政府投資管理研究

政府投資管理研究

一研究背景和意義區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，而大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施由于具有公共品或準(zhǔn)公共品特征，使得私人投資者的投資意愿不強(qiáng)。因此政府自然地承擔(dān)起基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的職責(zé)。政府既是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目的決策者、管理者，又是項(xiàng)目資金來源的供給者和組織者。由于政府投資項(xiàng)目的公共品特征，多數(shù)項(xiàng)目沒有特定明確的投資利益回報(bào)對象，因此在項(xiàng)目規(guī)劃、審批、建設(shè)、驗(yàn)收等一系列環(huán)節(jié)中，很容易形成管理力度不夠、決策力量不強(qiáng)的局面，從而出現(xiàn)管理缺位或決策失誤的現(xiàn)象。但政府投資項(xiàng)目也會受到政府財(cái)政和公共資源的約束，因此也會尋求經(jīng)濟(jì)效益和社會效益最大化的目標(biāo)。而管理缺位或決策失誤都將使政府決策者偏離這個(gè)目標(biāo)，更有甚者，可能造成政府財(cái)政資金的濫用和公共資源的浪費(fèi)等不良后果。因此政府應(yīng)該從投資項(xiàng)目的決策機(jī)制、審批程序、組織實(shí)施方式、管理手段、監(jiān)管機(jī)制等各個(gè)環(huán)節(jié)入手，搭建合理、完善的政府投資管理制度法規(guī)體系，并在此基礎(chǔ)上建立起符合政府管理規(guī)范、符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢、符合人民根本利益的政府投資運(yùn)行機(jī)制。在對政府投資的管理建設(shè)上，我國目前已經(jīng)取得了一定的成績，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是已經(jīng)建立了政府投資法律法規(guī)體系。2004年7月，國務(wù)院頒布了國發(fā)〔2004〕20號《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》指出，要合理界定政府投資范圍，政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域；要健全政府投資項(xiàng)目決策機(jī)制；要規(guī)范政府投資資金管理；要簡化和規(guī)范政府投資項(xiàng)目審批程序，合理劃分審批權(quán)限；要加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式；要引入市場機(jī)制，充分發(fā)揮政府投資的效益。此后地方各級政府根據(jù)該文件要求，紛紛建立起地方政府投資管理的暫行規(guī)定或條例等相關(guān)法規(guī)制度。此外，針對政府投資管理過程中的項(xiàng)目核準(zhǔn)、采購、審計(jì)等細(xì)節(jié)問題，國務(wù)院和相關(guān)管理部門也出臺了專門的法律法規(guī)和管理制度，并頒布各地方執(zhí)行。目前，政府投資管理已經(jīng)成為政府法律法規(guī)體系中的重要組成部分，為各級政府的投資活動提供了法律依據(jù)。二是已經(jīng)形成了多種政府投資管理模式。各級政府在實(shí)踐過程中以及借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成了豐富多樣的政府投資管理模式。在政府投資項(xiàng)目融資模式上，除采取成立項(xiàng)目公司進(jìn)行融資的模式外，還采取了BOT[1]模式、TOT[2]模式、ABS[3]模式、PPP[4]模式等多種項(xiàng)目融資模式。在政府投資項(xiàng)目組織管理模式上，形成了項(xiàng)目法人型模式和政府機(jī)關(guān)型、事業(yè)單位型和企業(yè)型的專業(yè)機(jī)構(gòu)組織管理模式。在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施模式上，除傳統(tǒng)模式外，還形成了工程項(xiàng)目管理模式和工程總承包等多種模式。三是已經(jīng)擁有了專門的政府投資管理組織和隊(duì)伍。改革開放以來，投資一直都是拉動經(jīng)濟(jì)的最主要引擎。而其中以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為主的政府投資所扮演的角色越來越重要。特別是2009年以來在中央四萬億投資的帶動下，各地政府均加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，投資力度進(jìn)一步加大。目前，政府投資管理已經(jīng)成為各級政府的重點(diǎn)工作之一。圍繞政府投資，各級政府均搭建了政府投資管理架構(gòu)，設(shè)置了專門負(fù)責(zé)投資管理的部門，并培養(yǎng)了一批在政府投融資、工程管理、審計(jì)監(jiān)察等專門領(lǐng)域的管理人才，為提高政府投資管理水平和推動進(jìn)一步的投資管理體制改革奠定了基礎(chǔ)。但當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會形勢的變化，已經(jīng)對政府投資管理及運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生了深刻影響。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、民間私募股權(quán)投資基金的興起、政府管理決策的公開化和透明化、項(xiàng)目投資和金融領(lǐng)域的產(chǎn)品和運(yùn)作方式的創(chuàng)新、工程項(xiàng)目的大型化及技術(shù)復(fù)雜化等新的變化，都對以前的政府投資管理體制造成一定沖擊，使之無法與這些新形勢、新變化相適應(yīng)。因此，加強(qiáng)對政府投資管理及運(yùn)行機(jī)制研究，進(jìn)一步明確政府投資的目標(biāo)，完善投資項(xiàng)目管理模式及運(yùn)行機(jī)制，結(jié)合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境變化，從中長期考慮政府投資管理體制的機(jī)構(gòu)、程序和政策應(yīng)該如何設(shè)計(jì)，可以有效提高政府投資效能，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和帶動作用。二政府投資管理面臨的問題雖然我國的政府投資管理具備一定的基礎(chǔ)，獲得了一定的成績，但總體來看，相對西方發(fā)達(dá)國家仍顯落后，在體制機(jī)制上仍存在一些弱點(diǎn)和問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（一）政府投資決策機(jī)制有待完善目前，政府投資決策機(jī)制尚存在有待進(jìn)一步完善的幾個(gè)方面：一是部分項(xiàng)目立項(xiàng)程序不嚴(yán)，有的甚至先讓項(xiàng)目上馬，再履行審批程序；二是決策主體權(quán)責(zé)有待進(jìn)一步明晰，表現(xiàn)為決策部門既有發(fā)改委，也有行業(yè)主管部門，往往造成審批效率低下，甚至出現(xiàn)重復(fù)審批；三是項(xiàng)目咨詢評估和專家評審環(huán)節(jié)，大多采用指定方式而非競爭方式進(jìn)行委托，地方項(xiàng)目咨詢評估費(fèi)用由項(xiàng)目單位支付，不利于評審結(jié)論的公正和客觀。產(chǎn)生上述問題的原因主要有以下幾點(diǎn)：一是政府投資決策過程開放程度不夠高，有待更加科學(xué)化與民主化。相關(guān)部門或利益相關(guān)方參與較少，即使參與，也缺乏足夠的話語權(quán)。特別是項(xiàng)目決策過程對公眾不夠開放，決策者不能全面了解公眾對公共產(chǎn)品的需求意愿。二是人大在項(xiàng)目決策中的參與程度不夠。人大作為政府最高決策機(jī)構(gòu)卻較少實(shí)質(zhì)性地介入政府投資項(xiàng)目方案的編制審查，審查中一般僅滿足重大事項(xiàng)的知曉，而對項(xiàng)目可行性、資金計(jì)劃安排、項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)等具體內(nèi)容涉及不深。三是決策失誤問責(zé)機(jī)制不健全。法規(guī)制度對決策失誤處罰規(guī)定不具體，可操作性較差，導(dǎo)致金額較大項(xiàng)目存在不同程度的決策失誤，在建項(xiàng)目超概算、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。