后新公共管理的興起的原因分析,公共管理論文

后新公共管理的興起的原因分析,公共管理論文西方國家在經(jīng)過二十余年的新公共管理運動以后，自20世紀(jì)90年代開場了新一輪的改革后新公共管理運動。新公共管理運動在理論上究竟存在什么樣的局限性？在實踐中究竟出現(xiàn)了哪些意料之外的問題？后新公共管理是怎樣被提出來的？是純粹由于新公共管理出現(xiàn)問題才出現(xiàn)的還是有別的原因？本文以為，后新公共管理的興起與新公共管理運動帶來的惡果有直接的關(guān)系，也與風(fēng)險社會的來臨、信息技術(shù)的發(fā)展及政治思潮和意識形態(tài)的改變有很大的關(guān)系。一、機(jī)構(gòu)裂化的加劇客觀地講，機(jī)構(gòu)裂化是伴隨工業(yè)革命的興起而出現(xiàn)的一種組織現(xiàn)象。工業(yè)革命就是以打破傳統(tǒng)社會的專業(yè)模糊和分工不清為主要著眼點，通過分工和專業(yè)化來提高勞動效率。這種思路被古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和古典管理理論學(xué)者奉為圭臬。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，在組織構(gòu)造中，以強(qiáng)調(diào)專業(yè)化分工、森嚴(yán)的層級制和去人格化為主要特征的科層制組織形式逐步構(gòu)成和強(qiáng)化。專業(yè)化、層級化、部門化等逐步成為組織的普遍特征。科層制倡導(dǎo)以職能為中心設(shè)置部門和進(jìn)行層級節(jié)制，固然具有效率高、便于控制和指揮等優(yōu)點，但導(dǎo)致了本來整體的業(yè)務(wù)流程被人為地分割為不同的環(huán)節(jié)和部門，為組織機(jī)構(gòu)的裂化埋下了隱患。隨著分工越來越細(xì)，不可避免地產(chǎn)生了部門林立、部門間職責(zé)穿插重復(fù)，進(jìn)而導(dǎo)致部門間協(xié)調(diào)成本和社會交易費用增加，反而降低了效率和增大了成本。新公共管理運動直接加劇了組織構(gòu)造的裂化。新公共管理運動在組織構(gòu)造的改革方面的核心內(nèi)容是對組織構(gòu)造進(jìn)行再造，將機(jī)構(gòu)從事某一種職能的部門〔如某一部委〕進(jìn)行分解，細(xì)化成若干執(zhí)行機(jī)構(gòu)，每一個執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)更細(xì)的某一方面的公共服務(wù)供應(yīng)。保存部分事務(wù)官來進(jìn)行政策協(xié)調(diào)和計劃。這種改革的做法和措施一定程度上確實能夠避免傳統(tǒng)官僚制管理方式的弊端和缺乏，能夠有效紓解管理組織的構(gòu)造問題，一定程度提高公共服務(wù)供應(yīng)的績效。在改革的實踐中，建立了大量的各種形式的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和半自治性的獨立的單一責(zé)任機(jī)構(gòu)，讓這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)和分散機(jī)構(gòu)來提供公共服務(wù)和負(fù)責(zé)公共政策的執(zhí)行和推進(jìn)。但這種分散化、獨立化、相互之間缺乏聯(lián)絡(luò)的單一責(zé)任機(jī)構(gòu)在實踐中其實加劇了組織構(gòu)造的裂化。英國學(xué)者馬丁米諾格等學(xué)者經(jīng)過深切進(jìn)入研究后發(fā)現(xiàn)，英國、新西蘭和澳大利亞等走在新公共管理改革前列的發(fā)達(dá)國家的機(jī)構(gòu)裂化問題最具代表性。英國的下一步行動計劃產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)〔nextstepsagencies〕承當(dāng)了從部委分離出去的公共服務(wù)供應(yīng)職能，這些服務(wù)職能本來是涵蓋在大的部委機(jī)構(gòu)的內(nèi)部。