我國化解過剩產(chǎn)能中職工就業(yè)安置問題研究（2009~）

我國化解過剩產(chǎn)能中職工就業(yè)安置問題研究（2009~）

黨中央、國務(wù)院歷來高度重視就業(yè)工作。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)就業(yè)是永恒的課題，牽動著千家萬戶的生活；李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的根本目的就是保就業(yè)，要把保就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行合理區(qū)間的“下限”。從當(dāng)前狀況和今后一個時期的走勢來看，我國就業(yè)形勢穩(wěn)中向好，但依然面臨較大壓力。一方面，就業(yè)總量壓力仍將長期存在，就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾愈發(fā)凸顯；另一方面，國際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易充滿不確定性，對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)與就業(yè)走勢造成一定影響。自2015年底黨中央首次提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來，“三去一降一補(bǔ)”始終是我國深化經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的重大舉措，其中去產(chǎn)能被列為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大重點(diǎn)任務(wù)之首。去產(chǎn)能過程中的焦點(diǎn)問題是解決“人”的問題，這一過程中不可避免將產(chǎn)生職工轉(zhuǎn)崗、失業(yè)、再就業(yè)等諸多難題，能否妥善解決這些難題關(guān)系到我國社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展的大局。解決好去產(chǎn)能受影響職工的就業(yè)與安置問題，對于保障去產(chǎn)能任務(wù)的順利完成，探索在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級中促進(jìn)就業(yè)的途徑，進(jìn)一步完善我國積極的就業(yè)政策，保持經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。第一節(jié)引言2015年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，是適應(yīng)國際金融危機(jī)發(fā)生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的必然要求。會議認(rèn)為，推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，戰(zhàn)略上要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、把握好節(jié)奏和力度，戰(zhàn)術(shù)上要抓住關(guān)鍵點(diǎn)，主要是抓好去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板五大任務(wù)，其中積極穩(wěn)妥化解產(chǎn)能過剩是首要任務(wù)。[1]2009年9月，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》（國發(fā)〔2009〕38號）下發(fā)以來，我國開展了持續(xù)的、大規(guī)模的淘汰落后產(chǎn)能、促進(jìn)企業(yè)兼并重組、治理過剩產(chǎn)能和處置“僵尸企業(yè)”工作。其中，2009～2011年的工作重點(diǎn)是淘汰落后產(chǎn)能和促進(jìn)企業(yè)兼并重組。進(jìn)入2012年下半年，我國一些重點(diǎn)行業(yè)開始出現(xiàn)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的問題。2013年10月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕41號），開始重點(diǎn)開展鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶五大產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)的化解過剩產(chǎn)能工作?；膺^剩產(chǎn)能成為我國經(jīng)濟(jì)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級中的重要議題。2016年2月，國務(wù)院先后下發(fā)了《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2016〕6號）和《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2016〕7號），對化解鋼鐵、煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能做出了全面部署。配合國務(wù)院的兩個重要文件，國土資源部、國家質(zhì)檢總局、中國人民銀行等金融機(jī)構(gòu)、國家安監(jiān)總局、環(huán)保部、國家發(fā)改委、工信部、人社部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局等相關(guān)部門在2016年先后出臺13個部門配套文件[2]，全面做好鋼鐵、煤炭兩大行業(yè)的化解過剩產(chǎn)能工作。2017年《政府工作報(bào)告》指出，用改革的辦法深入推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”，扎實(shí)有效去產(chǎn)能必須安置好職工，確保分流職工就業(yè)有出路、生活有保障。2018年《政府工作報(bào)告》指出，深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，繼續(xù)抓好“三去一降一補(bǔ)”，繼續(xù)破除無效供給，加大“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)清算和重整力度，做好職工安置和債務(wù)處置。黨中央、國務(wù)院高度重視在化解過剩產(chǎn)能過程中解決“人”的問題，即職工就業(yè)安置，因?yàn)檫@一過程中不可避免產(chǎn)生職工轉(zhuǎn)崗、失業(yè)、再就業(yè)等諸多難題，能否妥善解決這些難題關(guān)系到我國社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展的大局。實(shí)現(xiàn)職工的平穩(wěn)分流和妥善安置是化解過剩產(chǎn)能工作順利推進(jìn)的基本前提，也是事關(guān)社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展的關(guān)鍵因素。做好化解過剩產(chǎn)能中的職工分流安置和再就業(yè)工作，已經(jīng)成為促進(jìn)就業(yè)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本章研究的是化解產(chǎn)能過剩中職工就業(yè)安置問題，該問題是國家化解產(chǎn)能過剩矛盾中的一個子系統(tǒng)，而化解產(chǎn)能過剩又與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級、淘汰落后產(chǎn)能等其他有關(guān)的子系統(tǒng)之間相互聯(lián)系、相互制約。在化解產(chǎn)能過剩中職工安置與就業(yè)這個系統(tǒng)內(nèi)，涉及就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、勞動關(guān)系、社會保險、公共服務(wù)、職業(yè)能力開發(fā)等各種因素與環(huán)節(jié)，這些因素和環(huán)節(jié)之間也是密切聯(lián)系和相互作用的。本章將彌補(bǔ)目前化解產(chǎn)能過剩下職工安置與就業(yè)問題的理論和實(shí)證研究的不足，揭示產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、化解過剩和職工就業(yè)之間的真實(shí)關(guān)系，構(gòu)建解決中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、化解產(chǎn)能過剩與勞動力就業(yè)的新理論、新思路。通過理論研究明晰市場和政府的邊界，明確政府應(yīng)負(fù)的責(zé)任，從而研究如何將化解產(chǎn)能過剩矛盾中企業(yè)下崗失業(yè)人員納入就業(yè)扶持政策體系，研究鼓勵企業(yè)吸納就業(yè)和幫扶就業(yè)困難人員就業(yè)等各項(xiàng)政策，研究如何落實(shí)對下崗失業(yè)人員免費(fèi)職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)和提供職業(yè)培訓(xùn)問題，研究開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、自主創(chuàng)業(yè)稅費(fèi)減免、小額擔(dān)保貸款等政策，研究做好下崗失業(yè)人員社會保險關(guān)系接續(xù)和轉(zhuǎn)移問題，研究依法妥善處理職工勞動關(guān)系等問題。本章最終形成的政策建議可以作為今后政府發(fā)展改革部門、產(chǎn)業(yè)主管部門、人力資源社會保障部門和地方有關(guān)部門制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、化解產(chǎn)能過剩政策、促進(jìn)就業(yè)政策和職工安置政策的有益參考。因此，要用系統(tǒng)分析的方法，對這些因素和環(huán)節(jié)進(jìn)行分解，對其本質(zhì)、功能、在系統(tǒng)中的地位作用及發(fā)展趨勢分別進(jìn)行研究，然后在分解的基礎(chǔ)上再將各種因素與環(huán)節(jié)結(jié)合起來進(jìn)行綜合性整體考察。第二節(jié)經(jīng)濟(jì)調(diào)整中政府促進(jìn)就業(yè)的相關(guān)理論與實(shí)踐當(dāng)前化解產(chǎn)能過剩矛盾中職工就業(yè)和安置的研究相對薄弱，許多理論和實(shí)踐上的問題亟待解決，鑒于現(xiàn)有研究的不足，本節(jié)將在充分吸收現(xiàn)有理論與研究成果的基礎(chǔ)上，將國外有關(guān)理論和實(shí)踐與中國化解產(chǎn)能過剩和職工安置與就業(yè)問題結(jié)合起來。一方面嘗試創(chuàng)新符合中國實(shí)際的化解產(chǎn)能過剩下職工安置與就業(yè)理論，另一方面在開展實(shí)證調(diào)查和數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，摸清問題、找準(zhǔn)對策，最終促使政府出臺化解產(chǎn)能過剩與職工安置就業(yè)的“雙促進(jìn)”政策。一相關(guān)經(jīng)典理論及研究西方國家在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與產(chǎn)業(yè)發(fā)展中極少采用政府直接干預(yù)的方式，因此少有與化解過剩產(chǎn)能直接相關(guān)的理論研究。但從實(shí)質(zhì)上看，化解過剩產(chǎn)能與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整理論、產(chǎn)業(yè)生命周期理論、產(chǎn)業(yè)衰退與產(chǎn)業(yè)規(guī)制理論等息息相關(guān)。國內(nèi)學(xué)者在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方面的研究成果，特別是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對就業(yè)的影響，對化解過剩產(chǎn)能中職工就業(yè)安置問題研究有重要的借鑒意義。盡管西方市場經(jīng)濟(jì)國家崇尚“大市場、小政府”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，但對于就業(yè)市場卻有著高度的“政府促進(jìn)就業(yè)”的一致認(rèn)識，其相關(guān)基礎(chǔ)性理論對化解過剩產(chǎn)能中職工就業(yè)安置問題研究有指導(dǎo)意義。1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展與結(jié)構(gòu)調(diào)整理論化解過剩產(chǎn)能從根本上說是一個國家或地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級和推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的手段之一，在理論根源上仍符合產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律。國外比較著名的產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論包括配第-克拉克定律、庫茲涅茨法則、錢納里標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)模型、劉易斯二元經(jīng)濟(jì)理論、拉尼斯-費(fèi)景漢經(jīng)濟(jì)增長模型、錢納里-塞爾奎因就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換滯后理論、羅斯托主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)理論、佩魯增長極理論、托達(dá)羅城鄉(xiāng)勞動力轉(zhuǎn)移模型等。