（二）政府投資建設(shè)管理體系存在缺陷政府投資項(xiàng)目從立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)到施工等環(huán)節(jié)的全方位控制體系尚未建立完善，缺乏責(zé)任追究機(jī)制，投資建設(shè)管理體系存在一定缺陷。一是缺乏專業(yè)性的業(yè)主，導(dǎo)致投資金額較難控制。許多非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目由相關(guān)單位自己設(shè)立一次性臨時(shí)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，自己做外行業(yè)主。盡管大部分工作可以委托設(shè)計(jì)、監(jiān)理、咨詢公司，但沒有專業(yè)知識，就無法為項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施提供專業(yè)意見，對設(shè)計(jì)部門的優(yōu)化設(shè)計(jì)方案提出要求，參與合同管理，監(jiān)督工程施工，組織竣工驗(yàn)收等。臨時(shí)性、一次性管理班子缺乏工程項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，且常常會從本單位利益出發(fā)，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增加工程內(nèi)容，從而突破投資限額。二是代建制存在多處缺陷。目前各地方政府對于大型政府投資項(xiàng)目普遍采用了代建制，但目前各地實(shí)行的代建制存在適用范圍較為隨意、代建單位的法律地位得不到落實(shí)、政府監(jiān)督代建單位的事務(wù)性工作過多、代建制存在較大委托代理風(fēng)險(xiǎn)、代建管理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不合理、代建市場不成熟等各方面的問題和缺陷。如何進(jìn)一步完善代建制也成為地方政府投資管理的重點(diǎn)課題之一。三是全方位投資控制體系尚未建立。投資控制全過程包括立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)。目前各地方政府的投資尚存在立項(xiàng)環(huán)節(jié)投資估算不準(zhǔn)確、對設(shè)計(jì)階段不夠重視、招投標(biāo)不規(guī)范、施工單位公平競爭氛圍未形成、監(jiān)理與施工方對建設(shè)單位缺乏誠信等情況。（三）政府投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理體系不健全政府投資項(xiàng)目從項(xiàng)目前期工作到最后的竣工驗(yàn)收各個(gè)環(huán)節(jié)都存在一定風(fēng)險(xiǎn)，需要建立一套完整的風(fēng)險(xiǎn)管理體系進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控。但目前的政府投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理體系還不健全，主要表現(xiàn)在以下方面：一是工程保險(xiǎn)制度不完善，工程保險(xiǎn)觀念淡薄。目前工程保險(xiǎn)法律法規(guī)不完善，目前可依的僅有《建筑法》、《保險(xiǎn)法》、《招投標(biāo)法》和《擔(dān)保法》中一些原則性規(guī)定，缺乏具體配套措施，操作性不強(qiáng)。建設(shè)單位缺乏保險(xiǎn)觀念，業(yè)主和承包商缺少投保的激勵(lì)和壓力，經(jīng)常忽視對在建工程的保險(xiǎn)工作。工程保險(xiǎn)的受益者，如建筑工人、消費(fèi)者缺少話語權(quán)，對強(qiáng)勢業(yè)主和承包商也難以形成足夠壓力。此外，工程保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)和專門人才比較缺乏。二是投資中介機(jī)構(gòu)市場發(fā)展不健全，不利于項(xiàng)目前期決策的風(fēng)險(xiǎn)管控。由于投資中介機(jī)構(gòu)改革不到位，工程咨詢等投資中介仍未實(shí)現(xiàn)與相應(yīng)的政府行業(yè)管理部門脫鉤，依賴行政權(quán)力壟斷各自行業(yè)和區(qū)域的中介服務(wù)市場，排斥同行業(yè)參與競爭，人為地形成了市場分割，降低了市場配置資源的效率；更為嚴(yán)重的是，因利益驅(qū)使，擔(dān)心得罪投資主管部門而失去生意來源，而提供“虛假”和“違規(guī)”服務(wù)，不敢正面揭示項(xiàng)目可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，公正性和科學(xué)性大打折扣。三是對項(xiàng)目實(shí)施過程中的微觀風(fēng)險(xiǎn)缺乏把控。政府對項(xiàng)目的管理資源有限，管理精力多放在項(xiàng)目決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等方面，對項(xiàng)目建設(shè)過程本身管控有限，多數(shù)缺乏專門的管理機(jī)構(gòu)和辦法。但風(fēng)險(xiǎn)往往出現(xiàn)在項(xiàng)目建設(shè)過程中，例如招投標(biāo)流于形式、隨意變更建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工程質(zhì)量安全不到位等。這些風(fēng)險(xiǎn)最終將對項(xiàng)目的進(jìn)度、成本和經(jīng)濟(jì)社會效益造成影響。（四）政府投資監(jiān)督體制存在問題政府投資活動需要一定外部監(jiān)督以及部門間的相互監(jiān)督，以避免政府部門濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等現(xiàn)象，使得政府投資偏離經(jīng)濟(jì)社會效益最大化目標(biāo)。目前我國的政府投資監(jiān)管體制存在以下幾個(gè)問題：一是內(nèi)部監(jiān)督，自己監(jiān)督自己。政府投資大多由行業(yè)管理部門組織實(shí)施，但投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)又隸屬于行業(yè)管理部門，投資的組織實(shí)施與監(jiān)管都在行業(yè)部門內(nèi)開展。例如，交通建設(shè)項(xiàng)目的提出、組織實(shí)施、資金的撥付與使用和監(jiān)管，基本上都由交通部門內(nèi)部分工負(fù)責(zé)。這種投資、建設(shè)、管理、監(jiān)督與使用五位一體的投資監(jiān)管體制，使得交通行政管理部門同時(shí)擁有工程建設(shè)項(xiàng)目“業(yè)主”的組織實(shí)施職權(quán)和行業(yè)部門的行政監(jiān)督職權(quán)。二是重復(fù)監(jiān)督與監(jiān)督缺位并存。由于法律依據(jù)缺失，發(fā)改委、財(cái)政、審計(jì)以及行業(yè)主管部門都擁有對政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督職能，但是具體監(jiān)督職能界定得不夠明確，實(shí)施中出現(xiàn)業(yè)務(wù)交叉；并且部門之間尚沒有建立有效的信息溝通機(jī)制，致使重復(fù)監(jiān)督比較突出，既浪費(fèi)資源，又增加了業(yè)主負(fù)擔(dān)。另外，盡管監(jiān)管單位很多，但信息無法共享，沒有一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)能真正實(shí)行全面和完整的監(jiān)管。一些重要環(huán)節(jié)，如項(xiàng)目的決策、概預(yù)算、設(shè)計(jì)變更、招投標(biāo)、施工、工程、材料計(jì)量、監(jiān)理、質(zhì)量驗(yàn)收等，監(jiān)督不充分，對政府部門本身的監(jiān)督也比較缺乏。三是媒體和公眾的監(jiān)督渠道不通暢。政府投資項(xiàng)目的最終目標(biāo)是提升社會的公共福利。由于政府掌握的相關(guān)信息并不能保證政府在決策與實(shí)施過程中完全實(shí)現(xiàn)其既定目標(biāo)，因此應(yīng)充分注重公眾與政府在決策及執(zhí)行中的及時(shí)溝通與交流，這種溝通交流既能彌補(bǔ)信息不對稱帶來的損失，又能起到監(jiān)督政府投資的作用。但現(xiàn)階段，政府與公眾間并未有效建立起這種交流機(jī)制，公眾的知情權(quán)、媒體的監(jiān)督功能還未發(fā)揮有效職能。三西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)借鑒西方發(fā)達(dá)國家政府投資管理活動開展時(shí)間較早，管理體制機(jī)制較為健全，可以為我國的政府投資管理提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。