中國特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的邏輯

中國特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的基本問題討論中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院葉裕民2013年1月18日中國特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的基本問題討論一、中國特色的城市化與城鎮(zhèn)化之爭二、小城鎮(zhèn)發(fā)展的兩類分化三、小城鎮(zhèn)獨特的功能與任務(wù)一、中國特色的城市化與城鎮(zhèn)化之爭1.城市與鎮(zhèn)（1）城市：城市是高密度的人口聚集區(qū)，是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)高效率發(fā)展的基地，是人們創(chuàng)造并分享人類文明的基地。亞里士多德：人們來到城市是為了生活，人們留在城市是為了更好地生活。城市目的：使生活更美好（2）鎮(zhèn)：《辭?！贰我院罂h以下的小商業(yè)都市；較大的集市；中國縣以下的行政區(qū)劃單位。（3）城市與鎮(zhèn)的本質(zhì)差別：規(guī)模和功能中國設(shè)市制度嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)發(fā)展改革簡單問題復(fù)雜化。2.中國城市化與城鎮(zhèn)化之爭（1）中國獨特的“城市化”與“城鎮(zhèn)化”之差異“城市化”一詞來自英文“Urbanization”，在英文表述中沒有城市化與城鎮(zhèn)化的差異。中國城市化與城鎮(zhèn)化一字之差，反映了對城市化道路的兩種認(rèn)識，曾經(jīng)出現(xiàn)過延續(xù)近20年的激烈爭論。城鎮(zhèn)化：認(rèn)為中國特色的城市化道路是以小城鎮(zhèn)為主的道路；城市化：認(rèn)為中國的城市化道路要以“城市”為主，小城鎮(zhèn)不能成為支撐中國城市化和現(xiàn)代化的主要空間載體。（2）中國城市化與城鎮(zhèn)化爭論的背景第一，西方城市化理論留下的空白空間第二，中國學(xué)者基于對中國非正常時期城市化發(fā)展歷史的總結(jié)。**改革開放前大城市為主的城市化道路帶來的“城市病”；**改革開放后小城鎮(zhèn)為主的城市化道路帶來的短期經(jīng)濟增長效應(yīng)。第三，中國學(xué)者基于對西方戰(zhàn)后城市化經(jīng)驗表面化的理解**二戰(zhàn)前發(fā)達國家的“大城市病”；**二戰(zhàn)后郊區(qū)化和逆城市化被認(rèn)為“以小城鎮(zhèn)發(fā)展解決了城市病”。**郊區(qū)化知識發(fā)達國家大城市發(fā)展蔓延；日本戰(zhàn)后人口的二次集中**德國是以中小城市為主的國家，戰(zhàn)后城鎮(zhèn)體系平均規(guī)模持續(xù)擴大第四，對城市化客觀規(guī)律認(rèn)識不足。日本1985-2000年不同規(guī)模居民點人口的增減趨勢德國1939-1970-1995年城鎮(zhèn)體系二、小城鎮(zhèn)發(fā)展的兩類分化1.中國小城鎮(zhèn)的總體規(guī)模與功能（1）2011年城與鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)：城市657個，47853萬人建制鎮(zhèn)19683個，21221萬人口（2）1998-2011年中國城鎮(zhèn)人口由41608增加到69079，城市個數(shù)由668個降到657個。平均每個城市人口規(guī)模由14萬增加到72萬，全世界最高。（3）小城鎮(zhèn)長期功能長期扭曲：強化經(jīng)濟增長功能；弱化社會公平功能；強化作為城市的功能，弱化服務(wù)農(nóng)村的功能。中美日城市平均規(guī)模及個數(shù)結(jié)構(gòu)的比較

