2023年淺談我國環(huán)境保護(hù)法的立法完善

淺談我國環(huán)境保護(hù)法的立法完善一、我國環(huán)境保護(hù)立法的歷史的發(fā)展（一)1９7９年以前的環(huán)境法1９７2年６月5日,人類歷史上第一次關(guān)于環(huán)境問題的全球性國際會議——聯(lián)合國人類環(huán)境會議在位于斯堪的納維亞半島的瑞典首都斯德哥爾摩召開。在斯德哥爾摩“人類環(huán)境會議”的影響下，197３年國務(wù)院頒布了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》。這一法規(guī)文獻(xiàn)是入國后來于1９７９年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》的雛形。文獻(xiàn)中規(guī)定了“全面規(guī)劃，合理布局,綜合運(yùn)用，化害為利，依靠群眾，大家動手,保護(hù)環(huán)境，造福人民”的環(huán)境保護(hù)工作方針,并就全面規(guī)劃、工業(yè)的合理布局、改善老城市的環(huán)境、綜合運(yùn)用、土壤和植物的保護(hù)、水系和海域的管理、植樹造林、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境科學(xué)研究和宣傳教育、環(huán)境保護(hù)投資和設(shè)備等十個方面的問題,作了較全面的規(guī)定。１974年，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國防治沿海水域污染暫行規(guī)定》。這是我國第一個防治沿海海域污染的法規(guī)。該法對我國沿海水域的污染防治特別是對油船和非油船的壓艙水、洗艙水、生活廢棄物等廢物的排放，作了較具體的規(guī)定。這一時期，我國還頒布了一批新的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，使國家的環(huán)境管理有了定量指標(biāo)。這些標(biāo)準(zhǔn)重要有:《工業(yè)三廢排放試行標(biāo)準(zhǔn)》、《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》、《食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》等。１９７８年修訂的《中華人民共和國憲法》第一次對環(huán)境保護(hù)作了規(guī)定：“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”。這就為我國的環(huán)境保護(hù)工作和以后的環(huán)境立法提供了憲法依據(jù)。［1］總之,在這一階段我國現(xiàn)代意義上的環(huán)境法開始起步，國務(wù)院及其有關(guān)部門制定的行政法規(guī)和部門規(guī)章在保護(hù)環(huán)境與資源的實踐中發(fā)揮了重要作用,并為七十年代末期以后我國環(huán)境法的迅速發(fā)展奠定了一定的基礎(chǔ)。(二)1９7９年以后的環(huán)境法1979年9月1３日第五屆全國人大常委會通過了我國第一部環(huán)境保護(hù)法《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》,該法依據(jù)１９78年憲法有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，并借鑒了國外環(huán)境立法經(jīng)驗，規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的原則、基本制度和管理措施,還把環(huán)境影響評價、污染者的責(zé)任、征收排污費、對基本建設(shè)項目衽“三同時”等,作為強(qiáng)制性的法律制度擬定下來?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行）》的頒布這對我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展具有非常重要的意義,它標(biāo)志著我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)進(jìn)入法制軌道奠定了基礎(chǔ)，為實現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了有力的法律保障。為了解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)重比例失調(diào)，1982年國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》。