后科層時代下自由裁量權(quán)的管理理論-以美國兩市的警察制度改革為例

后科層時代下自由裁量權(quán)的管理理論以美國兩市的警察制度改革為例

一引言傳統(tǒng)行政的誕生，源于政策制定和執(zhí)行的分離，這種分離使得行政脫離了政治的動蕩與變幻，成為一個獨立、穩(wěn)定而專業(yè)的領(lǐng)域。但在古德諾、威爾遜等人提出“政治—行政兩分”概念百余年后，人們發(fā)現(xiàn)，徹底的分離不僅不可能，而且難以適應(yīng)現(xiàn)代社會不確定性驟增的特點。當(dāng)代公共行政對于自由裁量討論的核心關(guān)注應(yīng)當(dāng)從如何消除自由裁量權(quán)，轉(zhuǎn)化為如何對自由裁量權(quán)展開問責(zé)、監(jiān)督并推進(jìn)在此過程中的相互學(xué)習(xí)。其中的關(guān)鍵問題在于“規(guī)制者是否可以參與到關(guān)于自由裁量權(quán)如何使用的實質(zhì)和公開的討論中，并從中學(xué)習(xí)”。[1]從一定程度上可以說，對自由裁量權(quán)的承認(rèn)標(biāo)志著行政從傳統(tǒng)科層主義到后科層主義的轉(zhuǎn)變。但后科層主義背景下的諸多理論在如何應(yīng)對自由裁量權(quán)的管理問題上，提供著不同的解決方案。新公共管理理論試圖以目標(biāo)來引導(dǎo)自由裁量，在績效的基礎(chǔ)上對自由裁量權(quán)進(jìn)行利弊權(quán)衡；而實驗主義治理對于自由裁量的態(tài)度則更為積極：其一方面不僅在手段層面，甚至還在目的層面全面承認(rèn)自由裁量；另一方面則要求通過解釋、報告、同行審議等方式對自由裁量權(quán)進(jìn)行全面問責(zé)。本文試圖通過美國紐約市和辛辛那提市的警察制度改革來比較這兩種不同的應(yīng)對方案，并闡述兩種方案背后的政治哲學(xué)基礎(chǔ)。本文的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分闡釋公共行政理論對于行政自由裁量權(quán)的觀念演變；第三部分論述新公共管理與實驗主義治理對自由裁量權(quán)的不同應(yīng)對思路；第四部分以紐約市和辛辛那提市的警察制度改革為案例，闡釋這兩種理論的應(yīng)用和各自的特點與不足；最后是總結(jié)部分。二自由裁量權(quán)：行政之惡以外的其他可能？公共行政通常將規(guī)則和自由裁量視為兩個涇渭分明的領(lǐng)域。在傳統(tǒng)的公共行政框架中，根據(jù)規(guī)則進(jìn)行的那部分行政行為是核心，而自由裁量則通常被視為應(yīng)該被避免的部分，或者說，自由裁量的存在只是規(guī)則不足狀況下的無可奈何。傳統(tǒng)公共行政的問責(zé)擴(kuò)張本質(zhì)上旨在通過發(fā)展規(guī)則，來填補(bǔ)裁量權(quán)的真空地帶?？傊?，規(guī)則越多，自由裁量權(quán)就越少，對于行政的問責(zé)也就更完善。以美國為例，美國自建國之初就對行政權(quán)抱有一種懷疑和警惕的態(tài)度，從而設(shè)計了先進(jìn)的司法審查機(jī)制來完成對行政行為的監(jiān)督。但耶魯大學(xué)行政法學(xué)教授杰里·馬肖（JerryMashaw）在《創(chuàng)設(shè)行政憲制》一書中指出，在美國早期，“只有當(dāng)存在法定義務(wù)且行政官員沒有自由裁量的空間時，才有可能對其行為進(jìn)行審查……行政行為只是受到非常有限的司法審查……法院不愿意審查法律為行政官員規(guī)定的任何程度上的裁量權(quán)”[2]。也就是說，司法審查主要集中在有規(guī)則的領(lǐng)域。盡管隨著美國“行政國家”的逐步建立，司法審查的范圍試圖擴(kuò)大到自由裁量的領(lǐng)域，但面對浩繁的行政裁量行為，司法審查的覆蓋范圍仍然十分有限。在規(guī)則不存在的領(lǐng)域，美國法院和立法者依然傾向于給予行政官員自由裁量權(quán)[3]，裁量權(quán)的領(lǐng)域很大程度上仍然是行政問責(zé)的真空地帶。規(guī)則與自由裁量的二元對立是德國19世紀(jì)“法治國”（Rechtstaat）思想的延伸?；钴S于20世紀(jì)初的芝加哥大學(xué)法學(xué)院教授恩斯特·弗倫德（ErnstFreund）是這種思想的忠實代表，弗倫德將行政的自由裁量權(quán)看作是惡（evil），試圖在實踐中設(shè)計一系列規(guī)則來代替習(xí)慣法和科層制的任意性，對行政行為進(jìn)行完全的規(guī)則化和精準(zhǔn)化，以嚴(yán)格約束自由裁量。