第十四章公共危機管理

第十四章公共危機管理第十四章公共危機管理第一節(jié)公共危機管理概述第二節(jié)公共危機管理的體制第三節(jié)公共危機管理的機制第一節(jié)公共危機管理概述一、公共危機管理的基本概念二、公共危機的分類、分級與分期三、公共危機管理的重要性和必要性第一節(jié)公共危機管理概述一、公共危機管理的基本概念(一)危機關(guān)于危機的基本定義，多位學者從不同角度進行解讀：1．管理學視角

研究危機的先驅(qū)查爾斯·赫爾曼認為，他認為危機事件的發(fā)生通常有三個認定標準：一是突發(fā)性；二是威脅性；三是決策時間短(是一種特殊的決策過程)。2．公共關(guān)系學視角

據(jù)里賓杰(Lerbinger)也強調(diào)危機對組織形象的損害，在他的定義中，危機會(或可能會)損及組織的形象、獲利、成長，甚至影響組織的生存”。他認為，一個事件發(fā)展為危機，必須具備三個特征：該事件對企業(yè)造成威脅，管理者確信該威脅會阻礙企業(yè)目標的實現(xiàn)；如果企業(yè)沒有采取行動，局面會惡化且無法挽回；該事件具有突發(fā)性。3．社會心理學視角

皮爾森等(Pearson&Clair)提出一個涵蓋較廣的定義：“危機是一種由關(guān)鍵利益關(guān)系人所認知且主觀經(jīng)驗的情況，其發(fā)生幾率低，卻有高度影響性和威脅性；由于情況的成因、結(jié)果及解決方法均混沌不明，常導致群體心理共享的經(jīng)驗及信仰價值破滅或喪失。”

綜合以上觀點，我們對危機做出如下定義：

危機是一種突發(fā)性的緊急態(tài)勢或事件，可能對組織及其人員、產(chǎn)品、服務(wù)、資產(chǎn)和聲譽造成損害，甚至威脅到社會系統(tǒng)的基本機制和行為準則，要求決策者迅速應對以消弭負面影響。

(二)公共危機危機類型很多，劃分維度不一而足。一般而言，無論哪一種類型的危機，只要涉及較大規(guī)模的公眾利益，需要國家公共部門介入處理，便可劃入公共危機范疇。

它可以是人為因素誘發(fā)的，如2001年美國的“9．11”事件，

可以是水災、地震、臺風、干旱等非人為自然災害，如印度洋大海嘯；

可以是生產(chǎn)性危機，如近年頻頻發(fā)生的礦難等生產(chǎn)安全事故，也可以是自然性危機，如“非典”、禽流感等流行疾病。

我們得出公共危機的定義：公共危機是嚴重威脅與危害社會公共利益，并引發(fā)社會混亂和公眾恐慌，需要以政府為主體的公共部門介入，運用公共權(quán)力、公共政策和公共資源緊急應對和處理的危險境況和非常事態(tài)。這個定義概括了公共危機的發(fā)生規(guī)模、社會影響、應對主體、處理方式等多方面內(nèi)容，并由此將公共危機與一般危機區(qū)分開來?！巴话l(fā)事件”與“危機”的區(qū)別：“突發(fā)事件”強調(diào)事件的影響方式是突如其來的，事先難以預料，需要緊急處置，突發(fā)事件的危害程度可能很大，也可能有限，影響范圍既可能是公共范疇，也可能是私域范疇；

危機是全過程、全方位地來描述那些突發(fā)的可能產(chǎn)生較大破壞損失的事件，廣義的危機定義實際上把災害、災難、突發(fā)事件、緊急狀態(tài)等等全都包括進來。因此，有學者提出，危機必定是突發(fā)事件，但突發(fā)事件未必是危機，只有當其具備威脅性、破壞性、不確定性等特征，才會形成危機。然而，當這二者都加上“公共”的限定、轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴话l(fā)公共事件”與“公共危機”的概念后，其關(guān)系有一定的變化。根據(jù)2007年8月30日通過、2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》指出：“突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。”而“公共危機”是特殊的危機類型，同樣是以“突發(fā)性”作為認定標準之一，但相對“突發(fā)公共事件”這個概念而言弱化了“突發(fā)性”的特征；此外，公共危機可以是一起事件，也可以是一種態(tài)勢，但一般而言，是以某一事件為契機或?qū)Щ鹁€，即通過偶然的、獨特的突發(fā)事件的形式表現(xiàn)。因此可以說，“公共危機”與“突發(fā)公共事件”的內(nèi)涵基本一致，但“公共危機”的外延比“突發(fā)公共事件”稍微大。

