中國對外援助-政策演變及未來趨勢的論文

中國對外援助:政策演變及未來趨勢的論文原文黃梅波，任培強(qiáng)內(nèi)容提要近些年，中國對外援助在國際援助領(lǐng)域中迅速興起，援助范圍與規(guī)模不斷擴(kuò)大，引起國際社會的廣泛關(guān)注。但是，由于缺乏信息及交流等原因，國際社會對中國對外援助體系不甚了解，顧慮較多。本文分析了中國對外援助政策演變和當(dāng)下發(fā)展概況并結(jié)合當(dāng)下國內(nèi)外援助的發(fā)展變化，探討了中國對外援助體系的發(fā)展方向，旨在促進(jìn)對外援助理論研究，提高援外透明性，建立健全對外援助管理體系，加強(qiáng)國際援助交流，擴(kuò)大與多邊援助組織合作。本文關(guān)鍵詞語中國對外援助國際援助體系發(fā)展方向最近幾年，中國對外援助發(fā)展迅速，對國際援助體系產(chǎn)生較大的影響。本文試圖對中國對外援助體系做一個(gè)整體的分析，厘清中國對外援助的現(xiàn)在狀況及趨勢。一、中國對外援助政策的演變回顧中國對外援助發(fā)展歷程，可以看出中國對外援助政策的調(diào)整情況，總的來說，中國的對外援助政策具有鮮明的時(shí)代特征，符合自身國情和受援國發(fā)展需要。建國以來中國對外援助政策發(fā)生了以下變化：(一)意識形態(tài)在對外援助中的作用逐漸減弱建國初期，中國的對外援助工作是在無產(chǎn)階級國際主義的指導(dǎo)下進(jìn)行的，即通過援外，反對帝國主義、殖民主義、促進(jìn)民族解放運(yùn)動，促進(jìn)世界和平。20世紀(jì)60國際經(jīng)濟(jì)合作2012年第3期年代和70年代，是中國對外援助受意識形態(tài)影響最大的階段，無產(chǎn)階級國際主義被提高到了極高的地位，其對中國的外援政策的影響也逐步加深。1978年后，中國外交趨于務(wù)實(shí)，外交政策進(jìn)行了調(diào)整。11665.com政治上平等互信、相互尊重主權(quán)和互不干涉內(nèi)政，經(jīng)濟(jì)上互惠互利、共同發(fā)展成為中國對外政策的主題。(二)經(jīng)濟(jì)因素在對外援助中的作用不斷增大1978年后，隨著外交戰(zhàn)略的調(diào)整，中國在處理對外援助與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系時(shí)，越發(fā)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。一方面，中國認(rèn)識到，對外援助應(yīng)該考慮本國的國力，盡力而為，量力而行。1980年的全國外經(jīng)工作會議指出，中國的對外援助要根據(jù)國家財(cái)力、物力的可能，量力而行。從1983年起，中國開始減少援助的支出，80年代中期以后，隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，對外援助的規(guī)模又開始擴(kuò)大。另一方面，對外援助逐漸成為推動中國對外貿(mào)易和投資的一條重要渠道。中國與受援國之間的貿(mào)易額隨之增長，對外援助也將越來越多的國內(nèi)企業(yè)帶入了國際市場。對外援助與經(jīng)濟(jì)建設(shè)呈現(xiàn)出相互促進(jìn)的和諧關(guān)系。(三)越來越側(cè)重能力建設(shè)當(dāng)前，中國更加重視以援助帶動發(fā)展中國家的自主發(fā)展能力，通過培訓(xùn)各類人才和轉(zhuǎn)移合適技術(shù)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。比如，與早期的自帶承包商和勞工相比，當(dāng)前中國的海外承包合同除了工程師和技術(shù)人員外，更多地雇用當(dāng)?shù)爻邪毯蛣诠?，通過“干中學(xué)〞的方式向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移適宜的建筑及工程技術(shù)；通過加大培訓(xùn)及中國獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃為他們培養(yǎng)專業(yè)人才。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2005—2008年，中國為發(fā)展中國家培訓(xùn)3萬名技術(shù)人員。2009年底，中國承諾到2012年再為非洲培訓(xùn)2萬名技術(shù)人員；為了更好地轉(zhuǎn)移信息技術(shù)，中國通訊公司華為先后到安哥拉、南非、尼日利亞、埃及、突尼斯和肯尼亞等國建立區(qū)域研究中心，為當(dāng)?shù)厝伺嘤?xùn)操作互聯(lián)網(wǎng)和寬帶系統(tǒng)所需的技術(shù)；等等。(四)環(huán)保因素在對外援助中越來越受到重視由于中國援建的基礎(chǔ)設(shè)施、能源設(shè)施(發(fā)電廠、電網(wǎng)等)等一直以來都是沿用中國或受援國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，而不是發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)，因此，中國援外項(xiàng)目中環(huán)保問題一直為西方社會所詬病。