[4]弗倫德構(gòu)想的完全理性的行政系統(tǒng)在現(xiàn)實中注定難以實現(xiàn)：無論規(guī)則的數(shù)量和內(nèi)容如何進(jìn)化和擴(kuò)展，自由裁量權(quán)的領(lǐng)域似乎都難以被占領(lǐng)——盡管行政機(jī)構(gòu)大多對此諱莫如深。比如，詹姆斯·威爾遜（JamesWilson）觀察到巡警有著難以避免的自由裁量權(quán)，盡管行政機(jī)構(gòu)都會極力否認(rèn)這種自由裁量權(quán)的存在。[5]更重要的是，現(xiàn)代社會的治理越來越被視為對社會利益的微妙調(diào)整，這遠(yuǎn)不是簡單規(guī)則本身能夠?qū)崿F(xiàn)的。[6]“法律不會思考，其必須被委托給人，這些人必須為自己對法律的闡釋負(fù)責(zé)任。相比于集權(quán)化和規(guī)定化的規(guī)制，更應(yīng)該給予規(guī)制者自由裁量權(quán)，他們就可以根據(jù)具體的情況做出合理的應(yīng)對——而簡化規(guī)則的生硬實踐在一些特定的情況下只會導(dǎo)致愚蠢。”[7]正是在此基礎(chǔ)上，承認(rèn)自由裁量權(quán)存在的必要性和不可回避性，成為公共行政不得不面對的現(xiàn)實；但進(jìn)而引發(fā)的問題是，如何對自由裁量行為進(jìn)行管理以保證其在合理的限度之內(nèi)？在此基礎(chǔ)上，有無可能同時充分釋放其內(nèi)在潛力以促進(jìn)公共行政績效的提升？伴隨著信息科技推動下后科層主義時代的到來，這一問題的嚴(yán)峻性和緊迫性將日趨提升。不過需要指出的是，公共行政理論并非對此沒有做出任何準(zhǔn)備。肇始于20世紀(jì)的新公共管理理論即對此有過論述。但正如本文將指出，新公共管理理論基于績效評價的功利主義思想，雖然承認(rèn)了自由裁量權(quán)的存在合理性，卻并不能對其有效問責(zé)并進(jìn)而挖掘其行政潛力；就此而言，近年來興起的實驗主義治理理論則做出了更為完整的論述。本文接下來將通過美國紐約市和辛辛那提市警察制度改革的對比案例分析，來闡述實驗主義治理在此議題上的理論內(nèi)涵及其實踐意義。三分道揚鑣：新公共管理和實驗主義治理的理論分野盡管后科層主義承認(rèn)行政過程中的不確定性與自由裁量不可避免，但伴隨自由裁量權(quán)而生的腐敗、歧視、肆意等問題依然不容忽視。如何應(yīng)對這些問題，作為主流的新公共管理理論以及提供了一種新的可能框架的實驗主義治理理論，給出了不同的解決方案。新公共管理運動興起于20世紀(jì)70年代末80年代初，其產(chǎn)生的背景是當(dāng)時傳統(tǒng)的公共行政理論難以應(yīng)對20世紀(jì)60年代以來全球民權(quán)運動的風(fēng)起云涌及伴隨的經(jīng)濟(jì)滯漲等經(jīng)濟(jì)社會問題。新公共管理運動的核心目標(biāo)在于通過“再造政府”來改革公共部門，以調(diào)整廣泛的政治社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其關(guān)系?！霸僭臁钡臉?biāo)準(zhǔn)很大程度上借鑒的是企業(yè)的管理模式，即追求通過更低的費用、更高的效率來實現(xiàn)公共目標(biāo)。如果說傳統(tǒng)行政強(qiáng)調(diào)遵從規(guī)則和程序，那么新公共管理則注重結(jié)果的取得。[8]新公共管理將效率與績效作為改革最重要的目標(biāo)，與其相匹配的法理學(xué)路徑是主流的“法—經(jīng)濟(jì)學(xué)”（law-and-economics）分析，其一般將執(zhí)行目標(biāo)視為固定不變的，因此關(guān)注的是如何低成本高效率地實現(xiàn)既定目標(biāo)。[9]正是基于既定目標(biāo)和績效至上原則，新公共管理改革接受并允許了自由裁量權(quán)的存在?！昂谪埌棕?，抓住老鼠就是好貓”，只要多快好省地完成目標(biāo)，自由裁量權(quán)則可以被視為促進(jìn)行政者高效能動和增加問題解決途徑的積極要素。但自由裁量權(quán)控制原則的核心是，“保證裁量是適度的，不會為目的而不擇手段，不會采取總成本（overallcost）高于總收益（overallbenefit）的行為”。[10]進(jìn)一步說，新公共管理的“績效至上”和自由裁量權(quán)的“比例”原則的背后是一種數(shù)字計算的邏輯，反映的是英國功利主義哲學(xué)思想。相對來說，實驗主義治理是一種新近出現(xiàn)的理論，它直面21世紀(jì)以來人類社會不確定性的飛速增加——科技的跨越式發(fā)展、全球化帶來的聯(lián)系日趨復(fù)雜都是不確定性激增的原因。此外，人類對不確定性本身的理解也在深化。實驗主義治理理論試圖通過機(jī)制設(shè)計來完善不確定背景下的治理。