(三)公共危機管理

危機管理是一個動態(tài)過程，包括危機前的預警管理、危機中的應急處理，以及危機后的善后處理，是全方位的管理行為。危機管理的任務(wù)包括四方面的內(nèi)容：處理事故、控制事態(tài)、協(xié)調(diào)關(guān)系、重塑形象。

危機管理涉及的是危機策略的設(shè)計、危機管理小組的建立、環(huán)境監(jiān)測、偶發(fā)性的規(guī)劃以及與特定危機有關(guān)的管理措施，目的在解決問題，使組織回復正常狀態(tài)，并且修補損害。

危機傳播則著眼于危機事件前后，組織與公眾間的溝通過程，目的在組織形象的維護。然而，有效的危機管理應涵蓋良好的危機傳播過程。

危機管理研究的發(fā)展歷程中，逐漸形成企業(yè)危機管理與公共危機管理兩個分支。

公共危機管理指以政府為主體的公共部門運用公共權(quán)力、整合公共資源，有效地預防、處理和消弭公共危機的一種動態(tài)的、全方位的管理過程。美國“9．11”事件后，公共危機管理在國際范圍內(nèi)引起極大關(guān)注，自2003年“非典”后，公共危機也迅速成為國內(nèi)社會熱點話題與學術(shù)界研究焦點。與國外相比，我國有關(guān)公共危機管理的研究起步較晚，對該領(lǐng)域最初的研究始于政治、尤其是國際政治方面。近年來我國學者對公共危機管理的研究，是以政府危機管理為核心，以城市危機為主要研究對象。作為危機管理研究分支的公共危機管理研究領(lǐng)域，同樣出現(xiàn)許多研究視角：可從管理學的角度強調(diào)政府公共管理職能，強調(diào)政府建立、完善公共危機應急機制的必要性；

可從傳播學角度探討公共危機發(fā)生前后及公共危機發(fā)生過程中在政府、組織、媒體與公眾間的信息傳播問題；

從公共關(guān)系角度出發(fā)，強調(diào)公共危機對于政府形象的影響，提倡在公共危機管理過程中借用公共關(guān)系手段進行與公眾間的溝通及處理相關(guān)信息。(四)公共危機管理研究的理論學者們從不同的研究視角提出各自的理論觀點，較有代表性的是:芬克(StevenFink)的階段分析理論;以威廉·班尼特(WilliamBenoit)為代表的形象修復理論;托馬斯·伯克蘭(ThomasBirkland)的焦點事件理論;庫姆斯(W．TimothyCoombs)的情境危機傳播理論;牛文元提出的社會燃燒理論。芬克的階段分析理論我們將在后面詳細論述，在此介紹一下形象修復理論、焦點事件理論和社會燃燒理論的內(nèi)容。1．形象修復理論(imageRecoveryneory)威廉·班尼特的形象修復理論建立在“個人或組織最重要的資產(chǎn)是它的聲譽”的假設(shè)之上，認為就像其他有價值的資產(chǎn)一樣，聲譽或公眾形象應從戰(zhàn)略高度去維護，任何社會組織必須最大限度地提高其聲譽和形象。據(jù)此，班尼特把他的危機管理模式分為五個大的戰(zhàn)略方法，其中很多又可細分為不同戰(zhàn)術(shù)。

五大戰(zhàn)略方法為：否認；逃避責任；減少敵意；修正行動；自責。此外還有其他14種戰(zhàn)術(shù)等（P394）。前兩個戰(zhàn)略強調(diào)責任，后兩項與敵意有關(guān)，最后一項則是表達自責。班尼特認為，“社會大眾對責任的看法比真相本身來得重要。也就是說，只要大眾認為組織該負責，那么不管真實情況如何，組織的形象就已經(jīng)受到波及，必須趕緊進行形象修復的行動”。。