產(chǎn)業(yè)發(fā)展與結(jié)構(gòu)調(diào)整理論的基本觀點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)且隨之不斷變動，在產(chǎn)業(yè)高度方面不斷由低級向較高級演進(jìn)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)橫向聯(lián)系方面不斷由簡單化向復(fù)雜化演進(jìn)，這兩方面的演進(jìn)不斷推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向合理化方向發(fā)展。2.產(chǎn)業(yè)生命周期理論產(chǎn)業(yè)生命周期是產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)外部因素綜合作用的結(jié)果，對一個國家或地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要影響。在現(xiàn)實(shí)中，化解過剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能等產(chǎn)業(yè)政策也往往是針對衰退期的產(chǎn)業(yè)所進(jìn)行的，因此產(chǎn)業(yè)生命周期理論也是化解產(chǎn)能過剩的理論淵源之一。20世紀(jì)80年代，產(chǎn)業(yè)生命周期理論逐步興起，主要包括弗農(nóng)產(chǎn)品生命周期理論、阿伯納西-厄特拜克產(chǎn)品生命周期理論、高特-克萊伯產(chǎn)業(yè)生命周期理論、產(chǎn)業(yè)衰退理論等。該理論流派認(rèn)為產(chǎn)業(yè)也如同生命體一樣具有生命周期，每個產(chǎn)業(yè)都要經(jīng)歷一個從成長到衰退的演變過程，一般分為初創(chuàng)階段、成長階段、成熟階段和衰退階段四個階段。對政府決策來講，只有懂得產(chǎn)業(yè)生命發(fā)展周期，才能了解產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，針對生命周期每個階段的特征進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，制定產(chǎn)業(yè)政策。3.產(chǎn)業(yè)規(guī)制理論產(chǎn)業(yè)規(guī)制是政府或社會為實(shí)現(xiàn)某些社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而對市場經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)主體做出的各種直接和間接的具有法律約束力或準(zhǔn)法律約束力的限制、約束、規(guī)范，以及采取的相應(yīng)行動和措施。國外學(xué)者對西方各國實(shí)行的產(chǎn)業(yè)規(guī)制類型進(jìn)行了研究，并總結(jié)出三種主要的產(chǎn)業(yè)規(guī)制模式，分別為政府主導(dǎo)型、民間主導(dǎo)型、政府民間平衡型。其中政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)規(guī)制模式突出強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府“看得見的手”的作用，宏觀調(diào)控的受力點(diǎn)直接側(cè)重于企業(yè)。民間主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)規(guī)制模式強(qiáng)調(diào)的是保障企業(yè)作為微觀經(jīng)濟(jì)活動主體的權(quán)利和有效性，政府一般較少直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動，而是通過市場引導(dǎo)企業(yè)。政府民間平衡型產(chǎn)業(yè)規(guī)制模式突出強(qiáng)調(diào)市場按其內(nèi)在規(guī)律運(yùn)行的重要性，并尋求其自由與有效的保證，從而保護(hù)產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行環(huán)境，提高企業(yè)的微觀效率。4.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級對就業(yè)的影響一般觀點(diǎn)認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對就業(yè)有正向影響。段敏芳等（2011）通過實(shí)證研究得出結(jié)論，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增長的低就業(yè)效應(yīng)應(yīng)當(dāng)歸結(jié)于我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理和產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)水平不高，因此產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級可以增加經(jīng)濟(jì)增長的就業(yè)效應(yīng)，尤其是第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以帶動更多的就業(yè)機(jī)會。葛雨飛（2011）認(rèn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)之間還存在一定的偏離，影響了就業(yè)的增加，主要體現(xiàn)在第二產(chǎn)業(yè)比重過高，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，吸納就業(yè)的能力沒有發(fā)揮出來。劉社建（2005）認(rèn)為就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)升級相互影響相互作用。勞動力的質(zhì)量、數(shù)量與結(jié)構(gòu)對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換與能級提升具有重要作用，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的順利轉(zhuǎn)換與能級提升在要求勞動力素質(zhì)不斷提高的情況下，也將持續(xù)擴(kuò)大就業(yè)與促進(jìn)就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。趙建軍（2005）指出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)資本技術(shù)密集化的結(jié)果，是有效需求得以擴(kuò)大，而有效需求的大小又決定了就業(yè)量的多少，所以產(chǎn)業(yè)升級最終有利于擴(kuò)大就業(yè)。除了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對整體就業(yè)的影響外，還有許多研究是針對不同的就業(yè)人群。沈琴琴、張艷華（2010）認(rèn)為北京流動人口的素質(zhì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級對人才的要求不匹配，分割的勞動力市場阻礙了流動人口就業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。諶新民、楊永貴（2006）認(rèn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)、升級具有排擠和吸納勞動力的雙重效應(yīng)，吸納一部分素質(zhì)較高的勞動者，而文化水平和技術(shù)素質(zhì)較低的勞動者可能被排擠出去。徐穎君（2008）指出“民工荒”并不是中國勞動力資源“枯竭”的信號，而是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)存在巨大偏差造成的問題，通過產(chǎn)業(yè)升級可以解決我國勞動力就業(yè)難的問題。李曉曼、曾湘泉（2012）運(yùn)用扎根理論的案例研究方法，分析了化工產(chǎn)業(yè)重組中的就業(yè)效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)：短期來看，重組產(chǎn)生了規(guī)模效益，帶來了生產(chǎn)率的提高，從而引致崗位需求量的減少；但長期來看，這種就業(yè)負(fù)效應(yīng)并不顯著，案例研究和宏觀數(shù)據(jù)顯示，長期中重組甚至創(chuàng)造了新的就業(yè)崗位，帶來了就業(yè)量的增加。而之所以出現(xiàn)這樣的結(jié)果，“政府參與就業(yè)安置”的程度成為重組中就業(yè)效應(yīng)的重要影響因素，政府通過對企業(yè)的減員措施施加直接或間接的控制和影響，以平衡經(jīng)濟(jì)與社會效益。5.產(chǎn)能過剩下的職工安置與再就業(yè)研究曹建海（2001）將產(chǎn)能退出中的職工安置問題歸入企業(yè)退出障礙的制度原因，認(rèn)為之所以產(chǎn)能過剩而企業(yè)卻不能退出，主要與來自企業(yè)職工的壓力有關(guān)。在社會保障體系尚不完善的情況下，產(chǎn)能過剩企業(yè)的職工會盡力反對企業(yè)退出。張新海（2007）也持相同觀點(diǎn)，認(rèn)為職工安置等問題使得過剩產(chǎn)能一旦形成便很難退出市場。葛天平、王瓊（2011）認(rèn)為淘汰落后產(chǎn)能涉及的職工安置問題非常復(fù)雜，特別是那些面臨遺留的經(jīng)濟(jì)糾紛問題、債務(wù)問題、貸款問題等的企業(yè)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后地區(qū)，原有企業(yè)資金本就薄弱，保障體系很不完善，職工后續(xù)生存問題面臨困境，而淘汰企業(yè)職工則更希望政府能協(xié)助他們?nèi)〉眯碌墓ぷ鳈C(jī)會。尤其是一些福利企業(yè)，殘疾員工的再就業(yè)道路更加艱難，且關(guān)停企業(yè)中部分員工缺乏專業(yè)知識和技能，不能直接將他們推向社會，后期所需要跟進(jìn)的工作量相當(dāng)繁重。安淑新（2012）分析了我國淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安置存在的問題，包括：被淘汰企業(yè)職工社會保險未依法繳納（各項(xiàng)社會保險未參保人數(shù)占全部職工的比例均在25%以上），淘汰落后產(chǎn)能配套資金不到位導(dǎo)致拖欠職工各種補(bǔ)償，職工安置方案不能做到公開公平公正，淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)下崗失業(yè)人員再就業(yè)渠道不暢通。張小建（2014）提出要通過改革完善失業(yè)保險來為化解過剩產(chǎn)能穩(wěn)定職工隊(duì)伍發(fā)揮重要作用。需要把失業(yè)保險的功能再次集中發(fā)揮出來，解決好相關(guān)行業(yè)、企業(yè)職工失業(yè)、再就業(yè)與平穩(wěn)轉(zhuǎn)移問題，使失業(yè)保險為化解過剩產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能更好地發(fā)揮保駕護(hù)航的作用，其三位一體的功能就會被全社會更好理解，也為修改《失業(yè)保險條例》奠定了更好的基礎(chǔ)。劉燕斌（2014）提出化解產(chǎn)能過剩中職工就業(yè)與安置的對策和建議，要妥善處理市場發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的關(guān)系。從充分發(fā)揮市場決定性作用的角度，尊重企業(yè)的用人自主權(quán)，幫助企業(yè)調(diào)整和配置各項(xiàng)生產(chǎn)要素資源。從政府責(zé)任角度，通過政策措施引導(dǎo)企業(yè)適應(yīng)市場、轉(zhuǎn)型升級，幫助職工再就業(yè)，維護(hù)職工合法權(quán)益。二政府促進(jìn)就業(yè)的基本理論政府促進(jìn)就業(yè)的基本理論主要是論述政府促進(jìn)就業(yè)的原因、必要性、行動原則等方面，經(jīng)濟(jì)、政治、社會、法律等諸多領(lǐng)域均有對政府促進(jìn)就業(yè)問題進(jìn)行研究的思想理論，結(jié)合化解過剩產(chǎn)能中職工就業(yè)安置問題研究的實(shí)際情況，重點(diǎn)對社會契約論、市場失靈論和正義論三個方面進(jìn)行探討。1.社會契約論及啟示社會契約論是17～18世紀(jì)西方社會著名的政治理論之一，主要闡釋國家的形成以及統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其核心思想是國家基于人們之間的某種契約形成的。社會契約論的代表人物主要是霍布斯、洛克和盧梭?；舨妓乖谄浯碜鳌独S坦》中提出，人們?yōu)榱藬[脫相互爭斗的自然狀態(tài)而彼此共同約定，將權(quán)力共同交由某一公認(rèn)的強(qiáng)大組織，這樣公共權(quán)力或國家就形成了?；舨妓沟纳鐣跫s論描述了人類社會從自然狀態(tài)到社會契約再到主權(quán)文明的邏輯主線。洛克的代表作《政府論》沿襲了霍布斯的社會契約論基本脈絡(luò)，認(rèn)為人們?yōu)榱丝朔匀粻顟B(tài)下正義與理性缺失，相互訂立契約并建立政府，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的行為都受制于契約的約束，即所謂的“有限政府”原則。盧梭的社會契約思想集中體現(xiàn)在其《論社會的不平等》和《社會契約論》等著作中，其主要觀點(diǎn)是社會契約中的每一個締約者既是主權(quán)者又是授權(quán)者，公民遵守自己參與制定的法律并獲得自由，即主權(quán)在民和三權(quán)分立的民主政治理論。社會契約論作為資本主義初期的重要政治理論，奠定了西方資本主義社會憲政制度的理論基石。政府的法律地位源于民眾達(dá)成一致契約上的授權(quán)，是民眾權(quán)利的受托人，其行為應(yīng)當(dāng)受到社會契約的限制。保障就業(yè)是民生之本，是現(xiàn)代社會契約的重要內(nèi)容，人們有權(quán)要求政府保障其就業(yè)享有勞動成果。2.市場失靈論及啟示自由放任思想一直是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展的主流之一，價格和市場競爭會精確反映商品的稀缺程度和價值，從而有效配置資源，反對任何類型的政府干預(yù)。