帶來的信息流失，中央采取各種措施加強與基層的直接聯(lián)系。比如讓縣委書記、基層公安局長進京輪訓。邀請相關專家學者給這些基層官員講解各種維穩(wěn)知識，包括如何應對群體性事件等。尤其值得一提的是，在培訓過程中開始減少理論知識的學習，逐步加強技術性、實用性處理方法的探討和應用。(三)政績考核功能異化在中國，上級對下級的政績考核是決定官員任免和升遷的重要指標。政績考核的項目繁多，經(jīng)濟、政治、社會各方面都會涉及到。尤其是對一些重要指標實行“一票否決”，使得基層官員不堪負重。為了完成重大任務，地方官員往往會采取“人民戰(zhàn)爭”、“群眾動員”的方式。這就造成了真正的工作沒有時間和精力去做，為了應付“一票否決”的事項整天忙得焦頭爛額。以信訪責任追究為例，中央一直強調(diào)把矛盾化解在基層，以減少北京和各省市面臨的工作和社會穩(wěn)定壓力，逐級下達信訪工作責任目標考核。面對中央的壓力，地方政府往往并不是去解決問題，而是對上訪群眾采取的截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等控制手段壓制上訪人員。當然，我們不是說地方政府根本不想解決問題，因為有很多問題確實不是地方政府能夠解決的，也有很多問題是任何政府都不能解決的。實際上，有些時候基層官員也處于進退維谷，左右為難的境地：對上要承受上級政府的壓力，如果硬性規(guī)定的“一票否決”考核事項出了問題，別的工作做得再好也沒用；對下要應對民眾的各種訴求。(四)成本高，投入大“維穩(wěn)工作”造就新的利益部門。很多時候地方政府迫于維穩(wěn)的壓力，不惜花費巨額經(jīng)濟成本。以當前中國信訪實踐中存在的攔截上訪民眾的截訪為例，其所花費的經(jīng)濟成本已成為了地方政府的沉重負擔。例如，十七大期間，為了保證所謂“零進京”，從9月28日到10月25日，河北省某個上訪問題并不嚴重的縣組建了駐京工作組進行截訪和勸返，人員包括主管信訪工作的縣委副書記、縣政法委書記、信訪局、法院、檢察院、公安局等部門的主要領導和工作人員25人。這個縣4個有上訪人員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別還派出2至3人到北京值班，全縣到京接訪的人近36人。據(jù)最保守的估算，這個期間，整個河北省進京接訪人數(shù)達到了5000多人。全國像河北省這樣進京上訪較多的省近10個，加上其他省市，全國在北京接訪人員近10萬人。這么多官員和工作人員到北京來接訪，對基層政府來說是一筆不小的行政開支。對此，山東一位基層領導曾坦言：“上面?zhèn)餍艁硪覀內(nèi)ソ尤?，立即派出兩三個人過去，連吃帶住加汽油費，一次就花了一兩萬元?！苯匾粋€上訪者的費用有時足以解決其實際問題。(五)基于短期利益考量在中國的政治生態(tài)中，穩(wěn)定是壓倒一切的，其他任何事情都要以穩(wěn)定為基本前提，任何工作都要給維穩(wěn)讓路。為了維穩(wěn)甚至可以不惜給正常經(jīng)濟發(fā)展、民眾日常生活帶來不便和負面影響。同時，在“維穩(wěn)壓倒一切”的觀念主導下，政府采取的社會管治方式總是簡單化和絕對化。目前中國的“群體性事件”，實際上有許多是工人和農(nóng)民、市民等群體為了自身的利益而集體上訪等行為。這些事件并不是針對政府的，政府至多是調(diào)解者或中立方。但由于某些地方政府把這些行為定性為影響社會穩(wěn)定的事件，而為了維護社會穩(wěn)定，各級政府特別是基層政府，就不得不采取各種維穩(wěn)行動。因此，這種壓力維穩(wěn)是基于現(xiàn)實考慮遠大于中長期利益的考量，有頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳之嫌。二、壓力維穩(wěn)的主要原因(一)現(xiàn)實的需要對社會穩(wěn)定存在威脅和現(xiàn)實挑戰(zhàn)的主要有這樣一些方面：其一，恐怖活動的挑戰(zhàn)，每次重大國際活動的安保工作都會成為維穩(wěn)重點之一，如奧運會、世博會、亞運會等。