平均城市人口（萬人）

城市個數(shù)的比重（%）

日本美國中國日本美國中國500萬以上813.5927.4770.30.10.70.4200-500萬273.2324.9271.80.42.00.8100-200萬131.5140.5139.81.02.71.950-100萬61.969.272.01.34.23.120-50萬32.032.831.210.211.34.010-20萬13.513.713.914.819.66.75—10萬6.97.06.927.222.811.13—5萬3.83.93.831.824.812.73萬以下2.72.31.613.111.959.3合計12.828.414.5100100100從與日美結(jié)構(gòu)的比較看：50萬以上的大城市個數(shù)和人口規(guī)模比較正常，3-50萬人的中小城市發(fā)展短缺，3萬人以下小城鎮(zhèn)個數(shù)多，規(guī)模小，質(zhì)量差。中國五普流動人口遷入各級城鎮(zhèn)規(guī)模比較

城市鎮(zhèn)平均169842904＞500

3597359200～500

1250171100～200

49748850～100

18394620～50

8280211456210～20

39112254765～10

2464781643～5

1409748961～3

628219430.5～16880.2～0.5299﹤0.2

125小城鎮(zhèn)的主要功能既不是吸納農(nóng)村富余勞動力，也不是創(chuàng)造GDP。2.中國小城鎮(zhèn)發(fā)展將兩類分化（1）建制鎮(zhèn)的發(fā)展與分化2011年，中國現(xiàn)有城市657個建制鎮(zhèn)個數(shù)：19683個#鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模≧5萬：809個，#鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模≧10萬：192個（2）未來中國的小城鎮(zhèn)將分化為兩類：第一，規(guī)模較大、具有聚集功能的鎮(zhèn)，將發(fā)展為城市；第二，規(guī)模較小、對企業(yè)家缺乏吸引力、不宜大規(guī)模聚集非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建制鎮(zhèn)，將回歸鎮(zhèn)的功能：農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)和居住中心，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前沿陣地。1個特大中心城市14個中等城市34個小城市

150余個小城鎮(zhèn)

2000多個新型農(nóng)村社區(qū)2700個傳統(tǒng)林盤保護案例：成都市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（3）中國急需改革設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)人口密度（人/平方公里）＜100100–400＞400縣政府駐地指標(biāo)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口（萬人）81012#具有非農(nóng)業(yè)戶口的人口（萬人）678自來水普及率（%）556065道路鋪裝率（%）505560縣域指標(biāo)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口（萬人）81215非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口比重（%）202530國內(nèi)生產(chǎn)總值（億元）6810第三產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重（%）202020鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值（億元）81215鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值占工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重（%）607080縣級財政預(yù)算內(nèi)收入（萬元）400050006000人均縣級財政預(yù)算內(nèi)收入（元/人）6080100承擔(dān)一定的上解任務(wù)中國設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的改革路徑中國設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)三大問題設(shè)市的人口標(biāo)準(zhǔn)過高；設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)太復(fù)雜；設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)不公平。（4）設(shè)市改革方向與建議：第一，設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)改革的基準(zhǔn)是切塊設(shè)市，即將達到城市標(biāo)準(zhǔn)的鎮(zhèn)升格為城市；第二，設(shè)市改革的方向：簡化設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，僅需一個人口指標(biāo)即可；統(tǒng)一設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，全國只有一個設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)；降低設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口達到5萬人口即應(yīng)該設(shè)立市的建制。中國2030年城市與建制鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)預(yù)測降低設(shè)市城市門檻，中國建將誕生近千個城市。如果將大于5萬人的809個建制鎮(zhèn)設(shè)為城市，則中國有城市1463個城市。2030年中國城市與建制鎮(zhèn)可能的宏圖：如果中國建立合理的城市體系，那么：2030年中國10.5億城鎮(zhèn)人口，中國將達5000-7000個城市：以平均15萬計算，將達7000個城市，16000～18000個鎮(zhèn)以平均20萬計算，將達5250個城市，17000～19000個鎮(zhèn)三、小城鎮(zhèn)的功能與任務(wù)真正意義小城鎮(zhèn)的四大功能：（一）農(nóng)村地區(qū)基本功服務(wù)供給基地（二）農(nóng)村地區(qū)居民現(xiàn)代化人居環(huán)境的創(chuàng)造地（公共服務(wù)、生態(tài)、文化藝術(shù)、歷史廣場）（三）農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的服務(wù)基地（四）獨特功能：農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的組織者（一）農(nóng)村地區(qū)基本功服務(wù)供給基地1.構(gòu)建規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度2.建立公共服務(wù)大系統(tǒng)3.以標(biāo)準(zhǔn)化全面推進公共服務(wù)均等化1.構(gòu)建規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度是發(fā)達國家促進社會公平的重要舉措。建立規(guī)范的財政和轉(zhuǎn)移支付制度，保障城鄉(xiāng)基本功服務(wù)均等化。重慶市級預(yù)算50%以上用于民生，75%用于區(qū)縣和基層。成都以2008年為基數(shù)，各級政府每年新增的公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)政府性投資主要用于農(nóng)村公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)，直至城鄉(xiāng)公共服務(wù)基本達到均等化。在成都的財政轉(zhuǎn)移支付中，邊緣郊區(qū)占70%以上，近郊區(qū)占20%以上，中心城區(qū)進展不到10%。2009年，成都開始為每個村莊配備20萬元公共資金，由各個村村集體民主決策其個性化的用途。該數(shù)據(jù)在2011年已經(jīng)提高到30萬元，該經(jīng)費由市政府和地方區(qū)縣政府分別承擔(dān)。在遠郊區(qū)，市政府與區(qū)縣政府承擔(dān)的比例為7:3，而該比例在相對發(fā)達的近郊區(qū)為5:5，中心城區(qū)更為0:10。18200320042005200620072008文化248319373050541179123631衛(wèi)生3629240514639364072773230768教育127751602849301176189209356337551道路1200495013104219659231350861社會保障補助數(shù)據(jù)缺40002452451450123139147743合作醫(yī)療1191327210991208642677749854就業(yè)培訓(xùn)補貼10012005342444060445686小計1914332174121631316369497152646094