但隨著資本主義經(jīng)濟(jì)周期性波動和危機(jī)爆發(fā)，人們開始認(rèn)識到市場并不能自動調(diào)節(jié)好經(jīng)濟(jì)，逐步形成了放棄經(jīng)濟(jì)放任主義立場，主張國家積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)。市場失靈論認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)有一定的局限性，無法解決經(jīng)濟(jì)社會中的一切問題，同時諸如壟斷、外部性、信息不完全和公共物品等因素的存在，市場機(jī)制無法正常發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，造成資源配置出現(xiàn)低效。在應(yīng)對市場失靈的問題上，存在政府干預(yù)和市場配置兩大思路，其中支持政府干預(yù)的學(xué)者認(rèn)為政府應(yīng)對市場進(jìn)行積極、有限的干預(yù)，而遵循市場配置的學(xué)者則堅(jiān)持將市場的外部性內(nèi)生化，試圖把市場引入公共品的生產(chǎn)中去。勞動力市場失靈現(xiàn)象一直是各國政府就業(yè)政策的重要關(guān)注和著力點(diǎn)。根據(jù)市場失靈理論，結(jié)合各國在應(yīng)對市場失靈的實(shí)踐，可以看到，政府公共部門充分發(fā)揮職能是克服市場失靈的重要途徑，特別是在勞動力市場嚴(yán)重分割的情況下，加大就業(yè)公共服務(wù)的供給是解決勞動力市場失靈的有效途徑；重視發(fā)揮勞動力市場服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，通過制度創(chuàng)新和政策完善來提供資源配置的有效性；同時要避免公共政策行為過度介入勞動力市場運(yùn)行，從而保證市場發(fā)揮勞動力資源配置的基礎(chǔ)性作用。3.正義論及啟示現(xiàn)代正義理論的代表人物是羅爾斯和諾齊克。20世紀(jì)70年代，羅爾斯發(fā)表其著作《正義論》，全面系統(tǒng)論證了自由與公平、個人與國家等各種社會政治問題。羅爾斯的核心觀點(diǎn)是，正義即公平，任何限制、損害個人自由公平享有各項(xiàng)權(quán)利的政府都是違反正義的；政府應(yīng)保證每個人機(jī)會均等，讓每個人平等地享有接受教育、自由擇業(yè)、自由經(jīng)營、自由競爭的權(quán)利。與羅爾斯的分配正義論不同，諾齊克則在其《無政府、國家與烏托邦》一書中提出了持有正義論，認(rèn)為正義原則不是關(guān)于分配的正義，而是關(guān)于持有的正義，即每個人持有都是正義的，那持有的總體就是正義的。在就業(yè)問題上，由于勞動者之間存在的諸如性別、種族、體貌、健康等各種差異，就會產(chǎn)生各類就業(yè)機(jī)會不均、就業(yè)權(quán)利不等、就業(yè)歧視等問題，因此需要政府在保障普通就業(yè)機(jī)會平等的基礎(chǔ)上，對最不利的困難群體加以就業(yè)援助。三國外相關(guān)實(shí)踐及啟示1.美國鋼鐵工業(yè)調(diào)整時的促進(jìn)就業(yè)問題二戰(zhàn)后，由于國內(nèi)外需求急劇下降，美國國內(nèi)開始出現(xiàn)產(chǎn)能過剩問題，進(jìn)入20世紀(jì)70年代后產(chǎn)能嚴(yán)重過剩問題突顯。以鋼鐵業(yè)為例，1973年美國鋼產(chǎn)量達(dá)到最高歷史記錄，此后在生產(chǎn)成本大幅上升、生產(chǎn)設(shè)備日益落后和日歐等新興鋼鐵力量迅速崛起的多重打擊下，國內(nèi)鋼鐵企業(yè)紛紛破產(chǎn)倒閉，美國鋼鐵工業(yè)迎來最嚴(yán)重的衰退，造成大量失業(yè)人員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980～1990年美國鋼鐵工業(yè)產(chǎn)能利用率不足50%，并造成了33萬個工作崗位的減少，而對于以鋼鐵業(yè)為支柱的城市，造成的打擊更是致命的。以鋼鐵重鎮(zhèn)匹茲堡為例，1981～1984年該市制造業(yè)的就業(yè)崗位流失了一半，凈減了12萬個。失業(yè)迫使大量城市人口外遷，到1990年匹茲堡市區(qū)人口僅為1950年人口高峰時的54.7%，這使得該市的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇舉步維艱。面對因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而產(chǎn)生的大量傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)工人的失業(yè)問題，美國政府采取了一系列以培訓(xùn)促就業(yè)的就業(yè)政策，成功解決了這一時期出現(xiàn)的爆發(fā)性的大規(guī)模的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題。1960～1990年，美國政府先后頒布了《人力開發(fā)訓(xùn)練法》（1962）、《職業(yè)教育法》（1963）、《經(jīng)濟(jì)機(jī)會法》（1964）、《就業(yè)培訓(xùn)綜合法》（1973）、《職業(yè)培訓(xùn)合作法》（1982）、《帕金斯職業(yè)教育法》（1984）、《無家可歸者援助法案》（1987）、《強(qiáng)化美國經(jīng)濟(jì)競爭力教育、培訓(xùn)法》（1988）。政府在大力投資失業(yè)人員和就業(yè)不足勞動力的技術(shù)培訓(xùn)的同時，實(shí)現(xiàn)“救濟(jì)性福利”向“工作性福利”的轉(zhuǎn)變，并不斷加強(qiáng)企業(yè)在就業(yè)培訓(xùn)中的作用，從而提高了失業(yè)產(chǎn)業(yè)工人的技能和在勞動力市場中的競爭力，擴(kuò)大了培訓(xùn)資金的來源和使用的有效性。以成功轉(zhuǎn)型的匹茲堡為例，政府積極幫助鋼鐵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出來的職工進(jìn)行轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和再就業(yè)，設(shè)立就業(yè)合作培訓(xùn)專項(xiàng)基金，用于對吸納接受培訓(xùn)的失業(yè)工人的企業(yè)進(jìn)行為期6個月的培訓(xùn)補(bǔ)貼，即：受訓(xùn)的失業(yè)工人在其新崗位上的前6個月的費(fèi)用從專項(xiàng)基金中撥付給企業(yè)。2.德國煤炭、鋼鐵工業(yè)調(diào)整時的減少失業(yè)問題德國魯爾區(qū)以產(chǎn)煤和煉鋼著名，20世紀(jì)50年代曾為戰(zhàn)后德國經(jīng)濟(jì)騰飛做出突出貢獻(xiàn)。但60年代后期，在價格低廉的國際石油和鋼鐵產(chǎn)品沖擊下，魯爾區(qū)的采煤業(yè)和煉鋼業(yè)被迫進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，大量煤鋼工人面臨失業(yè)難題。為了解決好結(jié)構(gòu)調(diào)整中的失業(yè)問題，德國聯(lián)邦和州兩級政府投入大量資金，采取了一系列措施，取得了良好效果。①加強(qiáng)職業(yè)再培訓(xùn)：在政府扶持下，魯爾區(qū)建立了全國最大的職業(yè)培訓(xùn)學(xué)院，通過培訓(xùn)礦工，幫助他們學(xué)習(xí)和掌握新技能，以便能夠從事其他行業(yè)的工作。其中衛(wèi)生健康行業(yè)如今發(fā)展成為魯爾區(qū)吸納就業(yè)人口大戶，從業(yè)總?cè)藬?shù)多達(dá)28萬。②重點(diǎn)培養(yǎng)后備人才：北威州政府早在1968年就通過了魯爾區(qū)相關(guān)發(fā)展綱要，建立許多新的經(jīng)濟(jì)中心和教育中心，目前魯爾區(qū)有6所大學(xué)和9所高等?？茖W(xué)院，為適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整培養(yǎng)了大量后備人才。同時，德國還鼓勵學(xué)生培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)意識，對創(chuàng)辦中小型企業(yè)采取扶持政策。③吸引大型企業(yè)落戶：目前有30家科研中心和600家以技術(shù)為主的企業(yè)落戶魯爾區(qū)，歐寶汽車公司在魯爾區(qū)設(shè)立分廠，吸收就業(yè)4800人，這些都是解決職工就業(yè)的有效手段。④積極利用歐盟地區(qū)發(fā)展援助基金：從2000年至2006年，北威州政府獲得歐盟約20億歐元資金，其中大部分用于資助魯爾區(qū)新建企業(yè)和企業(yè)發(fā)展。根據(jù)歐盟地區(qū)發(fā)展援助計(jì)劃，北威州又得到歐盟13億歐元資金，加上北威州政府和私人投資，總計(jì)25億歐元。新的發(fā)展資金主要用于增強(qiáng)新建企業(yè)和中型企業(yè)的吸引力和競爭力，增加就業(yè)崗位。魯爾區(qū)還特別重視發(fā)展旅游和文化產(chǎn)業(yè)。目前魯爾區(qū)有旅游從業(yè)人員1.4萬人，年?duì)I業(yè)額12億歐元；文化相關(guān)企業(yè)1萬多家，從業(yè)人員5.2萬人，影視、書刊和藝術(shù)設(shè)計(jì)等創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大。魯爾區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)成功轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的煤炭和鋼鐵行業(yè)被高新技術(shù)、創(chuàng)業(yè)中心和旅游產(chǎn)業(yè)取代，醫(yī)藥、物流和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。3.日本經(jīng)濟(jì)衰退時的再就業(yè)政策20世紀(jì)90年代以來，日本經(jīng)濟(jì)受“泡沫經(jīng)濟(jì)”及亞洲金融危機(jī)的影響持續(xù)低迷，陷入戰(zhàn)后最嚴(yán)重的衰退時期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力巨大，傳統(tǒng)制造業(yè)失業(yè)人數(shù)激增。但由于日本政府及時制定了一系列配套就業(yè)政策和措施，日本失業(yè)率一直保持較低水平，其中最重要的再就業(yè)政策和措施就是1998年9月實(shí)施的“增強(qiáng)就業(yè)活力總體計(jì)劃”，具體包括以下幾個方面。①增加就業(yè)機(jī)會：扶持中小企業(yè)，為創(chuàng)辦中小企業(yè)或開辟新的事業(yè)，提供法律政策支持，建立緊急就業(yè)開發(fā)基金，在緊急就業(yè)形勢下（失業(yè)率超過5.2%）對非自愿性失業(yè)的中高齡者提供必要的就業(yè)機(jī)會，扶持勞動者向15個可能新增就業(yè)崗位的行業(yè)轉(zhuǎn)移。②挖掘臨時性、短期性就業(yè)機(jī)會：鼓勵地方政府團(tuán)體開辦新事業(yè)時提供臨時性和短期性工作機(jī)會，對雇用全日制工人較多的雇主給予補(bǔ)貼。③防止裁員和保持就業(yè)的穩(wěn)定：靈活運(yùn)用就業(yè)調(diào)整補(bǔ)助金，扶助轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，幫助失業(yè)嚴(yán)重地區(qū)的失業(yè)者轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)就業(yè)；鼓勵和扶持雇主雇用中高齡失業(yè)者；鼓勵65歲以上高齡者繼續(xù)就業(yè)。④幫助勞動者獲得工作崗位：實(shí)施幫助中高齡失業(yè)者再就業(yè)，提供多種短期培訓(xùn)和職業(yè)指導(dǎo)，面向各層次失業(yè)者提供培訓(xùn)。⑤促進(jìn)勞動力供求匹配：與產(chǎn)業(yè)部門協(xié)作建立“產(chǎn)業(yè)就業(yè)信息網(wǎng)”，引導(dǎo)求職者自我查詢崗位信息，適當(dāng)延長失業(yè)救濟(jì)時間。4.新加坡產(chǎn)業(yè)調(diào)整時的職工安置做法新加坡在20世紀(jì)80～90年代經(jīng)歷了一項(xiàng)大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，其間產(chǎn)生了一大批富余人員，但從未引起過社會動蕩，主要得益于政府制定的一套行之有效的安置政策，主要舉措如下。①實(shí)施“滾動的鐵飯碗”制度，對因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而失業(yè)的人員實(shí)行有組織的再培訓(xùn)、再就業(yè)，以新工種置換舊工種的銜接體制保證絕大多數(shù)失業(yè)人員失業(yè)期間生活有保障，重新就業(yè)有機(jī)會。②對在職職工進(jìn)行超前培訓(xùn)，使職工不斷掌握新知識、新技術(shù)，政府為此還建立了技能發(fā)展基金，主要用于以下三個方面：一是配合經(jīng)濟(jì)調(diào)整計(jì)劃發(fā)放企業(yè)職工新技能培訓(xùn)津貼；二是作為企業(yè)技術(shù)改造的貸款貼息；三是作為聘請外國專家的津貼，并資助學(xué)徒工訓(xùn)練計(jì)劃等。③由政府、雇主和工會三方組成統(tǒng)一的技能培訓(xùn)委員會，統(tǒng)一進(jìn)行人力資源的開發(fā)；國家要求所有在職職工必須參加企業(yè)的各類新技術(shù)的學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，無能力自行組織培訓(xùn)的企業(yè)必須委托職業(yè)訓(xùn)練所等專門機(jī)構(gòu)實(shí)施培訓(xùn)，國家給予資助。四國內(nèi)相關(guān)職工安置經(jīng)驗(yàn)及總結(jié)1.國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)20世紀(jì)90年代末，伴隨著國有企業(yè)改革的深入，出現(xiàn)國有企業(yè)職工大量下崗的現(xiàn)象。這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)行的就業(yè)體制和就業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的必然反映。