實驗主義治理的四大要素包括：首先，由中央和地方單位與社會利益相關(guān)者協(xié)商而共同臨時建立大致的框架性目標(biāo)與估測目標(biāo)實現(xiàn)程度的標(biāo)準(zhǔn)；其次，地方單位被賦予根據(jù)自己的方式追求這些框架性目標(biāo)的寬泛的自由裁量權(quán)（這種地方指規(guī)制與公共服務(wù)提供中的地方當(dāng)局、地區(qū)機(jī)構(gòu)、一線工作者或企業(yè)之類的私人行為者）；再次，作為這個自治權(quán)或自由裁量權(quán)的條件，這些單位必須定期匯報其工作成效，并參與同行評估，同其他使用不同方法實現(xiàn)框架性目標(biāo)的單位或成果進(jìn)行比較；最后，目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和決策程序本身，根據(jù)實踐中出現(xiàn)的問題和其他可能性被適時修正，所有過程循環(huán)反復(fù)。[11]由此不難發(fā)現(xiàn)，與新公共管理相比，在實驗主義治理的框架中，自由裁量不再是行政問責(zé)的治外之域，解釋、報告和同行監(jiān)督等手段都被用于對自由裁量的問責(zé)?？傊?，實驗主義治理中的自由裁量不再意味著問責(zé)更少，而是意味著問責(zé)更多。實驗主義治理認(rèn)為，只要問責(zé)與之匹配，自由裁量權(quán)的范圍可以延伸至執(zhí)行階段以外，包括目標(biāo)任務(wù)的設(shè)定、執(zhí)行的對象、執(zhí)行的方式等各階段。[12]威廉·西蒙（WilliamSimon）構(gòu)建了一種新的法理學(xué)進(jìn)路——豐田法理學(xué)[13]，來對實驗主義治理的框架進(jìn)行法理抽象。豐田法理學(xué)試圖在主流的“權(quán)利—原則”法理進(jìn)路和“法律—經(jīng)濟(jì)”法理進(jìn)路之外尋求第三條道路。豐田法理學(xué)試圖模糊化原本涇渭分明的目的與手段，主張在執(zhí)行中不斷重新評估目的本身。豐田法理學(xué)源自豐田管理模式，區(qū)別于主流的福特主義管理模式。傳統(tǒng)福特主義的管理模式無法應(yīng)對預(yù)期外的變動，比如顧客在數(shù)量以及產(chǎn)品修改等方面的變化需求，因為中央管理層獲得這些信息需要較長時間，繼而進(jìn)行重新計劃和部署又要較長時間，而過慢的修正過程可能造成勞動力和原材料的浪費。傳統(tǒng)福特主義的管理模式浪費了大量一線工人的知識和經(jīng)驗，也難以培養(yǎng)他們的責(zé)任感和主人翁意識。而豐田管理模式弱化了決策和執(zhí)行之間的分野，使得基層工人可以在生產(chǎn)過程中進(jìn)行持續(xù)的修正，從而將責(zé)任從決策層分散在整個組織。比如，在豐田管理模式中，起初也會協(xié)商設(shè)立一個目標(biāo)，通常如產(chǎn)品質(zhì)量，但是在生產(chǎn)過程和實踐問題解決中，這一目標(biāo)可以被不斷重新評估和討論。原本在總部工作的產(chǎn)品設(shè)計者被分配到各個生產(chǎn)廠和流水線，與一線工人協(xié)作討論并優(yōu)化設(shè)計。這樣，生產(chǎn)（手段）和設(shè)計（目的）之間的界線就被銷蝕。實驗主義治理和豐田法理學(xué)背后體現(xiàn)的是美國實用主義哲學(xué)思想，體現(xiàn)了在學(xué)習(xí)過程中，手段和目的相互轉(zhuǎn)換的動態(tài)關(guān)系。總之，新公共管理與實驗主義治理最大的差異之一就在于目標(biāo)設(shè)立，即自由裁量是只能存在于對目標(biāo)的執(zhí)行環(huán)節(jié)，還是可以存在于目標(biāo)的設(shè)立環(huán)節(jié)?；蛘哒f，自由裁量權(quán)是一種既定目標(biāo)下的手段激勵，還是以更為開放的和學(xué)習(xí)的態(tài)度來同時進(jìn)行手段和目的的調(diào)試。新公共管理視域中的自由裁量權(quán)不僅對問責(zé)本身語焉不詳，而且既定目標(biāo)及其匹配的激勵機(jī)制本身會大大降低一線執(zhí)行者的能動性，也減小了基層實踐創(chuàng)新和思想解放的可能性。這樣，自由裁量正面作用難以發(fā)揮，而負(fù)面問題卻依舊沒有得到應(yīng)對，從而導(dǎo)致新公共管理改革通常易于獲得短期較高的目標(biāo)績效，但難以獲取長久和廣泛的目標(biāo)實現(xiàn)。反觀實驗主義治理，其賦予了自由裁量權(quán)被全面應(yīng)用的可能性，不僅在執(zhí)行層面，也在框架性目標(biāo)的不斷修訂上。但是，這種“自由”必須與“問責(zé)”相匹配，自由裁量權(quán)的使用者的行為解釋、報告、同行審議既是非常重要的問責(zé)方式，同樣也大大促進(jìn)了學(xué)習(xí)進(jìn)程的開發(fā)，這既包括決策層和基層間，也包括基層實踐者之間。