實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的制度環(huán)境優(yōu)化措施

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的制度環(huán)境優(yōu)化措施

第一節(jié)完善公共利益表達(dá)的有效機(jī)制一我國公共利益表達(dá)機(jī)制的缺陷改革開放30多年以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了令世人矚目的成績，但是同樣不能回避的是，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來的各種社會(huì)矛盾和問題也已積累到了十分嚴(yán)重的程度。諸如被稱為“新三座大山”的“看病貴”、“上學(xué)難”、“房價(jià)高問題”，勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育收費(fèi)、收入分配、安全生產(chǎn)和社會(huì)治安問題，在企業(yè)改制、土地征用等方面弱勢群體利益受損問題，都是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革中利益矛盾和沖突問題的集中表現(xiàn)。改革發(fā)展到今天，面臨著許多攻堅(jiān)性、敏感性的問題，必然涉及利益格局的重新調(diào)整，必然造成各種利益集團(tuán)之間的相互博弈。因此，我國后改革時(shí)代的發(fā)展與其說是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，不如說是一個(gè)政治問題。實(shí)際上，“當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的許多問題都與利益表達(dá)機(jī)制的不完善有直接關(guān)系，社會(huì)沖突背后是利益表達(dá)機(jī)制的缺失”[1]。城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給嚴(yán)重不均等的一個(gè)重要原因，就在于我國公共需求的利益表達(dá)機(jī)制不健全，公眾的公共利益表達(dá)缺乏實(shí)質(zhì)性的制度性保障，特別是社會(huì)弱勢群體利益表達(dá)渠道不暢。與市場經(jīng)濟(jì)體制的建立相伴隨，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化也不斷加深，不僅表現(xiàn)為利益主體的多元化，而且突出地表現(xiàn)為不同群體爭取自己利益的能力發(fā)生巨大差異，這種差異尤其表現(xiàn)在強(qiáng)勢群體和弱勢群體之間。在我國現(xiàn)階段，公認(rèn)的弱勢群體主要包括農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工者、城市無業(yè)者、殘疾和老年群體等。此外，相對(duì)于商家來說，消費(fèi)者也是弱勢群體；相對(duì)于資方，勞動(dòng)者是弱勢群體；相對(duì)于權(quán)勢階層，普通民眾是弱勢群體。強(qiáng)勢群體具有相當(dāng)大的社會(huì)能量，能夠?qū)χ匾舱咧贫ê蛨?zhí)行過程產(chǎn)生重大的影響，對(duì)社會(huì)輿論產(chǎn)生影響并具有強(qiáng)大的話語權(quán)等，而弱勢群體則由于各方面的原因，在表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自己利益方面，都明顯地處于弱者的一方?？陀^地說，就我國現(xiàn)行政治體制而言并不是沒有公眾利益表達(dá)的渠道，如在我們的制度設(shè)計(jì)中，各級(jí)人大代表、政協(xié)委員會(huì)、黨組織、工會(huì)組織、農(nóng)村的村民委員會(huì)等，都是作為利益表達(dá)機(jī)制成為我國政治體制的重要組成部分。他們均以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為己任，積極履行自己的職責(zé)，竭力反映社會(huì)公眾共同關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)和難點(diǎn)問題，表達(dá)絕大多數(shù)人民群眾的利益要求。但是，這種制度安排在實(shí)際運(yùn)作中明顯地存在著諸多不足和缺陷。第一，這種利益代表機(jī)制的人員構(gòu)成不完全具有代表性。我國各級(jí)人大代表、政協(xié)委員大多是政府官員、各界的成功人士和社會(huì)名流，而真正意義上來自基層的普通老百姓代表少之又少。由于人們的經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)地位、個(gè)人稟賦、家庭狀況等情況千差萬別，人們的利益要求各不相同，而且往往相互沖突，人們關(guān)注的問題焦點(diǎn)、對(duì)問題的看法都有所不同。人大代表和政協(xié)委員的人組成結(jié)構(gòu)顯然不具有廣泛的代表性，因此，也不可能充分表達(dá)廣大人民群眾尤其是弱勢群體的利益訴求，而弱勢群體在各級(jí)代表中少有利益代言人，必然會(huì)造成他們的利益和訴求在立法和政策制定中得不到滿足。第二，這種代表性質(zhì)的利益表達(dá)機(jī)制是一種非常設(shè)的機(jī)制。目前我國人大和政協(xié)每年召開一次全會(huì)，各級(jí)人大代表、政協(xié)委員由來自各界的代表兼職擔(dān)任，這種民意代表身份的非職業(yè)化、非專業(yè)化使他們很難有時(shí)間和精力深入社會(huì)充分了解社情民意。造成的結(jié)果是：一方面，代表們的提案和建議往往具有一定的片面性，往往不能準(zhǔn)確地反映廣大人民群眾的利益訴求和需求；另一方面，即使他們準(zhǔn)確地表達(dá)和反映了老百姓的訴求和利益，在時(shí)間上往往會(huì)出現(xiàn)滯后性。第三，公共利益表達(dá)途徑的虛化。改革開放以來，我國積極探索公民利益表達(dá)的途徑，除了人民代表制度、政治協(xié)商制度外，目前的利益表達(dá)途徑主要包括聽證會(huì)、征求意見會(huì)、信息發(fā)布會(huì)等公眾利益表達(dá)途徑；信訪制度；市長公開接待日、市長熱線等各種形式的行政領(lǐng)導(dǎo)接待制度。