這是一個環(huán)境保護(hù)的綜合性法規(guī),也是對1９7９年《環(huán)境保護(hù)法（試行)》的補(bǔ)充和具體化。其重要內(nèi)容有：防止新污染源的發(fā)展;解決突出的環(huán)境問題;重點解決位于生活居住區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景瀏覽區(qū)的工廠公司的嚴(yán)懲污染問題;制止對自然環(huán)境的破壞,特別是水土資源的破壞；重點搞好北京、杭州、蘇州、桂林的環(huán)境保護(hù);加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)[2］。通過十年的實際應(yīng)用，在總結(jié)經(jīng)驗吸取教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,１98９年12月26日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了修改后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，它是我國環(huán)境立法和實踐工作的又一座里程碑?，F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》是我國環(huán)境法學(xué)領(lǐng)域的一項重要成果，它為環(huán)境法律關(guān)系的調(diào)整設(shè)定了一系列制度，也曾經(jīng)解決了一定的環(huán)境法律問題，在保護(hù)環(huán)境特別是控制污染方面發(fā)揮了積極作用，它作為我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一項基本法律，指導(dǎo)著我國環(huán)境保護(hù)的各項工作,具有不可磨滅的歷史功績。第一,它界定了“環(huán)境”的定義、范圍，明確了環(huán)境法的調(diào)整對象,確立了我國環(huán)境保護(hù)觀是“大環(huán)境”觀的基本思想,明確了環(huán)境法調(diào)整的對象是們在保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境、合理運(yùn)用資源、防治污染及公害中產(chǎn)生的社會關(guān)系。第二,《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步明確了污染者的責(zé)任,將污染者的責(zé)任納入了環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，有助于促進(jìn)合理運(yùn)用環(huán)境和自然資源、減輕環(huán)境損害，公平承擔(dān)。第三，《環(huán)境保護(hù)法》推動了環(huán)境單行法律、法規(guī)的創(chuàng)建，為我國《環(huán)境保護(hù)法》法律體系的完善奠定了基礎(chǔ)，標(biāo)志著我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)進(jìn)入法律化階段?！董h(huán)境保護(hù)法》從環(huán)境保護(hù)的目的、基本原則、基本制度和違法責(zé)任等做出了原則性和指導(dǎo)性的規(guī)定,對后續(xù)單行的頒布實行和修改完善起到了指導(dǎo)作用。第四,《環(huán)境保護(hù)法》確立了一系列行之有效環(huán)境管理制度的法律地位，為我國環(huán)境保護(hù)行政與管理提供了重要手段[3]。但是，歷史的局限性，自身法律規(guī)定不完善和管理體制不順等問題，也影響了《環(huán)境保護(hù)法》的實行效果,合其在環(huán)境保護(hù)實踐中的地位和作用不斷削弱,應(yīng)做進(jìn)一步的修改和完善。二、《環(huán)境保護(hù)法》的局限性和存在的缺陷(一)立法目的和指導(dǎo)思想亟待定位《環(huán)境保護(hù)法》第1條將“促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展“作為一項立法目的。就工業(yè)現(xiàn)代化而言,通過資源高投入、高消耗及環(huán)境高污染的粗放型增長方式也能實現(xiàn)。工業(yè)現(xiàn)代化限度較高的美國、日本從前走的就是這條路。我國傳統(tǒng)的環(huán)保立法觀念是污染——治理,這種因素關(guān)系的單向線形模式,它受傳統(tǒng)的工業(yè)社會高能耗、高排放的線性經(jīng)濟(jì)的影響。