表1是對傳統(tǒng)科層制、新公共管理和實驗主義治理應(yīng)對自由裁量權(quán)管理方案的比較總結(jié)。接下來的問題在于，兩種理論的分野又究竟如何體現(xiàn)在實踐層面。本文接下來通過紐約市與辛辛那提市的警察制度改革的對比案例分析，對此做進(jìn)一步闡述。表1自由裁量權(quán)問責(zé)的三種治理模式治理模式傳統(tǒng)科層制新公共管理實驗主義治理法理學(xué)路徑權(quán)利—原則法理學(xué)法律—經(jīng)濟(jì)法理學(xué)豐田法理學(xué)對待自由裁量權(quán)排斥、厭惡承認(rèn)正視目標(biāo)—手段關(guān)系既規(guī)定目標(biāo)又規(guī)定手段只規(guī)定目標(biāo)不規(guī)定手段暫定框架性目標(biāo)不規(guī)定手段，過程中相互轉(zhuǎn)換哲學(xué)基礎(chǔ)德國古典主義哲學(xué)英國功利主義哲學(xué)美國實用主義哲學(xué)|Excel下載表1自由裁量權(quán)問責(zé)的三種治理模式四案例比較與分析：紐約市與辛辛那提市的警察制度改革紐約市的警察制度改革（1993年至今）和辛辛那提市的警察制度改革（2002年至今）是美國比較具有代表性的兩個城市的警察制度改革。紐約市的改革一度被視為成功的典范：從數(shù)據(jù)上看，自改革以來紐約市的犯罪率連續(xù)二十余年下降；辛辛那提市的犯罪率在警察改革后并沒有顯著下降。但近年來，紐約市連續(xù)發(fā)生的Garner案、紐約警察（WenjianLiu和RafaelRamos）被刺身亡案以及之后的PeterLiang案等，讓人們開始質(zhì)疑犯罪率的下降是否以積聚長期社會矛盾和犧牲民權(quán)為代價。而辛辛那提的改革以具體問題的解決而不是犯罪率的下降為導(dǎo)向，在美國城市警察體制改革中開啟一條新的路徑。本文認(rèn)為，紐約的改革和辛辛那提的改革分別代表性地展現(xiàn)了新公共管理改革和實驗主義治理改革在處理自由裁量權(quán)上的一些差異，下文試圖對二者加以比較分析。（一）紐約市的警察制度改革紐約是全球最大的城市之一，人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，流動性非常強(qiáng)，這些特點都給城市的治安帶來了巨大的挑戰(zhàn)。高犯罪率和惡劣的治安狀況曾一度是困擾紐約城市治理的頑疾。“20世紀(jì)90年代初期，人們對于正常社會秩序標(biāo)準(zhǔn)的理解與現(xiàn)在完全不同……車輛搶砸、地鐵搶劫、火車站偷竊等犯罪行為在當(dāng)時的紐約人看來習(xí)以為常?！盵14]1993年上任的朱利安尼市長及其任命的威廉·布拉頓（WilliamBratton）警察局長為改變這種狀況，對紐約市的警察制度進(jìn)行改革。布拉頓局長的改革方案比較明確，即對于輕微犯罪行為的果斷干預(yù)與執(zhí)法；對于街頭行為可疑或可能對公共安全造成威脅的人，通過攔截（stop）、搜身（frisk）（以確認(rèn)是否攜帶槍支或走私品）和詢問等方式來減少治安威脅，并為其他案件提供線索。這種改革思路建立在美國學(xué)者詹姆斯·威爾遜（JamesWilson）和喬治·凱林（GeorgeKelling）于1982年提出的破窗理論（BrokenWindowsTheory）基礎(chǔ)之上。[15]該理論認(rèn)為對微小違法行為的縱容會引發(fā)更為嚴(yán)重和成片的犯罪行為，因此要將微小違法行為扼殺在搖籃之中。紐約市的改革被認(rèn)為是對20世紀(jì)中葉開始普遍流行的“反應(yīng)型”（Reactive）執(zhí)警模式的改革和對“先發(fā)制人型”（Proactive）執(zhí)警模式的初步嘗試。[16]為了更快、更好地對可能的違法犯罪行為作出反應(yīng)，紐約市警察局最早全面引入CompStat體系（Computer＆Statistics的簡稱），該系統(tǒng)以大數(shù)據(jù)作為驅(qū)動，對犯罪信息進(jìn)行整合并結(jié)合地理信息系統(tǒng)和實時溝通系統(tǒng)，為警力的分配和實時應(yīng)對提供高效及時的輔助。目前該系統(tǒng)和類似系統(tǒng)已經(jīng)成為美國警察局的主流輔助系統(tǒng)。在CompStat系統(tǒng)中，數(shù)據(jù)的收集主要源于一線警察的提供，系統(tǒng)統(tǒng)一錄入后，再進(jìn)行匯總和分析，在一些數(shù)據(jù)歸納出的犯罪“熱點”（hotspot）地區(qū)，優(yōu)化警力分配，從疲于迎戰(zhàn)轉(zhuǎn)為主動出擊。在CompStat系統(tǒng)的幫助下，犯罪數(shù)據(jù)的更新速度大大加快，從過去的3～6個月更新一次，加快為每周更新一次，基層警官每周都可以獲得分管地區(qū)前一周的犯罪數(shù)據(jù)。不僅如此，所有投訴、逮捕、傳喚、槍擊案、受害者等方面的周數(shù)據(jù)、月數(shù)據(jù)、年數(shù)據(jù)都會以地區(qū)、區(qū)和市的范圍分別編集匯總并散發(fā)。[17]破窗理論與網(wǎng)絡(luò)化、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)結(jié)合，使得紐約改革的效果立竿見影，紐約市的犯罪率連續(xù)20余年保持下滑態(tài)勢。而2013年布拉頓局長的回歸似乎也在宣告這項改革的顯著成就，但對于改革與第四修正案的關(guān)系、改革對民權(quán)的侵犯等問題也使紐約改革受到一些質(zhì)疑，這種質(zhì)疑隨著2014年以來連續(xù)數(shù)起警民關(guān)系命案的發(fā)生而日益增加。（二）辛辛那提市的警察制度改革雖然從“反應(yīng)型”到“先發(fā)制人型”執(zhí)警模式的改革思路已經(jīng)基本成為共識，但是在如何進(jìn)行“先發(fā)制人”上，不同的城市采取的改革思路也不盡相同。除了上文介紹的主流的以紐約市為代表的警察制度改革外，辛辛那提市的警察改革被認(rèn)為代表了另一種類型：問題導(dǎo)向型（Problems-Oriented）改革。2002年開始的辛辛那提警察制度改革被視為該市“協(xié)作協(xié)議”（CollaborativeAgreement）的一部分，以改變執(zhí)警的暴力趨勢。2008～2013年，問題導(dǎo)向型改革因為領(lǐng)導(dǎo)人態(tài)度的變化而被迫擱淺，直到2013年這一改革方案才被重新啟用。在這一改革方案中，強(qiáng)制性法律執(zhí)行的可能性依然存在，但通常被視為最后的選擇，在此之前，其他許多方案都可以被開發(fā)和選擇。這就使得辛辛那提雖然在犯罪率上沒有顯著下降，但其拘捕率也維持在較低水平。辛辛那提的改革的特征主要包括：①對于慣犯的威脅，如果再犯就會被壓力制裁；②對于團(tuán)體（或集體）的威脅，即其中任何一個成員犯罪，團(tuán)體就會被一起制裁，從而使團(tuán)體成員之間互相施加壓力；③社區(qū)領(lǐng)袖的道德規(guī)勸；④提供生理與心理指導(dǎo)或幫助類型的社會服務(wù)，或者提供就業(yè)機(jī)會。[18]辛辛那提問題導(dǎo)向型的改革相較于紐約的改革更具有綜合性，這主要體現(xiàn)在警察部門與其他個人和社會組織之間的協(xié)作與配合。一方面，辛辛那提試圖打造警察與社區(qū)之間更為密切的聯(lián)系，并將這種聯(lián)系制度化。比如，與房東建立定期溝通，鼓勵房東密切關(guān)注租客行為，拒絕吸毒販毒和從事其他犯罪行為的租客；又比如與社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，為性工作者提供培訓(xùn)，以培養(yǎng)其通過其他方式自力更生等。負(fù)面的刺激方式也同樣存在，比如，若酒吧對于喝醉酒的客人不多加防范和更加謹(jǐn)慎地提供服務(wù)，酒吧的營業(yè)資格可能會被吊銷；鼓勵便利店不要提供過大容量的酒；促使毒品銷售和嫖娼場所搬遷使客人不容易找到等。在這種策略中，民眾、社區(qū)和其他社會、商業(yè)組織的作用不僅僅是傳統(tǒng)協(xié)作中的信息提供者，更是整個社會治安改革計劃實行和調(diào)整的積極參與者。另一方面，對于違法者，警方也同樣建立聯(lián)系。比如幫派人員可能會被請去與警察、檢察官、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和其他社會服務(wù)提供者進(jìn)行會談，在會談中，威脅、規(guī)勸和幫助等各種方法都會被綜合運用。相比于紐約警察局的“零容忍”，這種方法相對溫和但同樣有威懾力。它其實是在告誡違法者，警方和社區(qū)對于他們的過錯和違法行為一清二楚且證據(jù)確鑿，一旦再犯，他們隨時可以被起訴或采取其他強(qiáng)制性限制。與“零容忍”策略相比，辛辛那提的做法基于這樣的認(rèn)識：真正擾亂治安的人在社會中僅僅占很小一部分，警察的逮捕等強(qiáng)制手段也只應(yīng)該施用于這一小部分人，而更多的過失者和輕微違法者并不會對社會治安本身產(chǎn)生威脅，強(qiáng)制性的手段會給他們的尊嚴(yán)和他們的家庭帶來極為負(fù)面的影響，不利于社會整體的和諧。而對于是否選擇強(qiáng)制性手段的自由裁量，則通過報告、同行見證討論和其他透明度增加措施來加以保證問責(zé)。（三）兩市警察制度改革的比較與分析麥考利男爵（LordThomasBabingtonMacaulay）有句名言：“只有改革，才能維持”（Reform，thatyoumaypreserve）。用這句話來形容紐約的警察制度改革非常貼切——紐約的一切改變都是為了不變?？v觀紐約市的警察制度改革，無論破窗理論的貫徹還是CompStat的應(yīng)用，都是以績效提升為改革目標(biāo)，具有明顯的新公共管理特征。這種改革在努力提升效率的同時，難免會忽略其他目標(biāo)和價值的實現(xiàn)。從外部來看，紐約市的改革難以克服傳統(tǒng)科層制在應(yīng)對不確定性時所固有的局限。紐約的改革是由明確的政治目標(biāo)（市長與警察局長的政績）驅(qū)動，其具體的改革策略都是圍繞這一政治目標(biāo)展開，但這些目標(biāo)的選定具有一定的滯后性和局限性，它在攻其一點的同時可能忽略了價值的多樣性和實踐的不確定性。表2說明執(zhí)行CompStat（及類似項目）的機(jī)構(gòu)更容易將某一特定目標(biāo)作為明確的改革核心，而不執(zhí)行的機(jī)構(gòu)更傾向于同時兼顧多項目標(biāo)。而在具體目標(biāo)選定上，表3表明使用CompStat（及類似項目）的機(jī)構(gòu)更傾向于將降低犯罪率或加強(qiáng)警察上層對基層的控制作為明確目標(biāo)；而在增加警官技能和提高警員士氣方面，CompStat（及類似項目）則相對較為忽視。表2紐約市警察制度改革的任務(wù)目標(biāo)單位：%明確將減少犯罪率或其他特定目標(biāo)作為過去一年的目標(biāo)***同時設(shè)立多項目標(biāo)*執(zhí)行CompStat或類似項目機(jī)構(gòu)48.231.4不執(zhí)行CompStat或類似項目機(jī)構(gòu)22.642.4注：機(jī)構(gòu)樣本總數(shù)：428個；*表示p＜0.05；**p表示＜0.01；***p＜0.001。

資料來源：Weisburd，D.etal.，“ReformingtoPreserve：CompstatandStrategicProblemSolvinginAmericanPolicing，”Criminology＆PublicPolicy，2003（3），p.437。|Excel下載表2紐約市警察制度改革的任務(wù)目標(biāo)表3紐約市警察制度改革的首席執(zhí)行官目標(biāo)制定差異執(zhí)行CompStat或類似項目機(jī)構(gòu)（79家）不執(zhí)行CompStat或類似項目機(jī)構(gòu)（178家）降低犯罪率***3.322.26增加管理層對基層的控制*0.910.44增加警員士氣**0.460.96提高警員士氣**0.280.68注：*表示p＜0.05；**表示p＜0.01；***表示p＜0.001。

資料來源：Weisburd，D.etal.，“ReformingtoPreserve：CompstatandStrategicProblemSolvinginAmericanPolicing，”Criminology＆PublicPolicy，2003（3），p.436。|Excel下載表3紐約市警察制度改革的首席執(zhí)行官目標(biāo)制定差異從內(nèi)部來說，紐約市的改革依然沒有打破上下級之間的委托代理關(guān)系，這種關(guān)系在傳統(tǒng)科層制中用規(guī)則或控制—命令機(jī)制完成，而在新公共管理改革中，更多通過激勵設(shè)計完成。紐約的改革中也是如此：上級提出目標(biāo)，并設(shè)計激勵機(jī)制，促使下級服從?？己酥贫染褪羌顧C(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，數(shù)量化的考核指標(biāo)給基層警官帶來非常大的壓力。比如，攔截的數(shù)量和質(zhì)量是對他們考核的主要績效指標(biāo)。[19]表3表明，執(zhí)行CompStat的機(jī)構(gòu)會更多地傾向于使用一些強(qiáng)制性的手段維護(hù)治安，如增加逮捕等。事實上，從2004年1月到2012年6月，紐約市警察局有記錄的街頭攔截總計440萬次，其中2011年最高，達(dá)686000次，其中一半伴隨搜身巡查武器，12%會最終導(dǎo)致逮捕和傳訊，但絕大部分都只涉及微小過失及違法。[20]暫且不論是否每次攔截都符合憲法第四修正案，這種低效的行政執(zhí)法帶給市民的羞辱感、緊張和不便以及零容忍式的處理方式帶給對象及其家庭和社區(qū)的傷害都在集聚著新的社會矛盾。強(qiáng)硬措施（gettoughapproach）給少數(shù)族裔（如非洲裔、拉美裔）帶來的壓力更為明顯。新公共管理主義指導(dǎo)下的改革以降低犯罪率為明確的績效導(dǎo)向和破窗理論的“零容忍”原則，激勵基層警察對這些人采用較為嚴(yán)酷的手段排除治安隱患，寧錯抓不錯放。Garner案、PeterLiang案等案件就是這種特征的極端體現(xiàn)。紐約市警察制度改革的處理問題策略對比見表4。表4紐約市警察制度改革的處理問題策略對比單位：%執(zhí)行CompStat或類似項目機(jī)構(gòu)不執(zhí)行CompStat或類似項目機(jī)構(gòu)增加逮捕**73.859.8檢查點*31.220.6鎖定慣犯**5642.0沒收槍支**2715.0受害人服務(wù)*22.714.0注：機(jī)構(gòu)樣本總數(shù)：427個；*表示p＜0.05；**表示p＜0.01；***表示p＜0.001。

資料來源：Weisburd，D.etal.，“ReformingtoPreserve：CompstatandStrategicProblemSolvinginAmericanPolicing，”Criminology＆PublicPolicy，2003（3），p.443。|Excel下載表4紐約市警察制度改革的處理問題策略對比總的來說，紐約改革以犯罪率的下降和執(zhí)警的效率為明確目標(biāo)，在此前提下，自由裁量權(quán)被允許存在。但這種明確目標(biāo)激勵下的自由裁量是一種有限甚至異化的自由裁量，其最終導(dǎo)致的是處理問題方式的趨同化、強(qiáng)制化，而不是多元化和問題導(dǎo)向化。換言之，自由裁量權(quán)可能帶來的正面效果被壓制。一線警察的作用不僅沒有得到提升，反而最終徹底成為政治目標(biāo)的執(zhí)行工具，雖然這些并不一定是改革的原意，但仍有學(xué)者認(rèn)為，改革最終的結(jié)果不是弱化了傳統(tǒng)警察系統(tǒng)的科層或準(zhǔn)軍事化的結(jié)構(gòu)，而是維護(hù)和強(qiáng)化了這種組織結(jié)構(gòu)。和紐約一樣，辛辛那提的一線警察也被賦予一定的自由裁量權(quán)，但其不是紐約改革中那種既定目標(biāo)下的自由裁量權(quán)，而是賦予警察情境化的對策權(quán)。后者的基礎(chǔ)是認(rèn)定一線警察和社區(qū)居民才具備最豐富的信息，因此，不應(yīng)該以既定目標(biāo)和績效制度來約束基層警察能動性和創(chuàng)造性的問題解決方式，它試圖將一線警官的知識利用和發(fā)揮到最大程度，并將警官處理具體問題的能力視為晉升的一個重要指標(biāo)。正如戈德斯坦（Goldstein）所指出的，傳統(tǒng)警察機(jī)構(gòu)往往最關(guān)注的是基層警察做了什么，而不是應(yīng)該去做什么，這是一種“手段高于目的”（means-over-endssyndrome）綜合征。[21]而如果基層警察被鼓勵去探索應(yīng)該做什么——發(fā)現(xiàn)問題——那么他們的自由裁量權(quán)可能就不會被濫用。戈德斯坦在1979年提出一個問題導(dǎo)向型（Problem-orientedPolicing）的改革思路，其中指出，警察應(yīng)該關(guān)注對社會造成困擾的各種問題，刑法手段只是警察可應(yīng)用手段的一種，警察應(yīng)該根據(jù)不同的問題，來選擇不同的方式應(yīng)對。至于如何選擇，則需要警察研究問題產(chǎn)生的原因、持續(xù)的理由，根據(jù)具體問題來進(jìn)行應(yīng)對。辛辛那提努力通過問題的解決，而不是問題的隱藏來實現(xiàn)社會的真正進(jìn)步：不是為了一部分人群獲益而犧牲另一部分人群，而是通過對弱勢群體的幫助，實現(xiàn)社會整體的和諧與發(fā)展。實際上，20世紀(jì)80年代以來“零容忍”和強(qiáng)硬措施是美國警察執(zhí)法的一個主流趨勢。20世紀(jì)80年代監(jiān)獄關(guān)押人數(shù)翻了三倍，尤其是越來越多的非洲裔男性團(tuán)員青年被關(guān)進(jìn)美國司法懲戒系統(tǒng)，到90年代，大約四分之一的非洲裔男性團(tuán)員青年被關(guān)押在獄、緩刑或假釋，黑人男性入獄的可能性是白人男性的7倍。[22]在這種情形下，太多非洲裔團(tuán)員青年男性難以進(jìn)行長期的人際建設(shè)、尋求穩(wěn)定工作和進(jìn)行正常的生活，少數(shù)族裔社區(qū)的繁榮也就幾乎成為幻影?？梢哉f，保守的犯罪控制政策的重罰論毀了成千上萬弱勢群體的生活。以“向毒品宣戰(zhàn)”計劃為例，它旨在拘捕大量低濃度毒品商販。拘捕這些人對于毒品貿(mào)易和社會穩(wěn)定帶來的長期影響可能非常小，但是對相關(guān)家庭和社區(qū)帶來的影響很大。里根和布什政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)通過強(qiáng)硬懲罰、強(qiáng)制性懲罰、死刑和囚禁減少人身保護(hù)權(quán)來減少犯罪，但是一些數(shù)據(jù)表明，總體來說這種相關(guān)性并不存在。辛辛那提的改革思路無疑旨在幫助而不是懲戒這些犯了錯誤的弱勢群體，在最終訴諸強(qiáng)制性暴力手段之前，對這些人群提供溫和但有威懾力的勸誡方式，并且從更本質(zhì)的問題產(chǎn)生的原因入手，試圖解決或緩解這些社會問題。問題導(dǎo)向型的戰(zhàn)略是一種“反外科手術(shù)式”的綜合改革，它往往包括和其他公共部門合作以提供解決辦法和更好的福利來抑制犯罪滋生的土壤，它鼓勵一線警察的創(chuàng)新和利益相關(guān)者的參與（尤其是少數(shù)群體），旨在通過建立欣欣向榮的社區(qū)來保障安全，而不是旨在消滅任何可能的敵對力量。這種改革并不假定任何固定不變的目標(biāo)，而是在實踐中不斷積累經(jīng)驗，促進(jìn)學(xué)習(xí)并在需要時修正目標(biāo)。當(dāng)然，問題導(dǎo)向型警察制度改革也有自身的困境，其中最大的一個困境就是難以評估成效。不像那些目標(biāo)明確而狹隘的改革項目，對于問題導(dǎo)向型警察制度改革來說，它的目標(biāo)是一個廣泛的集合，任何標(biāo)準(zhǔn)都可能只是評價的一部分；況且，它對變化和不確定性的敏感度使得標(biāo)準(zhǔn)不斷進(jìn)行變化和修正，類似一個移動靶。此外，太過綜合的應(yīng)對對于一線警察來說也有一定困難，因為這可能涉及警察機(jī)構(gòu)與其他政府部門、社區(qū)、社會組織與個人之間的配合問題。涂爾干說，“犯罪是正常的”（crimeisnormal）……“犯罪是社會健康的一個因素，是健康的社會整體的一個組成部分”?！暗赖乱庾R要達(dá)到這樣普遍的、絕對的一致是不可能的，因為我們每個人所處的直接的自然環(huán)境不同，所接承的遺傳因子不同，所受的社會影響不同，以致每個人的意識也就不同”。但是涂爾干同時指出，“犯罪本身又是以不正常的形式出現(xiàn)。比如在犯罪率急速上升時就會出現(xiàn)這種情況。其實可以肯定，這種反?，F(xiàn)象具有病態(tài)性質(zhì)。只要犯罪行為沒有超出每類型社會所規(guī)定的限界，而是在這個限界之內(nèi)，它就是正常的”。[23]如果從這個角度來看，紐約市犯罪率的大幅下滑可能本身并不“正?！薄锌赡苁墙⒃跔奚渌鐣r值和增加其他社會成本的基礎(chǔ)之上的，其可能帶給社會長期、潛伏性的負(fù)面影響。政治驅(qū)動性（選舉政治和任期政績導(dǎo)向）往往賦予警察制度改革單一目標(biāo)性的特質(zhì)，這種單一目標(biāo)通過自上而下的層層激勵，逐漸形成一種“零容忍”的高壓控制式基層執(zhí)法，從而加劇警民之間以及更廣泛的社會關(guān)系緊張。辛辛那提的問題導(dǎo)向型警察制度改革也有自身的局限性，但是它與豐田管理模式的契合或許可以提供一種不同的思路，相對于“堵”，其更是“疏”。它賦予一線警察更多探索問題、解決問題的自由裁量權(quán)，更加珍惜實踐帶來的經(jīng)驗，以一種更為自然而和諧的姿態(tài)應(yīng)對社會問題。五總結(jié)與討論自由裁量權(quán)是應(yīng)對現(xiàn)代社會日益增加的不確定性以及日益復(fù)雜的社會問題的必要制度設(shè)置，由此能夠推動公共行政從傳統(tǒng)科層主義向后科層主義轉(zhuǎn)變。如何在當(dāng)代語境下實現(xiàn)對于自由裁量權(quán)的有效管理，是后科層時代公共行政需要回答的重要問題。本文通過對美國紐約市和辛辛那提市的警察制度改革案例比較研究，著重闡釋了新公共管理和實驗主義治理在應(yīng)對自由裁量權(quán)問題上的兩種不同理論方案。簡言之，前者側(cè)重市場化改革，關(guān)注目標(biāo)導(dǎo)向；而后者側(cè)重松散目標(biāo)下的全過程改革，關(guān)注問題導(dǎo)向。在錯綜復(fù)雜的現(xiàn)代社會里，能否通過單一或較少目標(biāo)的控制從根本上治愈社會問題的治理爭論，使得新公共管理和實驗主義治理兩種理論的比較具有較大的理論和現(xiàn)實意義。從案例呈現(xiàn)看，盡管紐約和辛辛那提市改革都承認(rèn)自由裁量權(quán)的必要性，但體現(xiàn)了新公共管理特征的紐約改革在明確的績效目標(biāo)（ends）的約束下，解決方案（means）的選項集合不僅有限，更存在自由裁量趨同化、強(qiáng)制化的趨勢。進(jìn)一步來說，實體規(guī)則和自由裁量的兩分雖然被打破，但目標(biāo)和手段的二分依然存在。相比之下，體現(xiàn)了實驗主義治理特征的辛辛那提改革并不刻意將某一特定問題作為明確而專一的目標(biāo)，這就為其量體裁衣地解決具體問題提供了可能性，也只