但是，“這些制度措施明顯帶有隨意性和人治色彩，甚至只是政府的形象工程、政績工程的道具而已”[2]。對(duì)于弱勢群體而言，這些渠道往往存在著梗阻現(xiàn)象，無法成為他們有效表達(dá)利益訴求的渠道。比如，在公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛得到采用的聽證會(huì)制度，政府在聽證范圍、聽證程序、聽證結(jié)果、是否采納民眾意見等方面并沒有明確的法律規(guī)定，社會(huì)公眾的利益表達(dá)得不到法律的保障，因而這種利益表達(dá)機(jī)制的作用和效果也就不能令人滿意。由于利益表達(dá)機(jī)制的種種缺陷和渠道的不暢通，社會(huì)弱勢群體無法通過這些正式途徑來表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求，因此，他們就轉(zhuǎn)而尋求其他的表達(dá)方式。近年來，我國各地群體性事件不斷，老百姓集體上訪甚至非正式地組織對(duì)抗基層政府的事件頻發(fā)，其根本原因就在于我國公共利益正式表達(dá)機(jī)制的無效性，這些群體性事件大大增加了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成本。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年我國公共安全方面的財(cái)政支出增加了16%，而2010年8.9%的增幅已超過國防開支增幅，總金額將高達(dá)5140億元人民幣。[3]可見，在利益主體多元化的今天，利益表達(dá)機(jī)制特別是弱勢群體的利益表達(dá)機(jī)制的建設(shè)已經(jīng)是一個(gè)亟待解決的問題。二完善公共利益表達(dá)機(jī)制的政策建議在我國農(nóng)村公共服務(wù)供給中，也存在著農(nóng)民公共利益表達(dá)途徑不健全、利益表達(dá)渠道不通暢問題。目前，農(nóng)村公共服務(wù)供給實(shí)行自上而下的強(qiáng)制性供給方式，公共服務(wù)供給的數(shù)量及結(jié)構(gòu)基本上由基層政府的利益偏好決定，廣大農(nóng)民被排斥在公共服務(wù)決策之外，不能有效表達(dá)自己的利益及需求偏好，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給的低效率、低質(zhì)量、低水平。因此，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，就必須建立農(nóng)村公共利益的有效表達(dá)機(jī)制。第一，改革農(nóng)村公共服務(wù)供給決策程序，實(shí)現(xiàn)“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變。改革農(nóng)村公共服務(wù)供給決策程序，關(guān)鍵是要建立由農(nóng)民內(nèi)部需求決定公共服務(wù)供給的機(jī)制，使農(nóng)民能完全行使公共決策的參與權(quán)。重構(gòu)農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機(jī)制的關(guān)鍵，是建立起一個(gè)能使農(nóng)民表達(dá)自己對(duì)公共服務(wù)的真實(shí)偏好和自主選擇的機(jī)制，并通過這一機(jī)制的建立和運(yùn)行，逐步改變農(nóng)民淡薄的權(quán)利觀念，徹底消除公共服務(wù)的強(qiáng)制性供給狀況。目前，要進(jìn)一步加強(qiáng)村民委員會(huì)和鄉(xiāng)人民代表大會(huì)制度建設(shè)，充分發(fā)揮這兩個(gè)制度在農(nóng)村公共服務(wù)供給決策中的作用，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對(duì)本社區(qū)內(nèi)事關(guān)公眾切身利益的大型公共項(xiàng)目進(jìn)行投票表決，使農(nóng)民能夠通過直接或間接的渠道充分表達(dá)對(duì)公共服務(wù)需求選擇的意見。只有當(dāng)這種公共服務(wù)供給決策過程充分顯示農(nóng)民自身的偏好并對(duì)其費(fèi)用做出有效監(jiān)督時(shí)，才有可能在實(shí)際中達(dá)到或接近公共服務(wù)供給的帕累托最優(yōu)。第二，允許農(nóng)會(huì)這樣的利益集團(tuán)形成并發(fā)揮其作用。利益集團(tuán)是西方社會(huì)中的一個(gè)重要現(xiàn)象，是西方民主政治體系的一個(gè)重要組成部分。在我國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，利益分化和利益博弈以及功能成為一種客觀存在，社會(huì)已經(jīng)逐步將利益群體顯性化為利益集團(tuán)，從而使不同利益群體的利益表達(dá)具備確定的形式和通道，為政治決策和公共政策的制定提供信息更為完善的前提。正如有的學(xué)者認(rèn)為的那樣：“民眾需要真正的利益集團(tuán)，國家首先應(yīng)有步驟有選擇的扶持不同的利益集團(tuán)，而不是要打壓，應(yīng)把利益集團(tuán)看成不同利益群體政治參與的形式和通道，而非政治斗爭或政治沖突的工具和手段，即它的功能不是引發(fā)和加劇社會(huì)對(duì)立?！盵4]因此，如果能夠在農(nóng)村建立完全屬于農(nóng)民自己的農(nóng)會(huì)組織，農(nóng)民就可以通過農(nóng)會(huì)組織這一利益集團(tuán)來表達(dá)自己的真實(shí)意愿，維護(hù)自己的合法權(quán)利。這一制度上的創(chuàng)新能夠使村民委員會(huì)和鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的“用手投票”機(jī)制更加有效，更能促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高工作質(zhì)量與效率，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的最優(yōu)供給。第三，要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)。