成都市財政2003-2008年農(nóng)村公共服務(wù)主要項目投入123.26億元又新鎮(zhèn)2006財政收入為0，財政支出210萬，

各項“三農(nóng)”投入及結(jié)構(gòu)如圖（萬元）212.構(gòu)建城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化發(fā)展大系統(tǒng)3.以標(biāo)準(zhǔn)化化全面推進公共服務(wù)均等化公共配套設(shè)施數(shù)量內(nèi)容公共管理體系城鄉(xiāng)規(guī)劃體系1鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、鎮(zhèn)區(qū)控制性詳規(guī)等城市管理隊伍1公共服務(wù)體系便民服務(wù)中心1農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站、勞動保障所及工商、稅務(wù)、民政、計生、法律服務(wù)等服務(wù)項目區(qū)域性農(nóng)業(yè)服務(wù)中心1林業(yè)工作站等服務(wù)項目綜合文化活動中心1職業(yè)技能培訓(xùn)基地1“211”工程1田徑場、燈光球場、游泳池、健身中心標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校1標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生院1社會福利院1市政配套體系自來水供應(yīng)系統(tǒng)1污水收集及處理系統(tǒng)1生活垃圾壓縮中轉(zhuǎn)站1公共廁所>1公園（廣場）或特色街1鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站1環(huán)衛(wèi)灑水車123農(nóng)村新型社區(qū)1+13標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)規(guī)模項目名稱建筑面積（平方米）復(fù)合規(guī)模（平方米）備注勞動保障站≥50總建筑面積≥100進入農(nóng)村新型社區(qū)綜合服務(wù)中心用房衛(wèi)生服務(wù)站≥80人口計生服務(wù)室≥20社區(qū)綜合文化活動室≥100警務(wù)室≥20全民健身設(shè)施≥200－－農(nóng)貿(mào)市場≥50－－日用品放心店≥20－－農(nóng)資放心店≥50－－垃圾轉(zhuǎn)運站≥30－－公廁≥20－－污水處理設(shè)施－－因地制宜設(shè)置集中或分散污水處理設(shè)施，完善污水收集系統(tǒng)教育設(shè)施－－人口達1000人以上的農(nóng)村新型社區(qū)原則上配置幼兒園1處，生均占地面積約10平方米24成都410所農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校：浦江縣壽安中學(xué)25重慶提法：進一步提高農(nóng)村義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化覆蓋率，“十二五”期間達到80%標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)成都225個標(biāo)準(zhǔn)化醫(yī)院：新都區(qū)石板灘鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院26重慶：要建設(shè)1000個標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生院，10000個標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室（四）獨特功能：農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的組織者