然而，自新世紀(jì)以來，中國不斷提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要求。中國國家環(huán)境保護(hù)部于2008年1月采用了赤道原則(theequatorprinciples)，顯示了中國愈發(fā)關(guān)注環(huán)保問題，并直接體現(xiàn)在中國的對外援助上；針對從事對外援助和海外投資業(yè)務(wù)的中國企業(yè)起草了環(huán)保指導(dǎo)方針；作為中國對外援助最大的資金融資方，中國進(jìn)出口銀行于2008年7月發(fā)布了新的社會和環(huán)保評估指導(dǎo)方針，以及中國的“綠色信貸〞政策，這都反映了中國認(rèn)識到應(yīng)采取更為負(fù)責(zé)的對外援助方式，保障受援國的環(huán)保訴求。(五)人道主義援助力度加大從90年代后半期開始，隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及國際地位的提升，中國向遭遇戰(zhàn)亂和自然災(zāi)害的國家提供了大量人道主義援助。遇有重大災(zāi)難，中國都快速啟動緊急人道主義救援機(jī)制，在最短時(shí)間內(nèi)向有關(guān)國家提供了緊急人道主義物資援助。中國人道主義救援力度的加大，反映了隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的上升，中國愿意為國際社會的共同發(fā)展貢獻(xiàn)應(yīng)有之力，突顯中國負(fù)責(zé)任的國際形象。二、近十年來的中國對外援助概況(一)對外援助規(guī)模21世紀(jì)后，在經(jīng)濟(jì)規(guī)模逐漸壯大、綜合國力日益增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，中國加大了對發(fā)展中國家的援助，援助規(guī)模不斷擴(kuò)大。據(jù)〔中國對外援助白皮書〕公布，截至2009年底，中國累計(jì)援助金額達(dá)2562.9億元人民幣，其中無償援助1062億元，無息貸款765.4億元，優(yōu)惠貸款735.5億元。隨著援外戰(zhàn)略地位的提升，特別是隨著國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，中國對外援助支出發(fā)展更為迅速，由2004年的60.69億元人民幣增長到2009年的132.96億元人民幣。(二)對外援助渠道當(dāng)下，中國對外援助的絕大部分是通過雙邊援助進(jìn)行的。為了更有效地滿足發(fā)展中國家需求，中國通過考察和審核受援國提出的援助項(xiàng)目，若項(xiàng)目可行，則以雙邊援助的方式滿足受援國所提出的援助要求。截至2009年底，中國累計(jì)向161個(gè)國家提供了援助，經(jīng)常性接受中國援助的發(fā)展中國家有123個(gè)，其中亞洲30個(gè)、非洲51個(gè)、拉丁美洲和加勒比18個(gè)、大洋洲12個(gè)、東歐12個(gè)。亞洲和非洲作為貧困人口最多的兩個(gè)地區(qū)，接受了中國80％左右的援助。[論文網(wǎng)]除此之外，中國也不斷加強(qiáng)多邊援助，盡管援助規(guī)模有限。中國是世界銀行、國際基金組織、亞洲開發(fā)銀行和非洲開發(fā)銀行的成員，也是聯(lián)合國機(jī)構(gòu)，如聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(undp)、聯(lián)合國糧農(nóng)組織(fao)、聯(lián)合國糧食計(jì)劃署(wfp)和世界衛(wèi)生組織(who)的成員。中國多邊援助一般是向上述組織捐贈資金，并參與由其主辦或支持的項(xiàng)目。1981年，中國與聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署合作，在華實(shí)施發(fā)展中國家間技術(shù)合作(tcdc)項(xiàng)目，20多年共為其他發(fā)展中國家培訓(xùn)技術(shù)人員6000多名；自1996年起，中國與聯(lián)合國糧農(nóng)組織合作，向發(fā)展中國家派遣中國農(nóng)業(yè)專家，截至2009年底，累計(jì)向非洲、加勒比和亞太地區(qū)22個(gè)國家派遣700多名農(nóng)業(yè)專家和技術(shù)員；2005年，中國向亞洲開發(fā)銀行的亞洲發(fā)展基金捐贈3000萬美元，并出資2000萬美元同亞洲開發(fā)銀行建立中國減貧和區(qū)域合作基金，這是發(fā)展中國家建立的首個(gè)類似基金；2007年，中國首次承諾向世界銀行的優(yōu)惠貸款操作(concessionalloanoperations，ida)捐贈3000萬美元，等等。(三)對外援助分配中國對外援助的主要對象是低收入發(fā)展中國家，受援國地理分布比較均衡。中國對其中最不發(fā)達(dá)國家和其他低收入國家的援助比重始終保持在2／3左右。2009年，按受援國收入水平劃分，中國援外支出39.7％在最不發(fā)達(dá)國家，23.4％在其他低收入國家，19.9％在中低收入國家，11.0％在中高收入國家，6％在其他國家。2009年，按援助資金地區(qū)分布，中國援外支出45.7％在非洲，32.8％在亞洲，12.7％在拉丁美洲和加勒比，4.0％在大洋洲，0-3％在歐洲，4.5％在其他地區(qū)。近年來，中國加大了對非的援助。截至2009年底，中國與48個(gè)非洲國家簽署了雙邊援助協(xié)議，與29個(gè)非洲國家簽署了優(yōu)惠貸款和優(yōu)惠買方信貸框架，貸款金額約52億美元；中國已免除了33個(gè)非洲國家截至2005年底到期的154筆債務(wù)；中非發(fā)展基金已確定投資8億美元支持31個(gè)項(xiàng)目；在非洲開工建設(shè)6個(gè)境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)，贊比亞和埃及中國經(jīng)貿(mào)合作區(qū)已掛牌；擴(kuò)大非洲最不發(fā)達(dá)國家輸華零關(guān)稅受惠商品范圍已全部實(shí)施；非盟會議中心項(xiàng)目已于2008年12月開工，預(yù)計(jì)2011年竣工；同時(shí)，從2007-2009年底，累計(jì)為非洲培訓(xùn)人才1.6萬名，派遣104名高級農(nóng)業(yè)專家和367名青年志愿者；農(nóng)村學(xué)校已開工建設(shè)92所，竣工移交58所；開工建設(shè)13個(gè)農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心和30所醫(yī)院；已設(shè)立30個(gè)瘧疾防治中心，向33個(gè)國家贈送青嵩素類抗瘧藥品。從對外援助的部門分配看，中國對外援助主要集中在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等，重點(diǎn)幫助受援國提高工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，增強(qiáng)經(jīng)國際經(jīng)濟(jì)合作2012年第3期濟(jì)和社會發(fā)展基礎(chǔ)，改善基礎(chǔ)教育和醫(yī)療狀況。近年來，應(yīng)對氣候變化成為中國對外援助的一個(gè)新領(lǐng)域。(四)對外援助方式中國對外援助方式主要有三種：無償援助、無息貸款、優(yōu)惠貸款。無償援助主要用于幫助受援國建設(shè)醫(yī)院、學(xué)校、低造價(jià)住房、打井供水項(xiàng)目等中小型社會福利性項(xiàng)目。除此之外，無償援助還用于實(shí)施人力資源開發(fā)合作、技術(shù)合作、物資援助、緊急人道主義援助等領(lǐng)域的項(xiàng)目。無息貸款主要用于幫助受援國建設(shè)社會公共設(shè)施和民生項(xiàng)目。無息貸款期限一般為20年，其中使用期5年，寬限期5年，償還期10年。當(dāng)前，無息貸款主要向經(jīng)濟(jì)條件較好的發(fā)展中國家提供。優(yōu)惠貸款主要用于幫助受援國建設(shè)有經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的生產(chǎn)性項(xiàng)目和大中型基礎(chǔ)設(shè)施，或提供成套設(shè)備、機(jī)電產(chǎn)品、技術(shù)服務(wù)以及其他物資等。優(yōu)惠貸款本金由中國進(jìn)出口銀行通過市場籌措，貸款利率低于中國人民銀行公布的基準(zhǔn)利率，由此產(chǎn)生的利息差額由國家財(cái)政補(bǔ)貼。當(dāng)前，中國提供的優(yōu)惠貸款年利率一般為2％至3％，期限一般為15年至20年(含5年至7年寬限期)。截至2009年底，中國共向76個(gè)國家提供了優(yōu)惠貸款，支持項(xiàng)目325個(gè)，其中建成142個(gè)。中國提供的優(yōu)惠貸款61％用于援建發(fā)展中國家交通、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施，16％用于援建工業(yè)，8.9％用于援建能源和資源開發(fā)，4.5％用于援建農(nóng)業(yè)，3.2％用于援建社會公共設(shè)施，6.5％用于其他事項(xiàng)。三、中國對外援助體系的發(fā)展方向經(jīng)過多年的發(fā)展，中國對外援助規(guī)模逐漸加大，與其他新興市場國家，如印度、巴西、南非等一直強(qiáng)調(diào)的南南合作援助方式也得到了國際社會的廣泛認(rèn)可。2002年3月達(dá)成的〔蒙特羅共識〕以及2008年11月關(guān)于審查〔蒙特羅共識〕執(zhí)行情況均表示“支持南南合作及三邊合作〞，并承認(rèn)“南南合作的重要性和不同的歷史及其特殊性〞，是“南北合作的重要補(bǔ)充〞。2008年9月〔阿克拉行動議程〕(accraagendaforanion)也明確指出，在國際援助領(lǐng)域中，南南合作是南北合作的有益、有效補(bǔ)充。對于中國在國際援助體系中的地位和發(fā)展的方向，可以明確的是：首先，作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國人口多、底子薄、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。發(fā)展仍然是中國長期面臨的艱巨任務(wù)，這決定了當(dāng)下中國的對外援助仍屬于南南合作范疇，是發(fā)展中國家間的相互幫助。今后，中國將一如既往推動南南合作，一方面在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上逐步加大對外援助投入，共同推動全球減貧進(jìn)程。其次，堅(jiān)持在南南合作框架下開展對外援助的同時(shí)，中國倡導(dǎo)與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新。中國對外援助將順應(yīng)國內(nèi)外形勢的發(fā)展變化，積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)調(diào)整改革管理機(jī)制，創(chuàng)新對外援助方式，不斷提高對外援助工作水平。(一)加強(qiáng)對外援助理論研究對外援助是中國對外政策的重要組成部分，它應(yīng)該有一系列與之配套的原則、規(guī)則和措施，而且在未來中國將面臨更多更復(fù)雜的援助課題。中國作為一個(gè)自身在許多方面仍需要援助的國家如何實(shí)現(xiàn)對其他國家提供力所能及的援助，如何形成一套較為完整、適合中國國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的對外援助理論體系?如何使援助更有效?這些都是值得深入研究的問題。這不僅關(guān)系到受援國的利益，也關(guān)系到中國自身的長期發(fā)展。為此，中國應(yīng)加強(qiáng)對外援助理論的研究。(二)提高援外透明性至今，中國尚沒有相應(yīng)的對外援助法律、法規(guī)?，F(xiàn)有的援外制度體系由一系列規(guī)范文件和部門規(guī)章構(gòu)成的。中國的對外援助透明度比較低。為了消除國際社會的顧慮，提高援外透明度，近年來，中國已在公開渠道公開相關(guān)的資料，如中國新聞辦在2011年4月發(fā)表〔中國的對外援助〕白皮書；商務(wù)部援外司在網(wǎng)站不斷發(fā)布對外援助項(xiàng)目的消息，發(fā)行〔援外工作通訊〕期刊，加強(qiáng)援外宣傳等。通過及時(shí)發(fā)布援外信息，降低外界的顧忌，為中國對外援助發(fā)展?fàn)I造了友好的外部環(huán)境。(三)建立健全對外援助管理體系盡管，中國對外援助體系不斷完善，但仍有許多方面需要改進(jìn)。例如，援助機(jī)構(gòu)的設(shè)立，援助機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，人力資源管理，援外項(xiàng)目的監(jiān)督與評估等。建立健全的援助體系事關(guān)援外工作的實(shí)際效果。這方面，中國應(yīng)吸取西方好的經(jīng)驗(yàn)，加快援助體系建設(shè)。一是優(yōu)化對外援助機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)援外人員建設(shè)。根據(jù)援外的實(shí)際需要，整合管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化組織保障；充實(shí)管理型、專家型人才，提高援外人員素質(zhì)。二是加強(qiáng)援外管理，提高對外援助效率。特別應(yīng)強(qiáng)化援外項(xiàng)目的監(jiān)督和評估制度的建設(shè)。(四)加強(qiáng)國際援助交流中國除了應(yīng)加強(qiáng)自身的對外援助體系建設(shè)外，還應(yīng)加強(qiáng)國際援助的交流與合作。為了達(dá)成共識，消除西方社會對中國援外的誤解，2005年以來，中國積極穩(wěn)妥地開展了援外國際交流，一方面中國先后派團(tuán)參加聯(lián)合國發(fā)展籌資問題會議、聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)高級別會議和援助有效性高級別論壇等關(guān)于國際發(fā)展合作的會議和對話，加強(qiáng)與其他援助方的交流與溝通。商務(wù)部還派組赴歐盟、日本、美國等地進(jìn)行發(fā)展援助交流與研討，相互學(xué)習(xí)借鑒成功經(jīng)驗(yàn)。隨著國際援外交流的加深，既有利于達(dá)成援外共識，也可使國際社會越來越認(rèn)可中國的對外援助。另一方面，中國也十分重視與新興市場國家的交流，共同探討對外援助經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)南南合作。(五)擴(kuò)大與多邊援助組織合作中國當(dāng)下的援助渠道——以雙邊援助為主，而多邊援助很有限。盡