美國生態(tài)學(xué)家哈丁認(rèn)為:傳統(tǒng)工業(yè)社會如同一個加以由牧羊肆意放牧的草場,是一種“自然資源——產(chǎn)品和用品——廢物排放單通道組成的線性經(jīng)濟(jì)，在這種線性經(jīng)濟(jì)中,人們通過生產(chǎn)和消費把地球上的物質(zhì)和能源大量的攫取,然后又把污染的廢物大量排棄到空氣、水系、土壤、植被等這類被當(dāng)做地球“垃圾箱”的地方[4]。這種“污染——治理”的立法觀念,遠(yuǎn)未達(dá)成市場經(jīng)濟(jì)體制和粗放型增長方式的層面上，達(dá)成優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),可連續(xù)發(fā)展的高度。(二)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定過于籠統(tǒng)在我國,盡管已有環(huán)境公益訴訟的案例,但其訴訟過程的艱辛和法律合用的尷尬無不表白我國有關(guān)環(huán)境公益訴訟法律的缺失?！董h(huán)境保護(hù)法》第6規(guī)定:“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染環(huán)境和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告?！贝艘?guī)定與環(huán)境公益訴訟有關(guān)，但由于規(guī)定過于抽象，缺少可操作性,使這些零星的與環(huán)境訴訟公益相關(guān)的規(guī)定在實踐中無法充足發(fā)揮其應(yīng)有的作用。“無極劇組”對云南香格里拉碧沽天池自然景觀積土成山破壞的事實雖已被公之于眾，由于我國法律制度的不完善,該事件依照現(xiàn)行法律規(guī)定并不具有可訴性。民眾在義憤填膺痛斥大腕失德之余的束手無策再次例證：沒有公民權(quán)利制度化的保障的違法者承受得不償失的嚴(yán)厲處罰,利益和權(quán)勢的勾結(jié)就不能得到有效遏制，環(huán)境保護(hù)也會變得舉步維艱。因此,要破解“無極事件”的法律尷尬,須盡快進(jìn)行環(huán)境公益訴訟立法，充足發(fā)揮利益激勵作用,實現(xiàn)政府、公司和公民三種力量的協(xié)同。此外我國《環(huán)境保護(hù)法》僅規(guī)定排除妨礙,消除危險,賠禮道歉等責(zé)任承擔(dān)方式。筆者認(rèn)為在環(huán)境民事公益訴訟中合用補(bǔ)償損失和恢復(fù)原狀這兩種責(zé)任承擔(dān)方式是有問題的。補(bǔ)償損失以補(bǔ)償當(dāng)事人遭受的所有損害為原則，既涉及直接損失又涉及間接損失，事實上沒有幾個環(huán)境侵害者能承受如此大的補(bǔ)償數(shù)額，并且環(huán)境問題上對間接損失的認(rèn)定也是很困難的;此外,在環(huán)境問題上，對恢復(fù)原狀也是也是令人懷疑的，以民法上恢復(fù)恢復(fù)是指當(dāng)時雙方之間的利益關(guān)系回復(fù)到物理狀態(tài)下的原判或者回復(fù)到價值層面上的原狀的含義。試想對河流的污染多是眾多污染者導(dǎo)致的，由誰負(fù)責(zé)恢復(fù)原狀?如何才干恢復(fù)原狀呢?《無極》劇組對珍貴樹木的砍伐,就責(zé)令其種植幼樹,又需要多長時間才干恢復(fù)原狀呢?所以,《環(huán)境保護(hù)法》中對環(huán)境公益訴訟責(zé)任承擔(dān)方式尚有待進(jìn)一步完善。（三)當(dāng)代社會出現(xiàn)的新環(huán)境問題無法可依中國自２0２３年正式成為WTＯ成員后，帶來了機(jī)遇也帶來了挑戰(zhàn)。就環(huán)境方面而言，中國面臨著來自于他國單邊環(huán)境措施對中國產(chǎn)品市場準(zhǔn)入的潛在或現(xiàn)實的威脅。據(jù)國家環(huán)?？偩滞嘎?全世界數(shù)量驚人的電子垃圾中，有80%出口亞洲，這其中又有９0％進(jìn)入中國,中國已成為世界最大的電子垃圾傾倒場。除些之外，更值得關(guān)注的是，以直接貿(mào)易形式向中國輸出在西方國家嚴(yán)禁生產(chǎn)的高污染產(chǎn)業(yè)或項目。中國一直是危險廢物轉(zhuǎn)移受害者。但是我國的《環(huán)境保護(hù)法》卻沒相關(guān)規(guī)定來約束“洋垃圾”的侵入。此外，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,環(huán)境污染也越來越嚴(yán)重。近年來,重大環(huán)境污染事故日益增多。江河水污染、城市污染、噪聲污染等等事故層出不窮。20２３年１1月2２日哈爾濱市政府發(fā)布公告說因市區(qū)市政供水管網(wǎng)設(shè)施進(jìn)行全面檢修,將停止供水4天。這一消息在哈爾濱市公眾中引起了極大反響,在業(yè)內(nèi)了引起普遍關(guān)注。據(jù)中國水網(wǎng)的了解并確認(rèn)，這次停水的真實因素是石油吉化公司雙苯廠胺苯國間發(fā)生爆炸導(dǎo)致江水污染[5]。