（一）建立嚴(yán)格的項(xiàng)目決策程序發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)政府重視規(guī)范的項(xiàng)目決策程序，如對于立項(xiàng)申請和可行性研究報(bào)告，通常有政府和議會的雙層審批，議會審批機(jī)制嚴(yán)格、有效。以美國聯(lián)邦總務(wù)署的項(xiàng)目運(yùn)行過程為例，一個(gè)大型項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、審定，需要如下三個(gè)階段：一是制定5年滾動投資計(jì)劃，建立項(xiàng)目儲備庫；二是從項(xiàng)目庫中挑選成熟項(xiàng)目向管理和預(yù)算辦公室及國會申請預(yù)算；三是管理和預(yù)算辦公室與國會通過后，項(xiàng)目正式生效，總務(wù)署按照預(yù)算安排進(jìn)行建設(shè)實(shí)施管理。重視政府投資的長遠(yuǎn)計(jì)劃，例如日本政府制定中長期計(jì)劃和專門計(jì)劃，單個(gè)項(xiàng)目決策要在中長期計(jì)劃之內(nèi)。重視公眾和專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)的參與，包括將項(xiàng)目信息向公眾公開、就項(xiàng)目方案舉行聽證會等，項(xiàng)目決策的透明度較高，項(xiàng)目決策的科學(xué)性、合理性較強(qiáng)。以美國為例，美國各級政府都很重視咨詢，是咨詢機(jī)構(gòu)的重要客戶之一，咨詢成為政府決策過程的法定程序。無論是實(shí)業(yè)項(xiàng)目還是研究項(xiàng)目，利用和調(diào)動政府機(jī)構(gòu)以外的專業(yè)人才和資源，是政府項(xiàng)目決策的基本思路，政府項(xiàng)目的論證、投資、實(shí)施、驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)和階段都要有咨詢報(bào)告。咨詢公司可以通過投標(biāo)的方式取得政府項(xiàng)目，咨詢費(fèi)允許納入成本，不征所得稅。咨詢?nèi)藛T或機(jī)構(gòu)不受任何社會力量和利害關(guān)系左右，站在獨(dú)立立場上提供服務(wù)，確保執(zhí)業(yè)的獨(dú)立性和超脫性。（二）設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，實(shí)行集中專業(yè)化管理發(fā)達(dá)國家對于政府投資項(xiàng)目，一般都設(shè)立專門機(jī)構(gòu)代行業(yè)主職能，實(shí)施全過程、專業(yè)化的集中建設(shè)管理，竣工驗(yàn)收后移交使用單位。美、英、德等國的集中建設(shè)機(jī)構(gòu)，其作為業(yè)主實(shí)施項(xiàng)目較多、經(jīng)驗(yàn)豐富，本身具有很強(qiáng)的項(xiàng)目管理能力。美國政府投資項(xiàng)目范圍較廣，主要包括國防、水利、交通及政府設(shè)施等。聯(lián)邦政府設(shè)有工兵部隊(duì)、田納西流域管理局、高速公路管理局、總務(wù)署、國家公園局及拓墾局等部門負(fù)責(zé)聯(lián)邦項(xiàng)目的建設(shè)管理。德國在通常情況下，由建設(shè)部建筑局代表政府行使業(yè)主職能，對絕大多數(shù)政府投資工程進(jìn)行集中建設(shè)管理。建設(shè)部建筑局與使用部門協(xié)調(diào)，共同作出項(xiàng)目預(yù)算并參與從項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算確定、投資撥款、預(yù)算調(diào)整直到后評估的全過程。項(xiàng)目預(yù)算一經(jīng)議會通過，其他政府部門只有功能、技術(shù)等方面的建設(shè)權(quán)，而無權(quán)介入工程投資和建設(shè)管理。即使是國防部的項(xiàng)目，除非是純軍事設(shè)施，以民用為主的項(xiàng)目，如營房等，也主要由建設(shè)部負(fù)責(zé)建設(shè)管理。（三）嚴(yán)格控制工程造價(jià)發(fā)達(dá)國家對政府投資項(xiàng)目造價(jià)控制非常嚴(yán)格，超預(yù)算的情況會受到嚴(yán)厲制止。美國法律規(guī)定嚴(yán)禁任何部門預(yù)算超支，超預(yù)算是除刑事犯罪外唯一送部長或合同官進(jìn)監(jiān)獄的罪行。各部門內(nèi)部項(xiàng)目一般也不得超過預(yù)算，這是因?yàn)槊绹?xiàng)目預(yù)算編審很嚴(yán)謹(jǐn)，從上年4月到下年9月預(yù)算批復(fù)前都可以調(diào)整，各種可能的因素都考慮得非常充分，還留有7%以內(nèi)的預(yù)備費(fèi)。如因材料漲價(jià)過大而導(dǎo)致預(yù)算不夠，一般有兩種解決辦法，一是更改材料，調(diào)整設(shè)計(jì)，降低成本，因?yàn)閲鴷鼮殛P(guān)注預(yù)算能否得到控制；二是從部門內(nèi)其他項(xiàng)目調(diào)整，但調(diào)整幅度不能超過5%。無論是單個(gè)項(xiàng)目超預(yù)算還是5%以內(nèi)部門內(nèi)部調(diào)整都必須報(bào)國會批準(zhǔn)。在國會批準(zhǔn)下達(dá)之前只能按原批復(fù)預(yù)算執(zhí)行，不得超支。在英國，為了防止項(xiàng)目超支，大多數(shù)政府投資項(xiàng)目都實(shí)行總價(jià)合同，即合同價(jià)在合同中明文規(guī)定不得更改，少量工程變更較大的項(xiàng)目應(yīng)用多次測算合同時(shí)，也要通過修改設(shè)計(jì)、調(diào)整材料、嚴(yán)格按照FIDIC（國際咨詢工程師聯(lián)合會編制的《土木工程施工合同條件》）條款建設(shè)管理等方式將投資控制在預(yù)算范圍內(nèi)。（四）建立全方位、透明的監(jiān)督機(jī)制政府投資工程要接受立法、行政、司法部門以及公眾與新聞輿論等多方監(jiān)督，任何人都享有政府投資工程的知情權(quán)，以保證納稅人資金不被揮霍浪費(fèi)。以美國的政府投資監(jiān)督為例。美國對政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督建立在完備的法律基礎(chǔ)上。在美國，政府投資項(xiàng)目又叫政府工程采購。為了保證投資效果和監(jiān)督有效，美國圍繞政府投資制定了《聯(lián)邦采購規(guī)章》（FederalAcquisitionRegulation—FAR）等一系列嚴(yán)密的法律法規(guī)，數(shù)量達(dá)4000條。與政府采購相關(guān)的法律法規(guī)還有規(guī)定聯(lián)邦政府采購合同程序性要求的《聯(lián)邦政府行政服務(wù)和財(cái)產(chǎn)法》，供應(yīng)商參與采購合同競爭的《合同競爭法》，采購主體向媒體及社會公布政府采購信息的《信息自由法》等。在美國，國會的總審計(jì)署辦公室、行政機(jī)關(guān)的檢查總局和聯(lián)邦法院對政府投資項(xiàng)目均有監(jiān)督權(quán)。美國憲法授予國會享有監(jiān)督政府的權(quán)力，國會下屬的總審計(jì)署可以接觸所有政府文件，有權(quán)評估行政機(jī)關(guān)的投資計(jì)劃，對項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)并提出支出建議。同時(shí)，總審計(jì)署還可以作為復(fù)議機(jī)關(guān)，接受投標(biāo)人的行政復(fù)議。美國多數(shù)行政機(jī)關(guān)都設(shè)有獨(dú)立的檢查總局，負(fù)責(zé)對本機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)活動進(jìn)行審計(jì)、調(diào)查，提出建議，防止欺詐、浪費(fèi)和腐敗，檢查總局還有責(zé)任向行政機(jī)關(guān)首長和國會報(bào)告所在單位工作中存在的問題。檢查總局一般下設(shè)審計(jì)、調(diào)查、律師和內(nèi)部評估等辦公室。美國聯(lián)邦法院管轄政府工程的投標(biāo)異議，聯(lián)邦索賠法院處理政府合同爭議。此外，行政機(jī)關(guān)中設(shè)立的合同上訴委員會也有權(quán)裁決政府合同爭議，但程序比聯(lián)邦索賠法院簡單。對上述裁決不服，還可向聯(lián)邦巡回法院上訴。