要借鑒發(fā)達(dá)國家的選舉制度，改革農(nóng)村基層政府官員的產(chǎn)生辦法，鄉(xiāng)、村兩級(jí)官員應(yīng)真正由本社區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生，而不是由上級(jí)組織部門任命指派，通過選舉約束使基層官員真正對(duì)本社區(qū)的選民負(fù)責(zé)，把爭取本地選民的公共利益放在利益序列的首位。也只有這樣，基層政府官員才敢于抵制來自外部的達(dá)標(biāo)、升級(jí)活動(dòng)，抵制各部門、各系統(tǒng)出臺(tái)的收費(fèi)規(guī)定，切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)村居民的公共利益。第四，重視公共輿論作為利益表達(dá)和回應(yīng)公眾的重要作用。公共輿論既是公眾利益表達(dá)的重要途徑，也是有關(guān)組織和部門回應(yīng)和滿足利益表達(dá)的重要途徑。在我國，雖然廣播、電視、報(bào)刊等大眾傳播渠道也承擔(dān)著公眾意見表達(dá)的功能，但實(shí)際上受到種種限制，很難發(fā)揮其應(yīng)有的公眾利益表達(dá)作用，這與我們只重視發(fā)揮其作為黨和政府喉舌的作用而忽視其下情上達(dá)的功能有很大關(guān)系。在利益不斷分化、人們的權(quán)利意識(shí)不斷加強(qiáng)的今天，充分發(fā)揮社會(huì)公共輿論在利益表達(dá)中的作用，使政府和公眾有一個(gè)良好的溝通渠道和平臺(tái)，對(duì)于調(diào)整利益矛盾、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)利益均衡意義重大。第二節(jié)健全公共服務(wù)供給的約束機(jī)制一完善公共服務(wù)領(lǐng)域的法律約束機(jī)制（一）發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)法律體系簡述在西方國家，由于公民權(quán)利保障經(jīng)過了三個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，加之近代法治國家的建立，在公共服務(wù)領(lǐng)域，他們也非常注重通過健全法律制度體系，使得政治承諾與管理責(zé)任上升為法律義務(wù)。這就使得西方發(fā)達(dá)國家政府的公共服務(wù)運(yùn)作始終處于法制化的軌道之中，從資金籌集到組織機(jī)構(gòu)，從服務(wù)項(xiàng)目到執(zhí)行流程等各個(gè)方面都有章可循，同時(shí)也將公共服務(wù)納入了可監(jiān)控的績效考核體系，便于民眾對(duì)政府公共服務(wù)供給效能進(jìn)行直接評(píng)價(jià)。發(fā)達(dá)國家的公共服務(wù)法律體系可分為三大層次。其一是憲法層次。大多數(shù)國家都在憲法中立法規(guī)范政府間行為的責(zé)權(quán)利關(guān)系，保障各級(jí)政府公共服務(wù)中的事權(quán)依據(jù)與財(cái)權(quán)來源，使得公共服務(wù)的內(nèi)在流程得以順暢進(jìn)行。例如，美國聯(lián)邦憲法用列舉的方式對(duì)聯(lián)邦政府（中央政府）和各州政府及其他地方政府公共服務(wù)的事權(quán)配置進(jìn)行了明確，并通過第十憲法修正案賦予各州政府及其他地方政府相應(yīng)的稅收征收權(quán)。德國的《基本法》和《財(cái)政憲法》也有類似的對(duì)各級(jí)政府公共服務(wù)事權(quán)及相應(yīng)財(cái)權(quán)的明確規(guī)定。其二是財(cái)政法制層次。這個(gè)層次主要是通過對(duì)國家預(yù)決算的法律規(guī)制，保證各級(jí)政府公共服務(wù)的資金來源和流向；通過資金的統(tǒng)籌安排和轉(zhuǎn)移支付，均衡地方政府的財(cái)政能力，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)；通過法律規(guī)制，強(qiáng)化政府提高公共服務(wù)的績效。如日本的財(cái)政立法包括《財(cái)政基本法》《地方財(cái)政法》《中央地方財(cái)政關(guān)系法》《一般性轉(zhuǎn)移支付法》等，形成了一個(gè)非常完善的法律體系。其三是部門法和單行法層次。發(fā)達(dá)國家通過對(duì)社會(huì)發(fā)展變化的衡量，因時(shí)因地制定了眾多公共服務(wù)的配套法律，這些法律主要是用于明確政府公共服務(wù)項(xiàng)目的具體實(shí)施內(nèi)容和操作方式。西方國家較早實(shí)行全民普遍義務(wù)教育，并相應(yīng)制定了政府對(duì)教育體系支持的《中小學(xué)教育法》或《初等和中等教育法》等。美國1935年就頒布了《社會(huì)保障法》，逐步使社會(huì)保障稅和政府財(cái)政保障的強(qiáng)制養(yǎng)老金計(jì)劃成為社會(huì)保障體系的核心支柱。此后，聯(lián)邦政府還頒布了遺屬基金制度的操作規(guī)則，對(duì)繳納社會(huì)保障金的公民家屬給予資金資助。在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，美國聯(lián)邦和各州州府相關(guān)部門也制定法律法規(guī)，如《聯(lián)邦高速公路法》《交通公平法》《農(nóng)村電氣化法》《電力合作社公司法》《田納西流域管理局法》等。（二）我國公共服務(wù)領(lǐng)域的立法現(xiàn)狀及存在的問題改革開放以來，我國逐步開始建設(shè)社會(huì)主義法治國家，在法制建設(shè)上取得了許多成績，依法治國、依法行政的理念正在逐步深入人心。但是，與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國建設(shè)法治國家還任重而道遠(yuǎn)。僅就基本公共服務(wù)方面的法制建設(shè)而言，雖然我國已經(jīng)初步建立了由法律、法規(guī)和部門規(guī)章條例三個(gè)層次組成的公共服務(wù)法律法規(guī)體系，在保障基本公共服務(wù)供給方面發(fā)揮著重要作用。但現(xiàn)行的基本公共服務(wù)法律法規(guī)體系也存在一些亟待解決的問題，表10-1對(duì)我國和英國目前在公共服務(wù)領(lǐng)域的立法情況做了一個(gè)簡要的比較。表10-1中英兩國與公共服務(wù)相關(guān)的立法對(duì)比一是涉及基本公共服務(wù)領(lǐng)域的正式立法工作相對(duì)滯后。