各有關(guān)主管機(jī)關(guān)迅速組織力量進(jìn)行水污染的整治。雖然現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境污染的防治作出了相關(guān)規(guī)定，如第二十九條：“對環(huán)境導(dǎo)致嚴(yán)重污染的公司事業(yè)單位,限期治理?！钡沁@種“出現(xiàn)一個，治理一個”的方法卻不能從主線上解決問題。(四)《環(huán)境保護(hù)法》中的基本制度面臨重大變革與創(chuàng)新1、公眾參與制度。由于環(huán)境問題的公益性與廣泛性,因此環(huán)境保護(hù)也具有相同特點。廣大公眾與環(huán)境保護(hù)有著密切的利益關(guān)系，使得公眾對環(huán)境保護(hù)具有極大的熱情。目前，公眾參與制度成為許多發(fā)大客車家在環(huán)境法中普遍采用的一種民主法律制度，但我國環(huán)境法有關(guān)公眾參與的現(xiàn)行規(guī)定過于原則和抽象、內(nèi)容少、涉及面窄、形式過于單一,更缺少鼓勵參與的激勵性規(guī)定,沒有關(guān)于環(huán)境權(quán)益、參與環(huán)境保護(hù)渠道及信息公開化的有關(guān)法律規(guī)定和配套的實行機(jī)制,公眾參與的實際效果并不抱負(fù),公眾參與制度難以貫徹［６]。２02３年3月22日,蘭州大學(xué)生命科學(xué)院客座專家張正春參觀圓明園,發(fā)現(xiàn)園內(nèi)正在進(jìn)行大規(guī)模鋪設(shè)防滲膜的工程,由于緊張鋪設(shè)防滲將破壞圓明園的整體生態(tài)系統(tǒng)和古典園林風(fēng)格,張正春立即將此事告知媒體，經(jīng)媒體報道生,圓明園防滲工程事件引發(fā)極大的爭議，爭議聲中,環(huán)保部門隨即介入調(diào)查,結(jié)果發(fā)現(xiàn)，圓明園湖鋪設(shè)防滲膜工程未按國家規(guī)定作任何環(huán)評報告、沒有向社會公示、沒有征求公眾意見。3月30日,已近竣工的工程被緊急叫停。環(huán)境決策應(yīng)聽取公眾意見。而由于《環(huán)境保護(hù)法》僅對公眾參與制度做了籠統(tǒng)的規(guī)定,而使公眾參與難以落到實處。有關(guān)專家說:“希望圓明園事件能推動公眾參與環(huán)境治理,促進(jìn)環(huán)境事件的科學(xué)決策?！保病⑾奁谥卫碇贫??！董h(huán)境保護(hù)法》第２９條規(guī)定：“中央或省、自治區(qū)、直轄市人民政府直接管轄個的企事業(yè)單位的限期治理,由市、縣人民政府決定。這種政府包攬一切決定權(quán)的管理形式，往往給環(huán)境保護(hù)帶來不利影響。在實際操作過程中,經(jīng)常是環(huán)保部門根據(jù)對各單位的排放污染物的情況進(jìn)行監(jiān)測的結(jié)果來評價各單位的防治狀況并對嚴(yán)重污染環(huán)境的單位向政府提出責(zé)令該單位限期治理的建議,而政府部門則往往因緊張影響國計民生而遲遲不做出限期治理決定，從而使那些嚴(yán)重污染環(huán)境的公司難以得到及時治理而危害社會?！董h(huán)境保護(hù)法》的該項制度形同虛設(shè)［7]。再者,政府工作千頭萬緒，沒有足夠的精力行使決定權(quán)，這也是導(dǎo)致限期治理制度流于形式或因時間過長而加劇了環(huán)境污染的重要因素。3、排污收費制度。我國現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法規(guī)基本上是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,雖然通過多次修改但從總體上看仍未擺脫計劃經(jīng)濟(jì)的影子，未能充足發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段作用。如80年代開始實行的排污收費制度,屬于經(jīng)濟(jì)手段,其目的是促進(jìn)公司減少排污、積極治理污染，但原有的收費標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定僅僅略高于治理污染設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)費，收費額偏低。一方面這種運(yùn)轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)不能具體到各行業(yè)各單位,因而未能體現(xiàn)出價值規(guī)律,發(fā)揮市場機(jī)制獎優(yōu)罰劣的功能;另一方面，80年代初規(guī)定的基數(shù)并未隨著物價、原材料價格的上漲而合理改變,致使收費遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)今運(yùn)轉(zhuǎn)費的實際價格。