——以成都為例1.中國農(nóng)村建設(shè)用地改革的背景2.中國農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的邏輯3.成都農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)案例1.中國農(nóng)村建設(shè)用地改革的背景（1）理論背景：發(fā)展經(jīng)濟學(xué)：發(fā)展是要素有低效率的部門和區(qū)域向高效率的部門和區(qū)域流動的過程。制度經(jīng)濟學(xué)：要素有效流動的前提是建立完善的產(chǎn)權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)關(guān)系。（2）中國實證背景第一，中國土地制度限制農(nóng)村土地進入市場第二，保護18億畝耕地是中國國策第三，中國城市建設(shè)用地采取計劃供應(yīng)制度中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是在雙約束下的無奈選擇。城市化發(fā)展對土地需求的剛性擴張18億畝耕地對土地供應(yīng)的剛性約束2.中國農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的邏輯被復(fù)墾為耕地的原農(nóng)村居民點城市新型農(nóng)村社區(qū)城市公共資金：均等化公共服務(wù)社會資本農(nóng)用地流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化人口進城，建設(shè)用地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移到城市等規(guī)模的耕地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村人口和居住用地集中到新型農(nóng)村社區(qū)等規(guī)模的耕地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村新型農(nóng)村社區(qū)資本流動耕地發(fā)展權(quán)流動人口與農(nóng)村建設(shè)用地開發(fā)權(quán)流動城市500haA農(nóng)村10haB農(nóng)村10haC農(nóng)村20ha城市520ha（B\C農(nóng)村用地2ha）A新型農(nóng)村社區(qū)20ha新耕地新耕地建設(shè)用地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的三種方式：（1）直接轉(zhuǎn)讓給掛鉤項目的城市政府（2）通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場轉(zhuǎn)讓給城市土地使用者（3）通過市場就地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)者，或以地入股蘇州模式：三個置換造就“四金”農(nóng)民同步推進“三化”30中國農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是以土地改革為核心的一系列改革（1）

建設(shè)用地市場化改革（2）中國特有的戶籍制度改革（3）社會保障制度改革（4）公共財政制度改革與農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)（5）金融制度改革，鼓勵社會資本進入農(nóng)村31中國將可能有近15.5的村莊面臨集并2010年各省耕地之和為18.2億畝，到2030年耕地保持18億畝。到2030年有2000萬畝耕地被占用指標(biāo)，相當(dāng)于1.33萬平方公里，按照1平方公里/萬人建設(shè)密度，可容納1.33億人進入城市。中國總?cè)丝谝?guī)劃15億，城市化水平規(guī)劃70%，共計城鎮(zhèn)人口10.5億，2010年城鎮(zhèn)人口6.6億，如果完成城市化規(guī)劃，還需增加城鎮(zhèn)人口3.9億人，按照1平方公里/萬人，需新增城市建設(shè)用地3.9萬平方公里，缺口建設(shè)用地2.57萬平方公里。2.57萬平方公里，257億平方米，按照農(nóng)村人均建設(shè)用地200平方米計算，涉及1.28億人，2009年中國有村民委員會53.2萬個，平均每個村民委員會1500人，8.27萬村莊，占村民委員會總數(shù)的15.5%。3.成都唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)案例京津冀城鎮(zhèn)群長三角城鎮(zhèn)群珠三角城鎮(zhèn)群成渝城鎮(zhèn)群成都鳥瞰34（1）確權(quán)頒證郫縣戰(zhàn)旗村距離成都30公里。2011年，該村轄區(qū)面積2853.8