我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償基金的法律性質(zhì)及相關(guān)立法問題研究

我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償基金的法律性質(zhì)及相關(guān)立法問題研究

一引言中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制課題組2006年11月13日發(fā)表的《中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究》報(bào)告指出：“生態(tài)補(bǔ)償（Eco-compensation）是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排?！薄皩?duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫庥袕V義和狹義之分。廣義的生態(tài)補(bǔ)償既包括對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)所獲得效益的獎(jiǎng)勵(lì)或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償，也包括對(duì)造成環(huán)境污染者的收費(fèi)。狹義的生態(tài)補(bǔ)償則主要是指前者。從目前我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，由于在排污收費(fèi)方面已經(jīng)有了一套比較完善的法規(guī)，急需建立的是基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，所以在我們的研究中采用了狹義的概念?！薄蔼M義的生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钆c目前國(guó)際上使用的生態(tài)服務(wù)付費(fèi)（PaymentforEcosystemServices，PES）或生態(tài)效益付費(fèi)（PaymentforEcologicalBenefit，PEB）有相似之處?！北疚膶⑺懻摰纳鷳B(tài)補(bǔ)償也限于狹義的范圍，即將生態(tài)補(bǔ)償限于?！爸干鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提供者支付費(fèi)用”。這既是筆者基于對(duì)前述國(guó)合會(huì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制課題組研究建議的認(rèn)同，也考慮到環(huán)境侵權(quán)損害賠償和排污收費(fèi)均已有相對(duì)“充足”的法律制度安排，[1]從立法實(shí)踐角度考慮，不宜重復(fù)建制、浪費(fèi)立法資源從而造成適用混淆，宜將擬議中的《生態(tài)補(bǔ)償條例》的調(diào)整范圍重點(diǎn)集中于對(duì)相關(guān)主體間因生態(tài)系統(tǒng)或自然資源保護(hù)所獲得的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能效益維持或增加而產(chǎn)生的支付與補(bǔ)償關(guān)系。國(guó)際上“生態(tài)補(bǔ)償”比較通用的是“生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”（PES）或生態(tài)效益付費(fèi)（PEB），主要包括四種類型：直接公共補(bǔ)償、限額交易計(jì)劃、私人直接補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證計(jì)劃?！渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》應(yīng)努力構(gòu)建一個(gè)由直接的一對(duì)一交易、公共補(bǔ)償、限額交易市場(chǎng)、慈善補(bǔ)償和產(chǎn)品生態(tài)認(rèn)證等組成的較為完整的生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系。其中，直接公共補(bǔ)償指由政府或公共部門依據(jù)法定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)直接向納入補(bǔ)償范圍的為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的保持或提高作出貢獻(xiàn)的主體給予貨幣補(bǔ)助、政策扶持或財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，它是最常見、最普遍的生態(tài)補(bǔ)償方式。其中，通過建立生態(tài)補(bǔ)償基金的方式來(lái)實(shí)施貨幣補(bǔ)助方式的直接公共補(bǔ)償將是本文探討的主要內(nèi)容。我國(guó)現(xiàn)有的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金就屬于這種類型，可以通過總結(jié)該基金的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析、研究解決其中存在的問題，結(jié)合有關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和法理來(lái)建立“行業(yè)性生態(tài)補(bǔ)償基金”、“專門性生態(tài)補(bǔ)償基金”與“綜合性生態(tài)補(bǔ)償基金”相結(jié)合，“地方性生態(tài)補(bǔ)償基金”、“區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償基金”與“全國(guó)性生態(tài)補(bǔ)償基金”多層次組成的生態(tài)補(bǔ)償基金體系。二我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的已有實(shí)踐及其存在的主要問題1994年3月25日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過的《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》提出建立森林生態(tài)效益有償使用制度，實(shí)行森林資源開發(fā)補(bǔ)償收費(fèi)。1996年1月21日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于“九五”時(shí)期和今年農(nóng)村工作的主要任務(wù)和政策措施》再次明確“按照林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)原則，逐步建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)制度和生態(tài)公益林建設(shè)投入機(jī)制，加快森林植被的恢復(fù)和發(fā)展”。1984年《森林法》第六條第一款第（五）項(xiàng)規(guī)定，建立林業(yè)基金制度，將其作為國(guó)家對(duì)森林資源實(shí)行保護(hù)性措施之一。1988年6月2日，國(guó)務(wù)院國(guó)辦通［1988］34號(hào)文件批復(fù)林業(yè)部《關(guān)于實(shí)行林業(yè)基金制度問題的請(qǐng)示》，同意先建立中央級(jí)（林業(yè)部本級(jí)）和省級(jí)林業(yè)基金。有條件的地區(qū)，經(jīng)省級(jí)林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，也可逐步建立地、縣兩級(jí)林業(yè)基金。中央級(jí)林業(yè)基金的來(lái)源是：林業(yè)基本建設(shè)投資中的造林投資部分；世界銀行擬提供的林業(yè)部門貸款；適當(dāng)利用林業(yè)項(xiàng)目和森工企業(yè)多種經(jīng)營(yíng)貼息貸款；從大興安嶺過火木收益中提取一部分資金，從林業(yè)部直屬森工企業(yè)（包括森工供銷企業(yè)）包干結(jié)余中提取一部分資金以及其他方面籌集的資金。