美國政府投資項(xiàng)目的各項(xiàng)支出十分透明，以三種形式接受公眾監(jiān)督：一是通過各政府的行政首腦和職能部門反映民意，對政府投資項(xiàng)目的規(guī)劃和建設(shè)方案提意見，提供決策參考；二是將政府投資計(jì)劃和政府投資項(xiàng)目方案公示，對民眾持較大意見的召開聽證會；三是通過各種新聞媒體，對政府的規(guī)劃、建設(shè)方案及實(shí)施問題進(jìn)行報(bào)道，揭露問題，督促政府改進(jìn)。美國的政府投資項(xiàng)目實(shí)行事前、事中、事后相結(jié)合的全過程監(jiān)督。在項(xiàng)目規(guī)劃階段，政府有關(guān)部門的監(jiān)督主要體現(xiàn)在對規(guī)劃征詢意見、開展調(diào)查、舉行聽證等；項(xiàng)目規(guī)劃方案得到批準(zhǔn)后，相關(guān)部門嚴(yán)格監(jiān)督有關(guān)各方是否依照法定的程序和條件進(jìn)行招投標(biāo)；在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，政府部門管理人員要向?qū)＜易稍?，對設(shè)計(jì)圖分階段與專家和設(shè)計(jì)單位進(jìn)行溝通。在施工中，政府部門派專業(yè)人員或者聘請中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，工程完工后還要進(jìn)行嚴(yán)格的驗(yàn)收和評價(jià)。（五）注重防范和控制工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)政府投資項(xiàng)目由于具有投資大、周期長、涉及專業(yè)面廣等特點(diǎn)，再加上自然和外界因素影響，潛在風(fēng)險(xiǎn)較大，分散風(fēng)險(xiǎn)非常重要。發(fā)達(dá)國家對政府投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)有一整套成熟的風(fēng)險(xiǎn)防范和管理機(jī)制。在美國，無論承包商、分包商，還是咨詢設(shè)計(jì)商，如果沒有購買相應(yīng)的工程保險(xiǎn)，或者沒有取得相應(yīng)的保證擔(dān)保，就無法取得工程合同?！睹桌辗ò浮芬笏袇⑴c聯(lián)邦工程建造的總承包商須向業(yè)主提供履約擔(dān)保和付款擔(dān)保。建筑工程社會保險(xiǎn)不僅成為強(qiáng)制推行的法律制度，同時(shí)也是參與建設(shè)各方普遍遵循的慣例。擔(dān)保制度通過第三方為承包商提供保證，使業(yè)主得以避免因承包商原因造成的損失。投保人通過工程保險(xiǎn)將建設(shè)過程中遭受自然災(zāi)害或意外事故所造成的損失轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司。在英國，通過保險(xiǎn)公司的參與轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的做法非常普遍。貸款人通常都要求業(yè)主提供關(guān)于項(xiàng)目保險(xiǎn)投保的細(xì)節(jié)來確保他們的利益得到保障，未提供這些保險(xiǎn)的項(xiàng)目將不予融資支持，因此，完善的投保是獲取資金的先決條件之一。此外，業(yè)主投保也有利于控制整個(gè)工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。承包商如果認(rèn)為業(yè)主的保障不全面，也可以自己出資購買額外險(xiǎn)，對自己承包部分的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行保障。在德國，保險(xiǎn)公司要參與建設(shè)項(xiàng)目的全過程，在項(xiàng)目前期，保險(xiǎn)公司就參與目標(biāo)的確定和風(fēng)險(xiǎn)的評估，尤其是技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)防范方案的制訂，其他如地質(zhì)、工期、施工圖也要有充分的了解，以期將風(fēng)險(xiǎn)降到最低。四政府投資管理流程及管理措施在我國政府投資管理過程中，政府應(yīng)遵循政府投資項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)律，對建設(shè)過程進(jìn)行合理的階段劃分，并明確各階段的管理內(nèi)容和重點(diǎn)。借鑒國外政府投資管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)管理內(nèi)容以及各階段可投入的管理資源和管理成果，可以對政府投資管理流程進(jìn)行如下設(shè)計(jì)，并對流程中的各個(gè)階段制定相應(yīng)的管理措施。（一）政府投資管理的階段劃分及管理流程從項(xiàng)目生命周期[5]的角度出發(fā)，政府投資項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營全過程可以分為四個(gè)階段：項(xiàng)目投資決策階段、項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段、項(xiàng)目實(shí)施階段、項(xiàng)目運(yùn)營及拆除報(bào)廢階段。項(xiàng)目生命周期不同階段其管理內(nèi)容、管理方法和管理側(cè)重點(diǎn)均有不同。（1）項(xiàng)目投資決策階段政府投資項(xiàng)目決策是指在政府投資活動中，政府決策主管部門按照一定的程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合項(xiàng)目投資規(guī)模、投資方向、投資結(jié)構(gòu)、投資分配以及投資項(xiàng)目的選擇和布局等方面所作的是否必要和可行以及如何進(jìn)行項(xiàng)目選擇的決定。在進(jìn)行決策時(shí)，政府應(yīng)區(qū)別宏觀決策和微觀決策。宏觀決策是在地區(qū)乃至全國范圍內(nèi)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會和諧發(fā)展，對投資方向、投資規(guī)模、投資結(jié)構(gòu)、投資布局等全局性、長期性的重大問題所做的決策。微觀決策則是針對具體的項(xiàng)目，通過對某具體項(xiàng)目投資的必要性、可能性和可行性的分析與方案比選，做出建與不建、建多大規(guī)模、采取何種方案等方面的決策。決策過程可以分為編制項(xiàng)目規(guī)劃、編制項(xiàng)目建議書、編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、編制投資估算幾個(gè)主要階段。（2）項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段是項(xiàng)目全生命周期中非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，它是在前期策劃和設(shè)計(jì)準(zhǔn)備階段的基礎(chǔ)上，通過設(shè)計(jì)將項(xiàng)目定義和策劃的主要內(nèi)容予以具體化和明確化，并為項(xiàng)目的具體實(shí)施提供依據(jù)。設(shè)計(jì)階段主要包括設(shè)計(jì)準(zhǔn)備、方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)四個(gè)階段，隨著設(shè)計(jì)階段的延伸，設(shè)計(jì)內(nèi)容由粗到淺、由淺到深，逐步深入細(xì)化。設(shè)計(jì)階段政府投資管理的目的是從項(xiàng)目設(shè)計(jì)入手，確保工程項(xiàng)目安全可靠，提高適用性、經(jīng)濟(jì)性，增強(qiáng)其與環(huán)境的協(xié)調(diào)性。主要管理內(nèi)容包括：審查項(xiàng)目結(jié)構(gòu)體系和結(jié)構(gòu)形式的合理性、結(jié)構(gòu)計(jì)算的可靠性、結(jié)構(gòu)強(qiáng)度的安全性，確保建筑物、構(gòu)筑物的整體安全可靠；審查項(xiàng)目設(shè)計(jì)與城市建設(shè)要求的協(xié)調(diào)性，使之符合國家和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)工程建設(shè)的方針政策，適應(yīng)國情和建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)，充分發(fā)揮其社會效益和環(huán)境效益；審查項(xiàng)目設(shè)計(jì)的各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，進(jìn)行設(shè)計(jì)方案比較，選擇良好的設(shè)計(jì)方案并進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化；審查項(xiàng)目是否符合可行性研究的功能需求，以及設(shè)計(jì)的合理性、經(jīng)濟(jì)性和可靠性要求；確定設(shè)計(jì)出圖時(shí)間表和各階段審批環(huán)節(jié)。