其二，民族地區(qū)的“騷動”。如新疆、西藏等地區(qū)民族分裂分子制造的騷亂。其三，群體性事件，以征地、暴力拆遷引發(fā)的為代表。其四，信訪活動，特別是進京訪和群體訪。其五，犯罪率攀升、治安問題日益嚴重。特別是暴力犯罪、黑惡勢力犯罪、街頭犯罪，以及社會影響大經(jīng)濟案件，如非法集資等。其六，邪教。以上這些分類并不嚴格，有交叉。而在面對因為群體性事件引發(fā)的社會不穩(wěn)定時，因為我們的領導干部任用機制等是幾年一換，使其更希望在自己任內(nèi)壓制矛盾維持現(xiàn)狀，而不是從根本上解決矛盾。這一點在基層表現(xiàn)的尤為顯著，很多基層官員缺乏責任感，也沒有化解矛盾的勇氣和動力，對一些問題能推就推，能捂就捂，只要矛盾不激化，不影響自己的政績，他們是絕對不會主動解決的。因此，很多官員不能用“平常心”來看待社會沖突，更不能認識到社會沖突具有緩解社會政治壓力的減壓閥作用，而是將穩(wěn)定視為一切，為了維穩(wěn)經(jīng)常不惜代價。(二)體制性原因當前中國的政治結構在制度層面上是高度中央集權的，然而，在現(xiàn)實政治操作層面上，往往是各級地方政府通過對中央政策的修正甚至反動來謀求其相對獨立的利益。例如，在一個縣的政治舞臺上，真正的主角是縣委書記。在制度設計上，縣委書記只是中央的一個代理人；在政治現(xiàn)實中，他卻是真正的權力實施者。在制度設計上，縣政領導的權力一方面來自中央政府的授權，另一方面來自縣域民眾通過人民代表大會的授權，因此他們的權力應該受到上下兩個方面的監(jiān)督和制約。然而在實際運行中，縣政領導卻可以有效擺脫兩個方面的監(jiān)督，在縣的施政方面行使沒有任何有效監(jiān)督和制衡的權力。三、壓力維穩(wěn)的影響和后果(一)一段時間能得到部分民眾的支持運用高壓手段維護社會穩(wěn)定，在短期內(nèi)可能有效果，也能迎合那些出于種種原因支持“維持現(xiàn)狀”人的需要。但是，這種壓力維穩(wěn)存在著巨大的風險，一旦出現(xiàn)問題就會不惜代價強行解決，難免會侵犯民眾的合法權益，導致民眾的心理認同感幻滅，支持率降低。因此，從長遠來看，壓力維穩(wěn)不但不能保障穩(wěn)定的長期延續(xù)性，也不能真正實現(xiàn)民眾渴求穩(wěn)定的愿望。(二)基層官員不堪重荷中央和上級政府把維穩(wěn)作為一項重要的政績考核指標，試圖約束基層官員的不當執(zhí)政行為，但是這種約束不但沒有發(fā)揮作用，反而異化為維穩(wěn)壓倒一切的現(xiàn)實考量。致使很多基層官員不得不疲于奔命于和維穩(wěn)相關的事項，尤其是在國內(nèi)外有重大活動的所謂“敏感時期”，基層官員更是得緊繃早已脆弱的敏感神經(jīng)，廣泛動員群眾，把維穩(wěn)作為頭等重要的大事來抓。近日，一個在河北基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔任領導的人給我的一條短信道出了他們不堪重壓的窘境。他說：“我們信訪維穩(wěn)壓力非常大。只要有進京赴省上訪就免職，您說好不容易爭取到一官半職，容易嗎？我現(xiàn)在年紀還不大，但從奧運安保以來，血壓就高了，非常上火。信訪是目前的大氣候，尤其是個別鬧訪戶，越是敏感期越是鬧。您是專家，這種形勢還有可能好轉(zhuǎn)嗎？基層干部都快被壓死了。唉！”可見，當前的很多基層官員已經(jīng)不堪重荷，面臨著“對上扛不住，對下管不住”的尷尬局面。(三)財政支出越來越大，影響經(jīng)濟社會發(fā)展壓力維穩(wěn)需要較多的財政支出和資金投入，盡管目前還沒有權威的全國維穩(wěn)成本統(tǒng)計，但僅就部分地區(qū)的情況來看，維穩(wěn)支出每年以兩位數(shù)增長，維穩(wěn)經(jīng)費相當于甚至超過政府的民生支出，似已成為普遍現(xiàn)象。