省級(jí)林業(yè)基金的來(lái)源，除參照中央級(jí)的辦法外，還可適當(dāng)集中一部分育林基金和省級(jí)財(cái)政撥款用于營(yíng)林的資金。1998年修改的《森林法》第八條繼續(xù)將建立林業(yè)基金制度作為國(guó)家對(duì)森林資源實(shí)行的保護(hù)性措施之一，并在該條第二款增加規(guī)定：“國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?998年洪災(zāi)后，我國(guó)加大了生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的力度和步伐。國(guó)家先后啟動(dòng)了天然林保護(hù)工程和退耕還林工程，這兩項(xiàng)工程的資金投入都具有生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。經(jīng)過補(bǔ)償實(shí)踐，政府對(duì)于構(gòu)建森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)呢?cái)政預(yù)算單列方案逐漸成形。2001～2004年，國(guó)家開展了中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的試點(diǎn)。2000年7月，國(guó)家林業(yè)局向財(cái)政部提出請(qǐng)求盡快建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。2001年1月，財(cái)政部做出回復(fù)，同意建立森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金，建議國(guó)家林業(yè)局做好公益林清查，并從試點(diǎn)開始。2001年財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局根據(jù)《森林法》、《森林法實(shí)施條例》等，制定了《森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金管理辦法（暫行）》（財(cái)農(nóng)［2001］190號(hào)），由中央財(cái)政設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金，并鼓勵(lì)地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建立地方森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金。2001年11月起，森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金在全國(guó)11個(gè)省區(qū)658個(gè)縣的24個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，總投入10億元人民幣，共涉及2億畝森林。2004年財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局根據(jù)《預(yù)算法》制定了規(guī)范性文件《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》（財(cái)農(nóng)［2004］169號(hào)），以保護(hù)重點(diǎn)公益林資源、促進(jìn)生態(tài)安全為目的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》和《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，由財(cái)政部建立中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。從2005年起，中央財(cái)政正式設(shè)立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，這也是我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制正式建立的標(biāo)志。2007年，為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理，提高資金使用效率，財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局對(duì)《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》進(jìn)行了修訂，制定了《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》（財(cái)農(nóng)［2007］7號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。修訂后的現(xiàn)行《辦法》重新明確了中央和地方的事權(quán)，“各級(jí)政府按照事權(quán)劃分建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”，“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金用于公益林的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理。中央財(cái)政補(bǔ)償基金是森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的重要來(lái)源，用于重點(diǎn)公益林的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理”，督促地方政府建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金?，F(xiàn)行《辦法》還將補(bǔ)償范圍由原來(lái)的“重點(diǎn)公益林林地中的有林地，以及荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)的疏林地、灌木林地、灌叢地”改為“重點(diǎn)公益林林地”，解決了重點(diǎn)公益林林地中宜林地、灌木林地、苗圃地等非有林地的補(bǔ)償問題，同時(shí)有利于解決在林業(yè)重點(diǎn)工程中重點(diǎn)公益林區(qū)域內(nèi)造林未成林林地的補(bǔ)償問題。同時(shí)，明確要求按照國(guó)家林業(yè)局、財(cái)政部2004年制定的《重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定辦法》（林策發(fā)［2004］94號(hào)）核查認(rèn)定生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對(duì)國(guó)土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以提供森林生態(tài)和社會(huì)服務(wù)產(chǎn)品為主要經(jīng)營(yíng)目的的重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林（包括水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風(fēng)固沙林、護(hù)岸林；自然保護(hù)區(qū)的森林和國(guó)防林等）為重點(diǎn)公益林林地?，F(xiàn)行《辦法》使得接受補(bǔ)償?shù)膶?duì)象更加寬泛，補(bǔ)償方式更加靈活。