這種低收費一方面給國家財政帶來了嚴(yán)重的承擔(dān),另一方面直接危害了環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致多數(shù)公司寧愿繳排污費而不愿開動治污設(shè)施的畸形現(xiàn)象[8］。因此，應(yīng)根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的規(guī)定，并參與公司的承受能力,制定出合理的收費標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)既高于現(xiàn)行的,但又不能脫離公司的實際能力。此外,《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于超標(biāo)排污行為規(guī)定：“經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)擅自拆除或者閑置防治污染的措施，污染物排放超過規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的由環(huán)境保護(hù)行政主觀部門責(zé)令安裝使用,并處以罰款?！笨梢姡盼蹎挝患偃鐩]有設(shè)有擅自拆除或者閑置防治污染的設(shè)施,其超標(biāo)排污行為并非違法行為，僅需依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第28條規(guī)定交納超標(biāo)排污費,然而依據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)論法》和《標(biāo)準(zhǔn)化法實行條例》的規(guī)定,環(huán)境保護(hù)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)“屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。因此，超標(biāo)排污行為無疑應(yīng)當(dāng)又視為違法行為。上述立法上的沖突,的確讓人無所適從。(五)關(guān)于法律責(zé)任《環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定的法律責(zé)任中有些提法過于原則，有些表述模糊其辭，尚有的規(guī)定只有上文沒有下文,這給執(zhí)法者的監(jiān)督帶來困難,也使一些違法者有機(jī)可乘。此外，環(huán)境保護(hù)法規(guī)處罰力度不夠，罰款數(shù)額太低。例如:我國《森林法實行細(xì)則》第二十二條規(guī)定，對偽造證件砍伐樹木或倒賣樹木采伐許可證、木材運(yùn)送證的,處5０元到１００元罰款。這顯然太低,又如對進(jìn)口引進(jìn)設(shè)施的污染問題,我國《環(huán)境保護(hù)法》第３５條規(guī)定，嚴(yán)禁進(jìn)口有污染危害的設(shè)施，違者罰款。但卻沒有規(guī)定罰款數(shù)額。這顯然對引進(jìn)設(shè)施的污染物的危害限度結(jié)識局限性,亦起不到遏制作用。據(jù)《中國環(huán)境報》報道:江西共青酒廠每年生產(chǎn)廢水１０多萬噸,未經(jīng)解決,直接排放污染水體，影響漁業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。德安縣環(huán)保部門為嚴(yán)厲法紀(jì),根據(jù)《水污染防治法》有關(guān)規(guī)定，作出決定,責(zé)成該廠補(bǔ)報污染物排放登記表,同時對該廠處以３０00元罰款。此條件說明環(huán)保法規(guī)處罰力度太輕,罰款數(shù)額明顯低于排污污染損失數(shù)額。而這類事件卻在全國各地比比皆是。無處罰或處罰力度過輕的缺陷,致使違法者不痛不癢、為所欲為,主線無法達(dá)成促進(jìn)其防治污染的作用[9]。再者，行政處分手段解決違法公司已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)定?！董h(huán)境保護(hù)法》第38條規(guī)定，這難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制變化的需求。另一方面,《環(huán)境保護(hù)法》缺少對行政管理者的法律責(zé)任。由于缺少對行政管理部門管理者不履行其職責(zé)規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定,使得一碰到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)沖突，往往是環(huán)保讓位于發(fā)展，這一法律制度缺少所帶來的問題已越來越引人注目,領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保政績考核及責(zé)任追究制度成為立法討論的焦點。