據(jù)公開的信息，廣州市2007年社會維穩(wěn)支出44億元，比社會保障就業(yè)資金35.2億元還要多出許多。并且很多時候一些維穩(wěn)經(jīng)費是完全可以避免的額外支出，比如前面提到的為了攔截一個上訪群眾需要花費上萬元，這筆錢如果用于解決上訪群眾的問題可能會綽綽有余，這樣不但沒有解決問題反而把資源白白浪費掉了。這不但增加了地方政府的財政支出，而且使地方官員把主要的時間和精力都放在維穩(wěn)工作上，疲于應付，這就背離了政府為了公共利益、為增加人民福祉而建立的初衷。不過，增加的財政支出并不由官員個人承擔，而是由納稅人來買單。所以對基層官員來說，增加維穩(wěn)支出雖屬無奈，但也會盡力而為之。從長遠來看，這種額外的維穩(wěn)支出會對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生負面影響，而且壓力維穩(wěn)經(jīng)常掩蓋問題，難以從源頭上真正解決矛盾。(四)矛盾不解決總在那里，壓力越大反彈越大在當前中國的政治系統(tǒng)中，壓力是循著自上而下的路徑傳遞的，但是底層民眾的問題如果長期得不到解決，他們就會突破這個傳遞路徑，直接向最高執(zhí)政者訴求，這樣就會打破官僚制的層級，扭曲壓力的傳導機制，最終形成中央壓地方，地方壓民眾，民眾壓中央的惡性循環(huán)?？v觀中國幾千年治亂興衰的歷史，沒有哪一個統(tǒng)治者能夠長期掩蓋和回避矛盾。四、解決目前壓力維穩(wěn)的主要建議(一)變剛性穩(wěn)定為韌性穩(wěn)定為了解決目前的壓力維穩(wěn)機制，需要適時推進一些重要的制度變革和制度建設。在我看來，首先需要進行一系列的社會改革，以使“剛性穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變成“韌性穩(wěn)定”，其中最重要的就是建立公平公正的社會分配體制，讓社會各階層真正共享經(jīng)濟發(fā)展的成果。改變目前的行政壓力體制，建立縣級政治分權，并通過司法改革，樹立國家的法制權威。目標是使中國縣政建立在行政分權和政治分權基礎上的民主自治，以此來解決威權政治的缺陷，使政治體制增加韌性。與此同時，國家還應該充分滿足民眾的參政意愿，切實保障公民的有序政治參與，這也是每個公民享有的基本政治權利。改進和完善政治制度，真正落實憲政體制下的公民權利，把公民的利益的表達納入體制內(nèi)，是實現(xiàn)國家長治久安的可靠保障。(二)變靜態(tài)穩(wěn)定為動態(tài)穩(wěn)定對于“動態(tài)穩(wěn)定”與“靜態(tài)穩(wěn)定”的差別，政治學者俞可平解釋說，“靜態(tài)穩(wěn)定”就是禁止做什么，比如老百姓有什么不滿，禁止他表達，也就是以堵為主；而“動態(tài)穩(wěn)定”就是有不滿說出來，如果有道理就贊成他，并進行制度調(diào)整，即以疏為主。目前中國的社會穩(wěn)定狀況是典型的以壓和堵為主的靜態(tài)穩(wěn)定，民眾的權利意識正在逐漸覺醒，但缺乏真正代表他們的利益表達機制，民眾的談判能力弱小，還經(jīng)常受到權力、資本擁有者等強勢群體的侵害，在這種情況下，民眾的不公正感和被剝奪感可能成為誘發(fā)社會不穩(wěn)定的因素。因此，要解決目前的壓力維穩(wěn)機制，必須建立一套完善的利益訴求機制，要建立一個社會安全閥機制，讓民眾表達自己的利益訴求，讓社會情緒得到宣泄，否則就會形成“蝴蝶效應”。(三)變“維穩(wěn)”為“創(chuàng)穩(wěn)”解決目前的壓力維穩(wěn)機制，需要樹立科學的維穩(wěn)思維，變被動“維穩(wěn)”為主動“創(chuàng)穩(wěn)”。這首先要突破簡單理解“穩(wěn)定壓倒一切”的思維定式，改變那些不計成本和后果，一切都要為穩(wěn)定讓路的做法。走出這種思維定勢需要新思維，可以具體為三句話：面對目前的群體性事件，社會需要理智，執(zhí)政者需要智慧，研究者需要品格。政府官員在對待涉及群眾切實利益的重大問題時，一定要公