針對(duì)重點(diǎn)公益林所有制形式復(fù)雜、管護(hù)難度大的具體情況，新《辦法》對(duì)補(bǔ)償方法進(jìn)行了重新規(guī)范，規(guī)定重點(diǎn)公益林所有者或經(jīng)營(yíng)者為個(gè)人的，中央財(cái)政補(bǔ)償基金支付給個(gè)人，由個(gè)人按照合同規(guī)定履行管護(hù)責(zé)任；所有者或經(jīng)營(yíng)者為國(guó)有單位或集體的，規(guī)定了管護(hù)開支范圍是重點(diǎn)公益林管護(hù)人員購(gòu)買勞務(wù)、建立森林資源檔案、森林防火、林業(yè)有害生物防治、補(bǔ)植、撫育以及其他相關(guān)開支。現(xiàn)行《辦法》還加大了對(duì)直接管護(hù)責(zé)任者的補(bǔ)償力度。將省級(jí)集中用于森林防火、病蟲害防治、資源監(jiān)測(cè)等項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)由原來(lái)的每畝0.50元降低到0.25元，并重新規(guī)定了支出范圍；相應(yīng)提高了對(duì)直接管護(hù)的補(bǔ)償，由原來(lái)的每畝4.50元提高到4.75元，進(jìn)一步保護(hù)了重點(diǎn)公益林管護(hù)者特別是林農(nóng)的利益。筆者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金存在如下有待立法解決的問題。1.基金的法律性質(zhì)不夠明確，實(shí)踐中對(duì)其性質(zhì)的理解模糊不清例如，1989年由廣東省財(cái)政廳和林業(yè)廳制定并經(jīng)廣東省人民政府批準(zhǔn)的《廣東省林業(yè)基金管理辦法》，把林業(yè)基金概念等同于林業(yè)資金概念，基金的權(quán)屬性質(zhì)不清。廣東省林業(yè)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)的研究報(bào)告指出：“基金是與特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的概念，指國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有特定用途的資金。林業(yè)基金屬于政府性基金，是國(guó)家為了扶持林業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和加快森林生態(tài)體系的建設(shè)步伐，改變我國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)相對(duì)滯后的狀況，緩解森林資源產(chǎn)品和森林生態(tài)服務(wù)功能供需間的矛盾，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《森林法》的有關(guān)規(guī)定，由林業(yè)部門和財(cái)政部門共同設(shè)立的一項(xiàng)專項(xiàng)基金，它具有財(cái)政性、無(wú)償性、事業(yè)性和專用性特征。而《廣東省林業(yè)基金管理辦法》把林業(yè)基金的來(lái)源規(guī)定為既有財(cái)政撥入的資金、企業(yè)內(nèi)部形成的資金，又有從銀行借入的資金和各項(xiàng)社會(huì)籌款，構(gòu)成林業(yè)基金的各部分在來(lái)源、所有權(quán)和管理制度上不一致，把林業(yè)基金當(dāng)成林業(yè)資金，造成了林業(yè)基金性質(zhì)的混亂。林業(yè)基金制度本身存在局限性。林業(yè)基金是以生態(tài)效益為目標(biāo)的政府性基金，但由于其使用范圍太大實(shí)現(xiàn)不了?？顚Ｓ?，而且基金總額呈減少趨勢(shì)等?！贝送猓謽I(yè)基金屬于政府性基金，其追求的主要目標(biāo)是維持和增加生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的效益，而不是經(jīng)濟(jì)效益，因此不應(yīng)追求營(yíng)利或自給自足，而應(yīng)在使用范圍內(nèi)依使用規(guī)則按時(shí)消耗殆盡。例如，《廣東省林業(yè)基金管理辦法》第六條規(guī)定，“林業(yè)基金用于發(fā)展用材林、經(jīng)濟(jì)林等商品性林業(yè)的，實(shí)行有償周轉(zhuǎn)使用，限期回收，并取得積累；用于不能取得直接經(jīng)濟(jì)收益的營(yíng)林支出（如護(hù)林防火等），實(shí)行無(wú)償使用。各級(jí)財(cái)政撥款用于營(yíng)林的資金，由林業(yè)部門建立有償回收制度，回收的資金繼續(xù)留給林業(yè)部門周轉(zhuǎn)，用于擴(kuò)大營(yíng)林再生產(chǎn)”。這種規(guī)定有償和無(wú)償并存的資金使用方式雖然具有鼓勵(lì)基金自收自負(fù)從而減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的“外表”，但它同樣也會(huì)在實(shí)踐中導(dǎo)致無(wú)償使用目的被“架空”，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)基金設(shè)立的根本目標(biāo)。“按照這種運(yùn)作方式，有償和無(wú)償?shù)呢?cái)政撥款均由林業(yè)部門支配，而且有償投資回收后還是由林業(yè)部門支配，這樣的話，無(wú)償?shù)臓I(yíng)林支出這部分財(cái)政撥款難于保證不被轉(zhuǎn)作有償資金而回收，因而很難對(duì)這部分財(cái)政撥款的使用進(jìn)行監(jiān)督，其用款目的是難于保證的。”這種存在結(jié)果背離初衷的風(fēng)險(xiǎn)的制度安排也與基金法律性質(zhì)不清有關(guān)。嚴(yán)重時(shí)，可能因監(jiān)管不力而“使造林、營(yíng)林和護(hù)林資金變成了養(yǎng)人和養(yǎng)機(jī)構(gòu)資金”。有調(diào)研顯示，廣東省“各市、縣的林業(yè)基金（主要是育林基金）部分用于支付市、縣林業(yè)局事業(yè)單位干部職工的工資、福利、辦公費(fèi)用、行政人員的部分福利、林業(yè)站的林業(yè)員和護(hù)林員的工資與補(bǔ)助。據(jù)調(diào)查，近三年，各市縣林業(yè)基金總支出4.6億多元，其中用于林業(yè)部門人員經(jīng)費(fèi)支出1.5億多元，占林業(yè)基金總支出的33%”。2.基金使用范圍存在嚴(yán)重認(rèn)識(shí)誤區(qū)，違背基金設(shè)立的目的例如，2009年，財(cái)政部廣西專員辦在檢查中發(fā)現(xiàn)，“享受森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金（簡(jiǎn)稱補(bǔ)償基金）的一般單位和群眾對(duì)該專項(xiàng)基金的使用存在重大認(rèn)識(shí)偏差”，“按照《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》的規(guī)定，補(bǔ)償基金專款專用，應(yīng)全額用于公益林的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理上。但在對(duì)桂平市紫荊鎮(zhèn)的調(diào)查中，我們注意到各村在規(guī)劃補(bǔ)償基金用途時(shí)存在嚴(yán)重誤區(qū)，如田心村村委會(huì)負(fù)責(zé)人就表示領(lǐng)到這筆資金后將把它用于補(bǔ)助弱勢(shì)群體、發(fā)展村小學(xué)教育、改善村部辦公條件等，而只字未提公益林的保護(hù)。其他如白云村長(zhǎng)田生產(chǎn)隊(duì)負(fù)責(zé)人在接受詢問時(shí)亦作類似表達(dá)。另外，從紫荊鎮(zhèn)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)處，我們了解到還有一些村集體在領(lǐng)到補(bǔ)償基金后即將其分發(fā)給村民個(gè)人，而村民們也多是把專項(xiàng)基金當(dāng)成了救濟(jì)金，直接用在生活消費(fèi)上，完全違背了中央設(shè)立該基金的目的”。3.