三、進(jìn)一步完善《環(huán)境保護(hù)法》隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問題日益增多并日趨復(fù)雜,其解決方式和解決手段也就是多方位、多層次的。這種多方位、多層次的對策措施，一方面需要擬定一個統(tǒng)一的綜合性政策目的。這個綜合性政策目的體現(xiàn)在法上就是環(huán)境保護(hù)的基本法。《環(huán)境保護(hù)法》作為我國目前環(huán)境保護(hù)的基本法律，應(yīng)從綜合性法律的角度進(jìn)一步完善。（一)轉(zhuǎn)變立法思想、提高效力等級立法思想是立法者的意識在立法上的集中體現(xiàn)，是進(jìn)行立法活動的重要理論依據(jù)，立法思想應(yīng)具有一定的時代性和前瞻性，才干發(fā)揮在社會中的作用?！董h(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)的基本法,應(yīng)體現(xiàn)出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),建立循環(huán)型社會,實行可連續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀。在新戰(zhàn)略指導(dǎo)下,《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)產(chǎn)生新理念,從單純的防治污染和其他公害，以保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶橹行牡淖匀弧鐣?jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)上循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動模式，即以連續(xù)的方式使用資源，提高效益節(jié)約能源,減少廢物，改善傳統(tǒng)的生產(chǎn)和消費模式，控制環(huán)境污染和改善環(huán)境質(zhì)量,使人的發(fā)展保持在地球的承載能力之內(nèi)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種以資源的高效運(yùn)用和循環(huán)運(yùn)用為核心,以“減量化、再運(yùn)用、資源化”為原則,以低排放、高效率為基本特性，符合可連續(xù)發(fā)展理念的經(jīng)濟(jì)增長模式，是對“大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄”的傳統(tǒng)增長模式的主線變革。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實質(zhì)是以盡也許少的資源消耗、盡也許小的環(huán)境代價實現(xiàn)最大的經(jīng)濟(jì)和社會效益，力求把經(jīng)濟(jì)社會活動對自然資源的需求和生態(tài)環(huán)境的影響減少到最小限度。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)在宏觀層面上，規(guī)定對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整，將循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)，建立全社會的資源循環(huán)運(yùn)用體系,在減量化基礎(chǔ)上實現(xiàn)資源的高效運(yùn)用和循環(huán)運(yùn)用。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)微觀層面上,規(guī)定公司節(jié)約減少、提高資源運(yùn)用效率;對生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢物進(jìn)行綜合運(yùn)用;根據(jù)資源條件和產(chǎn)為布局，合理延長產(chǎn)業(yè)鏈,促進(jìn)產(chǎn)為間的共生組合。這是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)和規(guī)定[１０]。此外，《環(huán)境保護(hù)法》是19８9年由第七屆全國人大常委會第十一次會議修訂通過的,與其他污染防治與自然資源的單項法律處在同一立法層次,具有同等法律效力。