面對艱巨的下崗職工再就業(yè)工作，我國探索了一條既不使富余職工長期滯留在企業(yè)內(nèi)部，又不簡單推向社會的平穩(wěn)分流的新路子。主要做法是普遍建立再就業(yè)服務(wù)中心，保障國有企業(yè)下崗職工基本生活，加大政策扶持力度，拓寬分流安置和再就業(yè)渠道，加快社會保障制度改革，完善再就業(yè)培訓(xùn)。再就業(yè)服務(wù)中心的首要職能是“基本生活保障”，其資金來源原則上采取“三三制”的辦法解決，即財(cái)政預(yù)算安排三分之一、企業(yè)負(fù)擔(dān)三分之一、社會籌集（包括從失業(yè)保險基金中調(diào)劑）三分之一。不斷開拓新的就業(yè)領(lǐng)域，把發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，特別是商業(yè)、飲食業(yè)、旅游業(yè)、家庭和社區(qū)居民服務(wù)業(yè)等，作為下崗職工再就業(yè)的主要方向。推行和深化養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險制度及住房制度的改革，建立健全社會保障體系，為勞動力資源的合理配置和正常流動創(chuàng)造條件。在1998～2000年“三年千萬”再就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃的基礎(chǔ)上，推動下崗職工基本生活保障制度向失業(yè)保險制度并軌，加快形成市場導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制。同時開始強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)，對進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心的下崗職工進(jìn)行職業(yè)指導(dǎo)，提供就業(yè)信息或職業(yè)介紹，免費(fèi)參加技能培訓(xùn)等。2.資源枯竭型國有企業(yè)退出我國資源枯竭型國有企業(yè)退出時的職工安置的主要途徑是一次性發(fā)放經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金或安置費(fèi)、企業(yè)改制重組和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型安置以及移交給地方接收安置。以遼寧省阜新礦務(wù)局為例，退出時主要采取了以下幾種途徑。①把原礦務(wù)局所屬的資源尚未枯竭、能夠繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營的部分煤礦和附屬企業(yè)進(jìn)行改制重組、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，以安置職工。②將原礦務(wù)局所辦的學(xué)校、醫(yī)院、水電熱氣等社會職能隨同職工和離退休、退養(yǎng)人員移交給地方政府安置。③對國家批準(zhǔn)關(guān)閉破產(chǎn)的礦山實(shí)施關(guān)閉破產(chǎn)工作，按照“整體破產(chǎn)、資產(chǎn)變現(xiàn)、關(guān)門走人”的原則，采取社會職能職工移交、提前退休、發(fā)放一次性安置費(fèi)、進(jìn)入再就業(yè)中心、參與企業(yè)重組等多種方式，分期分批安置職工。經(jīng)過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、重組改制后，成立接續(xù)企業(yè)，從而能夠解決部分職工重新就業(yè)問題；社會職能及職工移交給地方政府后，大多數(shù)職工能繼續(xù)就業(yè)，對職工安置的沖擊最小。3.老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型東北老工業(yè)基地勞動力失業(yè)問題的根源在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而勞動力市場長期存在的分割現(xiàn)象則進(jìn)一步惡化了結(jié)構(gòu)性矛盾。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)質(zhì)，就是根據(jù)市場需求壓縮和淘汰一些過剩的舊的產(chǎn)業(yè)或部門的投資和就業(yè)，同時增加和擴(kuò)大一些新的供不應(yīng)求的產(chǎn)業(yè)或部門的投資和就業(yè)。對勞動力需求的影響表現(xiàn)為：即將被壓縮和淘汰的舊的、勞動生產(chǎn)率較低的產(chǎn)業(yè)或部門的勞動力需求下降；新興的、勞動生產(chǎn)率較高的產(chǎn)業(yè)或部門的勞動力需求上升。緩解結(jié)構(gòu)性失業(yè)，首先從勞動力供需結(jié)構(gòu)匹配入手，加強(qiáng)失業(yè)人員的職業(yè)技能教育培訓(xùn)。其次改革國有經(jīng)濟(jì)，扶持中小企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵個人創(chuàng)業(yè)；逐漸放松政府對市場的管制，最大限度地清理各種類型的市場分割，發(fā)揮市場機(jī)制在勞動力資源配置中的作用。此外，完善失業(yè)保障體系，使真正陷入貧困的下崗和失業(yè)人員基本生活得到一定程度的保障。第三節(jié)我國化解過剩產(chǎn)能的現(xiàn)狀及對就業(yè)的影響2012年以來，在國際市場持續(xù)低迷和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩的大背景下，我國不少行業(yè)開始出現(xiàn)產(chǎn)品供大于求的矛盾，特別是鋼鐵、煤炭、水泥等原材料制造行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的問題。產(chǎn)能過剩問題不加以治理，勢必會進(jìn)一步加劇供求矛盾，危及產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定。因此我國政府從2014年開始把化解過剩產(chǎn)能作為今后一個時期推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的工作重點(diǎn)，2016年開始把去產(chǎn)能作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)中的首要任務(wù)。一我國產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀及成因1.產(chǎn)能過剩的標(biāo)準(zhǔn)與重點(diǎn)行業(yè)目前，通常用產(chǎn)能利用率指標(biāo)作為判斷產(chǎn)能是否過剩的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)歐美等國家標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)能利用率的正常區(qū)間是79%～83%，低于79%被視為存在產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象，低于75%則被判斷為產(chǎn)能嚴(yán)重過剩[3]。2012年我國的鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%[4]，明顯低于國際通常水平，行業(yè)利潤大幅下滑，企業(yè)普遍經(jīng)營困難，已經(jīng)被國務(wù)院正式確定為產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)。從2016年開始，鋼鐵和煤炭兩大行業(yè)被國務(wù)院確定為去產(chǎn)能重點(diǎn)行業(yè)，出臺各種政策進(jìn)行產(chǎn)能治理。2.產(chǎn)能過剩的主要原因此輪產(chǎn)能過剩是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中市場失靈的表現(xiàn)之一，主要由四個方面的市場因素造成。一是受經(jīng)濟(jì)周期性波動的影響，階段性需求旺盛促使一些行業(yè)特別是原材料工業(yè)的產(chǎn)能迅速擴(kuò)張，然而隨著國際和國內(nèi)市場需求的減少，產(chǎn)能過剩矛盾開始顯現(xiàn)并日益加劇。二是信息不對稱導(dǎo)致一些企業(yè)錯誤估計(jì)市場行情與發(fā)展趨勢，盲目、過度投資于一些所謂的高收益行業(yè)，導(dǎo)致未來釋放的總產(chǎn)能大大超過市場需求，從而造成產(chǎn)能過剩。三是受市場競爭與信貸偏好的影響，不少企業(yè)為了贏得競爭優(yōu)勢有擴(kuò)大產(chǎn)能規(guī)模的動力，而且更容易獲得金融信貸支持。四是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理且集中度低，行業(yè)內(nèi)多數(shù)企業(yè)只是在產(chǎn)業(yè)鏈的低端產(chǎn)品領(lǐng)域重復(fù)建設(shè)，而大企業(yè)也沒有能力主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，從而導(dǎo)致行業(yè)產(chǎn)能特別是低端產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。除了市場失靈的原因外，有的地方片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度、監(jiān)管失當(dāng)也是造成產(chǎn)能過剩的重要原因。一是有的地方出于單純追求GDP的狹隘政績觀，競相吸引投資額大、短期效益好的項(xiàng)目，通過低價供地、稅收減免、信貸扶持等手段招商引資，從而扭曲了企業(yè)的投資行為，在形成此輪產(chǎn)能過剩中起到了助推作用。二是有關(guān)部門對相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展審批管控機(jī)制不健全，使得鋼鐵、電解鋁產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過度發(fā)展，出現(xiàn)過剩局面。三是相關(guān)法律法規(guī)不完善，且對現(xiàn)有的環(huán)保、能耗、安全等標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督執(zhí)行不到位，使得環(huán)保、能耗等技術(shù)難以充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，不少污染大、耗能高、不安全的企業(yè)進(jìn)入市場。二化解過剩產(chǎn)能的目標(biāo)與進(jìn)展1.化解過剩產(chǎn)能的目標(biāo)2009年以來，我國開展了持續(xù)的、大規(guī)模的淘汰落后產(chǎn)能、促進(jìn)企業(yè)兼并重組、治理過剩產(chǎn)能和處置“僵尸企業(yè)”工作。其中，2009～2011年的工作重點(diǎn)是淘汰落后產(chǎn)能和促進(jìn)企業(yè)兼并重組[5]。2013年10月，開始重點(diǎn)開展鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶五大產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)的化解過剩產(chǎn)能工作。2016年以來，鋼鐵和煤炭行業(yè)是化解過剩產(chǎn)能工作的重點(diǎn)，國務(wù)院下發(fā)相關(guān)文件[6]，提出從2016年開始，用5年時間再壓減粗鋼產(chǎn)能1億～1.5億噸；用3～5年的時間，煤炭行業(yè)再退出產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右。按照國務(wù)院的部署，2017年繼續(xù)深入推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”[7]，計(jì)劃化解鋼鐵產(chǎn)能5000萬噸，煤炭產(chǎn)能1.5億噸。另外，平板玻璃、電石、電解鋁、銅冶煉、鉛冶煉、造紙、制革、印染、鉛蓄電池、船舶等行業(yè)也將淘汰大量落后和過剩產(chǎn)能，預(yù)計(jì)關(guān)閉企業(yè)超過2000家。2018年化解過剩產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)包括鋼鐵、煤炭和煤電三個行業(yè)，其中鋼鐵方面2018年退出粗鋼產(chǎn)能3000萬噸左右，基本完成“十三五”期間壓減粗鋼產(chǎn)能1.5億噸的上限目標(biāo)任務(wù)；煤炭方面力爭化解過剩產(chǎn)能1.5億噸左右，確保8億噸左右煤炭去產(chǎn)能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)三年“大頭落地”；煤電方面淘汰關(guān)停不達(dá)標(biāo)的30萬千瓦以下煤電機(jī)組。2.化解過剩產(chǎn)能工作的進(jìn)展根據(jù)國家發(fā)改委等六部門有關(guān)文件[8]，2016年以來，鋼鐵煤炭化解過剩產(chǎn)能和防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險各項(xiàng)工作取得顯著成效，累計(jì)退出粗鋼產(chǎn)能超過1.2億噸、煤炭產(chǎn)能超過5億噸，2017年淘汰停建緩建煤電產(chǎn)能6500萬千瓦，提前超額完成了年度各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，供給質(zhì)量和效率大幅提升，行業(yè)運(yùn)行狀況明顯好轉(zhuǎn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化取得積極進(jìn)展，市場競爭秩序得到有效規(guī)范，長效機(jī)制逐步建立完善。在去產(chǎn)能取得階段性成效的同時，職工就業(yè)安置工作也取得重要進(jìn)展。根據(jù)國務(wù)院的去產(chǎn)能目標(biāo)，預(yù)計(jì)到2020年將直接影響180萬名職工就業(yè)，其中鋼鐵行業(yè)約50萬人，煤炭行業(yè)約130萬人。其中截至2016年底，已分流安置職工72.6萬人；截至2017年底，中央財(cái)政已經(jīng)安排1000億元專項(xiàng)獎補(bǔ)資金安置分流職工110多萬人。