基金的資金來(lái)源單一、狹窄，補(bǔ)償數(shù)量、范圍不足純粹依靠政府財(cái)政預(yù)算投入的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金勢(shì)必資金來(lái)源單一，從而導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償不足。雖然，我國(guó)中央財(cái)政正式設(shè)立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金目前已累計(jì)投入資金200多億元，將7億畝重點(diǎn)生態(tài)公益林納入補(bǔ)償范圍。但是，國(guó)合會(huì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制課題組的研究報(bào)告還是認(rèn)為，“從目前實(shí)踐的情況來(lái)看還存在著一些問題，突出地表現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍畈磺?、覆蓋面不全、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低、資金來(lái)源單一以及缺乏長(zhǎng)效的補(bǔ)償機(jī)制等”。“目前我國(guó)劃為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)公益林的面積為1.04億公頃（其中非天然林保護(hù)工程為0.55億公頃），截止到2005年僅補(bǔ)償了0.26億公頃，還存在著較大的差距?！?.基金的法律性質(zhì)不清等原因?qū)е缕鋬?nèi)部治理結(jié)構(gòu)不清晰，基金管理效率不高例如，會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理較混亂。廣東省林業(yè)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)的研究報(bào)告指出了該省實(shí)踐中存在的一些財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理問題：“第一種是把林業(yè)基金會(huì)計(jì)科目與行政事業(yè)費(fèi)等會(huì)計(jì)科目混合使用，只設(shè)一本賬；第二種是林業(yè)基金賬和行政（事業(yè)）費(fèi)賬分設(shè)，但財(cái)政返撥的林業(yè)基金須通過行政賬再轉(zhuǎn)入林業(yè)基金賬進(jìn)行支出核算；第三種是大部分地方森工站自提的維簡(jiǎn)費(fèi)納入了本身的森工賬，沒有在林業(yè)基金賬上反映，但卻在林業(yè)基金年報(bào)上反映；第四種是林業(yè)基金賬并入行政事業(yè)費(fèi)賬；第五種是不設(shè)賬，這主要在采用財(cái)政集中支付結(jié)算方式的地區(qū)使用?！边@些實(shí)踐中遇到的問題，有些已經(jīng)隨著2004年《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》和2007年《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》的制定實(shí)施而得以解決，但足以反映出在認(rèn)清生態(tài)補(bǔ)償基金法律性質(zhì)基礎(chǔ)上完善和統(tǒng)一基金內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和管理機(jī)制的重要性。三破題的理論基石：生態(tài)補(bǔ)償基金的法律性質(zhì)筆者認(rèn)為，要從立法上解決現(xiàn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金存在的問題，須首先明確基金的法律性質(zhì)。我國(guó)《預(yù)算法》第二十二條規(guī)定，“預(yù)算收入應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排使用；確需設(shè)立專用基金項(xiàng)目的，須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”?！豆媸聵I(yè)捐贈(zèng)法》對(duì)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理等作出了規(guī)定。2001年我國(guó)頒布的《信托法》第六章專門對(duì)“公益信托”作出了規(guī)定，但這些規(guī)定含義還比較模糊，不足以形成基金會(huì)的信托制度?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定：“本條例所稱基金會(huì)，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營(yíng)利性法人?！钡诹鶙l規(guī)定：“國(guó)務(wù)院民政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門是基金會(huì)的登記管理機(jī)關(guān)?！边@些法律法規(guī)是我們探討在現(xiàn)行法框架內(nèi)設(shè)計(jì)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償基金的前提。（一）我國(guó)環(huán)境保護(hù)基金制度的已有實(shí)踐我國(guó)已根據(jù)上述行政法規(guī)和規(guī)章，建立了一些全國(guó)性和地方性環(huán)境保護(hù)基金會(huì)。全國(guó)性的如“中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)”（ChinaEnvironmentalProtectionFoundation），根據(jù)其章程規(guī)定，該基金會(huì)的“宗旨是通過資助和獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)作出杰出貢獻(xiàn)的個(gè)人和組織，推動(dòng)中國(guó)環(huán)境保護(hù)的管理、科學(xué)研究、宣傳、教育、人才培訓(xùn)、學(xué)術(shù)交流、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及涉外活動(dòng)等各項(xiàng)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。本基金會(huì)在開展各項(xiàng)活動(dòng)中應(yīng)遵守國(guó)家的憲法、法律法規(guī)和有關(guān)政策，遵守社會(huì)道德風(fēng)尚”；性質(zhì)是“全國(guó)性的民間非營(yíng)利組織，是獨(dú)立的社會(huì)團(tuán)體法人”，“每年定期向人民銀行和民政部報(bào)告財(cái)務(wù)收支和活動(dòng)情況，接受國(guó)家環(huán)?？偩帧⑷嗣胥y行和民政部的監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)”；基金來(lái)源包括：“國(guó)內(nèi)熱心于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的企業(yè)事業(yè)單位、團(tuán)體的捐贈(zèng)、其他組織及個(gè)人的捐贈(zèng)或國(guó)（境）外有關(guān)組織和友好人士的捐贈(zèng)”，“基金會(huì)按照本章程和國(guó)家有關(guān)規(guī)定開展基金的籌集和募捐活動(dòng)”，“基金存入金融機(jī)構(gòu)收取利息，也可以購(gòu)買債券、有價(jià)證券和股票為基金增值”；基金的用途包括：“資助環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的開展、獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)環(huán)保事業(yè)有突出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人或資助有利于社會(huì)文明事業(yè)的公益事業(yè)”；“基金會(huì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)為理事會(huì)，理事會(huì)由理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)和理事組成”，“基金會(huì)建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理制度”，“配備具有專業(yè)資格的會(huì)計(jì)人員”，“執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的財(cái)務(wù)管理制度，接受理事會(huì)和財(cái)政部門的監(jiān)督”；“資產(chǎn)來(lái)源屬于國(guó)家撥款或者社會(huì)捐贈(zèng)、資助必須接受審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并將有關(guān)情況向社會(huì)公布”。