從表10-1的對(duì)比可以看出，從與基本公共服務(wù)相關(guān)的正式立法看，英國有多達(dá)40多部法律（不含為數(shù)眾多的判例法，英美法系將判例也視為正式法律），而我國僅有18部相關(guān)的法律。比如，就公共財(cái)政這一公共服務(wù)體制最重要的支撐制度而言，我國現(xiàn)有的財(cái)政稅收方面的法律總共只有5部，與公共財(cái)政制度相適應(yīng)的一些基本法律，如《財(cái)政基本法》《稅收基本法》《財(cái)政監(jiān)督法》等均尚未制定。正如有些學(xué)者所談到的，我國基本公共服務(wù)領(lǐng)域的法律體系還相當(dāng)薄弱，“近20年來有關(guān)教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障等13個(gè)社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的國家正式立法屈指可數(shù)，立法工作的滯后導(dǎo)致基本公共服務(wù)各個(gè)分領(lǐng)域普遍缺乏可靠穩(wěn)定的制度性保障”[5]。二是公共服務(wù)領(lǐng)域的立法層次過低且政出多門。從我國現(xiàn)有的公共服務(wù)法律法規(guī)體系看，絕大部分屬于中央政府各部委以及地方政府制定的政策性法規(guī)文件，這些政策性法規(guī)文件由于出自不同的部門，在制定時(shí)缺乏系統(tǒng)性考慮，法規(guī)政策之間的不協(xié)調(diào)、不一致問題相當(dāng)突出。另外，不少政策性法規(guī)文件自20世紀(jì)80年代初以來就未曾修訂過，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。這樣就導(dǎo)致“許多公共服務(wù)領(lǐng)域既沒有法律，也沒有相應(yīng)的政策性法規(guī)，或者政策性法規(guī)已經(jīng)與現(xiàn)實(shí)情況差別很大，從而在事實(shí)上形成了大量的制度空白”[6]。三是現(xiàn)行法律法規(guī)質(zhì)量還有待提高。1993年，世界貨幣基金組織發(fā)表的題為《中國的稅收與法治》的考察報(bào)告中所稱：“中國的立法喜歡用比較抽象、廣泛的詞匯，更像制定憲法的風(fēng)格，而不是寫細(xì)、寫具體。其結(jié)果是中國的稅法和規(guī)定加起來所描述的細(xì)節(jié)也不及西方國家單獨(dú)法律里描述的細(xì)節(jié)多?！闭缡澜缲泿呕鸾M織的報(bào)告所言，我國公共服務(wù)領(lǐng)域現(xiàn)行的許多法律及政策性法規(guī)文件過于概括、簡約、原則和籠統(tǒng)，缺乏明確的細(xì)節(jié)規(guī)定，彈性較大、隨意性較大，現(xiàn)實(shí)中缺乏實(shí)際可操作性。有些規(guī)定本身就不合理、不切實(shí)際，使得執(zhí)法過程中容易出現(xiàn)理解偏差和人為操作空間。（三）加強(qiáng)我國公共服務(wù)領(lǐng)域立法工作的政策建議第一，加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的基本法立法工作。當(dāng)前，造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)保障方面差距的一個(gè)主要制度性原因，是缺乏全國統(tǒng)一的法律制度約束。為了把城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化從黨的方針政策上升到國家意志和政府的法定責(zé)任，國家應(yīng)盡快制訂《城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化保障法》，對(duì)基本公共服務(wù)提供主體、公共服務(wù)決策及社會(huì)公眾參與機(jī)制、政府財(cái)政資金保障、公共服務(wù)設(shè)施管理與使用、相關(guān)主體客體的責(zé)任追究機(jī)制等等方面，從法律的角度進(jìn)行規(guī)范，確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化在法律的框架內(nèi)順利實(shí)施。第二，加強(qiáng)基本公共服務(wù)各分領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)體法體系建設(shè)。應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國憲法》和基本公共服務(wù)的內(nèi)涵，對(duì)已有的法律法規(guī)要及時(shí)修訂，對(duì)空白領(lǐng)域要加強(qiáng)立法，盡早完善覆蓋城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)所有領(lǐng)域的實(shí)體法體系，至少應(yīng)包括《義務(wù)教育法》《社會(huì)保障法》《公共衛(wèi)生法》《促進(jìn)就業(yè)法》《保障性住房法》《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》《城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生法》等。對(duì)現(xiàn)有的層次較低的政策性法規(guī)，在條件成熟時(shí)，應(yīng)盡快調(diào)整上升為相關(guān)法律，有針對(duì)性地對(duì)基本公共服務(wù)的相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范，在相應(yīng)的法律規(guī)范中體現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化的價(jià)值觀。各實(shí)體法制訂時(shí)，要進(jìn)一步規(guī)范與國情和發(fā)展水平相適應(yīng)的基本公共服務(wù)供給目標(biāo)、內(nèi)容，標(biāo)準(zhǔn)、適用對(duì)象、資金來源、評(píng)估體系以及責(zé)任部門、責(zé)任追究、監(jiān)督等內(nèi)容，要充分體現(xiàn)階段性、適應(yīng)性和動(dòng)態(tài)性。