形象修復理論著眼于危機應對中的“言說策略”，即關(guān)注危機發(fā)生時組織說了些什么，強調(diào)恰當?shù)男畔⒈磉_有利于修復組織受損的形象與聲譽。但這一理論并沒有關(guān)注“危機情境”的影響。

如2003年我國SARS病毒蔓延，引出引咎辭職制度。

2．焦點事件論這是托馬斯·伯克蘭在1997年提出的，其理論基礎(chǔ)建立在議程設(shè)置功能和對危機事件的公共政策運用上，認為那些“突然發(fā)生的、不可預知的事件(焦點事件)”在促進公共政策討論方面起重要作用。一個焦點事件有極大的沖擊力，能喚起公眾的注意力，并且在制定公共政策方面更容易被人接受。焦點事件在設(shè)置公眾議題方面有扮演主要角色的能力，因為媒體對焦點事件的采訪能引起公眾的廣泛關(guān)注并促使其采取相關(guān)的改善行為。

伯克蘭所指的焦點事件有兩種主要類型：一種是“常規(guī)性”的焦點事件，如颶風、龍卷風、暴風雨、地震等自然災害；另一種是“新型的事件”，即以前從未發(fā)生過或者發(fā)生時間很久已被人們淡忘，如“9·11”等恐怖襲擊。這種新型焦點事件往往違反常規(guī)，產(chǎn)生不確定性和不可預知性，帶來巨大沖擊，它逼迫人們以新的態(tài)度、新的引導標準來對待，甚至制定新的法令，由此會對公共政策產(chǎn)生影響。

如2003年3月20日大學畢業(yè)兩年在廣州打工的孫志剛死于廣州收容人員救治站。引起各大媒體關(guān)注、中央下令嚴查。后來于2003年6月20日，國務(wù)院第381號令，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》自今年8月1日起施行。1982年5月國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。新辦法提出了全新的自愿救助的原則，取消了強制手段。3．情境危機理論，或稱“危機情境理論”其代表人物是美國著名的危機管理專家?guī)炷匪埂Ｇ榫澄C理論吸收了其他學者對危機情境和危機分類的研究，首次將情境理論與危機類型的研究結(jié)合起來，提出應針對不同危機類型選取相應的危機戰(zhàn)略。

情境危機理論是建立在這樣一個假設(shè)上：組織的聲譽會受到危機的威脅，通過評估危機情境，并根據(jù)該情境選擇危機應對戰(zhàn)略，能夠在最大程度上保護組織聲譽。他提出一個“危機情境模式”，（下圖）該模式中有五個變量：組織的內(nèi)在控制程度、危機中組織承擔的責任、組織的聲譽和形象；危機的嚴重程度、組織的發(fā)展史——包括危機史和關(guān)系史?！敖M織的內(nèi)在控制程度與組織的發(fā)展史會對危機責任產(chǎn)生影響，而后再影響組織形象以及之后的潛在支持行為”。組織的內(nèi)在控制程度危機責任組織形象潛在的支持行為組織的過去表現(xiàn)——危機史——關(guān)系史4．社會燃燒理論這是牛文元在《社會燃燒理論與中國社會安全預警系統(tǒng)》中提出的。他認為公共危機的發(fā)生實際上是社會系統(tǒng)由有序向無序發(fā)展，從高秩序向低秩序退化，從初始狀態(tài)量變到以后質(zhì)變，最終爆發(fā)突發(fā)性危機事件的過程。

二、公共危機的分類、分級與分期

(一)公共危機的分類

(1)據(jù)公共危機產(chǎn)生的誘因，可分為：外生型危機：指由于外部環(huán)境變化帶來的危機；內(nèi)生型危機：指由于內(nèi)部原因所引發(fā)的危機；內(nèi)外雙生型危機：指由外部環(huán)境與內(nèi)部原因交互作用而產(chǎn)生的危機，如美國“卡特利娜”颶風事件，首先是由颶風誘發(fā)的，后由當局的處理不力而引發(fā)了公共危機。