地方性的環(huán)境保護(hù)基金如“廣東省環(huán)境保護(hù)基金會(huì)”等。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)”等基金會(huì)屬于“民辦官助”型基金會(huì)，所謂民辦主要是指這些基金會(huì)的運(yùn)作、管理及工作模式還是由基金會(huì)本身決定，基金會(huì)還是由民間在辦，但其原始基金的全部、大部分或一部分來(lái)自政府有關(guān)部門的一次性投入或者通過政府行政手段所進(jìn)行的籌集。1988年的《污染源治理專項(xiàng)基金有償使用暫行辦法》曾建立了“污染源治理專項(xiàng)基金”，該辦法第二條將該基金界定為：“基金由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣環(huán)境保護(hù)部門設(shè)立，分級(jí)管理，獨(dú)立核算，可以拆借使用?！薄盎饘?shí)行有償使用，委托銀行貸款?！痹S多地方還制定了與此相配套的地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件，具體實(shí)施該項(xiàng)污染源專項(xiàng)基金制度。如《安徽省污染源治理專項(xiàng)基金有償使用實(shí)施辦法》、《甘肅省污染源治理專項(xiàng)基金有償使用實(shí)施辦法》、《北京市污染源治理專項(xiàng)基金有償使用實(shí)施辦法》、《遼寧省污染源治理專項(xiàng)基金有償使用實(shí)施辦法》、《青島市污染源治理專項(xiàng)基金有償使用實(shí)施辦法》、《四川省污染源治理專項(xiàng)基金有償使用實(shí)施辦法》。據(jù)此，有人曾提出并界定了“環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金”，指“由排污收費(fèi)轉(zhuǎn)化的專門用于補(bǔ)助重點(diǎn)污染源治理的資金亦稱環(huán)保補(bǔ)助金”。（二）我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償基金的法律性質(zhì)選擇雖然上述環(huán)境保護(hù)基金的實(shí)踐有法可依，為我們探討本文的課題提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但回到問題的原點(diǎn)——生態(tài)補(bǔ)償基金應(yīng)然的法理性質(zhì)，也許可以為我們找到更合理、合法、有效的突破口。首先必須指出，從法理角度出發(fā)，本文所探討的生態(tài)補(bǔ)償基金之法律性質(zhì)問題可以轉(zhuǎn)化為關(guān)于其是否具有獨(dú)立的法律人格以及采取何種具體組織形式的法理探討。1.分析的邏輯起點(diǎn)：傳統(tǒng)民法的法人類型原理西方國(guó)家將法人分為公法人和私法人，前者指“以公共利益為目的，即以提高政府效能、滿足公眾需要和改善公共福利為目的而設(shè)立的法人”；后者指“以私人利益為目的，即以其成員的財(cái)產(chǎn)利益或其他利益為目的而設(shè)立的法人”。學(xué)說(shuō)上關(guān)于兩者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，分為依“法人設(shè)立依據(jù)的法律”、“法人的設(shè)立者”、“法人與國(guó)家間的法律關(guān)系”、“法人是否行使或分擔(dān)國(guó)家權(quán)力”或者“一般社會(huì)觀念”而有所不同。趙旭東教授認(rèn)為，“各種劃分標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容又是一致的，歸根到底還是社會(huì)利益和公共利益的問題。依公法設(shè)立的法人、由國(guó)家或公共團(tuán)體設(shè)立的法人、與國(guó)家有特別關(guān)系并受其特別保護(hù)以及行使或分擔(dān)國(guó)家權(quán)力或政府職能的法人，其設(shè)立或活動(dòng)的目的都主要是為了社會(huì)的利益，國(guó)家不過是社會(huì)利益的集中代表者。而依私法設(shè)立的法人、由私人設(shè)立的法人、與國(guó)家無(wú)特別利害關(guān)系以及不行使國(guó)家權(quán)力的法人，其設(shè)立和活動(dòng)的目的則主要是為了私人的利益”。在傳統(tǒng)的民法理論中，人格學(xué)說(shuō)中的“人”是指民事權(quán)利主體，“格”是指成為這種主體的資格?！叭烁瘛本褪敲袷聶?quán)利主體資格的稱謂。法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。我國(guó)《民法通則》第三十六條第一款規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織?！痹诶碚撋?，一般可以根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)將法人分為：公法人與私法人；社團(tuán)法人與財(cái)團(tuán)法人；公益法人與營(yíng)利法人、本國(guó)法人與外國(guó)法人等。各國(guó)立法對(duì)法人所采取的分類并非完全一致。例如，我國(guó)《民法通則》將法人分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人?！兜聡?guó)民法典》第一編“總則”第一章“人”第二節(jié)“法人”編排體例為：社團(tuán)、基金會(huì)和公法法人三個(gè)部分。該法第八十九條使用了“公法上的社團(tuán)、基金會(huì)和機(jī)構(gòu)”的提法?！度鹗棵穹ǖ洹返诙隆胺ㄈ恕狈譃椤耙话阋?guī)定”、“社團(tuán)法人”和“財(cái)團(tuán)法人”三節(jié)。該法第五十二條規(guī)定：“團(tuán)體組織以及有特殊目的的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，在商事登記簿上登記后，即取得法人資格。”“公法上的團(tuán)體組織及機(jī)構(gòu)，非經(jīng)濟(jì)目的的社團(tuán)、宗教財(cái)團(tuán)、家庭財(cái)團(tuán)，不需經(jīng)上述登記。……”第六十條第一款規(guī)定：“以政治、宗教、學(xué)術(shù)、藝術(shù)、慈善、社交為目的的以及其他不以經(jīng)濟(jì)為目的的社團(tuán)，自表示成立意思的章程作成時(shí)，即取得法人資格。”第八十條規(guī)定：“設(shè)立財(cái)團(tuán)法人，得有為特別目的而捐助的財(cái)產(chǎn)?！薄度毡久穹ǖ洹返谌臈l為“公益法人的設(shè)立”的規(guī)定：“有關(guān)祭祀、宗教、慈善、學(xué)術(shù)、技藝及其他公益的社團(tuán)或財(cái)團(tuán)且不以營(yíng)利為目的者，經(jīng)主管官署許可，可以成為法人?！