第三，完善基本公共服務(wù)的資金保障法律制度建設(shè)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化需要有資金來源保障。當(dāng)前，針對(duì)公共服務(wù)資金不能保障、基層政府財(cái)政困難的突出問題，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)制定《公共服務(wù)投入法》，確保公共財(cái)政資金對(duì)公共服務(wù)形成規(guī)范化、剛性化的投入機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)公共財(cái)政的法律地位和法律權(quán)威。要探索建立基本公共服務(wù)均等化基金及其科學(xué)運(yùn)行管理的法律制度，進(jìn)一步修改完善《預(yù)算法》，增強(qiáng)公共預(yù)算的嚴(yán)肅性，提高公共預(yù)算的執(zhí)行力。要盡快制訂《政府間轉(zhuǎn)移支付法》，通過對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)、資金來源、分配形式、分配程序、分配公式等做出具有權(quán)威性的法律規(guī)定，規(guī)范各級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移支付行為，尤其是規(guī)范省級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)基層政府的轉(zhuǎn)移支付行為，確保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依，為轉(zhuǎn)移支付資金的使用提供法制基礎(chǔ)，確保公共服務(wù)提供主體有與事權(quán)相應(yīng)的財(cái)權(quán)，以形成良好的激勵(lì)約束機(jī)制，通過轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。第四，完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的其他相關(guān)配套法律。制定《城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化保障法》的同時(shí)，應(yīng)出臺(tái)相關(guān)配套法律法規(guī)，形成系統(tǒng)化、科學(xué)化的促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的法律體系。一是進(jìn)一步規(guī)范各級(jí)政府基本公共服務(wù)職能的法律制度。政府作為公共服務(wù)的主體，向全體社會(huì)公民提供公平的基本公共服務(wù)，是政府職能的回歸。政府轉(zhuǎn)型要有法律制度保障，應(yīng)以法律制度進(jìn)一步規(guī)范各級(jí)政府職能。要進(jìn)一步明確中央和地方事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系的法律制度，如出臺(tái)《中央與地方關(guān)系法》，明確各級(jí)政府提供基本公共服務(wù)的職責(zé)，既要維護(hù)中央權(quán)威，也要有利于調(diào)動(dòng)地方提供基本公共服務(wù)的積極性。二是健全政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)關(guān)系的法律制度。我國非營利社會(huì)組織發(fā)展不發(fā)達(dá)，沒有形成多元的公共服務(wù)供給體系。其主要原因是缺乏相關(guān)的法律制度保障。應(yīng)盡快完善社會(huì)組織提供基本公共服務(wù)的法律制度，明確社會(huì)組織參與公共服務(wù)的權(quán)利和義務(wù)，以及政府購買社會(huì)組織提供基本公共服務(wù)的具體措施和辦法等法律制度。三是健全促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的法律法規(guī)。主要從促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革戶籍制度和土地制度、實(shí)施管理權(quán)限下放等角度進(jìn)一步規(guī)范相關(guān)法律制度。二建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的政績?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制第一，進(jìn)一步強(qiáng)化政府的公共服務(wù)的職能。一般而言，“政府的職能包括經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”[7]。按照現(xiàn)代西方財(cái)政理論，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的核心職能是公共服務(wù)職能，“它是政府得以存在的合法性的基礎(chǔ)”[8]。我國已經(jīng)建立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)要發(fā)展、要和諧，首先應(yīng)該充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，但同時(shí)政府必須做好自己應(yīng)該做并且有能力做好的事。因此，當(dāng)前必須加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，建設(shè)與市場經(jīng)濟(jì)相適的服務(wù)型政府，切實(shí)把政府職能的重心轉(zhuǎn)移到為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)上來，使政府在“市場失靈”的公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域切實(shí)履行好自己的職責(zé)，彌補(bǔ)市場機(jī)制缺陷，充分利用政府和市場之間的互補(bǔ)性，減少貧富差距和利益沖突，降低隨之而來的社會(huì)成本，為市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供良好的外在環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和公平正義。第二，建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府績效評(píng)估體系。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府部門和社會(huì)公眾之間的關(guān)系是公共服務(wù)提供者和消費(fèi)者之間的關(guān)系，政府部門行使公共權(quán)力的目的就是為社會(huì)公眾謀利益。因此，對(duì)公務(wù)員績效高低的評(píng)價(jià)關(guān)鍵，要看他的行政行為在多大程度上滿足了公民的需求，如果提供的服務(wù)不是公民所要求的，就是一種異化的公共服務(wù)，而這種服務(wù)提供得越多對(duì)社會(huì)越不好，因此，公民的滿意度是公共服務(wù)提供首要的價(jià)值尺度。當(dāng)前，我國所采用的過分看重經(jīng)濟(jì)增長速度的政績考核辦法，必然會(huì)促使一些地方政府官員過分追求自己任內(nèi)的直接的、看得見的短期經(jīng)濟(jì)效益，而忽略區(qū)域公共服務(wù)的提供和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長期協(xié)調(diào)發(fā)展，因此，必須重新設(shè)計(jì)一套科學(xué)、規(guī)范、可量化的干部政績考核指標(biāo)體系，其中不僅要有經(jīng)濟(jì)增長速度指標(biāo)，更要有關(guān)注公共服務(wù)、關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量、關(guān)注社會(huì)效益的指標(biāo)，以避免官員的短期行為。要科學(xué)確定政府績效評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)體系，把實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、公共服務(wù)水平、社會(huì)穩(wěn)定和諧以及降低行政成本、勤政廉政等情況作為評(píng)估的重要內(nèi)容，形成正確的政績導(dǎo)向，促進(jìn)樹立與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的政績觀。要健全完善公共服務(wù)效果跟蹤反饋制度、行政問責(zé)制，完善決策的監(jiān)督制度和機(jī)制，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督程序和監(jiān)督方式，規(guī)范操作程序，加大社會(huì)透明度，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)決策活動(dòng)的全程監(jiān)督。要建立回應(yīng)性的績效評(píng)估機(jī)制，讓公務(wù)員及時(shí)知道績效評(píng)估情況，避免績效評(píng)估的形式化、模糊化，通過及時(shí)的反饋使公務(wù)員知道工作中的缺陷從而調(diào)整服務(wù)中的不足。第三，建立科學(xué)的官員選拔考核機(jī)制。在現(xiàn)行體制下，地方政府并不受當(dāng)?shù)丶{稅人和公共服務(wù)受益人的直接和連續(xù)的監(jiān)督，政府官員的升遷是由其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決定而非社會(huì)公眾，而上級(jí)則主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)增長等指標(biāo)進(jìn)行考核。在這種特殊的政府體制下，地方政府身處誘惑卻缺乏監(jiān)督，出現(xiàn)短期行為和機(jī)會(huì)主義行為在所難免，從而導(dǎo)致公共產(chǎn)品提供的不合理和低效率。如目前GDP增長被看成重要考核標(biāo)準(zhǔn)，政績工程的高投資必然帶來GDP的提高，于是地方上大搞以取悅上級(jí)為目的政績工程、形象工程。政府提供公共產(chǎn)品并不意味著可以不考慮收益成本和效率搞形象工程，盲目投資的結(jié)果必然造成效益損失。因此，要改變公共服務(wù)領(lǐng)域的突出問題，就必須發(fā)展社會(huì)注意民主政治，建立科學(xué)的官員考核選拔機(jī)制，從根本上把考核和選拔政府官員的權(quán)利交給人民。三完善公共服務(wù)領(lǐng)域的其他監(jiān)督制約機(jī)制第一，加強(qiáng)對(duì)政府公共預(yù)算的監(jiān)督。對(duì)政府績效審計(jì)需要從公共預(yù)算開始。要充分發(fā)揮各級(jí)人大及其各專門委員會(huì)的權(quán)力，對(duì)各級(jí)政府每年的預(yù)算編制及其執(zhí)行情況進(jìn)行有效監(jiān)督和審計(jì)。強(qiáng)化預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是要對(duì)預(yù)算編制的科學(xué)性進(jìn)行論證，建立科學(xué)嚴(yán)格的審議和批準(zhǔn)制度。預(yù)算監(jiān)督和審計(jì)包括以下主要內(nèi)容：一是財(cái)政資金分配是否合理，是否把錢花在社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)最需要的地方；二是財(cái)政資金的使用是否績效最佳，能不能發(fā)揮最大效益；三是預(yù)算執(zhí)行是否符合要求，財(cái)政資金有沒有被挪用、擠占。第二，加強(qiáng)對(duì)政府公共服務(wù)績效的審計(jì)。為加強(qiáng)績效審計(jì)的操作性與公平性，需要建立一套科學(xué)可行的公共服務(wù)績效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，指標(biāo)內(nèi)容包括對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)和社會(huì)效益的評(píng)價(jià)。由于社會(huì)效益是很難用定量指標(biāo)來衡量的，而定性指標(biāo)有時(shí)難以保證公平。因此，在制定社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，可以做出一些原則性較強(qiáng)的定性規(guī)定。另外，針對(duì)彈性較大的、容易使公平性受到損害的項(xiàng)目或領(lǐng)域，可通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)增加一些補(bǔ)充性質(zhì)的規(guī)定，以不斷完善制度建設(shè)和規(guī)范化建設(shè)，努力形成“事事都在制度中，時(shí)時(shí)都在規(guī)范中，人人都在監(jiān)督中”的績效審計(jì)法制工作環(huán)境。第三，健全政府公共服務(wù)信息公開制度。陽光政府是相對(duì)于暗箱政府而言的，主要強(qiáng)調(diào)在信息化基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府決策等重要管理行為的公開透明，鼓勵(lì)公民參與和監(jiān)督政府管理行為。實(shí)現(xiàn)公共信息透明化，是現(xiàn)代社會(huì)治理的基本準(zhǔn)則。一方面，信息是政府公共管理的源頭活水，沒有及時(shí)、有效、準(zhǔn)確的信息，政府制定公共政策就有可能偏離公共利益；另一方面，信息也是公民了解、參與、監(jiān)督政府管理的基石，離開公開性而談民主是很荒唐的。因此，要努力提高政府的信息公開水平，特別是一些重大決策和涉及公共利益的決策必須要向社會(huì)公開，讓公共服務(wù)的享用者充分參與行政決策并提出相關(guān)的意見和建議。第四，加強(qiáng)社會(huì)公眾和輿論對(duì)政府監(jiān)督和約束。要完善社情民意溝通渠道，建立制度化的利益表達(dá)機(jī)制，擴(kuò)大公眾在公共服務(wù)提供的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要重視建立公共服務(wù)決策項(xiàng)目的預(yù)告制度和重大事項(xiàng)的社會(huì)公示制度，完善在社會(huì)各階層廣泛參與基礎(chǔ)上的公共政策聽證制度，逐步從封閉型的公共決策向公開、透明的公共決策轉(zhuǎn)變。要充分利用電視、廣播、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等各種媒體，采取互動(dòng)的方式，讓市民經(jīng)常性地參與評(píng)議政府公共服務(wù)項(xiàng)目，對(duì)政府公共服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)作過程實(shí)施有效監(jiān)督。此外，要逐步建立公共決策預(yù)警和評(píng)估機(jī)制，在提高政府公共決策民主意愿的基礎(chǔ)上，降低公共決策的成本，提高決策效率。目前，世界上已有幾十個(gè)國家制定了信息公開法，如美國就有《情報(bào)自由法》《陽光政府法》《電子情報(bào)自由法》等，我國也應(yīng)盡快出臺(tái)政府信息公開、公共服務(wù)運(yùn)作流程等方面的相關(guān)立法，確保公民對(duì)公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)，真正把政府的公共政策和公共服務(wù)置于社會(huì)公眾和輿論的監(jiān)督之下。第三節(jié)完善公共服務(wù)的多元化供給機(jī)制一公共服務(wù)供給的多元主體及其模式20世紀(jì)60～70年代以后，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步以及實(shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)、博弈論和組織理論等微觀經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展，一批主張經(jīng)濟(jì)自由的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)于市場提供公共物品的可能性進(jìn)行了探討，人們發(fā)現(xiàn)在公共物品的很多領(lǐng)域，避免政府的強(qiáng)制行動(dòng)是可能的?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，為社會(huì)發(fā)展和公眾的共同需要提供公共物品是政府的核心職責(zé)之一，“但是政府提供不等于政府應(yīng)當(dāng)提供所有的公共服務(wù)和產(chǎn)品，政府提供也不等于政府直接生產(chǎn)。就主體而言，公共服務(wù)的提供者應(yīng)當(dāng)多元的，包括政府、私人或者社會(huì)組織”[9]，其中政府處于主體地位，發(fā)揮著主導(dǎo)作用；在此基礎(chǔ)上，私人與社會(huì)組織也可以在部分公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮積極作用，從而在公共服務(wù)供給中形成政府、私人與社會(huì)組織之間相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的“一主多元”格局。為此，在理論和實(shí)踐中，西方新公共管理運(yùn)動(dòng)提出了一系列公共服務(wù)多元化供給的制度安排，具體內(nèi)容如表10-2所示。表10-2公共服務(wù)（物品）供給的多元主體及其模式在公共服務(wù)和產(chǎn)品供給的制度安排上，根據(jù)決策與執(zhí)行分開的原則，新公共管理將公共服務(wù)供給中涉及的因素劃分為三個(gè)基本參與者，即消費(fèi)者、生產(chǎn)者、提供者（或稱為安排者）。其中，服務(wù)的消費(fèi)者直接獲得或接受服務(wù)，服務(wù)的生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù)，服務(wù)提供者指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)生產(chǎn)者。由于服務(wù)提供和生產(chǎn)之間的區(qū)別，新公共管理確定了公共物品供給的不同制度安排，而這種不同制度安排的原因在于，政府既能作為一個(gè)提供者，也可作為一個(gè)生產(chǎn)者，私人部門也一樣。