這就使得《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)基本法的統(tǒng)領(lǐng)作用。與此同時,《環(huán)境保護(hù)法》的重要條文已被后來制定七修改制定的新法重申或修改，環(huán)境單行法律的內(nèi)容越來越完善，規(guī)定越來越具體，在效力上與《環(huán)境保護(hù)法》沒有明顯的區(qū)別,并且在現(xiàn)實案例中，也多合用的是單行法律?！董h(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)由人民代表大會頒布,提高法律效力等級，使其成為一部協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境關(guān)系、確立國家環(huán)境政策、目的原則與方法的國家基本法律。體現(xiàn)其作為環(huán)境保護(hù)基本法的重要地位,同時也體現(xiàn)憲法所規(guī)定的“環(huán)境保護(hù)是我國的一項基本國策”。(二)完善《環(huán)境保護(hù)法》中公益訴訟立法我國環(huán)境公益訴訟立法的必要性毋庸質(zhì)疑,通過改革開放以來的法律實踐和近幾年理論界的研究,環(huán)境公益訴訟法立法恥是可行的。環(huán)境公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)、相關(guān)的組織和個人作為公共利益的代表人，在環(huán)境受到也許受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公益不受損害，對行為人提起民事、行政訴訟的訴訟活動［１0］。筆者認(rèn)為，應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》中具體規(guī)定公益訴訟內(nèi)容，以保障訴權(quán)的行使。同時，也要對環(huán)境民事公益訴訟責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行進(jìn)一步修改完善。筆者建議在環(huán)境民事公益訴訟中,補(bǔ)償損失應(yīng)置換為承擔(dān)損失，且以承擔(dān)直接損失為限;恢復(fù)原狀應(yīng)置換為恢復(fù)原態(tài)且以恢復(fù)到破壞前的初步生態(tài)為限，這并不意味著損害者的責(zé)任將會減輕，由于各種承擔(dān)方式是可以合并合用。(三)擬定和完善環(huán)境管理制度１、限制廢物進(jìn)口制度。隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,近年來,進(jìn)口“洋垃圾”導(dǎo)致的污染事件時有發(fā)生,倒賣限制進(jìn)口用作原料的廢物及進(jìn)口廢物批文的現(xiàn)象較嚴(yán)重。部分省市進(jìn)口廢物的實際量大大超過批準(zhǔn)量。我國電子垃圾的數(shù)量還將以每年５%至10%的速度迅速增長[5]。所有這些電子廢棄物。假如回收解決不妥，都將是未來環(huán)境的重要污染物將對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展產(chǎn)生巨大的影響。因此,筆者建議應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定限制廢物進(jìn)口制度。加強(qiáng)進(jìn)口廢物的環(huán)境管理,規(guī)范進(jìn)口廢物的審批,并對一些嚴(yán)重污染環(huán)境的廢物嚴(yán)禁進(jìn)口，同時應(yīng)將未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)口廢物的行為規(guī)定為違法行為,并處以罰款。2、污染源普查制度。如前所述，現(xiàn)在許多排放的污染物嚴(yán)重污染了環(huán)境，給人類的生存帶來了威脅，必須急切制定相應(yīng)的政策來治理環(huán)境問題。有關(guān)專家說:“查找污染源,從源頭上保護(hù)環(huán)境。”國家環(huán)境保護(hù)總局局長周生賢在202３年１月２日召開的第一次全國環(huán)境政策法制工作會議上表達(dá)，我國將于2023年初啟動第一次全國污染源普查,計劃用3年左右的時間，準(zhǔn)確了解全國污染物的排放情況[5］。筆者建議在《環(huán)境保護(hù)法》的修改中,應(yīng)規(guī)定第5年進(jìn)行一次污染源普查,了解全國污染物排放情況,發(fā)現(xiàn)存在的問題及時解決，從源頭上保護(hù)環(huán)境，也更有助于國家家制定環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政策法律法規(guī)。3、公眾參與制度。當(dāng)前,我國的環(huán)境保護(hù)法中并沒有成熟的公眾參與制度，現(xiàn)行立法中關(guān)于公眾參與的規(guī)定一方面非常零散，另一方面過于原則和抽象，缺少可操作性。此外，有關(guān)調(diào)查結(jié)果表白，目前我國公眾的環(huán)境意識還比較低,公眾參與環(huán)境保護(hù)和環(huán)境管理的限度和效率也不高,有些地區(qū)的公眾參與還相稱落后[1１]。要改善這種狀況，筆者提出以下幾點建議：一方面,在立法中明確公民環(huán)境權(quán),環(huán)境權(quán)是公眾參與原則的理論基礎(chǔ)和人權(quán)基石，是公民在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的醋酸權(quán)利，是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)。雖然我國《環(huán)境保護(hù)法》可以推定出享有環(huán)境權(quán),但沒有明確的環(huán)境權(quán)的規(guī)定，筆者建議在《環(huán)境保護(hù)法》修改時，應(yīng)明確確立公民享有環(huán)境權(quán),使我國公民的環(huán)境權(quán)真正落到實處。另一方面,完善公眾參與的程序。前已論述，我國《環(huán)境保護(hù)法》只籠統(tǒng)地規(guī)定公眾有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),有對不法行為進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利,而缺少具體的程序和方式。在一定意義上講,實體性的權(quán)利只有得到程序性權(quán)利的強(qiáng)有力支撐才也許實現(xiàn)，程序被虛置和忽略，實體權(quán)利就難以得到有效保障。所以我國的環(huán)境保護(hù)急需完善公眾參與程序的規(guī)定。再次,政府在環(huán)境管理工作中應(yīng)召開多種形式的環(huán)境論證會、聽證會、保證公眾對有關(guān)環(huán)境保護(hù)活動的參與權(quán)。例如，對生態(tài)和居民生活有重大影響的環(huán)境計劃、標(biāo)準(zhǔn)頒布以前,都應(yīng)召開公眾意見聽證會，廣泛接受公眾的質(zhì)詢,以取得最佳的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益。這是公眾參與的最直接方式。４、限期治理制度?，F(xiàn)行的政府獨攬限期治理決定權(quán)的做法，重要弊端有二:一是政府工作日理萬機(jī)、十分繁雜,使得環(huán)境保護(hù)決策流于形式或遲遲不決,而環(huán)保部門無權(quán)決策,難以及時治理環(huán)境污染現(xiàn)象；二是地方政府往往片面追求本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)效益，而對治理污染的問題一拖再拖。況且如何才算完畢了治理任務(wù),目前并沒有嚴(yán)格的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)。這樣,也會滋長地方保護(hù)主義或?qū)е赂星橛檬碌谋锥?。因此，必須改革現(xiàn)行的限期治理權(quán)限。在實踐中,筆者認(rèn)為可按如下兩種方案，把政府部分權(quán)力下放給環(huán)境保護(hù)部門。一是按公司生產(chǎn)規(guī)模大小分權(quán)管理，大中型公司治理決定權(quán)歸政府，小型公司歸環(huán)保部門;二是按排污種類或污染限度分權(quán)。將高污染物或污染限度高、危害大的公司限期治理決定權(quán)歸政府，其余歸各級環(huán)保部門。這樣既能減輕政府的負(fù)荷,使之集中精力管住管好大的方面和重要問題，又能調(diào)動地方各級環(huán)保部門的積極性[１2]。這種分權(quán)負(fù)責(zé)抽對克服決策形式化或遲而不決等弊端以及提高環(huán)境保護(hù)質(zhì)量無疑具有積極意義。5、排污收費制度?！董h(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的排污收費制度在執(zhí)行以來也取得了較好的成效，對促進(jìn)公司治理污染排放起到了促進(jìn)作用,但它也存在著許多的局限性。重要表現(xiàn)在:一是排污收費的標(biāo)準(zhǔn)過低，激勵作用有限;二是排污收費的資金使用改革引發(fā)了環(huán)保管理資金局限性的問題;三是排污收費制度不完善，難以適應(yīng)新需求。建議修改為:一是將超標(biāo)排污行為規(guī)定為違法行為;二是按照略高于治理費用的原則提高