薄栋拈T民法典》第二編“法律關(guān)系”第一分編“人”第二章“法人”第一節(jié)“社團(tuán)及財(cái)團(tuán)”分為“一般規(guī)定”、“社團(tuán)”和“財(cái)團(tuán)”三個(gè)分節(jié)。該法第一百五十四條規(guī)定：“社團(tuán)系指以人為基礎(chǔ)、且非以社員之經(jīng)濟(jì)利益為宗旨之法人?！钡谝话倨呤龡l規(guī)定：“財(cái)團(tuán)系指以財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)且以社會(huì)利益為宗旨之法人?！薄抖砹_斯聯(lián)邦民法典》第四十八條第三款規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體和宗教團(tuán)體（聯(lián)合組織）、慈善基金會(huì)和其他基金會(huì)、法人的聯(lián)合組織（協(xié)會(huì)和聯(lián)合會(huì)），屬于其發(fā)起人（參加人）對(duì)之不享有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法人?！钡谝话僖皇藯l第一款規(guī)定：“本法典所指的基金會(huì)是由公民和（或）法人在自愿繳納財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)上，為達(dá)到社會(huì)的、慈善的、文化的、教育的和其他有益于社會(huì)的目的而成立的沒有會(huì)員的非商業(yè)組織?！薄盎饡?huì)的（一個(gè)或若干）發(fā)起人移交給基金會(huì)的財(cái)產(chǎn)是基金會(huì)的財(cái)產(chǎn)。發(fā)起人不對(duì)他們所成立基金會(huì)的債務(wù)負(fù)責(zé)，而基金會(huì)也不對(duì)自己發(fā)起人的債務(wù)負(fù)責(zé)?！钡诙钜?guī)定：“基金會(huì)應(yīng)將財(cái)產(chǎn)用于其章程規(guī)定的目的?；饡?huì)有權(quán)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但僅以為達(dá)到它為之成立的社會(huì)有益目的之必需和符合這些目的為限。基金會(huì)有權(quán)為從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而建立商業(yè)公司或參加商業(yè)公司?！薄对侥厦穹ǖ洹返谝话僖皇畻l將法人分類為：國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝部隊(duì)；政治組織、政治社會(huì)組織；經(jīng)濟(jì)組織；社會(huì)組織、社會(huì)行業(yè)組織；社會(huì)基金會(huì)、慈善基金會(huì)等。第一百一十五條第一款規(guī)定：“經(jīng)國(guó)家主管部門許可成立并批準(zhǔn)其章程的社會(huì)基金會(huì)、慈善基金會(huì)的活動(dòng)旨在鼓勵(lì)、促進(jìn)文化、科學(xué)、慈善事業(yè)的發(fā)展和其社會(huì)人道目的，不以營(yíng)利為目的。社會(huì)基金會(huì)，慈善基金會(huì)在參加民事關(guān)系時(shí)具有法律人格。”可見，各國(guó)民法就“法人”、“基金”的法律性質(zhì)定位及其相互關(guān)系的立法之復(fù)雜足以顯現(xiàn)“基金”性質(zhì)界定之一般與特殊須因法域、因情形而具體分析。究竟我國(guó)將來(lái)的生態(tài)補(bǔ)償基金該如同政府會(huì)計(jì)中的“基金”一樣被定位為“一項(xiàng)特殊的財(cái)產(chǎn)”，還是被定位為獨(dú)立的法人？如果被定位為具有獨(dú)立法律人格的主體，具體又該采用何種組織形式？下文將在上述傳統(tǒng)民法理論的基礎(chǔ)上，逐一展開考問和求證。2.選擇之一：非獨(dú)立法律人格模式我國(guó)《預(yù)算法》第二十二條僅原則規(guī)定：“預(yù)算收入應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排使用；確需設(shè)立專用基金項(xiàng)目的，須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”《預(yù)算法實(shí)施條例》第十四條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的專用基金應(yīng)當(dāng)實(shí)行預(yù)算管理；尚未納入預(yù)算管理的，應(yīng)當(dāng)逐步納入預(yù)算管理。”1996年7月6日頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》第四條規(guī)定：“……征收政府性基金必須嚴(yán)格按國(guó)務(wù)院規(guī)定統(tǒng)一報(bào)財(cái)政部審批，重要的報(bào)國(guó)務(wù)院審批?；鹆㈨?xiàng)的申請(qǐng)和批準(zhǔn)要以國(guó)家法律、法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定為依據(jù)，否則一律不予立項(xiàng)。地方無(wú)權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立基金項(xiàng)目，也不得以行政事業(yè)性收費(fèi)的名義變相批準(zhǔn)設(shè)立基金項(xiàng)目?！钡谖鍡l規(guī)定：“……對(duì)部門和單位的預(yù)算外資金收支按不同性質(zhì)實(shí)行分類管理。國(guó)家機(jī)關(guān)和受政府委托的部門、單位統(tǒng)一收取和使用的專項(xiàng)用于公共工程和社會(huì)公共事業(yè)的基金、收費(fèi)，以及以政府信譽(yù)強(qiáng)制建立的社會(huì)保障基金等，收入全額繳入同級(jí)財(cái)政專戶，支出按計(jì)劃和規(guī)定用途?？顚Ｓ?，不得挪作他用，收支結(jié)余可結(jié)轉(zhuǎn)下年度專項(xiàng)使用……”第七條規(guī)定：“……專項(xiàng)用于公共工程、公共事業(yè)的基金和收費(fèi)，以及其他專項(xiàng)資金，要按計(jì)劃和規(guī)定用途專款專用，由財(cái)政部門審核后分期撥付資金……”可見，在我國(guó)法律并不禁止根據(jù)預(yù)算法設(shè)立政府性專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償基金，這種基金的性質(zhì)應(yīng)屬于政府會(huì)計(jì)上的基金，不具有法人資格。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)中的基金一般指具有特定用途的現(xiàn)金?！胺铂F(xiàn)金經(jīng)指定某特定用途，除此之外不得動(dòng)用，即為基金?！倍畷?huì)計(jì)中所稱的基金往往與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)不同，如美國(guó)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（GovernmentalAccountingStandardsBoard）將基金界定為，政府為執(zhí)行特定義務(wù)或達(dá)到特定目的，而根據(jù)法律、約定或限制，所分開記載的現(xiàn)金和其他財(cái)力資源，連同有關(guān)的負(fù)債、剩余權(quán)益或余額，自成為一個(gè)獨(dú)立的財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)個(gè)體。而“實(shí)務(wù)上，運(yùn)用特種基金這種預(yù)算法上之設(shè)計(jì)，來(lái)降低行政主體對(duì)行政組織財(cái)政控制密度的情形，越來(lái)越普遍”。3.