新西蘭與此類似的是國有企業(yè)〔state－ownedenterprises，簡稱SOEs〕，這種SOEs不再被當(dāng)成機(jī)構(gòu)的組成部分，這與英國通過改革產(chǎn)生的新的行政機(jī)構(gòu)〔nextstepsagencies〕不同。除了創(chuàng)立國有企業(yè)單位〔SOEs〕之外，新西蘭的改革者奉行的是有一個目的或一個任務(wù)就有一個組織的理念和原則，留在體系內(nèi)的機(jī)構(gòu)和部門被分割成更專業(yè)化、更小的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在其他推行新公共管理運動的國家，情況也大同小異。裂化的機(jī)構(gòu)在競爭理念和競爭機(jī)制的促使下導(dǎo)致部門之間的合作和協(xié)調(diào)幾無可能。學(xué)者們普遍以為，機(jī)構(gòu)裂化和競爭機(jī)制的引入使得無人顧及機(jī)構(gòu)內(nèi)部的合作和協(xié)調(diào)，機(jī)構(gòu)被嚴(yán)重碎片化，構(gòu)成了碎片化的制度構(gòu)造。與科層制相比，組織在新公共管理改革之后，采取協(xié)調(diào)性、綜合性行動處理復(fù)雜事務(wù)的能力遭到削弱，戰(zhàn)略一致性問題被迅速放大，組織構(gòu)造破碎的危險空前嚴(yán)重。由此可見，新公共管理的主觀愿望是好的，但卻選擇了錯誤的方式。通過打破大的機(jī)構(gòu)來改變專業(yè)化分工帶來的弊端卻招致更嚴(yán)重的機(jī)構(gòu)裂化和公共服務(wù)的碎片化。首先，機(jī)構(gòu)裂化最大的后果是在組織中產(chǎn)生了大量組織機(jī)構(gòu)和部門，造成組織構(gòu)造僵化，行動延遲緩慢?？茖又评碚撝鲝埜鶕?jù)管理職能劃分部門，其結(jié)果是部門林立，各部門職責(zé)往往穿插重復(fù)。新公共管理改革設(shè)立了大量責(zé)任單一機(jī)構(gòu)和半自治性的分散機(jī)構(gòu)和獨立機(jī)構(gòu)。使組織的數(shù)量和規(guī)模變本加厲。同一個公共服務(wù)的提供可能牽涉多個部門，而缺乏牽頭協(xié)調(diào)部門，就不可避免地會導(dǎo)致多頭管理，公眾無所適從，的職責(zé)也很難最終落實。除此之外，機(jī)構(gòu)裂化導(dǎo)致本來完好和連貫的業(yè)務(wù)流程被分割為不同的支離破碎的片段，人為地堆砌起來部門之間的隔膜，部門之間的信息溝通和協(xié)調(diào)工作成倍增加，組織構(gòu)造變動僵化，組織的行動變得延遲緩慢，拉大了組織與公眾之間的距離，無法對公眾的需求做出有效和及時的回應(yīng)，同時也使得組織在應(yīng)對外部各種突發(fā)事件時的靈敏性大大降低，在瞬息萬變的信息社會，組織的學(xué)習(xí)能力和適應(yīng)能力減弱。其次，機(jī)構(gòu)裂化導(dǎo)致了組織中公共服務(wù)人員的異化。機(jī)構(gòu)裂化源于按職能劃分部門和專業(yè)化分工，而專業(yè)化分工導(dǎo)致了組織機(jī)構(gòu)中的人員在工作中只承當(dāng)較為單一的職能，在自個的職責(zé)范圍內(nèi)從事單調(diào)乏味的工作，其行為由嚴(yán)密的法律規(guī)則制度和正式文件來進(jìn)行規(guī)范，公共服務(wù)人員在處理公共事務(wù)時不能摻雜任何個人主觀判定和價值因素。這種非人格化的科層制體系把每個人都變成了這架龐大機(jī)器上的齒輪或螺絲釘，促使他們走向異化，他們情緒抑郁、態(tài)度冷漠，缺乏精神情感和工作激情，變成了屈服順從于規(guī)章制度的組織人在科層體系中，脫穎而出的不是真正的有才之士，而是只知服從、不思進(jìn)取、情感冷漠、態(tài)度傲慢、勾心斗角的附屬型人才。被異化的公共服務(wù)人員在工作中往往缺乏積極性、主動性和創(chuàng)造性，導(dǎo)致公共服務(wù)的質(zhì)量和效能都不高。