三化解過剩產(chǎn)能對就業(yè)的影響1.總體穩(wěn)定的就業(yè)形勢有利于去產(chǎn)能職工就業(yè)黨中央、國務(wù)院歷來高度重視就業(yè)工作，把促進(jìn)就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)，實(shí)施了就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，制定了積極的就業(yè)政策。特別是在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和化解過剩產(chǎn)能的背景下，采取了一系列有針對性的促進(jìn)就業(yè)的措施，使得我國的就業(yè)形勢始終保持總體穩(wěn)定。五年來，國內(nèi)生產(chǎn)總值從54萬億元增加到82.7萬億元，年均增長7.1%，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)新增就業(yè)6600萬人以上，實(shí)現(xiàn)了比較充分就業(yè)[9]。特別是去產(chǎn)能任務(wù)比較重的2016年，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長6.7%，但就業(yè)增長仍超出預(yù)期，全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)1314萬人，超額完成全年目標(biāo)任務(wù)；年末全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.02%，低于4.5%的年度調(diào)控目標(biāo)[10]。2017年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長6.9%，全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)1351萬人，年末全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.9%，均超額完成全年目標(biāo)任務(wù)[11]。2018年上半年就業(yè)形勢穩(wěn)中向好，1～6月全國累計(jì)城鎮(zhèn)新增就業(yè)752萬人，第二季度末全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.83%，同比下降0.12個百分點(diǎn)，處于多年來的低位[12]。全國就業(yè)局勢保持總體穩(wěn)定，增強(qiáng)了去產(chǎn)能職工就業(yè)安置的信心，營造了和諧環(huán)境和良好氛圍。2.未來去產(chǎn)能職工就業(yè)安置的壓力依然較大2018年的去產(chǎn)能目標(biāo)是再壓減鋼鐵產(chǎn)能3000萬噸左右，退出煤炭產(chǎn)能1.5億噸左右，淘汰關(guān)停不達(dá)標(biāo)的30萬千瓦以下煤電機(jī)組。由于鋼鐵、煤炭屬于產(chǎn)業(yè)鏈較長的基礎(chǔ)性行業(yè)，鋼鐵、煤炭行業(yè)去產(chǎn)能勢必影響上下游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營與發(fā)展。如果將整個產(chǎn)業(yè)鏈的受影響職工考慮在內(nèi)，2018年去產(chǎn)能職工安置任務(wù)依然繁重。未來，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化和市場在去產(chǎn)能中的作用逐步增強(qiáng)，去產(chǎn)能受影響職工就業(yè)安置形勢將更加復(fù)雜，就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾將更加突顯，去產(chǎn)能重點(diǎn)地區(qū)發(fā)生局部規(guī)模性失業(yè)的風(fēng)險不容忽視。第四節(jié)化解產(chǎn)能過剩中職工就業(yè)安置的現(xiàn)狀近年來，國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中向好。2017年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)任務(wù)全面完成并好于預(yù)期。全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)1351萬人，失業(yè)率為多年來最低。盡管全國就業(yè)形勢總體穩(wěn)定，發(fā)展符合預(yù)期，全年就業(yè)主要指標(biāo)全面完成，但就業(yè)總量矛盾與結(jié)構(gòu)性矛盾并存還將長期存在，化解過剩產(chǎn)能重點(diǎn)地區(qū)職工分流對當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)承載能力提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，職工就業(yè)安置仍是就業(yè)工作中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題之一，需要給予高度重視。一產(chǎn)能過剩下職工就業(yè)的現(xiàn)狀1.職工待崗現(xiàn)象增多去產(chǎn)能重點(diǎn)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)下行、市場疲軟、融資困難、成本上升和政策調(diào)整等多重因素作用下，鋼鐵、煤炭等產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)企業(yè)經(jīng)營困難、資產(chǎn)負(fù)債率高、效益不佳。在去產(chǎn)能過程中，許多企業(yè)不得不采取減產(chǎn)、停產(chǎn)的措施，以減少企業(yè)生產(chǎn)資金壓力和虧損程度，這就意味著工作崗位的減少和富余人員的增加。出于生產(chǎn)可持續(xù)性的需要、解除勞動關(guān)系支付高額補(bǔ)償?shù)膲毫途S持社會的穩(wěn)定的責(zé)任，企業(yè)往往較少采用大規(guī)模裁員措施，而更多采用轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、安排輔助性工作和內(nèi)部退養(yǎng)等方式對富余人員進(jìn)行分流安置，直接導(dǎo)致員工待崗現(xiàn)象增多。以河北省某大型鋼鐵企業(yè)為例，轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)一般為期3個月，培訓(xùn)期間員工進(jìn)行專職培訓(xùn)，公司發(fā)放基本生活費(fèi)，培訓(xùn)結(jié)束后要對受訓(xùn)職工進(jìn)行考核上崗?？己撕细裾哌M(jìn)入新的崗位工作，不合格者繼續(xù)進(jìn)行培訓(xùn)或進(jìn)入企業(yè)內(nèi)部勞動力市場，在此期間職工沒有工作崗位，只能領(lǐng)取一定金額的生活費(fèi)。企業(yè)的輔助性工作崗位隨著生產(chǎn)需求降低也在減少，為了保證職工能有工作，企業(yè)不得不采取“兩個甚至三個人共享一個崗位”的辦法，這就意味著每個職工的實(shí)際工作時間減少為原來的1/2或1/3，即一個月出勤半個月或十天。2.工資收入受到影響在原材料及能源價格走高、融資成本增加和固定資產(chǎn)折舊計(jì)提不變的前提下，企業(yè)想要扭轉(zhuǎn)經(jīng)營效益下滑的局面，降低單位生產(chǎn)成本是提高市場競爭力的有效方式，其中，降低人工成本是去產(chǎn)能企業(yè)采取的重要措施。2014～2016年，在調(diào)研的100余家大中型鋼鐵、煤炭等產(chǎn)能過剩企業(yè)中，80%以上的企業(yè)表示由于效益差和減產(chǎn)后人員富余，職工的工資收入普遍下降，直接受影響的一線操作人員的工資有所下降，管理人員和生產(chǎn)輔助性人員的降薪比例更高，高層管理人員降薪30%～40%，中層管理人員降薪20%～30%，普通非生產(chǎn)性崗位降薪10%～15%，一線生產(chǎn)性崗位降薪5%左右。待崗人員一般只能領(lǐng)取基本生活費(fèi)，內(nèi)退人員領(lǐng)取內(nèi)退工資，不同企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)有所差異，多則達(dá)到當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，這給職工維持正常家庭生活開支造成困難。3.職工權(quán)益受到不同程度影響由于一些企業(yè)長期嚴(yán)重虧損，一些職工權(quán)益在不同程度上受到損害，主要表現(xiàn)在幾個方面。一是解除勞動關(guān)系時，部分企業(yè)未能依法足額及時發(fā)放經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，特別是歷史遺留問題較多、職工工齡較長的企業(yè)，由于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金額較大且企業(yè)資金緊張，難以依法足額及時支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，更多的是與職工代表協(xié)商解決，而職工迫于生活壓力和避免法律程序，往往在支付金額、方式和時間上會做出一定讓步。二是部分企業(yè)未能足額按時發(fā)放在崗職工的工資，工資拖欠問題時有發(fā)生，根據(jù)崗位性質(zhì)和層級的不同，欠薪時間短則1～2個月，長則可達(dá)1～2年。以西南地區(qū)某鋼鐵企業(yè)為例，一線生產(chǎn)性崗位基本不發(fā)生欠薪，普通非生產(chǎn)性崗位欠薪1個月，基層管理人員欠薪2個月，中層管理人員欠薪1年，高層管理人員欠薪達(dá)2年。三是因?yàn)橘Y金困難，部分企業(yè)存在不同程度欠繳社會保險費(fèi)的問題，造成職工不能正常及時享受相關(guān)社保待遇?！拔咫U”統(tǒng)一征繳的地區(qū)出現(xiàn)五項(xiàng)社保費(fèi)均欠繳的情況，“五險”未綁定的地區(qū)則出現(xiàn)某一項(xiàng)或幾項(xiàng)社保費(fèi)欠繳的情況。例如，東北地區(qū)某煤炭企業(yè)，截至2017年底共拖欠“五險一金”合計(jì)132.1億元，同比增加7.13%；其中拖欠社保費(fèi)101.7億元，同比增加11.15%；拖欠公積金30.4億元，同比減少4.4%。二化解過剩產(chǎn)能過程中職工就業(yè)安置基本情況1.受影響企業(yè)職工的再就業(yè)難度較大去產(chǎn)能企業(yè)職工普遍存在“四偏一單一高”問題，即年齡偏大、文化程度偏低、學(xué)習(xí)能力偏差、跨區(qū)域就業(yè)意愿偏低、技能單一、就業(yè)安置期望高，就業(yè)安置難度較大。去產(chǎn)能企業(yè)職工的平均年齡在45歲左右，有的煤炭企業(yè)甚至接近50歲；去產(chǎn)能企業(yè)職工文化程度多為中學(xué)及以下水平，學(xué)習(xí)能力較差；長期從事某一項(xiàng)工種造成技能單一，難以滿足新崗位的技能要求；多為本地戶籍人員，家庭和社交圈均在本地，跨區(qū)域就業(yè)意愿較低。以東北某國有煤企為例，2016～2017年關(guān)閉退出四個煤礦，共安置職工近8000人，其中40歲以上74.5%、45歲以上49.9%、50歲以上20%，初中及以下學(xué)歷占比73.7%。由于工作環(huán)境問題，很多一線職工深受職業(yè)病困擾，許多職工體弱多病、家庭負(fù)擔(dān)較重，轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)極為困難。不少國企職工對企業(yè)還有比較嚴(yán)重的心理依賴，對國有身份有較高預(yù)期，對分流安置的崗位有較強(qiáng)的攀比心態(tài)、積極主動意識較差。這一系列基本特征，都嚴(yán)重阻礙了去產(chǎn)能企業(yè)職工通過市場化方式實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，加大了就業(yè)安置的難度。2.地方政府積極解決職工就業(yè)安置問題按照國務(wù)院及人社部、國家發(fā)改委等部門發(fā)布的有關(guān)政策文件[13]，各地在去產(chǎn)能過程中對于妥善安置受影響職工普遍給予了高度重視，在其化解產(chǎn)能過剩實(shí)施方案中，對落實(shí)職工安置政策，切實(shí)做好職工安置工作做出了具體規(guī)定，并結(jié)合本地實(shí)際制定實(shí)施了促進(jìn)受影響職工就業(yè)和安置的政策措施。歸納起來，各地的做法和經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善職工安置工作機(jī)制。許多地區(qū)建立了由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，人社部門牽頭，發(fā)改、工信、財(cái)政、環(huán)保、國資、工會等部門聯(lián)合參加的職工安置工作機(jī)制，研究分析去產(chǎn)能企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和職工安置現(xiàn)狀及問題，制定有關(guān)政策措施，通報(bào)工作進(jìn)展情況。人社部門的失業(yè)保險、就業(yè)促進(jìn)、社會保障、勞動關(guān)系、勞動監(jiān)察等主管機(jī)構(gòu)密切配合，省市縣三級聯(lián)動，層層抓安置工作落實(shí)。比如，河北省從“三個機(jī)制”入手，即建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、完善推進(jìn)機(jī)制、健全研判機(jī)制，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，有序推進(jìn)職工穩(wěn)崗和再就業(yè)工作。二是按照市場倒逼、企業(yè)主體，地方組織、中央支持，突出重點(diǎn)、依法依規(guī)的原則，制定和實(shí)施職工安置政策，從失業(yè)調(diào)控、援企穩(wěn)崗、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社保補(bǔ)貼、權(quán)益維護(hù)等方面，構(gòu)建起覆蓋職工安置全過程的政策體系。許多地方政府出臺具體政策，對于采取積極措施安置受影響職工的企業(yè)，由失業(yè)保險基金給予轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)補(bǔ)助、崗位補(bǔ)助和社保補(bǔ)助，支持企業(yè)妥善安置職工。河北省先行先試，早在2014年就出臺了“三降一補(bǔ)”的援企穩(wěn)崗政策，2015年又陸續(xù)出臺了一系列政策文件，形成了以化解過剩產(chǎn)能涉及企業(yè)為重點(diǎn)，惠及所有參保企業(yè)的穩(wěn)崗補(bǔ)貼政策體系。2015年河北省為298戶企業(yè)發(fā)放穩(wěn)崗補(bǔ)貼5.87億元，惠及職工28.75萬人；2016年為180戶去產(chǎn)能企業(yè)發(fā)放穩(wěn)崗補(bǔ)貼10.69億元，惠及職工38.94萬人；自實(shí)施援企穩(wěn)崗政策以來，河北省共發(fā)放穩(wěn)崗補(bǔ)貼18.4億元，惠及職工186.8萬人，從源頭上防止出現(xiàn)大規(guī)模失業(yè)。三是各地人社部門普遍對去產(chǎn)能受影響人員實(shí)施了促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、托底幫扶措施。對于分流安置人員舉辦專場招聘會；為失業(yè)人員免費(fèi)提供就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、政策咨詢服務(wù)，并納入就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策扶持體系；積極組織開展轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)技能培訓(xùn)；對有意愿且適合創(chuàng)業(yè)的去產(chǎn)能企業(yè)職工和失業(yè)人員提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、咨詢服務(wù)等；對去產(chǎn)能失業(yè)職工提供“一對一”就業(yè)援助；對確實(shí)無法通過生產(chǎn)就業(yè)的人員，通過開發(fā)公益性崗位兜底幫扶；開展勞動監(jiān)察，督促去產(chǎn)能企業(yè)完善安置職工方案，依法變更勞動合同，依法支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，償還拖欠的工資，補(bǔ)繳欠繳的社保費(fèi)，切實(shí)做好轉(zhuǎn)崗再就業(yè)人員社保關(guān)系接續(xù)、檔案托管等工作。如黑龍江省政府及有關(guān)部門將資金重點(diǎn)支持雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河“四煤城”加快發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，以此為就業(yè)載體，盡可能吸納龍煤集團(tuán)富余人員。陜西省銅川、渭南、韓城等地人社部門，積極與省內(nèi)外用工企業(yè)搭建供需平臺，多次組織開展“送崗位、送政策、送信息、送服務(wù)”職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)專場招聘活動。3.去產(chǎn)能企業(yè)發(fā)揮主體作用妥善安置職工在當(dāng)?shù)攸h委政府及有關(guān)部門指導(dǎo)和政策支持下，化解過剩產(chǎn)能企業(yè)專門制定職工安置方案，經(jīng)過充分聽取職工意見、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查等程序由職代會或職工大會民主決定，結(jié)合實(shí)際、想方設(shè)法，多形式、多渠道內(nèi)部分流安置職工。具體安置渠道主要有：一是利用現(xiàn)有設(shè)備、技術(shù)和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員，通過多種經(jīng)營、主輔分離等方式積極發(fā)展“非鋼”“非煤”產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)移安置職工；二是適應(yīng)市場需求、調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，將去產(chǎn)能受影響的職工安置到本企業(yè)其他正常運(yùn)行的生產(chǎn)和經(jīng)營崗位上工作，增加適銷對路產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售；三是在集團(tuán)公司內(nèi)部跨地區(qū)安置富余職工，針對生產(chǎn)經(jīng)營變化情況和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、多種經(jīng)營的需要，積極組織員工開展業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)；四是清退臨時性的勞務(wù)派遣工，騰出崗位用于安置去產(chǎn)能受影響的職工；五是對接近退休年齡、安排工作有困難的老職工實(shí)行內(nèi)部退養(yǎng)，由企業(yè)發(fā)生活費(fèi)并繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)和基本醫(yī)療保險費(fèi)，達(dá)到退休年齡時正式辦理退休手續(xù)等。三化解過剩產(chǎn)能過程中職工就業(yè)安置取得的效果根據(jù)國務(wù)院化解過剩產(chǎn)能的方案，預(yù)計(jì)到2020年將直接影響180萬名職工就業(yè)，其中鋼鐵行業(yè)約50萬人，煤炭行業(yè)約130萬人。截至2016年底，已分流安置職工72.6萬人。截至2017年底，已經(jīng)分流安置職工110多萬人?；膺^剩產(chǎn)能職工就業(yè)安置工作取得了重要進(jìn)展，這個成績的取得是各級政府和有關(guān)企業(yè)共同努力的結(jié)果。各地政府在化解過剩產(chǎn)能中通過開拓多種政策渠道，促進(jìn)職工就業(yè)與安置，其積極效果主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是將就業(yè)扶持政策惠及去產(chǎn)能企業(yè)的在職職工和失業(yè)人員，有利于其盡快找到新的工作崗位；二是鼓勵企業(yè)吸納就業(yè)和企業(yè)內(nèi)部安置，實(shí)施失業(yè)保險按規(guī)定支持企業(yè)穩(wěn)定崗位政策，積極發(fā)揮失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的功能；三是對有意愿創(chuàng)業(yè)的去產(chǎn)能企業(yè)職工和失業(yè)人員，均可享受創(chuàng)業(yè)扶持政策，成功促進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)；四是實(shí)施內(nèi)退和公益性崗位托底幫扶政策，使許多年齡大、體弱多病、就業(yè)困難的職工得到兜底幫助。各地化解過剩產(chǎn)能企業(yè)在職工就業(yè)安置中，依據(jù)國家和地方有關(guān)政策，大膽嘗試，敢于創(chuàng)新，積累了重要的經(jīng)驗(yàn)，取得了較好的安置效果。比如河北開灤煤炭集團(tuán)借助資金及政策，大力發(fā)展煤化工、現(xiàn)代物流、文化旅游等“非煤”產(chǎn)業(yè)，使其總收入占比由20%上升至80%，大大提高企業(yè)分流安置職工的能力。唐山鋼鐵集團(tuán)早在2013年就根據(jù)市場情況，轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略，進(jìn)行人力資源優(yōu)化，2014年6月底全面清理外用工，騰退崗位用于分流安置職工；同時加快非鋼產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使其總收入占比在2014年就達(dá)到60%以上，較好實(shí)現(xiàn)職工的內(nèi)部轉(zhuǎn)崗安置。杭州鋼鐵集團(tuán)明確“盡可能貨幣化、市場化走人，盡可能讓職工有崗位”的指導(dǎo)思想，深入職工中進(jìn)行調(diào)查，定量分析與測算，形成政策草案，提出集團(tuán)內(nèi)分流等12條安置渠道，并對政策草案進(jìn)行科學(xué)認(rèn)證、風(fēng)險評估和合法性審查，保證了安置工作的順利進(jìn)行。陜煤化集團(tuán)的安置工作主要采用“退養(yǎng)一批、辭退一批、分流一批、協(xié)議保留一批”的方式。武鋼集團(tuán)為分流職工開辟了十余條安置渠道，主要有企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)崗安置、自愿離崗待退休、鼓勵離崗歇工另謀出路和協(xié)調(diào)解除勞動關(guān)系等四種措施，取得了積極效果。第五節(jié)化解過剩產(chǎn)能職工就業(yè)中的主要問題及原因分析一重點(diǎn)地區(qū)的職工就業(yè)安置壓力較大我國產(chǎn)能過剩的地區(qū)分布差異很大。去產(chǎn)能重點(diǎn)地區(qū)，特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的資源枯竭型城市和獨(dú)立工礦區(qū)，職工安置壓力較大，需要安置的職工多、難度大。從全國各地區(qū)情況看，河北、山西、東北以及西南等去產(chǎn)能重點(diǎn)地區(qū)受影響職工規(guī)模較大。其中，河北省到2017年底受影響職工約為54.7萬人，山東、山西兩省到2020年受影響職工分別約為19.3萬人和13.8萬人，東北三省到2020年受影響職工合計(jì)約為18.5萬人。[14]在部分資源型城市和產(chǎn)業(yè)相對單一的地區(qū)，特別是鋼城、煤城由于產(chǎn)業(yè)單一、就業(yè)渠道狹窄，職工安置難度更大。2016年，未分流安置職工的近9成集中在河北、吉林、黑龍江、湖南、陜西5省，特別是一些鋼城、煤城和資源枯竭型城市，如河北唐山、黑龍江“四煤城”、陜西銅川等。在去產(chǎn)能的影響下，這些地區(qū)其他產(chǎn)業(yè)也普遍蕭條，分流職工缺乏就業(yè)渠道，一些職工在企業(yè)內(nèi)處于隱形失業(yè)狀態(tài)，補(bǔ)助水平低，家庭生活困難。有的獨(dú)立工礦區(qū)職工子女就業(yè)難。地方和企業(yè)普遍感到依靠自身能力安置職工壓力很大。造成這種局面的主要原因如下。一是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體處于增速放緩與結(jié)構(gòu)調(diào)整交織的階段，總體就業(yè)形勢仍然比較嚴(yán)峻。最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近年我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行經(jīng)歷了下行壓力較大到穩(wěn)中有進(jìn)的變化，2012～2017年的國內(nèi)生產(chǎn)總值增速分別為7.9%、7.8%、7.3%、6.9%、6.7%和6.9%；2018年上半年國內(nèi)生產(chǎn)總值增速為6.8%。近五年我國經(jīng)濟(jì)增速明顯放緩，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷著由中低端向中高端提升的過程。自2010年以來，我國第二產(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻(xiàn)率逐年下降，第三產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)率逐年上升，2015年第三產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率為52.9%，首次超過第二產(chǎn)業(yè)的42.4%。而美國等發(fā)達(dá)國家服務(wù)業(yè)已占GDP的80%以上，未來我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍將面臨長期調(diào)整趨勢。因此在經(jīng)濟(jì)增速放緩與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的共同影響下，全國就業(yè)形勢都將面臨較大壓力。二是去產(chǎn)能重點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)峻，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，導(dǎo)致這些地區(qū)就業(yè)承載能力不足。多年來，有些地區(qū)和企業(yè)沒有隨著市場供求變化及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)型升級滯后，尚未形成經(jīng)濟(jì)的多點(diǎn)支撐，而是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展擴(kuò)張期，滿足于鋼、煤、水泥等產(chǎn)品需求旺盛時帶來的收益。還有些地區(qū)不按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，用行政命令的手段，急功近利，盲目投資擴(kuò)張“時間短、見效快”的產(chǎn)業(yè)，造成市場供過于求。當(dāng)市場達(dá)到飽和甚至過剩時，導(dǎo)致企業(yè)虧損，職工大量富余，轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)困難。根據(jù)2015～2017年的分省份季度數(shù)據(jù)[15]，遼寧、山西、黑龍江、河北等去產(chǎn)能重點(diǎn)省份的GDP增速均低于全國平均水平或基本持平，其中遼寧和山西兩省的情況最為嚴(yán)重。以遼寧省為例，2015年前三季度遼寧省GDP增速均低于3%，第四季度有所好轉(zhuǎn)，為3.0%；2016年全年四個季度經(jīng)濟(jì)均呈現(xiàn)負(fù)增長，規(guī)模以上工業(yè)、地方公共財(cái)政收入等指標(biāo)普遍出現(xiàn)不同程度的下降；進(jìn)入2017年，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)由負(fù)到正的轉(zhuǎn)折，前三季度分別增長了2.4%、2.1%、2.5%，第四季度出現(xiàn)明顯增長，增長了4.2%；2018年第一季度，GDP增速繼續(xù)提高到5.1%。盡管當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速有所回升，但經(jīng)濟(jì)仍處于低位運(yùn)行的狀況并沒有得到根本改觀。從就業(yè)形勢上看，去產(chǎn)能重點(diǎn)地區(qū)一方面經(jīng)濟(jì)形勢惡化造成就業(yè)崗位的大量減少，另一方面本地區(qū)的鋼鐵、煤炭去產(chǎn)能任務(wù)繁重，職工分流安置壓力巨大。因此這些地區(qū)的就業(yè)總量矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾都十分突出，職工分流安置與本地就業(yè)承載能力之間的矛盾加劇。三是去產(chǎn)能重點(diǎn)地區(qū)的財(cái)政收入增速偏低或下降，政府對企業(yè)職工安置的干預(yù)能力降低。去產(chǎn)能重點(diǎn)地區(qū)，特別是資源枯竭型城市和獨(dú)立工礦區(qū)，鋼鐵、煤炭等過剩產(chǎn)能行業(yè)在本地經(jīng)濟(jì)中占比很大，大量其他產(chǎn)業(yè)也與鋼鐵、煤炭產(chǎn)業(yè)鏈高度相關(guān)，而鋼鐵、煤炭等行業(yè)近年來持續(xù)低迷，造成本地區(qū)主要企業(yè)效益嚴(yán)重下降，企業(yè)利稅和地方財(cái)政收入都大幅減少。權(quán)威數(shù)據(jù)顯示[16]，近年來山西、黑龍江、遼寧等省份的一般公共預(yù)算收入增速均低于全國平均水平。2013～2015年，山西省一般公共預(yù)算收入小幅增加后大幅減少，分別為1701.6億元、1820.6億元、1642.4億元；黑龍江省一般公共預(yù)算收入也呈小幅增加后大幅減少，分別為1277.4億元、1301.3億元、1165.9億元；遼寧省一般公共預(yù)算收入逐年下降，分別為3343.8億元、3192.8億元、2127.4億元。2016年，全國地方一般公共預(yù)算收入159552億元，比上年增長4.5%；而山西省僅完成1556.96億元，同比下降5.2%；黑龍江省實(shí)現(xiàn)1148.4億元，同比下降1.5%；遼寧省全年完成2199.3億元，同比增長3.4%。地方財(cái)政收入減少或增速下降，直接影響地方政府的一般公共預(yù)算支出，造成政府安置職工能力下降，難以安排足夠的去產(chǎn)能職工安置配套資金，去支持企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、職工安置、組織開展技能培訓(xùn)等工作。這也是諸多去產(chǎn)能重點(diǎn)地區(qū)的省、市級配套工業(yè)獎補(bǔ)資金難以到位的重要原因。四是一些地方經(jīng)濟(jì)對過剩產(chǎn)能行業(yè)的慣性依賴，一些地方政府對去產(chǎn)能及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的認(rèn)識不足，造成職工安置工作推進(jìn)不利。由于一些去產(chǎn)能重點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)過于依賴產(chǎn)能過剩行業(yè)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整需要經(jīng)過一段時間才見效，而去產(chǎn)能在短期內(nèi)對地區(qū)經(jīng)濟(jì)又造成嚴(yán)重影響，地方財(cái)政稅收增速偏低或下降，因此一些地方政府在去產(chǎn)能問題上有一定的“畏難情緒”。還有一些地方政府尚未認(rèn)識到化解過剩產(chǎn)能和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必要性和必然性，尤其是近一段時間，由于鋼鐵、煤炭價格回升，不少未去產(chǎn)能的鋼鐵、煤炭企業(yè)迅速減虧，甚至扭虧為盈，造成了一些地方持續(xù)推進(jìn)去產(chǎn)能工作的動力不足。還有些地區(qū)希望其他地區(qū)去產(chǎn)能而自己留下來，也有的地方政府擔(dān)心本地GDP受到影響，而不愿痛下決心去產(chǎn)能。這些想法和做法都阻礙了去產(chǎn)能職工安置工作的順利開展。二去產(chǎn)能企業(yè)繼續(xù)成為職工安置主渠道的空間有限當(dāng)前，在去產(chǎn)能職工安置過程中，充分發(fā)揮企業(yè)特別是國有企業(yè)的主體作用，是我國去產(chǎn)能職工安置工作的重要途徑。2016年全國去產(chǎn)能涉及職工83.1萬人，實(shí)際已分流職工72.6萬人，其中轉(zhuǎn)崗安置和內(nèi)部退養(yǎng)合計(jì)占55.8%。以山西省為例，2016年去產(chǎn)能需要分流安置職工3.17萬人，主要分布在大型國有煤炭和鋼鐵企業(yè)，實(shí)際安置率高達(dá)99.97%，其中轉(zhuǎn)崗安置和內(nèi)部退養(yǎng)兩大渠道合計(jì)占87.5%。再比如河北省，2016年妥善安置職工5.8萬人，安置率為99.5%，其中企業(yè)轉(zhuǎn)崗分流、內(nèi)部退養(yǎng)和企業(yè)轉(zhuǎn)型分別安置3.25萬人、0.48萬人、0.24萬人，合計(jì)占比68.4%。近兩年去產(chǎn)能職工安置工作的實(shí)際效果表明，職工安置順利完成的前提保證是，去產(chǎn)能企業(yè)（特別是國有企業(yè)）在職工安置中發(fā)揮主體作用，充分履行社會責(zé)任，盡可能內(nèi)部安置分流人員。但實(shí)際上，企業(yè)盡可能采取內(nèi)部安置方式的負(fù)擔(dān)是巨大的，未來可持續(xù)的空間是有限的。造成去產(chǎn)能企業(yè)難以持續(xù)發(fā)揮職工安置主體作用的原因主要如下。一是去產(chǎn)能企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中普遍面臨“三多三少”的困境，即：人多崗少、債多利少、費(fèi)多錢少。具體來說，冗員眾多導(dǎo)致勞動生產(chǎn)率低，企業(yè)效益下降導(dǎo)致崗位日漸減少；企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率過高導(dǎo)致財(cái)務(wù)費(fèi)用居高不下，產(chǎn)品價格維持低位直接造成企業(yè)虧損嚴(yán)重；企業(yè)所承擔(dān)的各項(xiàng)稅費(fèi)不會因?yàn)樾б嫦陆刀鴾p少，而金融系統(tǒng)卻因?yàn)槠髽I(yè)效益不好而持續(xù)抽貸，導(dǎo)致企業(yè)資金十分緊張，職工安置資金籌措困難。在這種情況下，采取內(nèi)部安置方式，短期看是平穩(wěn)過渡了，但從長期看，仍然是企業(yè)的一種負(fù)擔(dān)，企業(yè)為此要付出高額的安置成本。以某大型鋼鐵企業(yè)為例，以“職工轉(zhuǎn)崗不下崗、轉(zhuǎn)業(yè)不失業(yè)”為工作原則，2016年去產(chǎn)能妥善安置職工2.1萬人，其中企業(yè)內(nèi)部安置合計(jì)1.6萬人、正常辦理退休2000余人、協(xié)議解除勞動關(guān)系2000余人。經(jīng)測算，該企業(yè)需要承擔(dān)巨額的安置成本，其總額高達(dá)69億元，大約包括工資類支出40億元、社會保險費(fèi)22億元、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金7億元，在2016年及以后各年度支付，其中2016年已支付14億元。二是企業(yè)內(nèi)部挖潛能力有限，分流職工實(shí)現(xiàn)內(nèi)部崗位安置越發(fā)困難。去產(chǎn)能企業(yè)結(jié)合實(shí)際、想方設(shè)法，多形式、多渠道內(nèi)部分流安置職工，其中內(nèi)部挖潛的渠道主要有六種：①對符合條件的年齡較大的職工實(shí)行內(nèi)部退養(yǎng)；②安置到本企業(yè)的相近生產(chǎn)經(jīng)營崗位上工作；③清退臨時性的勞務(wù)派遣工，騰出輔助性崗位用于安置；④在集團(tuán)內(nèi)部跨地區(qū)安置分流職工；⑤企業(yè)通過發(fā)展新業(yè)務(wù)、新項(xiàng)目轉(zhuǎn)崗安置職工；⑥企業(yè)通過成立勞務(wù)公司，對外承攬勞務(wù)和勞務(wù)輸出。但隨著去產(chǎn)能職工安置工作的推進(jìn)，未來這些安置渠道或難以為繼，或安置能力下降，或安置效果不佳。首先是內(nèi)部退養(yǎng)，這種安置方式下企業(yè)仍需要給職工發(fā)放內(nèi)退工資并繳納養(yǎng)老和醫(yī)療保險費(fèi)，特別是國有企業(yè)職工工資標(biāo)準(zhǔn)較高，企業(yè)仍將不堪重負(fù)。其次是同崗位或相近崗位安置，這種安置方式下企業(yè)未去產(chǎn)能的部門不能不接收安置分流職工，造成這些部門的冗員增加，降低其勞動生產(chǎn)率，未來不可持續(xù)風(fēng)險加大。然后是騰退勞務(wù)用工崗位安置，主要是一些工作環(huán)境差、工作強(qiáng)度大、工資水平低、本企業(yè)職工不愿意干的輔助性崗位，但這種安置方式基本是一次性的且不可持續(xù)。再次是發(fā)展新業(yè)務(wù)、新項(xiàng)目轉(zhuǎn)崗安置職工，這種安置方式比較符合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級的發(fā)展方向，但實(shí)際中這種安置方式很難成功實(shí)施，一方面是去產(chǎn)能企業(yè)經(jīng)營困難，難以拿出資金發(fā)展新項(xiàng)目，另一方面新業(yè)務(wù)和新項(xiàng)目往往需要的是高素質(zhì)的技術(shù)工人，分流安置職工普遍難以勝任。最后是集團(tuán)公司內(nèi)部跨地區(qū)安置分流職工和勞務(wù)輸出，從實(shí)際情況看這兩種方式的安置效果并不好，一方面是分流職工的能力素質(zhì)難以適應(yīng)新崗位的需要，另一方面是分流職工對異地安置和勞務(wù)輸出的就業(yè)意愿普遍較低。三是國企改革不徹底形成了一系列的人員管理和歷史遺留問題，導(dǎo)致職工安置問題復(fù)雜、矛盾突出、難度較大。國企改革尚不到位，“人浮于事、效率低下”問題普遍存在。在去產(chǎn)能過程中，國企職工對企業(yè)高度依賴等問題比較突出，不愿與企業(yè)解除勞動關(guān)系進(jìn)入勞動力市場，而國有企業(yè)的性質(zhì)也造成了其盡可能避免以解除勞動關(guān)系的方式進(jìn)行職工安置，因此企業(yè)冗員問題長期存在。同時，“三供一業(yè)”[17]等企業(yè)辦社會問題仍困擾企業(yè)，比如鋼鐵行業(yè)某大型央企，每年承擔(dān)“三供一業(yè)”、醫(yī)療、教育、消防等社會職能的費(fèi)用支出高達(dá)3.3億元。另外，在享受特殊工種待遇上存在身份差異，國企職工可以享受特殊工種提前五年退休政策，而民企員工難以享受，有些有國企身份的職工因不愿喪失享受特殊工種待遇，而不愿流動到民企就業(yè)；企業(yè)內(nèi)部女職工因?yàn)樯矸莶煌鴰硗诵菽挲g差異，女工人50歲就可以辦理退休而女干部的退休年齡是55歲。上述這些問題造成企業(yè)冗員過多、歷史包袱沉重、企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)崗困難，職工分流安置障礙較多。三去產(chǎn)能職工市場化方式再就業(yè)的難度較大近年來，隨著鋼鐵、煤炭價格走低，鋼鐵、煤炭行業(yè)全面啟動人力資源優(yōu)化計(jì)劃，主要企業(yè)持續(xù)開展“減員增效”工作，以進(jìn)一步提高勞動生產(chǎn)率，降低單位人工成本。即便沒有去產(chǎn)能任務(wù)，鋼鐵、煤炭企業(yè)也有較大的人員分流安置壓力，只不過這種壓力可以在相對長的一段時間內(nèi)釋放。而去產(chǎn)能直接減少了現(xiàn)有崗位，造成企業(yè)短期內(nèi)的人員安置壓力陡增。單從企業(yè)自身生產(chǎn)經(jīng)營的角度來看，將富余人員直接推向勞動力市場，讓其通過市場方式實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，是更為簡單高效的安置方式，后續(xù)矛盾和潛在風(fēng)險較小。但實(shí)際操作過程中，分流安置人員通過勞動力市場實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的成功率較低，或者說其很難通過市場化的方式實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。因此，去產(chǎn)能企業(yè)（特別是國有企業(yè)）出于維持穩(wěn)定的需要，不得不更多采用內(nèi)部安置方式，保證分流安置人員的基本生活。造成上述問題的主要原因如下。一是我國勞動力市場靈活性不足制約了勞動力的合理流動。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換動力是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定就業(yè)局勢的必然選擇。當(dāng)前，有些現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定對勞動力在地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)間自由流動形成了一定程度的阻礙，特別是對企業(yè)用工限制過多，不利于企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營狀況及時調(diào)節(jié)用工數(shù)量，也不利于勞動力從產(chǎn)能過剩地區(qū)行業(yè)企業(yè)向其他地區(qū)行業(yè)企業(yè)流動，難以實(shí)現(xiàn)勞動力等生產(chǎn)要素隨市場變化而不斷重新優(yōu)化組合，進(jìn)而無法形成新結(jié)構(gòu)和新動力。二是去產(chǎn)能職工普遍技能水平低，就業(yè)思想觀念陳舊，接受培訓(xùn)意愿較低，無法適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要。去產(chǎn)能企業(yè)職工往往年齡偏大，待安置職工中“4050”人員占比接近60%。他們長期從事某一工種、技能單一，很難滿足新崗位在年齡、身體條件、能力素質(zhì)方面的要求。而且由于年紀(jì)較大，他們對新技能的學(xué)習(xí)能力和對新生事物的接受能力都較低，因此接受培訓(xùn)意愿較低，通過轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)提升其技能水平以幫助就業(yè)，相對更加困難。