根據(jù)安排者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，新公共管理運(yùn)動(dòng)將公共物品供給的制度安排劃分為十種：“政府服務(wù)”是指政府工作人員直接提供服務(wù)，此時(shí)政府同時(shí)扮演服務(wù)安排者和生產(chǎn)者角色，這種供給方式即原來意義上的政府直接生產(chǎn)公共物品；“政府出售”表明人們可以從政府機(jī)構(gòu)購買物品和服務(wù)，其中政府是生產(chǎn)者，個(gè)人或組織是安排者；“政府間協(xié)議”表示一個(gè)政府可以雇傭或付費(fèi)給其他政府以提供公共服務(wù)，此時(shí)一個(gè)政府是服務(wù)生產(chǎn)者，另一個(gè)政府則是安排者；“合同承包”表明政府與私營企業(yè)、非營利組織簽訂關(guān)于物品和服務(wù)的合同，此時(shí)私營企業(yè)是生產(chǎn)者，政府是安排者；“特許經(jīng)營”是服務(wù)提供的另一種制度安排，其中排他性特許是指政府將壟斷性特權(quán)給予某一私營企業(yè)，讓他在特定領(lǐng)域提供特定服務(wù)，政府實(shí)行價(jià)格管制，非排他特許方式也同樣存在，如出租車行業(yè)，此時(shí)政府成為安排者，私人組織成為生產(chǎn)者；“補(bǔ)助”強(qiáng)調(diào)政府給予生產(chǎn)者補(bǔ)貼，從而降低特定物品的價(jià)格，此時(shí)生產(chǎn)者是民間組織，政府和消費(fèi)者是共同的安排者，二者都向生產(chǎn)者支付費(fèi)用；“憑單”是圍繞特定物品而對(duì)特定消費(fèi)者群體實(shí)施補(bǔ)貼，使其在市場上自由選擇受補(bǔ)貼的物品；“自由市場”方式被用以提供最普通的個(gè)人物品和可收費(fèi)物品，它由消費(fèi)者安排服務(wù)和選擇生產(chǎn)者，生產(chǎn)者是私人企業(yè)；在“志愿服務(wù)”這種制度安排中，志愿團(tuán)體扮演服務(wù)安排者角色，它們讓自己的雇員直接生產(chǎn)服務(wù)，或者雇用私人企業(yè)去做；“自我服務(wù)”是物品供應(yīng)的最基本形式。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，社會(huì)日益表現(xiàn)出復(fù)雜性，公共事務(wù)所涵蓋的范圍越來越廣泛，“這使得現(xiàn)代政府沒有能力也沒有必要包攬一切公共服務(wù)，公共服務(wù)的供給逐步從政府壟斷向政府、私人部門和第三部門共同承擔(dān)的多中心供給結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變”[10]。在這個(gè)轉(zhuǎn)變的過程中，新公共管理理論強(qiáng)調(diào)區(qū)分公共服務(wù)的安排者和生產(chǎn)者的不同角色，并嚴(yán)格區(qū)分二者的界限：“公共服務(wù)的生產(chǎn)者是指直接組織生產(chǎn)或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù)的組織，公共服務(wù)的安排者則通常是特指政府，其中心任務(wù)是指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，或指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者”[11]。因此，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)該清晰地界定自己的職責(zé)，在公共服務(wù)領(lǐng)域動(dòng)態(tài)地扮演安排者、生產(chǎn)者以及培育者、監(jiān)督協(xié)調(diào)者等多重角色。二建立公共服務(wù)供給的“一主多元”機(jī)制實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化任務(wù)艱巨、責(zé)任重大，不能完全依賴政府的單一行動(dòng)。在充分發(fā)揮政府的主體地位與主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，應(yīng)該努力探索公共服務(wù)供給的其他有效供給模式和途徑，有限度地發(fā)揮市場作用，充分發(fā)動(dòng)社會(huì)非營利組織的力量，形成公共服務(wù)政府、市場與社會(huì)組織相互協(xié)調(diào)、相互配合的“一主多元”供給機(jī)制。第一，充分發(fā)揮政府在公共服務(wù)供給中的主體和主導(dǎo)作用。政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的主導(dǎo)和主體作用表現(xiàn)為四個(gè)方面：首先，政府應(yīng)當(dāng)是公共服務(wù)的安排者。政府作為安排者的主要責(zé)任是組織和調(diào)動(dòng)一切社會(huì)力量完善公共服務(wù)供給滿足社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的多元化需求。在這個(gè)過程中，政府首先需要確定哪些公共服務(wù)可以交給市場或者第三部門供給，哪些只能由政府自身壟斷供給。對(duì)那些可以通過市場化或社會(huì)化供給的公共服務(wù)，政府可以通過簽訂公共服務(wù)生產(chǎn)合同，采取合同外包、憑單制等方式方法，讓私人部門、第三部門來供給。其次，政府應(yīng)當(dāng)是基本公共服務(wù)的生產(chǎn)者。政府作為基本公共服務(wù)的生產(chǎn)者，是指政府直接提供基本公共服務(wù)，滿足全體社會(huì)成員的基本公共需求，此時(shí)政府同時(shí)扮演著安排者和生產(chǎn)者的雙重角色。再次，政府應(yīng)當(dāng)是公共服務(wù)多元主體的培育者。在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)多元化供給過程中，私人部門和第三部門是重要的供給主體，其發(fā)展?fàn)顩r直接影響著公共服務(wù)多元化供給的有效性。因此，政府應(yīng)當(dāng)充當(dāng)充分為私人部門和第三部門的發(fā)展?fàn)I造良好的競爭和發(fā)展環(huán)境，使它們能夠發(fā)展壯大具備足夠的能力來承擔(dān)部分公共服務(wù)的供給職能。最后，政府應(yīng)當(dāng)是公共服務(wù)的監(jiān)督者。在公共服務(wù)的多元化和市場化過程中，多元主體參與和競爭機(jī)制的引入在打破政府壟斷、提