（3）項(xiàng)目實(shí)施階段政府投資項(xiàng)目的實(shí)施階段是項(xiàng)目投資形成的主要階段，工程項(xiàng)目投資的絕大部分是隨著項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施過程逐步產(chǎn)生的。根據(jù)我國的基本建設(shè)程序劃分，政府投資項(xiàng)目實(shí)施階段主要包括施工準(zhǔn)備階段、施工階段以及竣工階段。施工準(zhǔn)備階段是為施工提供準(zhǔn)備條件的階段，施工單位和施工監(jiān)理單位的確定、施工交易價(jià)格的確定等都在該階段完成。施工階段只是施工單位在其投標(biāo)報(bào)價(jià)的基礎(chǔ)上獲取施工許可并進(jìn)行施工成本控制的工作，主要工作重點(diǎn)是領(lǐng)取施工許可證后，在施工過程中如何實(shí)現(xiàn)施工成本的節(jié)約，以最小的施工費(fèi)用實(shí)現(xiàn)工程質(zhì)量與功能要求?？⒐を?yàn)收則意味著項(xiàng)目建設(shè)過程的結(jié)束，項(xiàng)目最終的投資數(shù)額也得到確定。項(xiàng)目實(shí)施階段政府投資管理的主要內(nèi)容有：施工招標(biāo)工作審核、施工許可審批、施工進(jìn)度和質(zhì)量監(jiān)督工作、投資資金的調(diào)撥和成本控制工作、施工過程的協(xié)調(diào)工作、建設(shè)項(xiàng)目稽查和審計(jì)工作、竣工驗(yàn)收的組織和審核工作等。（4）項(xiàng)目運(yùn)營及拆除報(bào)廢階段運(yùn)營及拆除報(bào)廢階段是政府投資項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益和社會效益并達(dá)到項(xiàng)目使用壽命最終被拆除報(bào)廢的過程，可以分為運(yùn)營階段和拆除報(bào)廢階段。運(yùn)營階段的主要任務(wù)是在控制運(yùn)營成本的同時(shí)充分發(fā)揮投資項(xiàng)目設(shè)施的經(jīng)濟(jì)和社會效益。拆除報(bào)廢階段的主要任務(wù)是對已經(jīng)無法正常運(yùn)營，或者雖可運(yùn)營但運(yùn)營成本較高導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益較低的項(xiàng)目進(jìn)行拆除報(bào)廢。另外，由于政府投資范圍有其特有的界定，投資領(lǐng)域較為集中，因此政府應(yīng)十分注重對整個(gè)投資過程和效果的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以為將來類似項(xiàng)目提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。這種總結(jié)活動往往以項(xiàng)目后評價(jià)的方式進(jìn)行，通常會在項(xiàng)目運(yùn)營及拆除報(bào)廢階段進(jìn)行。根據(jù)以上政府投資管理階段劃分及其相應(yīng)的管理內(nèi)容，可以明確各階段的輸出成果，并作為下一階段輸入的管理依據(jù)。另外，各階段政府還可以投入相應(yīng)的外部資源，使其服務(wù)于該階段或以后階段的管理需要。項(xiàng)目投資決策階段，政府的主要工作包括制定投資規(guī)劃、確定業(yè)主需求、建設(shè)大綱、外部策劃團(tuán)隊(duì)、管理模式選擇等。主要輸出文件包括可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)要求文件、策劃報(bào)告等。項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，政府的主要工作包括制定設(shè)計(jì)計(jì)劃、確定設(shè)計(jì)單位和設(shè)計(jì)監(jiān)理、確定設(shè)計(jì)概算等。主要輸出文件包括初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)等設(shè)計(jì)文件。項(xiàng)目實(shí)施階段，政府的主要工作包括提供土地和物資資源、確定施工單位和施工監(jiān)理、進(jìn)行過程控制，組織竣工驗(yàn)收等。主要輸出文件包括施工過程文件、竣工文件、試運(yùn)行文件以及提供運(yùn)營使用的竣工設(shè)施。項(xiàng)目運(yùn)營及拆除報(bào)廢階段，政府的主要工作包括制定運(yùn)行及維護(hù)計(jì)劃、確定運(yùn)營單位、拆除報(bào)廢審批等。主要輸出文件包括項(xiàng)目后評價(jià)、全生命周期評價(jià)等，這些文件可以為以后同類項(xiàng)目的決策提供重要參考。政府投資管理總體流程可用圖1表示：圖1政府投資管理階段劃分與總體流程（二）項(xiàng)目投資決策階段的管理措施項(xiàng)目投資決策階段，政府投資決策包括宏觀決策和微觀決策兩個(gè)方面。政府宏觀投資決策的主要工作是編制政府投資規(guī)劃和計(jì)劃、建立儲備項(xiàng)目庫以及選擇擬建項(xiàng)目。編制政府投資規(guī)劃時(shí)，政府應(yīng)結(jié)合管轄范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件和規(guī)劃進(jìn)行分析，合理確定政府投資的范圍和方向。而在進(jìn)行年度投資計(jì)劃編制時(shí)，還需在政府年度財(cái)政預(yù)算目標(biāo)內(nèi)，結(jié)合近期亟待解決和發(fā)展的問題，確定年度投資規(guī)模和投資項(xiàng)目。儲備項(xiàng)目庫是政府投資決策的重要依據(jù)。納入儲備項(xiàng)目庫的投資項(xiàng)目應(yīng)符合政府投資規(guī)劃確定的方向，并已經(jīng)過初步論證。建設(shè)項(xiàng)目入儲備庫時(shí)，要標(biāo)明其運(yùn)營性質(zhì)。各級政府應(yīng)制定政府投資儲備項(xiàng)目庫的管理辦法，并派專人負(fù)責(zé)儲備項(xiàng)目庫的管理。選擇擬建項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)結(jié)合年度財(cái)政預(yù)算安排，從儲備項(xiàng)目庫中進(jìn)行選擇。具體選擇時(shí)，需考慮短期見效項(xiàng)目與長期見效項(xiàng)目的均衡、新建與在建項(xiàng)目的功能搭配、國家政策的指向性和緊迫性等因素。政府進(jìn)行微觀決策時(shí)的主要工作包括：政府投資方式的選擇；項(xiàng)目融資方式的選擇；項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、資金申請報(bào)告的編制與審核、項(xiàng)目效益評價(jià)及編制投資估算。常見的政府投資方式包括直接投資、投資補(bǔ)助和財(cái)政貼息。采取直接投資方式的項(xiàng)目，政府需采取更為嚴(yán)格的項(xiàng)目決策和投資管理措施，對項(xiàng)目建設(shè)乃至運(yùn)營的全周期實(shí)施全面的監(jiān)督管理。采取投資補(bǔ)助和財(cái)政貼息的項(xiàng)目，建設(shè)和運(yùn)營決策主要由項(xiàng)目方進(jìn)行，政府主要對政府投資資金的使用、項(xiàng)目的進(jìn)度和運(yùn)營效益進(jìn)行監(jiān)督。許多政府投資項(xiàng)目工程量巨大，需投入大量資金，僅靠政府財(cái)政資金的投入無法滿足項(xiàng)目資金需求，因此政府需針對項(xiàng)目運(yùn)營性質(zhì)和現(xiàn)金流的特點(diǎn)選擇公司融資、BOT、TOT、ABS、PPP等相應(yīng)的融資方式。選擇融資方式主要從項(xiàng)目的贏利能力、投資規(guī)模、存量資產(chǎn)情況以及項(xiàng)目融資需求等方面考慮。對于政府直接投資類項(xiàng)目，政府需審核項(xiàng)目建議書與可行性研究報(bào)告。審核時(shí)，政府應(yīng)從項(xiàng)目利益相關(guān)者的需求以及項(xiàng)目功能和預(yù)算的角度出發(fā)進(jìn)行決策。采取投資補(bǔ)助或貼息的項(xiàng)目，政府只審批資金申請報(bào)告。在審批資金申請報(bào)告前，政府投資主管部門應(yīng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定和項(xiàng)目實(shí)際情況，必要時(shí)可委托有資質(zhì)的社會中介機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目概算投資、項(xiàng)目貸款的真實(shí)性、社會效益及方案優(yōu)化等進(jìn)行評估審核。項(xiàng)目效益評價(jià)包括項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益評價(jià)和社會效益評價(jià)，一般在可行性研究報(bào)告中有體現(xiàn)，也可單獨(dú)編制項(xiàng)目效益評價(jià)報(bào)告。對于經(jīng)營性項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益評價(jià)，應(yīng)通過編制財(cái)務(wù)報(bào)表，計(jì)算財(cái)務(wù)指標(biāo)，分析項(xiàng)目贏利能力、償債能力和財(cái)務(wù)生存能力，判斷財(cái)務(wù)可接受性。非經(jīng)營性項(xiàng)目則主要分析其財(cái)務(wù)生存能力。進(jìn)行社會效益評價(jià)時(shí)，要注重對社會成本、環(huán)境成本的分析。投資估算包括對建設(shè)成本和使用成本的估算。建設(shè)成本是指建筑產(chǎn)品從籌建到竣工驗(yàn)收為止所投入的全部成本費(fèi)用；使用成本則是指建筑產(chǎn)品在使用過程中發(fā)生的各種費(fèi)用，包括各種能耗成本、維護(hù)成本和管理成本等。決策階段主要管理流程和管理措施可用圖2表示：圖2項(xiàng)目決策階段管理流程與措施（三）項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段的管理措施設(shè)計(jì)階段由于其專業(yè)性較強(qiáng)，且決定著項(xiàng)目的投資額以及項(xiàng)目建成后的最終成果，政府進(jìn)行直接管理的難度較大，主要是依靠設(shè)計(jì)監(jiān)理制約以及對各階段成果嚴(yán)格審查，管理措施和要點(diǎn)如下：一是充分調(diào)動設(shè)計(jì)監(jiān)理的監(jiān)督職能。在確定設(shè)計(jì)單位的同時(shí)應(yīng)確定設(shè)計(jì)監(jiān)理單位，由設(shè)計(jì)監(jiān)理對設(shè)計(jì)過程各階段的工作進(jìn)行監(jiān)督審核，并將設(shè)計(jì)過程階段性成果意見向業(yè)主和政府管理部門報(bào)送。二是嚴(yán)格進(jìn)行設(shè)計(jì)階段性成果審批。設(shè)計(jì)階段的主要成果是初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)。初步設(shè)計(jì)在施工圖設(shè)計(jì)前需出齊，是施工圖設(shè)計(jì)的參考依據(jù)。施工圖設(shè)計(jì)則一般隨施工過程陸續(xù)出齊。初步設(shè)計(jì)出齊后，政府管理部門需組織相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)研究后審批。施工圖設(shè)計(jì)則可采取按時(shí)或按重大工程節(jié)點(diǎn)報(bào)送設(shè)計(jì)方案的方式進(jìn)行審核控制。三是進(jìn)行全生命周期視角下的限額設(shè)計(jì)。政府部門對設(shè)計(jì)成果進(jìn)行審核時(shí)，應(yīng)從項(xiàng)目生命周期的視角出發(fā)，同時(shí)考慮項(xiàng)目建設(shè)成本和后期運(yùn)營的收益和成本，使設(shè)計(jì)成果的投資控制在預(yù)算限額內(nèi)，并在盡量做到滿足運(yùn)營要求的前提下，使項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營總成本最小化。四是考慮設(shè)計(jì)的可施工性和可持續(xù)性。政府部門對設(shè)計(jì)成果進(jìn)行審核時(shí)，應(yīng)考慮設(shè)計(jì)成果是否滿足和便于施工工作的需求和開展，同時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)效益、資源利用情況、環(huán)境狀況、可改造性、科技進(jìn)步情況等項(xiàng)目的可持續(xù)性因素。在設(shè)計(jì)單位出具的《施工圖審查意見》中應(yīng)包含對可施工性和可持續(xù)性的分析和意見。項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段主要管理流程和管理措施可用圖3表示：圖3項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段管理流程與措施（四）項(xiàng)目實(shí)施階段管理措施項(xiàng)目實(shí)施階段是項(xiàng)目由設(shè)計(jì)變?yōu)閷?shí)體的階段，是調(diào)動各項(xiàng)資源最為集中和頻繁的階段，因此也是政府投資管理資源和精力分配最大的一個(gè)階段，具有一定管理難度。施工準(zhǔn)備階段政府投資管理的主要工作包括：對建設(shè)單位的工程建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建文件進(jìn)行審批；對工程監(jiān)理單位的業(yè)務(wù)資質(zhì)進(jìn)行審核從而確定委托監(jiān)理單位；組織工程項(xiàng)目施工和采購的招投標(biāo)，并對招投標(biāo)過程的合法性進(jìn)行監(jiān)督；與施工方簽訂施工合同等。審批報(bào)建文件時(shí)應(yīng)從工程概況、投資規(guī)模、資金來源、各年投資額、工程規(guī)模、開竣工時(shí)間、發(fā)包方式、籌建情況等各個(gè)方面進(jìn)行審查。委托監(jiān)理單位時(shí)，應(yīng)根據(jù)工程規(guī)模大小、技術(shù)復(fù)雜程度等因素，委托相應(yīng)資質(zhì)等級的監(jiān)理單位承擔(dān)監(jiān)理業(yè)務(wù)。招投標(biāo)過程應(yīng)符合國家規(guī)定要求，科學(xué)進(jìn)行評標(biāo)決策。簽訂施工合同時(shí)，應(yīng)明確雙方權(quán)利和義務(wù)，選擇合適的合同類型。施工階段政府投資管理的主要工作一是對施工許可進(jìn)行審批，二是對整個(gè)施工過程進(jìn)行全程進(jìn)度、質(zhì)量安全和資金調(diào)撥的監(jiān)督與控制，三是對施工過程中出現(xiàn)的內(nèi)外部問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。施工許可證應(yīng)按照項(xiàng)目審批流程由各管理部門嚴(yán)格審核后發(fā)放。在進(jìn)行施工過程的質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制時(shí)，可要求項(xiàng)目參與方嘗試采取凈值分析法，并引入質(zhì)量控制思想進(jìn)行工程進(jìn)度和質(zhì)量的綜合分析，作為月報(bào)內(nèi)容上報(bào)。建立有效的資金監(jiān)管約束機(jī)制，包括資金集中支付制度、財(cái)政投資評審制度和政府采購審計(jì)監(jiān)督制度等。在施工過程中出現(xiàn)需協(xié)調(diào)的問題時(shí)，政府相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展實(shí)際情況組織召開項(xiàng)目推進(jìn)協(xié)調(diào)會?？⒐るA段政府投資管理的主要工作是組織政府各相關(guān)部門對已完成施工的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審核和評價(jià)。包括發(fā)改委、財(cái)政局、住建委、規(guī)劃委、消防局、環(huán)保局、市政市容委、人防辦、園林局、檔案局等各部門分別從各自的專業(yè)職能出發(fā)，對項(xiàng)目是否具備竣工條件給出意見。最終竣工的批準(zhǔn)應(yīng)實(shí)行一票否決制，上述任一部門未審批通過，則視為項(xiàng)目未達(dá)到竣工條件，并要求進(jìn)行相應(yīng)整改，直到整改后達(dá)到要求方可批準(zhǔn)其竣工?？⒐徍说闹攸c(diǎn)工作包括工程功能和質(zhì)量是否達(dá)到設(shè)計(jì)要求；竣工資料的完整性以及與工程的符合性；項(xiàng)目運(yùn)營是否達(dá)到環(huán)保要求及勞動安全和職業(yè)病防治要求；工程設(shè)計(jì)和實(shí)際構(gòu)造是否達(dá)到消防管理要求等。項(xiàng)目實(shí)施階段主要管理流程和管理措施可用圖4表示：圖4項(xiàng)目實(shí)施階段管理流程與措施（五）項(xiàng)目運(yùn)營及拆除報(bào)廢階段管理措施運(yùn)營及拆除報(bào)廢階段的主要管理措施包括：科學(xué)開展項(xiàng)目后評價(jià)工作；對運(yùn)營設(shè)施功能、質(zhì)量、可靠性進(jìn)行評估；對運(yùn)行中的設(shè)施進(jìn)行性能檢測；制定合理的設(shè)施運(yùn)行維護(hù)方案；合理選擇運(yùn)行維護(hù)時(shí)點(diǎn)；制定運(yùn)營維護(hù)成本規(guī)劃；對快達(dá)到設(shè)計(jì)壽命的設(shè)施進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控與維護(hù)；進(jìn)行項(xiàng)目綜合評價(jià)，及時(shí)進(jìn)行項(xiàng)目拆除報(bào)廢決策；建立運(yùn)營階段的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)；保存運(yùn)營期間檔案等。項(xiàng)目運(yùn)營及拆除報(bào)廢階段主要管理流程和管理措施可用圖5表示：圖5項(xiàng)目運(yùn)營及拆除報(bào)廢階段管理流程與措施（六）各階段管理內(nèi)容和措施總結(jié)綜合以上對項(xiàng)目生命周期各階段內(nèi)政府投資管理的內(nèi)容和措施的論述，可用表1進(jìn)行總結(jié)：表1全周期政府投資項(xiàng)目管理內(nèi)容與措施五加強(qiáng)政府投資管理的政策建議（一）正確選擇項(xiàng)目管理模式為提高政府投資項(xiàng)目管理效率，避免政府投資資源的浪費(fèi)，政府部門應(yīng)高度重視項(xiàng)目管理模式選擇的決策問題，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營性質(zhì)合理選擇項(xiàng)目管理模式。1.項(xiàng)目融資模式選擇非經(jīng)營性項(xiàng)目由于很難吸引社會資本進(jìn)入該領(lǐng)域，因此完全由政府投資，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，通過各級財(cái)政預(yù)算進(jìn)行安排。對于投資規(guī)模小，還款壓力小的項(xiàng)目，可由融資平臺類公司采取公司融資方式進(jìn)行，以未來財(cái)政收入作為還款來源。準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目由政府與社會共同投資建設(shè)。政府可根據(jù)準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目的收益特征，采取相應(yīng)的融資方式。對于項(xiàng)目在較長時(shí)間內(nèi)均能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目，例如高速公路、軌道交通、供水供氣等，適合采取BOT、TOT融資模式，將一段時(shí)間的運(yùn)營權(quán)轉(zhuǎn)讓以吸引社會投資。對于不適合將經(jīng)營權(quán)和建設(shè)權(quán)交出的建設(shè)項(xiàng)目，如排污、鐵道等，非常適合采用ABS融資方式。一些經(jīng)營上存在一定風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，例如主題公園、影視劇院、餐飲娛樂等項(xiàng)目，需要政府參與的，可以考慮采用PPP模式。經(jīng)營性項(xiàng)目投資領(lǐng)域應(yīng)逐漸放開，建成后試行特許經(jīng)營。對經(jīng)營性項(xiàng)目的建設(shè)，政府通過公開招標(biāo)選擇投資主體，鼓勵(lì)社會資金及外國資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式參與建設(shè)，其融資方式的選擇與準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目大體相似。但經(jīng)營性項(xiàng)目的發(fā)展趨勢是，政府逐漸取消組建投資運(yùn)營公司并進(jìn)行補(bǔ)貼的做法，轉(zhuǎn)為由政府授權(quán)實(shí)施特許經(jīng)營，并允許具備條件的項(xiàng)目可以依法轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，以回收資金滾動發(fā)展。2.項(xiàng)目組織管理模式選擇政府仍應(yīng)該按照項(xiàng)目運(yùn)營性質(zhì)的不同并參考項(xiàng)目規(guī)模大小來進(jìn)行項(xiàng)目組織管理模式的選擇。對經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，應(yīng)選擇項(xiàng)目法人型模式。通過組建項(xiàng)目法人進(jìn)行多種方式的融資，吸引社會投資參與建設(shè)。對于非經(jīng)營性項(xiàng)目，政府應(yīng)該選擇代建制模式。在工程咨詢市場化程度較高的地區(qū)，對政府投資占總投資60%以上的公益性項(xiàng)目和非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行市場化代建制。對于有特殊情況不能實(shí)行市場化代建模式的，可以成立專門負(fù)責(zé)此類項(xiàng)目的政府性投資公司，由投資公司自身或由其委托社會中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此類項(xiàng)目的實(shí)施和投資控制，進(jìn)行全過程監(jiān)督。無論是項(xiàng)目法人制還是代建制，政府都應(yīng)該設(shè)計(jì)一套有效的委托代理機(jī)制，使得項(xiàng)目法人或代建單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中符合政府的管理目標(biāo)和預(yù)算約束。3.項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施模式選擇政府對項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施模式的選擇非常靈活。通常來說，選擇了市場化代建制組織模式的，一般不再選擇工程項(xiàng)目管理模式，因?yàn)榇▎挝槐旧砭蛻?yīng)具備工程管理能力，但總體工程中有部分工程需要特殊管理方法的除外。代建制模式常選擇傳統(tǒng)工程管理模式或工程總承包模式中的EPC[6]模式、DB[7]（Design-Build，設(shè)計(jì)—建造模式）模式。項(xiàng)目法人型模式則視項(xiàng)目法人是否具備工程管理能力選擇相應(yīng)的建設(shè)實(shí)施模式。在簽訂管理或承包合同時(shí)，也應(yīng)設(shè)計(jì)一些符合激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的條款，解決委托代理問題。4.項(xiàng)目管理模式選擇決策總結(jié)項(xiàng)目融資模式、項(xiàng)目管理組織模式、項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施模式是從項(xiàng)目開發(fā)時(shí)序的角度對政府投資項(xiàng)目管理模式的概念的拓展。項(xiàng)目建設(shè)的首要問題是籌集建設(shè)資金，選擇適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目融資模式；而以何種形式選定業(yè)主并使其對項(xiàng)目進(jìn)行管理和負(fù)責(zé)，則涉及項(xiàng)目管理組織模式的選?。辉跇I(yè)主確認(rèn)之后，如何進(jìn)行工程承發(fā)包，選定各承包商以完成具體項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，則涉及項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施模式的選取。對項(xiàng)目管理模式的選擇，主要是從項(xiàng)目經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性劃分的角度出發(fā)進(jìn)行考慮。對政府投資項(xiàng)目管理模式及其選擇可以總結(jié)如表2：表2政府投資項(xiàng)目管理模式選擇（二）加強(qiáng)決策機(jī)制的科學(xué)性決策機(jī)制在整個(gè)政府投資項(xiàng)目管理過程中起著關(guān)鍵性作用，決定著政府投資資金運(yùn)用方向的正確性以及政府投資項(xiàng)目的效益和成本。決策機(jī)制缺乏科學(xué)性將導(dǎo)致決策過程無法達(dá)到最優(yōu)化，乃至造成決策失誤。當(dāng)前大多數(shù)地方政府已經(jīng)建立起工作職責(zé)分明、審批流程嚴(yán)格、決策執(zhí)行力度較強(qiáng)的決策機(jī)制。但一個(gè)健全、科學(xué)的政府決策機(jī)制，不僅應(yīng)該包括強(qiáng)有力的行政決策體系，還應(yīng)提高決策的科學(xué)性。政府應(yīng)制定政府投資專項(xiàng)規(guī)劃，充分利用外部專家資源，完善項(xiàng)目儲備庫等。1.合理制定政府投資規(guī)劃，提高規(guī)劃科學(xué)性投資主管部門應(yīng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃的總體要求，編制政府投資的中長期規(guī)劃和年度計(jì)劃，報(bào)同級人大批準(zhǔn)后執(zhí)行。根據(jù)政府投資資金來源、項(xiàng)目性質(zhì)和調(diào)控需要安排項(xiàng)目，統(tǒng)籌安排、合理使用各類政府投資資金。應(yīng)建立項(xiàng)目規(guī)劃制度，以保證政府投資效果的系統(tǒng)性、延續(xù)性和完整性。政府應(yīng)提高規(guī)劃的科學(xué)性，對重大項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌布局；對投資大、利用率低的項(xiàng)目集中布點(diǎn)；對規(guī)模小、數(shù)量大的項(xiàng)目做好區(qū)域分配，以實(shí)現(xiàn)公共資源共享，減少重復(fù)建設(shè)。2.建立專家評議制度，健全咨詢機(jī)構(gòu)管理要建立適當(dāng)?shù)恼顿Y項(xiàng)目專家評議制度，構(gòu)建專家論證評估指標(biāo)體系。主要包括技術(shù)方案的選擇，經(jīng)濟(jì)、政治、社會、生態(tài)等方面的效益及風(fēng)險(xiǎn)評估，從項(xiàng)目的目標(biāo)選擇、技術(shù)方案的設(shè)計(jì)與選擇、技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的確定等方面進(jìn)行系統(tǒng)分析和評價(jià)。建立統(tǒng)一的項(xiàng)目論證專家?guī)欤M(jìn)行專業(yè)分類管理和動態(tài)管理，根據(jù)項(xiàng)目論證評審需要從相應(yīng)專業(yè)分類中隨機(jī)抽取。應(yīng)建立各種避嫌機(jī)制保證專家意見的獨(dú)立性。應(yīng)加強(qiáng)對工程咨詢機(jī)構(gòu)管理，完善工程咨詢市場。政府投資項(xiàng)目應(yīng)通過招投標(biāo)聘用咨詢機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮咨詢市場的功能，避免出現(xiàn)指定咨詢機(jī)構(gòu)開展咨詢項(xiàng)目的情況。建立咨詢機(jī)構(gòu)庫，進(jìn)行咨詢機(jī)構(gòu)評比，提高咨詢機(jī)構(gòu)從業(yè)水平。3.完善政府投資項(xiàng)目儲備庫制度要按照城市規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，由政府有關(guān)部門和項(xiàng)目業(yè)主提早開展項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，編制項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，并經(jīng)投資管理部門組織專家評估論證后列入政府投資項(xiàng)目儲備庫。賦予項(xiàng)目儲備庫強(qiáng)制執(zhí)行力，與列入政府投資計(jì)劃和資金撥付等掛鉤。建立完整的儲備庫項(xiàng)目描述字段，除了投資規(guī)模、建設(shè)周期、項(xiàng)目選址等常見的項(xiàng)目客觀描述字段外，還應(yīng)加入投資方式、融資模式、管理組織模式、建設(shè)實(shí)施模式等管理方式字段。政府投資項(xiàng)目儲備庫應(yīng)由投資管理部門派專人管理，負(fù)責(zé)其動態(tài)維護(hù)。（三）嚴(yán)控工程造價(jià)，實(shí)施限額設(shè)計(jì)由于大型政府投資項(xiàng)目往往設(shè)計(jì)任務(wù)繁重復(fù)雜，政府資金管理部門對設(shè)計(jì)過程管控不嚴(yán)，容易出現(xiàn)使用單位提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，增加設(shè)施功能等現(xiàn)象，并導(dǎo)致工程造價(jià)控制不嚴(yán)，設(shè)計(jì)結(jié)果超過投資限額，從而使決策階段政府對資金、工期、項(xiàng)目功能等決策的結(jié)果得不到最終貫徹，偏離了決策目標(biāo)。為避免此現(xiàn)象，政府應(yīng)實(shí)施全生命周期視角下的限額設(shè)計(jì)，嚴(yán)格控制工程造價(jià)。限額設(shè)計(jì)就是按照批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告及投資估算控制初步設(shè)計(jì)，按照批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)總概算控制技術(shù)設(shè)計(jì)，再按技術(shù)設(shè)計(jì)的概算控制施工圖設(shè)計(jì)，在各專業(yè)保證達(dá)到使用功能及業(yè)主提出的基本要求的前提下，按分配的投資限額進(jìn)行設(shè)計(jì)，嚴(yán)格控制不合理變更，從而保證總投資額不被突破。為實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)結(jié)果不超過工程投資限額的要求，政府投資管理部門應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是加強(qiáng)設(shè)計(jì)方的工程造價(jià)控制主動性，提高設(shè)計(jì)人員的經(jīng)濟(jì)意識。政府投資管理部門應(yīng)要求設(shè)計(jì)方加強(qiáng)工程造價(jià)控制的主動性，隨時(shí)上報(bào)設(shè)計(jì)造價(jià)是否超過投資限額。同時(shí)，政府應(yīng)鼓勵(lì)設(shè)計(jì)人員提高經(jīng)濟(jì)意識，對既能符合工程要求又能最大限度降低工程費(fèi)用的設(shè)計(jì)結(jié)果和設(shè)計(jì)人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。二是合理確定設(shè)計(jì)階段投資限額總值。投資估算必須實(shí)事求是地反映設(shè)計(jì)內(nèi)容，并且保證投資估算的準(zhǔn)確度。設(shè)計(jì)方應(yīng)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書的深度從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)兩方面科學(xué)論證設(shè)計(jì)方案。投資估算應(yīng)體現(xiàn)對項(xiàng)目全生命周期成本的考慮，既考慮施工成本，又要考慮建成后的使用和維護(hù)成本。三是做好對投資限額的設(shè)計(jì)分配。在初步設(shè)計(jì)階段，概算編制完成后，對投資目標(biāo)按專業(yè)工程進(jìn)行分解，對分解后的工程限制一個(gè)造價(jià)額度。具體可按以下步驟進(jìn)行：首先對項(xiàng)目進(jìn)行工作分解結(jié)構(gòu)，分解為單項(xiàng)工程，根據(jù)全生命周期投資估算，確定單項(xiàng)工程投資限額；其次將各單項(xiàng)工程分解為單位工程，進(jìn)行生命周期成本分析，確定單位工程限額；最后與以前類似工程項(xiàng)目的成本花費(fèi)進(jìn)行參考，對已確定的各單項(xiàng)工程和單位工程限額進(jìn)行進(jìn)一步確認(rèn)或調(diào)整。（四）集中管理政府投資資金資金管理是政府投資管理體系中至關(guān)重要的組成部分。在政府投資項(xiàng)目管理過程中，大部分的投資資金都發(fā)生在項(xiàng)目施工階段，資金必須按時(shí)足額撥付才能保證工程順利地進(jìn)行和按時(shí)保質(zhì)完工。為加強(qiáng)政府資金的使用效率，避免資金滯留和資金挪用問題，政府應(yīng)建立和完善財(cái)政資金集中支付制度，進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革。一是細(xì)化預(yù)算。尤其是基本建設(shè)項(xiàng)目的細(xì)化預(yù)算，使國庫集中支付有充分的依據(jù)。二是將部門預(yù)算全部納入人大審批、監(jiān)督的范圍，使部門預(yù)算的實(shí)際決定權(quán)掌握在人大手中，防止在預(yù)算執(zhí)行過程中得不到執(zhí)行或預(yù)算被修改的情況發(fā)生。三是將預(yù)算外資金全部納入部門預(yù)算，有利于財(cái)政部門全面掌握預(yù)算外