他們對國有企業(yè)心理依賴很重，普遍在意其國企職工身份，不愿到非國有經(jīng)濟(jì)單位或從事個體工作，身份觀念和攀比心態(tài)較強(qiáng)，市場化就業(yè)的適應(yīng)力和競爭力普遍較差。去產(chǎn)能職工還普遍存在跨地區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)意愿很低的問題，不愿意到離家太遠(yuǎn)的地方工作，甚至是同城跨區(qū)都不愿意去。三是現(xiàn)有職工轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)幫助職工成功就業(yè)的作用有限。當(dāng)前非常需要推動職業(yè)技能培訓(xùn)的鼓勵、開展，激發(fā)廣大企業(yè)特別是去產(chǎn)能企業(yè)大力開展技能培訓(xùn)，使受影響職工的素質(zhì)、技能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)的需要。但實(shí)際情況卻是職工轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)未能發(fā)揮預(yù)期的功能。首先，我國針對社會主要就業(yè)困難群體已經(jīng)建立了分類分級的職業(yè)培訓(xùn)體系。就業(yè)困難人員普遍存在年齡偏大、學(xué)歷偏低、技能單一和接受培訓(xùn)意愿不高的問題。但針對與就業(yè)困難群體存在共性問題的去產(chǎn)能受影響職工，卻尚未建立相應(yīng)的培訓(xùn)體系。因此對這部分群體開展轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和崗位技能提升培訓(xùn)存在一定的挑戰(zhàn)性。其次，從去產(chǎn)能企業(yè)開展的培訓(xùn)的角度看，企業(yè)一般只對內(nèi)部安置職工中條件較好的人員進(jìn)行有針對性的崗位技能提升培訓(xùn)或轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，對其他大部分受影響職工主要開展一些低端崗位的輪訓(xùn)，如安全教育、廠規(guī)廠紀(jì)等，因此大部分受影響職工難以通過企業(yè)內(nèi)部培訓(xùn)達(dá)到轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)的目的。最后，目前去產(chǎn)能職工安置中在職業(yè)培訓(xùn)方面的突出問題是針對性、有效性不強(qiáng)。缺乏針對轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)的職工制定的專門培訓(xùn)計(jì)劃，培訓(xùn)周期較短，有的培訓(xùn)與崗位要求相脫節(jié)，有的培訓(xùn)與市場需求聯(lián)系不緊密，還有的培訓(xùn)流于形式，效果不佳，企業(yè)和職工開展和參加培訓(xùn)的動力不足。因此，參加培訓(xùn)的職工難以真正能夠掌握一技之長。四去產(chǎn)能職工就業(yè)安置政策未能充分發(fā)揮作用化解過剩產(chǎn)能促進(jìn)職工就業(yè)安置政策有待進(jìn)一步發(fā)揮扶持企業(yè)職工就業(yè)與安置的作用。自2013年10月以來，國務(wù)院發(fā)布了三項(xiàng)與化解過剩產(chǎn)能相關(guān)的指導(dǎo)性意見，分別是《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕41號）、《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2016〕6號）和《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2016〕7號）。人社部等部門聯(lián)合發(fā)布了三項(xiàng)與化解過剩產(chǎn)能職工安置直接相關(guān)的政策文件，分別是《關(guān)于失業(yè)保險支持企業(yè)穩(wěn)定崗位有關(guān)問題的通知》（人社部發(fā)〔2014〕76號）、《關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展過程中做好職工安置工作的意見》（人社部發(fā)〔2016〕32號）和《關(guān)于做好2017年化解鋼鐵煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能中職工安置工作的通知》（人社部發(fā)〔2017〕24號）。人社部發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施化解過剩產(chǎn)能企業(yè)職工特別職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃的通知》（人社部發(fā)〔2016〕52號）。這一系列的政策措施對促進(jìn)化解過剩產(chǎn)能職工安置發(fā)揮了重要作用，取得了明顯效果，保證了就業(yè)與社會局勢的總體穩(wěn)定。但在政策執(zhí)行的實(shí)際操作過程中發(fā)現(xiàn)，仍存在一些政策空白點(diǎn)，也有一些政策銜接問題，還有一些政策點(diǎn)有待突破和繼續(xù)完善，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是從政策方向上看，促進(jìn)就業(yè)的長期目標(biāo)有待進(jìn)一步調(diào)整。當(dāng)前政策更強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)崗”，將“企業(yè)內(nèi)部安置”放在更加突出的位置。盡管政策上鼓勵企業(yè)吸納化解過剩產(chǎn)能的受影響職工，但企業(yè)僅僅是吸納了受影響職工中的就業(yè)困難人員才可以享受相應(yīng)的社保補(bǔ)貼，因此對企業(yè)的吸引力不強(qiáng)。而實(shí)際上，“轉(zhuǎn)崗”和鼓勵職工更多地“走出去”才是更符合市場規(guī)律的方向。盡管穩(wěn)崗和內(nèi)部安置，可以從短期內(nèi)較好解決職工分流安置問題，有效預(yù)防出現(xiàn)大規(guī)模失業(yè)風(fēng)險。但這不能從根本上解決勞動力資源與其他生產(chǎn)資源配置中的矛盾，從某種意義上講，只是把短期內(nèi)可能產(chǎn)生的大規(guī)模失業(yè)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到未來的某一時間段。而且，這一過程讓企業(yè)的冗員問題更加嚴(yán)重，繼續(xù)背負(fù)大量的人員負(fù)擔(dān)會降低企業(yè)的生產(chǎn)效率和競爭能力，錯失一些轉(zhuǎn)型升級的機(jī)遇，并不利于我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的整體推進(jìn)。二是從政策力度上看，現(xiàn)行職工安置政策對企業(yè)內(nèi)部分流的支持明顯不足。當(dāng)前，企業(yè)內(nèi)部分流是最重要的職工安置渠道，2016年全國去產(chǎn)能職工安置中企業(yè)內(nèi)部分流比例占到65%以上。對企業(yè)而言，職工安置中最缺乏的就是資金，而現(xiàn)行政策對企業(yè)內(nèi)部分流的資金支持只有兩個方面，一個是失業(yè)保險穩(wěn)崗補(bǔ)貼，另一個是專項(xiàng)獎補(bǔ)資金。其中，穩(wěn)崗補(bǔ)貼主要用于職工生活補(bǔ)助、繳納社會保險費(fèi)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、技能提升培訓(xùn)等相關(guān)支出[18]；專項(xiàng)獎補(bǔ)資金主要用于繳納內(nèi)退職工的養(yǎng)老和醫(yī)療保險費(fèi)、內(nèi)退職工的生活費(fèi)、內(nèi)退工傷職工的工傷保險費(fèi)[19]，也可用于企業(yè)在內(nèi)部轉(zhuǎn)崗安置職工中開展轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的費(fèi)用[20]?？梢姡F(xiàn)行政策對內(nèi)退等“保生活”安置有比較大的支持力度，但對轉(zhuǎn)崗等“促就業(yè)”安置的支持力度很小，無法刺激企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)崗安置職工的動力，沒有很好地激發(fā)企業(yè)對職工進(jìn)行培訓(xùn)轉(zhuǎn)崗安置的積極性。三是從政策資金上看，職工安置資金籌措不足和專項(xiàng)獎補(bǔ)資金使用困難問題比較突出。根據(jù)現(xiàn)行職工安置政策，職工安置經(jīng)費(fèi)一般由中央財(cái)政、省級財(cái)政、市（縣）級財(cái)政和企業(yè)自籌四個方面籌集。實(shí)際操作過程中，中央財(cái)政資金保障有力、撥付及時；省級配套資金的撥付差異較大，有的省份因財(cái)力困難，難以安排配套資金；重點(diǎn)去產(chǎn)能市（縣）級配套資金往往存在數(shù)量少和到位難的問題，有的地方甚至沒有設(shè)立專項(xiàng)配套資金，特別是在一些鋼城、煤城和資源枯竭型城市；去產(chǎn)能企業(yè)由于經(jīng)營狀況不佳，普遍存在自籌經(jīng)費(fèi)困難的問題。因此企業(yè)職工安置實(shí)際所需的經(jīng)費(fèi)與實(shí)際籌集到的資金之間的缺口巨大。以某大型鋼鐵企業(yè)為例，2016年企業(yè)安置職工2.1萬人，經(jīng)測算其安置成本總額高達(dá)69億元，在2016年及以后各年度支付（所有保留勞動關(guān)系的職工須辦理完退休手續(xù)）。但企業(yè)獲得的專項(xiàng)獎補(bǔ)資金只有一次性支付的5.6億元，不足安置成本總額的10%，后續(xù)的安置費(fèi)用都需要企業(yè)來承擔(dān)。調(diào)研中，地方政府和企業(yè)都普遍反映中央專項(xiàng)獎補(bǔ)資金使用困難，導(dǎo)致資金使用效率較低，使用進(jìn)度緩慢。中央專項(xiàng)獎補(bǔ)資金的使用范圍有嚴(yán)格限制，政策文件中列有五項(xiàng)，其中前四項(xiàng)是基本明確的，但使用范圍集中在內(nèi)退、解除勞動關(guān)系人員的安置，幾乎不涉及在崗人員的內(nèi)部安置，這對許多以內(nèi)部轉(zhuǎn)崗安置為主的企業(yè)（特別是國有企業(yè)）而言，支持力度有限。盡管第五項(xiàng)列為其他項(xiàng)，卻由于沒有配套文件作為相關(guān)依據(jù)，迫于審計(jì)的壓力，地方政府和企業(yè)都未能利用該項(xiàng)對政策進(jìn)行突破。另外中央專項(xiàng)獎補(bǔ)資金的使用必須是嚴(yán)格的實(shí)名制“人頭對應(yīng)”，即資金只能用于化解過剩產(chǎn)能中的建檔立卡人員，企業(yè)不得對人員進(jìn)行調(diào)配。實(shí)際操作中，企業(yè)想將一部分受影響職工留用，用其替換一些未受影響但存在年紀(jì)大、技能低、傷病等問題的職工，這樣可以更加優(yōu)化企業(yè)的人力資源。但由于專項(xiàng)獎補(bǔ)資金使用的實(shí)名制限制，資金使用缺乏靈活性，使用效率下降。第六節(jié)去產(chǎn)能過程中促進(jìn)就業(yè)的總體思路和政策建議一總體思路1.妥善處理市場與政府的關(guān)系應(yīng)厘清政府與市場的邊界，處理好市場發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的關(guān)系，承認(rèn)政府責(zé)任的有限性和兜底性。在“讓市場發(fā)揮決定性作用”和“依法治國”的背景下，各級政府在促進(jìn)職工就業(yè)的責(zé)任定位必須以明晰政府和市場的界限為前提，要充分發(fā)揮市場在配置包括勞動力在內(nèi)的各種資源中的決定性作用，要做到“有所為”，“有所不為”。凡是市場能夠發(fā)揮作用的時候，政府就不應(yīng)出手干預(yù)；凡是市場調(diào)節(jié)比政府干預(yù)更有效的時候，政府就應(yīng)該退出干預(yù)而讓市場更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。然而市場作用本身是有一定局限性的，特別是在我國勞動力市場發(fā)育不充分的情況下，更需要政府積極發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)的功能。盡管市場自發(fā)調(diào)節(jié)有與生俱來的缺陷，而且已然成為政府干預(yù)的理由，但從資源配置的效率上看，市場機(jī)制仍然是最高效的資源配置方式，政府干預(yù)不會比市場更有效。而且政府干預(yù)還會出現(xiàn)失當(dāng)，與市場失靈相比，政府的不當(dāng)作為同樣會造成許多不良后果，因此政府承擔(dān)的責(zé)任只能也必須是“有限的”。當(dāng)然，單獨(dú)依靠市場的高效調(diào)節(jié)來配置勞動力資源，可能帶來的后果是勞動力市場中總有一部分弱勢群體難以獲得就業(yè)機(jī)會和生活來源，這有違社會公正原則，此時政府必須承擔(dān)“兜底性”責(zé)任，進(jìn)行就業(yè)扶持和求助，維護(hù)社會穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)社會公正。因此，政府在促進(jìn)就業(yè)中處理好與市場的關(guān)系，最重要的是建立與運(yùn)行“勞動者自主擇業(yè)為主導(dǎo)，市場調(diào)節(jié)就業(yè)為基礎(chǔ)，政府促進(jìn)就業(yè)為動力”的就業(yè)機(jī)制，堅(jiān)持市場性兼顧特殊性原則、效率優(yōu)先兼顧社會穩(wěn)定原則、長效機(jī)制與短期政策相結(jié)合原則。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，大多數(shù)企業(yè)已經(jīng)成為市場的獨(dú)立主體，根據(jù)市場供求信息配置資金、技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)要素。在去產(chǎn)能職工就業(yè)安置過程中，應(yīng)該充分發(fā)揮市場的決定性作用，尊重企業(yè)用人自主權(quán)，使企業(yè)能夠重新調(diào)整、配置包括勞動力在內(nèi)的各種生產(chǎn)要