選擇之二：私法上的財(cái)團(tuán)法人模式其實(shí)在國(guó)外有關(guān)國(guó)家的法治實(shí)踐中，還采取了私法上的財(cái)團(tuán)法人或公法上的財(cái)團(tuán)法人性質(zhì)的環(huán)境損害補(bǔ)償基金，可為借鑒。按照法人成立的基礎(chǔ)不同，可以將法人分為社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人?！吧鐖F(tuán)法人是以人的集合為基礎(chǔ)而成立的法人，是人的集合體?！薄柏?cái)團(tuán)法人是以財(cái)產(chǎn)的集合為基礎(chǔ)而成立的法人，是財(cái)產(chǎn)的集合體。”兩者在成立的基礎(chǔ)、設(shè)立人的地位和目的等方面具有顯著的差異。上述觀點(diǎn)，是民法理論的普遍共識(shí)。因此，在我國(guó)已有實(shí)踐中，諸如慈善基金會(huì)、“中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)”等從理論上分析，應(yīng)屬于民法上的財(cái)團(tuán)法人，[2]而擁有獨(dú)立的法律人格。“對(duì)于那些以私人目的而設(shè)立但又與公眾有密切聯(lián)系并被授予某些公共職能的法人，有的主張應(yīng)定為準(zhǔn)公法人?！薄暗珜?shí)際上，西方國(guó)家類似于我國(guó)機(jī)關(guān)法人的組織被歸類為公法人，而類似于我國(guó)事業(yè)單位法人的組織除少部分由國(guó)家舉辦的，屬于公法人范疇外，大部分則屬于私法人范圍的財(cái)團(tuán)法人?！倍覈?guó)的《基金會(huì)管理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱的基金會(huì)，是指對(duì)國(guó)內(nèi)外社會(huì)團(tuán)體和其他組織以及個(gè)人自愿捐贈(zèng)資金進(jìn)行管理的民間非營(yíng)利性組織，是社會(huì)團(tuán)體法人?！薄盎饡?huì)的活動(dòng)宗旨是通過資金資助推進(jìn)科學(xué)研究、文化教育、社會(huì)福利和其他公益事業(yè)的發(fā)展?！薄坝蓢?guó)家撥款建立的資助科學(xué)研究的基金會(huì)和其他各種專項(xiàng)基金管理組織，不適用本辦法。”《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第二條則規(guī)定：“本條例所稱社會(huì)團(tuán)體，是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織?！薄皣?guó)家機(jī)關(guān)以外的組織可以作為單位會(huì)員加入社會(huì)團(tuán)體?！币虼?，也有觀點(diǎn)認(rèn)為立法已經(jīng)將我國(guó)的基金會(huì)定性為社會(huì)團(tuán)體法人。但也有學(xué)者對(duì)立法的此種定性持懷疑態(tài)度。如，有學(xué)者認(rèn)為：“社會(huì)團(tuán)體法人是由若干成員為了共同目的自愿結(jié)合組成的社會(huì)組織，成員的聯(lián)合是基本屬性?！薄拔覈?guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第一條關(guān)于該條例的制定目的的規(guī)定亦清楚地表明了這種性質(zhì)?！薄霸谶@一點(diǎn)上，我國(guó)的社會(huì)團(tuán)體法人與西方的社團(tuán)法人具有同樣的性質(zhì)，區(qū)別在于社團(tuán)法人包括以營(yíng)利為目的而由社員出資組成的公司和以社員經(jīng)濟(jì)互助目的并從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合作社，而社會(huì)團(tuán)體法人則是從事各種社會(huì)公益事業(yè)或謀取社員經(jīng)濟(jì)利益的非營(yíng)利性組織。社會(huì)團(tuán)體法人既以成員聯(lián)合為基礎(chǔ)，因而與以財(cái)產(chǎn)集合為基礎(chǔ)成立的財(cái)團(tuán)法人或捐助[3]法人在法律關(guān)系的許多方面截然不同?！辈捎盟椒ㄉ系呢?cái)團(tuán)法人定性生態(tài)補(bǔ)償基金，就是將基金的管理和運(yùn)營(yíng)交由一個(gè)私法上的財(cái)團(tuán)法人負(fù)責(zé)。具體而言，是由政府按照預(yù)算程序用一定款項(xiàng)捐贈(zèng)設(shè)立一個(gè)基金，使其形式為具有私法上人格的財(cái)團(tuán)法人，由該基金制定章程，設(shè)立若干內(nèi)部機(jī)關(guān)，完全獨(dú)立地負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償基金的受理申請(qǐng)、審查、發(fā)放等基金運(yùn)營(yíng)事務(wù)。4.選擇之三：公法上的財(cái)團(tuán)法人模式江平先生認(rèn)為，團(tuán)體人格財(cái)產(chǎn)的來(lái)源分為“共同財(cái)產(chǎn)型”、“捐助財(cái)產(chǎn)型”、“國(guó)家財(cái)產(chǎn)型”、“總有財(cái)產(chǎn)型”和“信托財(cái)產(chǎn)型”。其中，“國(guó)家財(cái)產(chǎn)型的法人財(cái)產(chǎn)來(lái)源自羅馬法始，在任何類型的社會(huì)中都始終存在，而在社會(huì)主義社會(huì)更為普遍”。國(guó)家財(cái)產(chǎn)型包括預(yù)算撥款型，指“靠國(guó)家預(yù)算撥款而形成的團(tuán)體人格在西方稱之為公法人，在我國(guó)則是機(jī)關(guān)法人和某些事業(yè)單位法人”?！斑@些團(tuán)體從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)沒有自己獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，因?yàn)樗鼈兊囊磺胸?cái)產(chǎn)開支均由國(guó)家預(yù)算承擔(dān)，它們的一切收入也應(yīng)上交給國(guó)家。國(guó)庫(kù)才是真正的財(cái)產(chǎn)所有者。其次，這種類型的團(tuán)體人格對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)不能有較充分的支配權(quán)，當(dāng)它不能用預(yù)算撥給的經(jīng)費(fèi)和實(shí)有的財(cái)產(chǎn)來(lái)抵償債務(wù)時(shí)，不發(fā)生破產(chǎn)問題，一切責(zé)任均應(yīng)由國(guó)庫(kù)承擔(dān)?！痹诠帕_馬法中，“公法上的主體具有私法中獨(dú)立人格的表現(xiàn)。國(guó)庫(kù)和市府具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)并可以獨(dú)自享受權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，但其成員卻不能顯現(xiàn)，這是一種特殊意義上的民事主體，是和羅馬法中的‘人的集合體’與‘物的集合體’[4]類型不同的一種人格體。后邊民法中的公法人概念便是由此而來(lái)的”?！霸跉W洲，地方自治團(tuán)體很久以來(lái)就既是一個(gè)以地域?yàn)榛A(chǔ)的行政主體，享有行政上的自治權(quán)力，具有獨(dú)立的公法上的法律人格，同時(shí)它又是市民社會(huì)中具有獨(dú)立人格的私法主體?！泵绹?guó)法中出現(xiàn)了“獨(dú)任法團(tuán)（corporationsole）”的概念，“獨(dú)任法團(tuán)則是兼有公法人和財(cái)團(tuán)法人某些特征的一種特殊法人形態(tài)”。在德國(guó)，各州一般均有基金管理法，將公法上的基金區(qū)分為具有獨(dú)立法律人格的公法財(cái)團(tuán)法人和不具有獨(dú)立法律人格兩種，后一種形式的基金，如同本文前述僅作為一項(xiàng)特殊財(cái)產(chǎn)的政府會(huì)計(jì)中的特定目的“基金”。