韋伯為此而深感憂慮：早晚有一天世界上會充滿了齒輪和螺絲釘式的蕓蕓眾生，他們緊緊地捉住自個的職位，處心積慮、不顧一切地渴望沿著官僚化的等級層次階梯往上爬，一想到這種可怕的前景就令人不寒而栗。最后，機(jī)構(gòu)裂化導(dǎo)致了公共事務(wù)治理的碎片化。在職能分工和單一責(zé)任機(jī)構(gòu)充斥組織時，每個部門在工作經(jīng)過中均有自個的利益訴求，都把自個的實際利益作為部門行動的出發(fā)點和落腳點。甚至將部門利益和個人利益凌駕于公共利益之上，出現(xiàn)所謂的權(quán)利部門化，部門權(quán)利利益化，部門利益?zhèn)€人化的傾向，直接導(dǎo)致了職能的異化，忽視了的整體目的的實現(xiàn)，最終使得治理碎片化。它通常包括下面幾個方面：〔一〕工作的轉(zhuǎn)嫁：把本來應(yīng)該由自個承當(dāng)?shù)墓ぷ鬓D(zhuǎn)嫁給其他的部門或機(jī)構(gòu)；〔二〕工作重復(fù)：不同的部門工作重復(fù)，導(dǎo)致公共資源無謂消耗和浪費；〔三〕項目和目的的互相沖突：一些部門或機(jī)構(gòu)的政策目的或項目本來是一致的，但在工作實踐中卻變成相互沖突和拆臺；〔四〕缺乏溝通和協(xié)調(diào)：不同的部門和機(jī)構(gòu)由于缺乏信息分享機(jī)制，在行動中各自為政，或進(jìn)行不恰當(dāng)?shù)母缮?；〔五〕公共服?wù)的碎片化：由于治理的碎片化，導(dǎo)致公共服務(wù)的碎片化。公眾不能得到整體性的滿意的公共服務(wù)。二、分權(quán)化改革的失控正如在機(jī)構(gòu)裂化方面新公共管理運動并非始作俑者一樣，嚴(yán)格講來，人類社會有和地方的分工以來，在處理和地方關(guān)系方面，分權(quán)被以為是給予地方更大權(quán)利的一種政治主張，從不乏擁躉者。20世紀(jì)70年代以來，分權(quán)化改革伴隨了整個新公共管理運動的全經(jīng)過。新公共管理推行的分權(quán)化改革主張削減職能或者把的職能轉(zhuǎn)移到地區(qū)或地方以及非組織中去。典型的如英國下一步〔thenextstep〕行動計劃，通過設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)來減輕部長的壓力和管理操作方面的日常事務(wù)，使他們能集中于政策工作；新西蘭將本來屬于部級的主要管理權(quán)轉(zhuǎn)移到司局一級。分權(quán)化后下級機(jī)構(gòu)有更大的自主權(quán)，能夠愈加獨立地執(zhí)行任務(wù)、自由地與其他組織進(jìn)行競爭。帶來的好處非常多，如提高效率、增加官員接觸公眾和獲取信息的時機(jī)，使得能夠愈加貼近公眾。但在實踐中，分權(quán)化改革也帶來了越來越多的弊端。分權(quán)化改革作為一種以權(quán)利分散和權(quán)利下放為基本形式的行政改革，確實獲得了一定的效果，主要具體表現(xiàn)出在三個方面：一是減輕了各部部長和高級文官超負(fù)荷工作的問題，使他們不至于陷入諸多的日常瑣碎的事務(wù)，而是集中精神來考慮戰(zhàn)略問題；二是扼止了規(guī)模不斷膨脹的趨勢。以英國為例，其下一步行動方案推行后所有執(zhí)行機(jī)構(gòu)共雇用了原來在中工作的公務(wù)員總數(shù)的76％，有效地實現(xiàn)了機(jī)構(gòu)的瘦身，緩解了的財政壓力；三是較好地保證了下級機(jī)構(gòu)和地方擁有一定公共權(quán)利，使他們能夠根據(jù)本地區(qū)本部門的實際情況自主地決定本地區(qū)本部門公共事務(wù)管理的目的，有利于發(fā)揮各地區(qū)各部門的工作積極性和創(chuàng)造性，有效地向公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在促進(jìn)地方民主和公民介入公共事務(wù)等方面，分權(quán)化改革也確確實實起到一定的作用。但是分權(quán)化改革也出現(xiàn)了一些意料之外的后果。首先，地方被賦予太多的自主權(quán)。西方各國在分權(quán)化改革后普遍發(fā)現(xiàn)，權(quán)利從下放到地方以后隨即就沉積在地方：一方面，由于地方?jīng)]有較好地把權(quán)利賦予普通公眾，并沒有有效地促進(jìn)公眾對公共事務(wù)管理的積極介入，而另一方面卻由于權(quán)利下放而實實在在地削弱了對地方的控制力。這種局面無論是對于國家整體能力的提高還是公共服務(wù)質(zhì)量的改善都是無濟(jì)于事的。其次，地方惡性競爭加劇。競爭與合作一樣本是間常見的關(guān)系形態(tài)，但分權(quán)化改革改變了地方間這種關(guān)系的平衡，地方的競爭逐步走向惡性的競爭。地方間的惡性競爭導(dǎo)致的問題是嚴(yán)重的。首先，惡性競爭阻礙地區(qū)間分工氣力和各類生產(chǎn)要素的合理配置，嚴(yán)重影響各地區(qū)根據(jù)地區(qū)比擬優(yōu)勢介入到社會分工，進(jìn)而導(dǎo)致地區(qū)間各種項目的重復(fù)建設(shè)。這與市場經(jīng)濟(jì)的本意是背道而馳的。在市場經(jīng)濟(jì)中，生產(chǎn)要素要能自由地在各地區(qū)間合理流動。而地方的惡性競爭結(jié)果是落后地區(qū)在收益分配中失去話語權(quán)和較好的會談地位，使得落后地區(qū)不愿意參加到這種區(qū)域分工體系中來，進(jìn)而導(dǎo)致整個社會分工不能深化，地區(qū)間大量重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展走向同構(gòu)。對于落后地區(qū)而言，發(fā)展了不合本地優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。對于優(yōu)勢地區(qū)而言，失去了分工體系中必不可少的合作伙伴。其次，惡性競爭容易導(dǎo)致公共服務(wù)供應(yīng)失去平衡。地方是地方各項公共服務(wù)供應(yīng)的重要主體。各種類型和層次的公共服務(wù)供應(yīng)中都有地方的主導(dǎo)和介入。在地方間競爭加劇甚至走向惡性競爭時，各地方有充分的鼓勵氣力把大量的資源投入到招商引資中，進(jìn)而擠占本來用于公共服務(wù)供應(yīng)的資金和其它資源。尤其是那些與經(jīng)濟(jì)增長相距較遠(yuǎn)或不太具有增長效應(yīng)的公共服務(wù)。另外，對于城鄉(xiāng)和區(qū)域間公共服務(wù)供應(yīng)來講，由于聚集效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)的影響，為城市公眾提供公共服務(wù)所帶來的產(chǎn)出和增長效應(yīng)要超過鄉(xiāng)村尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)。地方競爭可能導(dǎo)致這種差距進(jìn)一步被拉大，造成更嚴(yán)重的城鄉(xiāng)公共服務(wù)供應(yīng)非均等化。這種非均等化還會產(chǎn)生馬太效應(yīng)。城市地由于區(qū)資源價值高，財政收入多，有條件提供數(shù)量更多質(zhì)量更高層次的公共服務(wù)，落后邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)資源價值低，財政收入少，能夠提供的公共服務(wù)就少，當(dāng)這種落差影響到基本公共服務(wù)供應(yīng)的層面，即基本公共服務(wù)供應(yīng)的均等化都做不到的時候，馬太效應(yīng)就愈加明顯。由于這種供應(yīng)構(gòu)造的差異是地區(qū)間進(jìn)一步競爭的基礎(chǔ)和條件，發(fā)達(dá)地區(qū)的競爭基礎(chǔ)有了保障，就能夠在下一輪的競爭中處于更大的優(yōu)勢地位，而落后地區(qū)則相反。地區(qū)差異被進(jìn)一步拉大。最后，組織信任弱化。新公共管理為組織的活動推廣了一些新的原則來促進(jìn)分權(quán)化改革，華而不實一個就是框架的指導(dǎo)，即高層領(lǐng)導(dǎo)向中底層領(lǐng)導(dǎo)受權(quán)和交待任務(wù)，自個只關(guān)矚目標(biāo)和結(jié)果的達(dá)成。讓中低層管理人員防守去選擇不同的手段去實現(xiàn)公共目的。然而，新公共管理的中的領(lǐng)導(dǎo)概念并非一以貫之，而是含混不清的。一方面，新公共管理主張政治領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該放權(quán)，另一方面，又以為應(yīng)該加強(qiáng)對所屬組織、單位及其領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行控制和檢查。行政領(lǐng)導(dǎo)者一方面得到更多的受權(quán)，另一方面又以為他們存在獨斷專行的可能性，因而應(yīng)該遭到更多的控制。重要的是，新公共管理的這些主張是建立在形式主義和不信任的基礎(chǔ)之上的，導(dǎo)致了組織信任的弱化。三、民營化改革的實效根據(jù)民營化大師薩維斯〔Savas〕的表述，民營化是指針對部門所擁有的資產(chǎn)及資產(chǎn)經(jīng)營的相關(guān)活動，逐步降低的影響力，增加私人影響力的一種經(jīng)過；代表重新考慮其角色定位，以反應(yīng)社會需求的一種努力。民營化〔Privatization〕是西方新公共管理的又一重要主張。新公共管理的倡導(dǎo)者們堅定地以為，國家機(jī)器太龐大，干預(yù)過多、公職人員特權(quán)過多，太自大，私營部門必定比公共部門更有效率。因而，應(yīng)該盡可能地把公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給私營部門來提供。新公共管理的倡導(dǎo)者以為，民營化能夠帶來眾多好處：比方削減機(jī)構(gòu)內(nèi)部開支、緩解外部財政壓力、增加工作靈敏性，減少官僚作風(fēng)、提高公共服務(wù)質(zhì)量等。但民營化帶來的并非總是好的收益，一些學(xué)者在研究后指出，西方國家甚囂塵上的民營化至少在下面幾個方面存在缺乏。首先，并未帶來成本的節(jié)省或成效并不明顯。一些學(xué)者經(jīng)過實證研究后發(fā)現(xiàn)，沒有足夠的證據(jù)能夠證明私人生產(chǎn)公共服務(wù)和成本的節(jié)省直接存在直接關(guān)系，民營化對費用的節(jié)省主要來自于犧牲服務(wù)水平和質(zhì)量，即使有費用的節(jié)省，這種節(jié)省也只是暫時的，從長遠(yuǎn)來看，費用不見得要低。Walsh在其專著(公共服務(wù)與市場機(jī)制：競爭、合同和新公共管理〕中這樣評論：將公共服務(wù)承包給私營部門也許能節(jié)約20%-30%的直接成本，但是我們并不清楚這些所謂的節(jié)約從長期看能否可持續(xù)。至少在一些案例中，節(jié)約是來源于直接提供公共服務(wù)的工人的工資。交易成本往往被忽略，但事實上并非如此，它可能非常大。其次，損害了公平正義等民主原則和導(dǎo)致問責(zé)問題彰顯。學(xué)者們以為，新公共管理的顧客導(dǎo)向造成了對一些民主治理原則的拒絕，包括公民身份、公民義務(wù)和公共利益。比方，在民營化經(jīng)過中，一旦承包商獲得了合同，獲得了公共服務(wù)的提供權(quán)，就有可能失去責(zé)任心，原因在于為私營企業(yè)與部門不同，他們只對合同負(fù)責(zé)，只重視公共服務(wù)提供方面的績效，很容易忽視公眾變化了的需求和其他方面的責(zé)任，因此并不見得能對民眾的需要做出及時的回應(yīng)。再次，導(dǎo)致腐敗。從實踐的層面看，民營化經(jīng)過中各國出現(xiàn)的腐敗層出不窮。歐美國家如英、法、美、澳等國都曾經(jīng)有過部門的有關(guān)負(fù)責(zé)人收受私營部門賄賂的事件。有學(xué)者以為，民營化是西方國家公共部門腐敗的重要原因。如，根據(jù)英國警察部門的估算，1996年全年英國發(fā)生了大約130起較為嚴(yán)重的違規(guī)腐敗案件，這些案件的絕大多數(shù)與民營化經(jīng)過中私營部門給予官員的回扣有關(guān)。就是講，伴隨著民營化的浪潮和合同外包的大量興起，通過行賄來獲得部門的合同越來越成為一個現(xiàn)實問題。最后，出現(xiàn)空心國家與協(xié)作困難。由于大量公共服務(wù)通過合同外包給工商企業(yè)等私營部門組織，公共組織本身喪失了提供公共服務(wù)的能力。并且由于協(xié)作困難，難以應(yīng)對日益復(fù)雜的主體間關(guān)系。四、風(fēng)險社會的來臨風(fēng)險社會一直伴隨人類存在，而且在人類社會的早期由于人類改造自然和社會的能力有限，人類社會所遭遇的風(fēng)險更大。從這個意義來講人類社會的各個時期都是某種意義的風(fēng)險社會。但當(dāng)代社會人類所面臨的風(fēng)險與過去社會碰到的風(fēng)險區(qū)別宏大。近期數(shù)十年來，人類社會本身開場成為各種風(fēng)險的制造者，風(fēng)險的范圍、構(gòu)造及演變途徑都不同以往，產(chǎn)生了當(dāng)代社會特有的風(fēng)險。德國學(xué)者烏爾里希貝克以為，當(dāng)代社會之所以稱之為風(fēng)險社會，是由于當(dāng)代意義的社會風(fēng)險具體表現(xiàn)出鮮明的人化的重要特征。各類風(fēng)險發(fā)生的緣起與演變、發(fā)生的頻率與范圍與人類的活動呈現(xiàn)越來越高的相關(guān)度。即人類活動頻率越高，范圍和領(lǐng)域越大的時間和空間風(fēng)險發(fā)生的可能性也越大。風(fēng)險已經(jīng)從以往的自然風(fēng)險逐步演變?yōu)槿祟惿鐣牟淮_定性帶來的風(fēng)險。而且這種風(fēng)險日趨制度化。英國學(xué)者吉登斯以為，生活在當(dāng)代社會中的人同時生活在高度的機(jī)遇與風(fēng)險中。當(dāng)今世界的風(fēng)險已經(jīng)于當(dāng)代制度早期發(fā)展的情況不同。一切風(fēng)險源于不確定，而當(dāng)代社會的不確定是人為的不確定。根據(jù)吉登斯的理解，這種人為不確定性是當(dāng)代制度長期發(fā)展成熟的結(jié)果，當(dāng)代制度長期的發(fā)展一方面產(chǎn)生了當(dāng)代性，另一方面同時也產(chǎn)生了當(dāng)代意義上的風(fēng)險。因而，從根本源頭來講，正是人類對自然和對人類社會本身不斷人為的干涉才產(chǎn)生了當(dāng)代社會的風(fēng)險。吉登斯指出，從某些方面來講，當(dāng)代性其實是有助于減少風(fēng)險性的，隨著人類生產(chǎn)力的發(fā)展和改造自然與社會的能力的加強(qiáng)，傳統(tǒng)社會的眾多自然和社會的風(fēng)險已經(jīng)消解。但是，盡管在自然和社會的部分領(lǐng)域中，由于當(dāng)代性的發(fā)展總體上的風(fēng)險性能夠得到一定程度的降低，但當(dāng)代性同時也導(dǎo)致了新的不同以往的風(fēng)險。是當(dāng)代性導(dǎo)入了大量的人類社會以往所知甚少或全然不了解的新的風(fēng)險變量。這些變量能夠?qū)е潞蠊麌?yán)重的風(fēng)險。吉登斯進(jìn)一步指出，當(dāng)代性有四個支柱性的制度形式：世界民族國家體系、世界資本主義經(jīng)濟(jì)體系、國際勞動分工和世界軍事秩序。而在全球化的經(jīng)過中，這四個支柱性的制度形式都蘊含著非常宏大的制度風(fēng)險。譬如，世界民族國家體系容易產(chǎn)生民粹主義和極權(quán)主義；世界資本主義經(jīng)濟(jì)會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)和經(jīng)濟(jì)崩潰；國際勞動分工體系容易產(chǎn)生部分國家和地區(qū)的生態(tài)環(huán)境不斷惡化；世界軍事秩序更是有可能誘發(fā)世界性的戰(zhàn)爭甚至核戰(zhàn)爭的爆發(fā)。當(dāng)代社會的風(fēng)險在發(fā)生前很難預(yù)測料想，影響的復(fù)雜性經(jīng)常超出人類知識之外。風(fēng)險實際發(fā)生之時，牽涉范圍和領(lǐng)域、影響深度和廣度、預(yù)防和處置難度都超出傳統(tǒng)社會中發(fā)生的災(zāi)難。風(fēng)險是真正的平等主義者，風(fēng)險社會意味著對社會風(fēng)險的評估和治理成為整個社會關(guān)注的共同議題。風(fēng)險社會的構(gòu)造不是由階級、階層等要素組成的，而是由個人作為主體組成的，風(fēng)險的跨邊界特征要求更多的風(fēng)險治理主體不斷涌現(xiàn)，共同的治理主體通過整合和協(xié)作達(dá)成網(wǎng)絡(luò)式治理主體間合作關(guān)系。碎片式的治理在應(yīng)對和處置各種風(fēng)險時往往無能為力。這就需要各部門之間、與其他的公共管理主體間進(jìn)行充分的信息分享和協(xié)作行動，而無論是傳統(tǒng)管理體制還是新公共管理改革后的管理體制，在應(yīng)對當(dāng)代風(fēng)險時力有不逮。以美國、英國、澳大利亞等國家的國家安全管理體制為例，對于恐懼主義的擔(dān)憂和恐懼促使他們推行集權(quán)改革，對更強(qiáng)有力的控制和協(xié)調(diào)的要求越來越多，美國在911恐懼襲擊以后，立即收回了對機(jī)場安全的控制權(quán)利，組建了國土安全部，重組了安全機(jī)器中的軍事部分。五、信息技術(shù)的發(fā)展在20世紀(jì)80年代以前，電子政務(wù)的概念還停留在行政業(yè)務(wù)的執(zhí)行層面，主要采用計算機(jī)文字處理技術(shù)生產(chǎn)和存儲各種文檔，采用其它先進(jìn)設(shè)備，如復(fù)印機(jī)、機(jī)等復(fù)制、傳遞文檔，或者采用計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)傳遞文檔，進(jìn)而獲得效率的提升，這類系統(tǒng)被廣泛地稱為業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)，它使組織中日常的常規(guī)業(yè)務(wù)活動得到自動化處理。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的突飛猛進(jìn)，電子政務(wù)經(jīng)過20多年的發(fā)展，已從最初提供面向單機(jī)進(jìn)行業(yè)務(wù)處理和數(shù)據(jù)存儲的輔助辦公產(chǎn)品，發(fā)展成為能夠在不同的單位、功能和業(yè)務(wù)之間，能夠提供面向公眾、面向應(yīng)用的相互溝通和聯(lián)通的大型協(xié)同工作產(chǎn)品〔見圖1〕。【圖1】網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展對電子政務(wù)產(chǎn)生了革命性的影響，將的業(yè)務(wù)毫無限制地連接起來，突破了傳統(tǒng)的層級和職能部門的地理邊界，使業(yè)務(wù)能夠免除以往公文傳遞消耗損費時日和部門之間信息孤島化的窘境，能夠全天候地和服務(wù)對象獲得全方位的聯(lián)絡(luò)。用信息技術(shù)把行政管理經(jīng)過電子化、數(shù)字化，創(chuàng)造出一個集成的行政管理環(huán)境，使所有的辦公人員都在同一個桌面環(huán)境下一起工作。電子政務(wù)真正實現(xiàn)了效率、品質(zhì)和民主三重目的。電子政務(wù)在對民眾〔G2C〕、對企業(yè)〔G2B〕、對〔G2G〕、以及的內(nèi)部效率和效能方面得到史無前例的提升。從因特網(wǎng)開場普及以來，全世界各國，不管是和地方，都已經(jīng)積極設(shè)置門戶網(wǎng)站，以提供民眾更多信息和服務(wù)，網(wǎng)站已經(jīng)逐步成為服務(wù)的重要窗口。隨著包括網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在內(nèi)的信息技術(shù)的進(jìn)一步高速發(fā)展，以及軟硬件價格的不斷降低，越來越多的活動將能夠在網(wǎng)上進(jìn)行，各網(wǎng)站的連接也愈加便利，公共服務(wù)的提供和對民眾需求的回應(yīng)更迅速。同一個層級的職能部門之間、不同層級的之間，將能夠完成業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)，在網(wǎng)站上提供民眾單一窗口的服務(wù)，實現(xiàn)整合和協(xié)同式的公共服務(wù)提供也就具備了技術(shù)基礎(chǔ)。當(dāng)然，信息技術(shù)尤其是因特網(wǎng)的普及并不只是改變的運作，也深入地改變了公眾的工作和生活形式，甚至改變了整個社會的運作，在網(wǎng)絡(luò)時代，社會的權(quán)利構(gòu)造和組織形式發(fā)生改變，公眾能夠在因特網(wǎng)上獲取和傳遞信息。信息技術(shù)在給帶來便利的同時，也帶來新的管理難題。信息技術(shù)尤其是電子計算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)明和大規(guī)模投入使用，將人類社會的時間距離和空間距離大為縮短，竭力推動了人類社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也改變了的運作。信息技術(shù)的發(fā)展為后新公共管理的發(fā)展提供了技術(shù)基礎(chǔ)。這些技術(shù)的發(fā)展加快了信息的傳遞速度，擴(kuò)大了信息的傳遞范圍，使公共部門變得對公民愈加公平、對顧客愈加負(fù)責(zé)，也提高了公眾對于提供公共服務(wù)的等待，給運作帶來新的挑戰(zhàn)。同時，信息技術(shù)的發(fā)展減少了溝通與協(xié)調(diào)的成本，為各國新一輪的改革提供了技術(shù)的可能。六、政治思潮及意識形態(tài)的改變20世紀(jì)90年代，興起于英國的第三條道路思想開場在西方各國政治思潮及意識形態(tài)中占據(jù)重要席位。第三條道路作為歐美國家政政治發(fā)展的產(chǎn)物，最初由美國總統(tǒng)克林頓提出，后由英國首相布萊爾大力倡導(dǎo)并親身實踐。此后，德國社會民主、荷蘭工、意大利左翼民主等紛紛響應(yīng)，經(jīng)過英國學(xué)者吉登斯等人的概括和理論提升，到20世紀(jì)末，第三條道路思想仿佛成為西方各國政治國理政的新思想，并且在全球范圍內(nèi)獲得廣泛影響?？陀^地講，第三條道路思想是資本主義政為解決社會經(jīng)濟(jì)危機(jī)，超越新自由主義和新保守主義之爭而走出的一條新的發(fā)展道路，所以稱為第三條道路〔優(yōu)劣在這里不作議論〕。正如安東尼吉登斯在其(第三條道路：社會民主主義的革新〕一書中所指出的：第三條道路指的是一種思維框架或政策制定框架，它試圖適應(yīng)過去二三十年來這個天翻地覆的世界。這種第三條道路的意義在于：它試圖超于老派的社會民主主義和新自由主義。換句話講，第三條道路代表了一種政治思潮和意識形態(tài)的革新，即超越傳統(tǒng)的政治觀念和意識形態(tài)，而不是在他們之間。布萊爾這樣評價自個主導(dǎo)下的英國后新公共管理改革：我的方式方法是永遠(yuǎn)恒久的修正主義。在第三條道路思想的影響下，英國的改革不僅回應(yīng)了公共管理領(lǐng)域重視民主價值觀、公民權(quán)和公共服務(wù)的需求，重新肯定了公共管理改革的規(guī)范性基礎(chǔ)，而且對公共管理的自由化和市場化也做出了重大的調(diào)整。以福利制度改革為例，布萊爾以為高福利體制對英國的競爭力、可持續(xù)發(fā)展及傳統(tǒng)倫理均帶來了負(fù)面影響，以為應(yīng)適當(dāng)削減的作用，重新劃定國家、社會和個人之間的權(quán)利與義務(wù)。為此布萊爾發(fā)表了題為(我們國家的新動力：新社會契約〕的政策綠皮書，大力鼓勵失業(yè)者接受職業(yè)培訓(xùn)和重新就業(yè)，規(guī)定領(lǐng)取社會補(bǔ)貼者