(2)據(jù)公共危機發(fā)生的領(lǐng)域，可分為：政治性危機：如戰(zhàn)爭、武裝沖突、恐怖主義活動等；社會性危機：如社會騷亂、罷工等；宏觀經(jīng)濟性危機：如惡性通貨膨脹或通貨緊縮、失業(yè)率居高不下等；生產(chǎn)性危機：如工作場所安全事故、產(chǎn)品安全事故等；自然性危機：如地震、火山、流行性疾病等。(3)據(jù)公共危機中主體的態(tài)度，可分為：利益一致型：在危機情境中，所有相關(guān)的利益主體具有同質(zhì)的要求時，就屬于利益一致型危機，大部分天災都屬于這一類型，譬如印度洋大海嘯；利益沖突型：當危機中各相關(guān)利益主體有不同利益訴求時，或存在兩個或兩個以上不同要求的利益主體時，就屬于利益沖突型危機，如2005年法國巴黎騷亂。

(4)據(jù)公共危機狀態(tài)復雜程度、性質(zhì)和控制的可能性等，可分為：結(jié)構(gòu)良好的、結(jié)構(gòu)不良的

(二)公共危機的分級不同公共危機類型有不同特征，同類型公共危機事件也會呈現(xiàn)不同狀態(tài)。將公共危機進行級別劃分，采取相應的處置措施，是公共危機管理的經(jīng)驗之一。根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，按各類突發(fā)公共事件的性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，可分為四級，即I級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)，依次用紅色、橙色、黃色和藍色來表示。根據(jù)“能力本位”和“重心下移”的分級管理原則，特別嚴重、嚴重、較嚴重和一般嚴重突發(fā)公共事件，分別由中央級、省級、市級和縣級政府統(tǒng)一領(lǐng)導和協(xié)調(diào)應急處置工作。Ⅳ級突發(fā)公共事件，表示其影響局限在社區(qū)和基層范圍內(nèi)，可被縣級政府所控制；Ⅲ級突發(fā)公共事件，表示后果嚴重，影響范圍大，發(fā)生在一個縣以內(nèi)或者是波及兩個縣以上，超出縣級政府的控制和應對能力，需要動用市級有關(guān)部門力量方可控制；Ⅱ級突發(fā)公共事件，表示其規(guī)模大，后果特別嚴重，發(fā)生在一個市以內(nèi)或者是波及兩個市以上，需要動用省級有關(guān)部門力量方可控制；I級突發(fā)公共事件，后果極其嚴重，其影響超出本省范圍，需要動用全省的力量甚至請求中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導和協(xié)調(diào)應急處置工作。

(三)公共危機的分期1986年，斯蒂文·芬克最早提出危機的四階段論，將危機過程劃分為危機潛伏期(Prodromal)、危機突發(fā)期(BreakoutorAcute)、危機蔓延期(Chronic)、危機解決期(Resolution)。

潛伏期是最容易處理危機的時期，但此時的危機卻通常難以被覺察。

在危機突發(fā)期，事件急速發(fā)展并出現(xiàn)嚴峻的態(tài)勢，這是四個階段中時間最短的階段，但讓人感覺最長，因為它對人們的心理造成嚴重沖擊，如2003年“非典”的爆發(fā)期，讓社會人心惶惶。危機突發(fā)期有四個特征：事態(tài)逐漸升級，公眾廣泛注意；事態(tài)引起媒體的集中報道；事態(tài)嚴重干擾正?；顒樱皇聭B(tài)影響組織的正面形象和團隊聲譽。

第三個階段是危機蔓延期。危機爆發(fā)后，在這個階段，危機應對主體應該采取措施，糾正危機突發(fā)期造成的損害。此時需要決策者勇于進行“自我懷疑”和自我分析，認真分析危機產(chǎn)生的深層次原因。

第四個階段是危機解決階段。此時，組織從危機影響中完全解脫出來，但仍要保持高度警惕，做好善后工作，徹底消弭危機的影響，并防止危機去而復來。而中國學者薛瀾、鐘開斌根據(jù)突發(fā)公共事件可能造成的威脅、實際危害已發(fā)生、危害逐步減弱和恢復可將突發(fā)公共事件總體上分為預警期、爆發(fā)期、緩解期和善后期四個階段：

(1)預警期：指突發(fā)公共事件征兆已出現(xiàn)的時期，管理任務(wù)是防范和阻止突發(fā)公共事件的發(fā)生，或把其控制在特定的范圍內(nèi)。

(2)爆發(fā)期：指突發(fā)公共事件進入緊急階段，突發(fā)性事件已發(fā)生，管理的主要任務(wù)是快速反應，及時控制突發(fā)公共事件并防止其蔓延。

(3)緩解期：指突發(fā)公共事件進入相持階段，仍有可能繼續(xù)向壞的方向發(fā)展，管理的主要任務(wù)是保持應急措施的有效性并盡快恢復正常秩序。

(4)善后期：指突發(fā)公共事件得到有效解決，管理的主要任務(wù)是對整個事件處理過程進行回顧、審視、調(diào)查和評估，使之成為今后類似突發(fā)公共事件管理的基礎(chǔ)。三、公共危機管理的重要性和必要性(一)我國正面臨公共危機頻發(fā)的威脅現(xiàn)階段，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型的過程中，經(jīng)濟制度、政治制度、法律制度等都存在一定程度上的制度變遷，社會環(huán)境中的非穩(wěn)定因素增加，同時也增加了不同危機的可能，體現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)從社會發(fā)展角度看，經(jīng)過近30年的改革開放，中國經(jīng)濟已進入“黃金發(fā)展期”，也進入了一個危機頻發(fā)期。

(2)從自然的角度分析，中國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，災害種類多、發(fā)生頻度高、災害損失嚴重。

(3)從事故災難的角度，中國安全生產(chǎn)形勢嚴峻，安全事故頻繁。近10年來我國平均每年因各種事故造成的非正常人口死亡超過20萬人，傷殘者超過200萬人，直接經(jīng)濟損失驚人。另外，建國以來建設(shè)的大量基礎(chǔ)設(shè)施，年代久遠、老化嚴重，又缺少及時的維護和更換，安全隱患非常多，也是定時炸彈。

(4)從公共衛(wèi)生的角度，近年來中國內(nèi)地食源性疾病、嚴重職業(yè)病危害對健康的危害呈上升趨勢，食品衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生等公共衛(wèi)生形勢依然嚴峻。2003年年初，一場建國以來史無前例的“非典”危機在中國和其他一些國家和地區(qū)突然爆發(fā)，大規(guī)模迅速蔓延。

(5)從社會安全的角度分析，我國目前正進入經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵階段，既是關(guān)鍵發(fā)展期，又是矛盾凸顯期。人民內(nèi)部矛盾出現(xiàn)一些值得重視的新問題，如果處置失當，有可能出現(xiàn)社會危機。在未來很長一段時間內(nèi)，我國將面臨公共危機所帶來的嚴峻考驗。(二)我國公共危機管理有待完善雖然公共危機管理越來越受重視，據(jù)統(tǒng)計，我國目前已制定涉及突發(fā)事件應對的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件、有關(guān)文件111件，不過在原有體制下形成的公共危機管理系統(tǒng)仍存在有待完善之處。

首先，公共危機管理體制不夠完善。表現(xiàn)在應對公共危機的責任不夠明確，統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、靈敏的應對體制尚未形成。此外，目前我國的公共危機應對是以政府管理為主，而社會大眾的廣泛參與對公共危機管理有積極意義，因此，需要讓包括政府在內(nèi)的公共部門、私營部門、非政府組織等都以不同的方式參與公共危機管理，使公共危機得到更為高效、恰當?shù)膽獙Α?/p>

其次，公共危機管理機制也有待進一步完善。體現(xiàn)在一些政府官員的危機意識不高、危機應對的專業(yè)知識需要加強。而我國的公共危機管理受到大規(guī)模的重視是在2003年的“非典”危機后，經(jīng)驗不足，應對能力尚需提高。此外，還表現(xiàn)在危機的監(jiān)測與預警機制、應急處置與救援、信息管理與新聞發(fā)布等制度不夠完善，導致一些危機事件未能得到有效預防，有的危機事件引起的社會危害未能及時控制。

再者，公眾的危機意識同樣有待提高，心理承受風險能力與自救與互救能力都需要加強。同時，專家咨詢隊伍的建設(shè)還需加強，一方面是專家人才庫的建設(shè)，便于在危機發(fā)生的第一時間找到相關(guān)專家提供專業(yè)的咨詢意見；另一方面是為專家參與公共危機管理提供體制上的便利，即讓專家可以“名正言順”地參與公共危機決策。行政管理學主講教師：于秀琴博士教授單位：公共管理學院郵箱：xiuqinyu發(fā)短信）第二節(jié)公共危機管理的體制一、公共危機管理的領(lǐng)導體制二、公共危機管理的職能與機構(gòu)一、公共危機管理的領(lǐng)導體制公共危機管理的領(lǐng)導體制可分統(tǒng)一指揮體制、政府職權(quán)劃分、責任機制與監(jiān)督機制幾個方面。

(一)公共危機管理的統(tǒng)一指揮體制集中統(tǒng)一的指揮體制，要求以一定的行政區(qū)劃為單位，凡在此地范圍內(nèi)發(fā)生的公共危機事件都應由當?shù)卣y(tǒng)一管理。在統(tǒng)一的公共危機指揮體制中，實行首長負責制。根據(jù)授權(quán)，政府最高長官在公共危機發(fā)生時有權(quán)指揮各部門和力量統(tǒng)一行動，對公共危機管理全權(quán)負責。

(二)公共危機管理的政府職權(quán)劃分根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機理，我國政府將其分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四大類。一般而言，Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)的危機事件由地方政府負責處置與善后工作，對于I級(特別重大)和Ⅱ級(重大)的危機事件，要根據(jù)情況確定由更高層級的政府負責。

(三)公共危機管理的責任制度為使統(tǒng)一指揮的公共危機管理體制能高效運轉(zhuǎn)，要建立切實有效的責任制。建立責任制的關(guān)鍵在于明確每一項危機應對工作中的政府職責，將責任明確到每一個工作機構(gòu)和相應人員，同時根據(jù)實踐進一步明確、調(diào)整各項責任。

(四)公共危機管理的監(jiān)督制度公共危機管理的監(jiān)督制度是為促進公共危機管理工作的順利開展，讓責任制落到實處，也有利于對危機處置工作的經(jīng)驗教訓進行總結(jié)。公共危機管理的監(jiān)督工作包括領(lǐng)導檢查監(jiān)督與專門從事檢查監(jiān)督的督查部門檢查監(jiān)督兩個部分。二、公共危機管理的職能與機構(gòu)

(一)公共危機管理系統(tǒng)與基本職能(二)公共危機管理的機構(gòu)設(shè)置根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》與《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》的相關(guān)規(guī)定，公共危機應對的最高行政領(lǐng)導機構(gòu)是國務(wù)院，在國務(wù)院總理領(lǐng)導下，由國務(wù)院常務(wù)會議和國家相關(guān)突發(fā)公共事件應急指揮機構(gòu)負責突發(fā)公共事件的應急管理工作；必要時，派出國務(wù)院工作組指導有關(guān)工作。同時，縣級以上地方各級人民政府也按分級負責的原則成為應對工作的行政領(lǐng)導機關(guān)。如《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》規(guī)定，縣級人民政府對本行政區(qū)劃內(nèi)突發(fā)事件的應對工作負責；涉及兩個以上行政區(qū)劃的，由有關(guān)行政區(qū)劃共同的上一級人民政府負責，或由各有關(guān)行政區(qū)劃的上一級人民政府共同負責?？梢姡醒胝c地方各級人民政府是公共危機管理的決策機構(gòu)。國務(wù)院和各應急管理機構(gòu)也可根據(jù)實際需要聘請有關(guān)專家組成專家組，為應急管理提供決策建議，必要時讓其參加突發(fā)公共事件的應急處置工作。目前，我國政府專門設(shè)立的公共危機綜合管理辦事機構(gòu)是應急管理辦公室，簡稱“應急辦”，最高層級的應急辦設(shè)在國務(wù)院辦公廳，履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責，發(fā)揮指揮與協(xié)調(diào)的作用。第三節(jié)公共危機管理的機制一、公共危機的預警機制二、公共危機的決策機制三、公共危機的應對機制四、公共危機的新聞發(fā)布機制五、公共危機的善后機制科學、高效的公共危機管理機制，包括預警機制、決策機制、應對機制、新聞發(fā)布機制與善后機制。一、公共危機的預警機制危機前的潛伏期是處置危機的最佳時期。

公共危機的預警，指公共危機管理的主體——主要是以政府為主的公共部門，根據(jù)本國或本地區(qū)有關(guān)危機現(xiàn)象過去和現(xiàn)在的數(shù)據(jù)、情報和資料，運用邏輯推理和科學預測的方法技術(shù)，對某些危機現(xiàn)象出現(xiàn)的約束性條件、未來發(fā)展趨勢和演變規(guī)律等做出科學的估計與推斷，并發(fā)出確切的警示信息，使政府和民眾提前了解事件發(fā)展的狀態(tài)，以便及時采取相應策略，防止或消除不利后果的活動。

建立、完善公共危機預警機制包括以下內(nèi)容：1．制定、健全相關(guān)的法律法規(guī)2．制訂、健全預案體系。危機預案指面對突發(fā)事件如自然災害、重特大事故、環(huán)境公害及人為破壞的應急管理、指揮、救援計劃等。3．進行信息監(jiān)測與分析4.完善各項基本資源儲備5．加強公共危機應對的培訓二、公共危機的決策機制

(一)公共危機決策的原則公共危機管理要求在不確定性極高酌情況下迅速做出準確決策，否則后果不堪設(shè)想。

危機決策的各種約束條件主要包括：一是時間緊迫；二是信息有限；

三是資源有限；四是事態(tài)發(fā)展可能危及決策者或大多數(shù)公眾的根本利益，而且后果很難預料。與常規(guī)決策相比，公共危機決策需要遵循的原則有以下幾條：(1)權(quán)力集中原則。在緊急狀態(tài)下，權(quán)力集中有利于全方位地調(diào)動人力資源與物質(zhì)資源應對危機，也有利于適當簡化程序，提高決策效率。(2)結(jié)果優(yōu)先原則。在危機狀態(tài)下，因形勢嚴峻，難以全面考慮應對方式被公眾接受的程度，決策應以結(jié)果優(yōu)先，即把政策結(jié)果放在更加重要的位置。(3)短期目標優(yōu)先原則。在危機狀態(tài)下，因時間緊迫、信息資源有限，很難迅速對問題作全面深入分析，因此，在不違背長期目標的情況下，首要的任務(wù)是找到引發(fā)危機的直接原因以及可能導致局勢惡化的因素，即優(yōu)先實現(xiàn)短期目標。(4)強制原則。為調(diào)動一切可利用的資源，最大限度地限制公共危機帶來的損害，決策機關(guān)需要以相對強硬的姿態(tài)制定、推行相關(guān)決策。這一原則雖與民主價值觀不相符合，但在危機狀態(tài)下是需要的。(5)勇于承擔風險原則。在時間有限、信息有限、資源有限以及不確定性極高的情境下做出決策，必定帶有一定的風險性。決策者在盡可能降低決策風險的同時，必須做好承擔風險的思想和物質(zhì)準備。

(二)公共危機決策機制的基本內(nèi)容

公共危機決策的三要素是：(1)問題確認：準確判斷危機問題性質(zhì)直接原因以及可能導致事態(tài)惡化的因素；

(2)目標排序：排出決策目標的優(yōu)先順序，縮短選擇時間，根據(jù)危機事態(tài)確定最重要的目標，通常是短期目標；

(3)方案評估與選擇：在危機狀態(tài)下，由于決策時間短，公眾與利益團體參與磋商的可能性不大，相對而言，為決策者提供咨詢的專家的意見更為重要。

公共危機決策機制主要由危機決策主體和危機決策制度這兩方面構(gòu)成。

公共危機決策主體是為避免和應對公共危機而履行決策職責、參與決策過程的特定個人(如總統(tǒng)、總理)和組織機構(gòu)。公共危機決策主體不限于幾位行政首腦，還包括提供咨詢意見的專家顧問和組織機構(gòu)。

公共危機決策制度是指導和規(guī)范這些主體的危機決策行為的一系列法律制度。規(guī)范政府危機決策行為的法律制度一般涉及：誰是決策主體?決策主體的決策權(quán)有多大?危機決策的程序是怎樣的?最終決策采用什么表決方式?在法治建設(shè)較完善的國家，這些制度都應以法律法規(guī)的形式出現(xiàn)。并非要求要制定一部專門的法規(guī)，而是可包含在多個不同的法律法規(guī)中。三、公共危機的應對機制2．公共危機應對機制的基本內(nèi)容應急運作機制的總體要求是，形成統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應急管理的組織體系。公共危機應對機制的基本內(nèi)容如下：

(1)信息報告。在公共危機發(fā)生后，各級政府及有關(guān)部門要按《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》中的分級標準立即如實向國務(wù)院報告，最遲不得超過4小時。一般是逐級上報，如有特殊情況，事發(fā)地政府及有關(guān)部門可直接向國務(wù)院報告，并同時報告上一級政府。應急處置過程中，要及時續(xù)報有關(guān)情況。

(2)先期處置。公共危機發(fā)生后，事發(fā)地人民政府和有關(guān)單位要迅速采取應急措施，控制事態(tài)的發(fā)展，組織開始應急救援工作，在向上級部門報告的同時，根據(jù)職責和規(guī)定的權(quán)限啟動相關(guān)的應急預案，并及時有效地進行先期處置。

(3)應急響應。當發(fā)生、或可能發(fā)生公共危機時，應根據(jù)預案啟動相關(guān)應急響應措施。應急響應一般以事發(fā)地的省級人民政府為主，成立應急指揮機構(gòu)。

(4)指揮與協(xié)調(diào)。在公共危機發(fā)生后，各級政府的應急管理機構(gòu)應協(xié)同防汛抗旱、減災、抗震救災等相關(guān)應急指揮機構(gòu)，按相關(guān)預案開展處置工作，這就是公共危機的應急聯(lián)動機制。在應急聯(lián)動系統(tǒng)的規(guī)劃和建設(shè)中，一般由政府出面組織，有關(guān)部門和社會各界積極參與，各行各業(yè)共同實施，整合多方力量，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)應急資源應對公共危機。而相關(guān)的部門也應對危機信息進行分析，及時提出應急處置方案和建議，供應急指揮機構(gòu)領(lǐng)導決策參考。

(5)應急結(jié)束。當公共危機的應急救援解除或相關(guān)的危機因素消除后，應急救援指揮機構(gòu)關(guān)閉，應急結(jié)束。由國務(wù)院負責處置的公共危機事件的應急狀態(tài)解除，根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導指示或者實際需要提出，或由事發(fā)地省級人民政府或國務(wù)院有關(guān)部門提出，經(jīng)國務(wù)院應急辦審核后，報國務(wù)院或國務(wù)院相關(guān)應急指揮機構(gòu)批準后實施。四、公共危機的新聞發(fā)布機制(一)公共危機新聞發(fā)布機制的重要性1．信息化社會的必然要求2．妥善處理公共危機的必然要求3．公眾知情權(quán)的滿足。我國有80％的社會信息資源掌握在政府手中，政府是最主要的信息生產(chǎn)者、使用者和發(fā)布者，而目前我國政府掌握的信息資源只有20％是公開的。

(二)公共危機新聞發(fā)布的原則

1、三T原則首先，要主動溝通。其次，要充分溝通，提供關(guān)于此次事件的全部情況，即最大限度地扼殺謠言滋生的空間，避免在謠言四起的情況下被迫辟謠，陷入被動局面。再者，要迅速溝通，即在危機發(fā)生后的第一時間發(fā)布信息，為掌握主動權(quán)贏得時間。2．信息梯度發(fā)布原則