德國(guó)存在一些根據(jù)特別征稅（Sonderabgabe）而成立的基金，屬于?？顚Ｓ茫簿褪侨≈谀骋惶囟ǖ娜巳?，并運(yùn)用于這一群人的有關(guān)事務(wù)，這類基金就屬于公法上的財(cái)團(tuán)之一種。臺(tái)灣學(xué)者陳愛娥認(rèn)為，公法上的財(cái)團(tuán)法人是由行政主體依法律或依主管機(jī)關(guān)的許可而捐資設(shè)立的，其成立后與捐資者在法律上不存在任何關(guān)系，但捐資者可以通過董事的任命等擁有實(shí)質(zhì)上的一定影響。其實(shí)，公法財(cái)團(tuán)起源很早。19世紀(jì)以來(lái)，由于營(yíng)造物概念的擴(kuò)充，才使得公法財(cái)團(tuán)的適用空間逐漸受到“擠壓”，如今其地位已大不如前了。蔡志方教授認(rèn)為，“公法財(cái)團(tuán)系以捐助一定財(cái)產(chǎn)（與財(cái)團(tuán)行政上的財(cái)產(chǎn)有別）以追求一定之行政目的，依法律規(guī)定賦予權(quán)利義務(wù)之資格，即所謂財(cái)團(tuán)法人，所以公法財(cái)團(tuán)常涉及組織法與公物法的結(jié)合”。陳愛娥教授認(rèn)為，“‘公財(cái)團(tuán)法人’系由各級(jí)政府（指捐助人）為達(dá)到利他之目的捐助特定財(cái)產(chǎn)，將此財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移于他人（即指公法財(cái)團(tuán)本身），并以具有公法性質(zhì)之捐助行為，對(duì)管理該財(cái)產(chǎn)的組織加以建制：當(dāng)公法財(cái)團(tuán)成立時(shí)，其管理機(jī)構(gòu)組織完成，即由該財(cái)團(tuán)本身獨(dú)立運(yùn)作，捐助人僅能保有嗣后的合法性監(jiān)督”。陳慈陽(yáng)教授認(rèn)為，“公法上的財(cái)團(tuán)法人系為一種公法上營(yíng)造集體生活所需之財(cái)力集合，且為法律上具有人格之團(tuán)體”。公法上的財(cái)團(tuán)法人是一種為特定目的而永續(xù)管理特定財(cái)產(chǎn)的組織形態(tài)。因此，如果將生態(tài)補(bǔ)償基金定性為公法上的財(cái)團(tuán)法人，就是為了對(duì)法律主體因積極或消極行為給生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能效益以非降低性的影響而給予必要的貨幣補(bǔ)償，而由各級(jí)政府出資成立的，并將該筆款項(xiàng)轉(zhuǎn)移給隨后成立的這一公法上的以財(cái)產(chǎn)集合為基礎(chǔ)的法人組織，制定基金章程，建立基金內(nèi)部職能機(jī)關(guān)，由該具有獨(dú)立的法律人格的財(cái)團(tuán)法人負(fù)責(zé)基金的日常運(yùn)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)基金設(shè)立的目的。而作為出資人的政府組織在基金設(shè)立后，僅擁有合法監(jiān)督的權(quán)力，包括如下事項(xiàng)：基金財(cái)產(chǎn)必須加以特別管理，不得有所毀損，且必須妥善經(jīng)營(yíng)，以便孳息源源不斷；基金財(cái)產(chǎn)應(yīng)根據(jù)章程進(jìn)行必要的經(jīng)營(yíng)，不得違反出資人的捐助目的或基金設(shè)立的目的；任何基金日常行政管理必須合法和符合基金設(shè)立目的與章程的規(guī)定。5.建議：生態(tài)補(bǔ)償基金易采公法財(cái)團(tuán)法人形式通過上述分析，可以看出，非獨(dú)立法律人格模式的實(shí)質(zhì)是根據(jù)政府財(cái)政預(yù)算的特定目的而設(shè)立一種政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)客體，其與私法財(cái)團(tuán)法人模式和公法財(cái)團(tuán)法人模式的最本質(zhì)區(qū)別十分明顯：前者不具有獨(dú)立的法律人格，而后兩者具有獨(dú)立的法律人格。私法財(cái)團(tuán)法人模式其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)營(yíng)相對(duì)于公法財(cái)團(tuán)法人更為靈活，而后者相對(duì)于前者，更有利于加強(qiáng)行政權(quán)力對(duì)基金內(nèi)部組織機(jī)關(guān)的控制，以更好地實(shí)現(xiàn)政府行政的目的。陳慈陽(yáng)教授將采公法財(cái)團(tuán)法人模式與私法財(cái)團(tuán)法人模式的基金之間的區(qū)別歸納為：第一，公法財(cái)團(tuán)法人所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)必須是公法性法律文件所明確規(guī)定的；而私法財(cái)團(tuán)法人則可由捐贈(zèng)者設(shè)定。第二，公法財(cái)團(tuán)法人的內(nèi)部管理人員可以是公務(wù)員或準(zhǔn)公務(wù)員，也可以是以私人身份加入；而私法財(cái)團(tuán)法人的內(nèi)部管理人員一般是非公務(wù)員。第三，公法財(cái)團(tuán)法人的內(nèi)部管理規(guī)則可以以公法規(guī)定，具有公法色彩；而私法財(cái)團(tuán)法人則是純粹私法上的，可在法定范圍內(nèi)以意思自治達(dá)成章程。第四，公法財(cái)團(tuán)法人通常是為了實(shí)現(xiàn)公法任務(wù)而設(shè)立，往往由國(guó)庫(kù)提供資金，因此原則上受政府主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督往往多于私法財(cái)團(tuán)法人，同時(shí)也必須根據(jù)“行政權(quán)力應(yīng)受民意機(jī)關(guān)監(jiān)督”的原則而受到民意機(jī)關(guān)的監(jiān)督。第五，一旦發(fā)生訴訟事宜，公法財(cái)團(tuán)法人因其公法人性質(zhì)，而應(yīng)遵循行政訴訟法；而私法財(cái)團(tuán)法人則需遵循民事訴訟法的規(guī)定。比較而言，非獨(dú)立法律人格模式、私法財(cái)團(tuán)法人模式和公法財(cái)團(tuán)法人模式各有優(yōu)、缺點(diǎn)，見表1。表1非獨(dú)立法律人格模式、私法財(cái)團(tuán)法人模式和公法財(cái)團(tuán)法人模式優(yōu)缺點(diǎn)比較本文認(rèn)為，必須綜合考慮到，生態(tài)補(bǔ)償基金的設(shè)立旨在對(duì)行為人使得生態(tài)系統(tǒng)功能維持或增加的行為給予直接的貨幣補(bǔ)助，以體現(xiàn)公平性，鼓勵(lì)維持生態(tài)平衡、保護(hù)環(huán)境的行為。實(shí)質(zhì)上，該項(xiàng)制度是用公共財(cái)政收入防范和補(bǔ)助公共生態(tài)（環(huán)境）權(quán)益的損傷，因此帶有很強(qiáng)的公共行政目的。且因?yàn)樯婕肮藏?cái)政資金的征收和使用，必須由人民的代議機(jī)關(guān)依據(jù)人民的公意和行政機(jī)關(guān)執(zhí)行代議機(jī)關(guān)的意志的方式對(duì)此項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行必要的、充分的監(jiān)督和控制。同時(shí)，還必須追求基金的公平、高效運(yùn)營(yíng)，以降低該項(xiàng)制度的運(yùn)作成本，節(jié)省公共資源。上述制度功能需求決定了我們應(yīng)選擇公法財(cái)團(tuán)法人模式作為生態(tài)補(bǔ)償基金的法律性質(zhì)定位。四生態(tài)補(bǔ)償基金法律性質(zhì)確定基礎(chǔ)上的有關(guān)立法問題（一）生態(tài)補(bