當代財政理論與政策2015課件

“十二五”時期

中國財稅體制改革與2014年《深化財稅體制改革總體方案》

（1953年開始，2011-2015）2023/2/6小田@0一、“十二五”時期財稅改革的經(jīng)濟社會背景1、后金融危機時代的全球挑戰(zhàn)制約了中國外需高速增長的空間由美國2007年次貸危機引發(fā)的2008-2009年全球金融危機2023/2/6小田@1（1）21世紀以來中國經(jīng)濟增長是典型的出口導向型。首先，中國在全球化浪潮到來之際加入了WTO，充分分享了本輪全球化的紅利2023/2/6小田@2（2）金融危機是全球經(jīng)濟發(fā)展模式的一個重要轉(zhuǎn)折點發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展模式不可持續(xù)美國居民的消費傾向在大危機后有3%的永久性下降。2023/2/6小田@3世界貿(mào)易保護主義傾向愈演愈烈，全球化的進程正面臨較大干擾。2009年全球發(fā)起的反傾銷調(diào)查同比增長11%-20%，反補貼調(diào)查同比增長193%.2013年4月8日，商務部召開“應對貿(mào)易摩擦”專題發(fā)布會。發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，當年一季度，我國共遭遇12個國家(地區(qū))發(fā)起的貿(mào)易救濟調(diào)查22起，同比增長22.2%。2023/2/64（3）來自發(fā)展中國家的競爭越來越激烈，制造業(yè)成本逐步上升。結(jié)論：中國經(jīng)濟增長必然要越來越依靠內(nèi)需。2023/2/6小田@52、新型全球化與中國國際地位上升（1）當前的全球化是由發(fā)達國家主導的局部全球化貿(mào)易、金融和生產(chǎn)領域的全球化發(fā)展迅猛，技術領域沒有實現(xiàn)全球化。2023/2/6小田@6（2）發(fā)展中國家將參與主導未來的全球化未來的全球化將拓展到技術和制度建設等新領域。2008年G20國首次在華盛頓舉行領導人峰會；2009年G20取代G8成為永久常設性國際經(jīng)濟協(xié)作組織。按照國際組織的測算，到2050年，全球六大經(jīng)濟體將變成中國、美國、印度、日本、巴西和俄羅斯。2023/2/6小田@73、資源與環(huán)境的壓力越來越大（1）全球發(fā)展向資源極限提出挑戰(zhàn)A、崛起的新興經(jīng)濟體人口基數(shù)過大，（金磚四國約占世界人口的一半），崛起速度快，而全球技術進步目前相對停滯，致使資源問題目前成為制約全球經(jīng)濟發(fā)展的重要問題。2023/2/6小田@8全球使用儲量：鐵礦石70年、世界原油儲量40年、銅礦30年，鋁礦22年。2023/2/6小田@9B、中國是人均資源稀缺的國家占世界人均水平：淡水27%、耕地42%、石油11%、煤炭53%2023/2/6小田@10C、中國在國際分工中的“世界工廠”地位意味著用有限的資源承擔著為其他國家提供制造品的功能2023/2/6小田@11D、能源使用效率不高，工業(yè)、生活污染較重，使得中國環(huán)境壓力非常大世界上污染最嚴重的20個城市中中國占了16個。2008年，環(huán)境污染治理投資為4490億元，占當年GDP的1.49%。2023/2/6小田@12（2）以氣候變暖為代表的環(huán)境問題已演變?yōu)槿蛑卮蠊沧h題A、從目前高度依賴化石能源到發(fā)展低碳經(jīng)濟，走向低碳社會。B、到2020年中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降45%2023/2/6小田@13C、中國可以通過參與低碳經(jīng)濟競爭，使得節(jié)能減排技術在全球取得競爭優(yōu)勢，但要考慮巨額成本。分配排放問題實質(zhì)是在全球范圍協(xié)調(diào)發(fā)展權益、發(fā)展空間和氣候保護。2023/2/6小田@144、兩類收入分配狀況急需改善（1）國民收入分配狀況即企業(yè)、居民和政府如何分享經(jīng)濟發(fā)展成果。2023/2/6小田@15國民儲蓄率超過50%，居民的儲蓄傾向穩(wěn)定在30%左右。國民儲蓄率不斷攀高,根源是居民部門的收入比重逐年下降，從1992年的66%下降到2007年的58%。而企業(yè)和政府部門的可支配收入增加。從1998年到2011年13年中，居民收入占GDP比重從69%降到57%，降了12個百分點。2023/2/6小田@16再分配過程使居民部門收入增長2000年之前在3%以上，2000年后不斷降低，到2007年僅為0.45個百分點。2023/2/6小田@17（2）緩解收入差距是維持社會穩(wěn)定、構建和諧社會的核心。即居民內(nèi)部收入分配不均的狀況A、基尼系數(shù)已從1978年的0.31上漲到2008年的0.47。2023/2/6小田@18B、發(fā)展社會主義的目標是最終走向共同富裕。C、收入分配不均，危及社會穩(wěn)定。D、不利于擴大內(nèi)需2023/2/6小田@19（3）收入分配格局的改善需要財稅制度發(fā)揮重要作用。A、政府如果過多干預初次分配，既可能有礙勞動力市場發(fā)揮自發(fā)調(diào)節(jié)作用，還可能實現(xiàn)不了政策目標。2023/2/6小田@20B、政府的責任應該主要體現(xiàn)在二次分配階段，即通過財政收入和支出兩個體系，同時實現(xiàn)增加居民部門收入并緩解收入不均雙層目的。政策措施包括提高財政收入體系的再分配功能，在支出結(jié)構方面加強向居民部門的轉(zhuǎn)移性支出。2023/2/6小田@215、老齡化進程逐步加快與勞動力供給條件的變化（1）人口老齡化進程加快預計中國的人口紅利大約在2013年達到頂峰，此后將處于緩慢下降狀態(tài)。數(shù)據(jù)：2012年，15-59歲勞動年齡人口93727萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?9.2%，比上年末下降0.60個百分點。2023/2/6小田@222010年中國是5.52位工作人員供養(yǎng)1位退休老人，2020年下降至3.86:1,2040年下降至2.08:1,2050年下降至1.73:1。2023/2/6小田@23（2）勞動力供給條件發(fā)生變化低端勞動力市場供給逐漸吃緊，大中專畢業(yè)生供給數(shù)量大幅增加，而我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整尚未跟上勞動力供給結(jié)構的變化。2023/2/6小田@246、城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義及財政上的挑戰(zhàn)(1)“十二五”時期，提升城鎮(zhèn)化水平是順應經(jīng)濟發(fā)展趨勢，提高人民生活水平的必然趨勢2023/2/6小田@25A、我國的城鎮(zhèn)化水平還低于國際水平。1976年15.4%快速上升至2008年的44.9。但是“偽城鎮(zhèn)化”。2012年8月17日，國家統(tǒng)計局發(fā)布報告顯示，2011年中國城鎮(zhèn)人口比重達到51.27%，2012年52.57%，2002年至2011年，我國城鎮(zhèn)化率以平均每年1.35個百分點的速度發(fā)展，城鎮(zhèn)人口平均每年增加2096萬人2023/2/6小田@26B、城鎮(zhèn)化有利于經(jīng)濟增長動力向內(nèi)需轉(zhuǎn)變一方面可以加強基礎設施建設，另一方面，通過人群聚集，提高服務需求和消費傾向。2023/2/6小田@27（2）城鎮(zhèn)化水平的上升給財政帶來挑戰(zhàn)：A、需要基礎設施建設以及保障性住房市場建設跟上步伐自1998年開放房地產(chǎn)市場以來，土地出讓金已經(jīng)成為城市基礎設施建設的主要資金來源。房價攀升。2023/2/6小田@28B、要真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，需要將城市基本公共服務覆蓋到所有在城市居住工作的人口。公共服務均等化：教育、醫(yī)療、養(yǎng)老。2023/2/6小田@29二、財稅改革面臨的挑戰(zhàn)1、收支兩翼的挑戰(zhàn)（1）財政收入高增長的態(tài)勢難以維持，而支出剛性卻越來越強2023/2/6小田@30A、財政收入高增長的態(tài)勢難以維持過去財政收入以兩位數(shù)的態(tài)勢增長，一些年份甚至高達20%以上，遠遠高于GDP的增長速度。原因是經(jīng)濟增長較快，征管空間巨大。今后,經(jīng)濟增長速度會回落至8%-9.5%，（2003年以來在10%以上，2007年達到頂峰14.4%,2008年9.6，2009年9.2，20010年10.4，2011年9.3，2012年7.8;2013年7.7%而加強征管因素發(fā)揮作用的空間越來越小。2023/2/6小田@31B、財政支出規(guī)模的需求巨大經(jīng)濟增長模式需要轉(zhuǎn)型，為此需要增加居民收入以促進消費，促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強環(huán)境保護和節(jié)能減排。社會保障事業(yè)發(fā)展已經(jīng)到了一個新階段，醫(yī)療、養(yǎng)老都要逐步實現(xiàn)全覆蓋，且保障水平要不斷提高。中國的城市化已經(jīng)到了一個臨界點,城市化加速發(fā)展,需要進一步加大基礎設施的建設，提高公共服務支出的水平。2023/2/6小田@32（2）財政收入體系不夠完善A、稅收收入比重較低一個完善的財政收入體系，應當以稅收為主體。我國稅收收入只占全口徑預算的60%。大量財政收入以土地出讓金、政府性基金的形式游離于規(guī)范的預算管理程序之外，財政收入不能做整體性安排，影響財政資金的績效。2023/2/6小田@33B、稅收制度的設計側(cè)重于組織收入的功能，而能夠發(fā)揮促進資源有效配置、調(diào)節(jié)收入分配的稅種還不突出財產(chǎn)稅比較缺乏，有關促進低碳經(jīng)濟發(fā)展，促進環(huán)境保護方面的稅種還不夠完善。2023/2/6小田@34C、財政收入體系的調(diào)整以及稅制的優(yōu)化，涉及企業(yè)、居民等方方面面的利益，社會關注度高，需要高度重視推出的時機以及操作步驟。2023/2/6小田@35（3）財政支出結(jié)構需要進一步調(diào)整A、轉(zhuǎn)換經(jīng)濟增長模式,將經(jīng)濟增長的引擎從投資轉(zhuǎn)到消費是戰(zhàn)略目標在經(jīng)濟建設領域的財政投入已經(jīng)取得較大成就的情況下,進一步加大投入其邊際收益將會不斷下降.中國的社會事業(yè)發(fā)展一直滯后于經(jīng)濟發(fā)展。將經(jīng)濟增長的引擎從投資轉(zhuǎn)移到消費.2023/2/6小田@36B、財政支出結(jié)構需要進一步調(diào)整加快養(yǎng)老、醫(yī)療等社會事業(yè)發(fā)展C、財政支出往往有剛性特征，要實現(xiàn)較大的調(diào)整需要付出巨大的努力2023/2/6小田@372、財政體制的挑戰(zhàn)（1）中國的財政體制的基本架構起源于1994年分稅制改革A、這一體制穩(wěn)定了中央和地方之間的財政關系，促進了地方之間的競爭，在促進地方政府經(jīng)濟增長方面起到了非常重要的作用。2023/2/6小田@38B、財政分權程度非常高，財政分權的基礎，事權和支出責任的劃分在不同政府間的劃分卻不清晰。導致對地方政府的激勵有所偏差，地方政府往往對于本地的經(jīng)濟增長投入過多的精力，而對于一些事關全國的公共物品和服務的供給積極性不高。導致環(huán)境惡化、教育和醫(yī)療等公共服務的供給弱化。2023/2/6小田@39（2）財政體制的調(diào)整面臨中國尚處于一個轉(zhuǎn)型大國，政府職能及其配置必然會不斷調(diào)整的現(xiàn)實挑戰(zhàn)財政體制的調(diào)整首先是明確各級政策在公共服務和經(jīng)濟領域的職責,解決現(xiàn)行財政存在的嚴重缺位、越位問題。2023/2/6小田@40（3）財政體制面臨政府間分稅制以及轉(zhuǎn)移支付制度不完善的挑戰(zhàn)A、中央政府與省級政府間已經(jīng)形成較為穩(wěn)定的分稅制度安排，但省以下的分稅制安排尚未明確。2023/2/6小田@41B、一般性轉(zhuǎn)移支付占比例少，專項轉(zhuǎn)移支付過多轉(zhuǎn)移支付對于實現(xiàn)基本公共服務均等化，均衡地方財力非常重要。2008年中央對地方的轉(zhuǎn)移支付47%為一般性轉(zhuǎn)移支付，53%為專項轉(zhuǎn)移支付。在中國部門利益分割嚴重的現(xiàn)實背景下，造成財政支出效率低下。2023/2/6小田@42C、分稅制以及轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善的后果基層政府財力薄弱，縣級政府的財力較緊張，不同區(qū)域地方政府的財力差距大。進一步導致地方政府將精力集中在以GDP和擴大稅收為中心的經(jīng)濟增長上，從而出現(xiàn)公共服務的財力保障不足。2023/2/6小田@43（4）調(diào)整分稅制以及轉(zhuǎn)移支付制度，面臨不同利益群體的阻力。涉及各級和不同區(qū)域政府間利益的調(diào)整還將導致對地方政府的激勵發(fā)生變化，因此還需注意促進基本功共服務均等化、均衡地方財力與促進經(jīng)濟發(fā)展之間的平衡2023/2/6小田@443、財稅改革對于預算改革和財政管理提出了更高的要求（1）預算體系以及相應的財政管理，作為決定國家財力集中與分配的程序與框架，對于保證國家政策的有效落實至關重要2023/2/6小田@45（2）預算體系在完整性、法治性、權威性、科學性、透明度等方面尚存在較大不足A、大量的政府資金還游離于規(guī)范的預算管理程序之外：土地出讓金、政府性基金、預算外收入、社會保障基金收入。2023/2/6小田@46B、預算權在政府部門間分割C、預算制定科學性不足D、預算通過后往往執(zhí)行不嚴格E、現(xiàn)實中依然存在重收輕支、重分輕管，財政資金的配置效率和執(zhí)行效率不高。F、預算以及財政信息不向社會公開2023/2/6小田@47（3）進一步改善預算體系和財政管理A、加快《預算法》的修訂提升預算法的法治性、完整性，建立有機銜接的完整的預算體系。2014年8月31日，全國人大常委會表決通過了新預算法，這是全國人大常委會第四次審議預算法修正案草案。一項法律的修訂歷時6年之久，歷經(jīng)全國人大常委會四次審議才最終通過并頒布實施，在我國立法史上并不多見。

2023/2/6小田@48B、探索中期預算的編制加強預算制定和執(zhí)行的科學性和權威性我國目前單純編制單年度預算和5年中期預算，一經(jīng)確定不再調(diào)整，與現(xiàn)實脫節(jié)。2023/2/6小田@493、財稅改革的方向應是在穩(wěn)定收支規(guī)模的基礎上，加強結(jié)構改革4、要實現(xiàn)“十二五”時期財政體系結(jié)構改革的目標，必須要面對來自于收支兩翼、現(xiàn)有財政體制的挑戰(zhàn)，同時要加快預算與預算管理的步法，提升預算透明度2023/2/6小田@50三、新一輪財稅改革的總體設計方案1、

新一輪財稅體制改革著力建立現(xiàn)代財政制度總體來講，體系上要統(tǒng)一規(guī)范，即全面規(guī)范、公開透明的預算管理制度，公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力的稅收制度，中央和地方事權與支出責任相適應的制度；功能上要適應科學發(fā)展需要，更好地發(fā)揮財政穩(wěn)定經(jīng)濟、提供公共服務、調(diào)節(jié)分配、保護環(huán)境、維護國家安全等方面的職能；機制上要符合國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新要求，包括權責對等、有效制衡、運行高效、可問責、可持續(xù)等一系列制度安排。2023/2/6小田@512、新一輪財稅體制改革的基本思路圍繞十八屆三中全會決定明確的６句話、24個字展開：一是完善立法。樹立法治理念，依法理財，將財政運行全面納入法制化軌道。二是明確事權。合理調(diào)整并明確中央和地方的事權與支出責任，促進各級政府各司其職、各負其責、各盡其能。2023/2/6小田@52三是改革稅制。優(yōu)化稅制結(jié)構，逐步提高直接稅比重，完善地方稅體系，堅持清費立稅，強化稅收籌集財政收入主渠道作用。改進稅收征管體制。四是穩(wěn)定稅負。正確處理國家與企業(yè)、個人的分配關系，保持財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重基本穩(wěn)定，合理控制稅收負擔。

2023/2/6小田@53五是透明預算。逐步實施全面規(guī)范的預算公開制度，推進民主理財，建設陽光政府、法治政府。

六是提高效率。推進科學理財和預算績效管理，健全運行機制和監(jiān)督制度，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，不斷提高人民群眾生活水平。

2023/2/6小田@543、總結(jié)：深化財稅體制改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，具體實施時應堅持以下原則：處理好政府與市場的關系、發(fā)揮中央與地方兩個積極性、兼顧效率與公平、統(tǒng)籌當前與長遠利益、堅持總體設計和分步實施相結(jié)合、堅持協(xié)同推進財稅與其他改革。2023/2/6小田@55四、新一輪財稅改革的焦點問題討論1、下一步將從哪些方面改進預算管理制度（1）現(xiàn)代預算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎，改進預算管理制度主要從七方面推進：以推進預算公開為核心，建立透明預算制度；完善政府預算體系，研究清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項；改進年度預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制；完善轉(zhuǎn)移支付制度；加強預算執(zhí)行管理；規(guī)范地方政府債務管理；全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。2023/2/6小田@56（2）為何把建立透明預算制度放在預算改革首位預算公開本質(zhì)上是政府行為的透明，是建設陽光政府、責任政府的需要，也是依法行政、防范財政風險的需要。我們常說，財政收入“取之于民、用之于民”，怎么讓群眾能看懂、社會能監(jiān)督？提高透明度是最有效的途徑。2023/2/6小田@57（2）為何把建立透明預算制度放在預算改革首位目前，推進預決算公開工作取得了顯著成效，下一步圍繞建立透明預算制度，要完善全口徑預算，增強預算的完整性，并推進一般公共財政預算、國有資本經(jīng)營預算和政府性基金預算之間的統(tǒng)籌；進一步細化政府預決算公開內(nèi)容、擴大部門預決算公開范圍和內(nèi)容，除涉密信息外，中央和地方所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算。2023/2/6小田@582、地方政府債券自發(fā)自還試點已經(jīng)啟動，下一步規(guī)范地方債管理方向是什么（1）地方政府債券自發(fā)自還試點還將繼續(xù)擴大，同時要做好兩項基礎性工作。一是推行權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，即政府的“資產(chǎn)負債表”，向社會公開政府家底；二是建立健全考核問責機制，探索建立地方政府信用評級制度，倒逼政府珍惜自己的信譽，自覺規(guī)范舉債行為。2023/2/6小田@59（2）目前我國政府性債務風險總體可控，但有的地方也存在一定風險隱患，全面規(guī)范地方政府債務管理是當前一項重要任務。改革總的要求是，疏堵結(jié)合，開明渠、堵暗道，加快建立規(guī)范合理的地方政府債務管理及風險預警機制。2023/2/6小田@603、這次深化改革在稅收方面的考慮是什么（1）在清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策方面的考慮A、存在問題我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策尤其是區(qū)域優(yōu)惠政策過多，已出臺實施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策約50項，幾乎囊括了全國所有省（區(qū)、市）。還有一些地方政府和財稅部門執(zhí)法不嚴或者出臺“土政策”，通過稅收返還等方式變相減免稅收，侵蝕稅基、轉(zhuǎn)移利潤，制造稅收“洼地”，不利于實現(xiàn)結(jié)構優(yōu)化和社會公平，影響了公平競爭和統(tǒng)一市場環(huán)境建設，不符合建立現(xiàn)代財政制度的要求。2023/2/6小田@61B、解決措施今后，除專門的稅收法律、法規(guī)外，起草其他法律、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策都不得突破國家統(tǒng)一財稅制度、規(guī)定稅收優(yōu)惠政策；未經(jīng)國務院批準，不能對企業(yè)規(guī)定財政優(yōu)惠政策。清理規(guī)范各類稅收優(yōu)惠政策，違反法律法規(guī)的一律停止執(zhí)行；沒有法律法規(guī)障礙且具有推廣價值的，盡快在全國范圍內(nèi)實施；有明確時限的到期停止執(zhí)行，未明確時限的設定政策終結(jié)時間點。建立稅收優(yōu)惠政策備案審查、定期評估和退出機制，加強考核問責，嚴懲違法違規(guī)行為。2023/2/6小田@62（2）下一步稅制改革的主要任務A、完善稅制改革的目標是建立“有利于科學發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系”，改革重點鎖定六大稅種，包括增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境保護稅、房地產(chǎn)稅、個人所得稅。2023/2/6小田@63B、增值稅改革目標是按照稅收中性原則，建立規(guī)范的消費型增值稅制度。下一步營改增范圍將逐步擴大到生活服務業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等各個領域，“十二五”全面完成營改增改革目標，相應廢止營業(yè)稅制度，適時完成增值稅立法。2023/2/6小田@64

C、完善消費稅制度。調(diào)整征收范圍，優(yōu)化稅率結(jié)構，改進征收環(huán)節(jié)，增強消費稅的調(diào)節(jié)功能。

D、加快煤炭資源稅改革。推進資源稅從價計征改革，逐步將資源稅擴展到水流、森林、草原、灘涂等自然生態(tài)空間。2023/2/6小田@65E、建立環(huán)境保護稅制度。按照重在調(diào)控、清費立稅、循序漸進、合理負擔、便利征管的原則，將現(xiàn)行排污收費改為環(huán)境保護稅，進一步發(fā)揮稅收對生態(tài)環(huán)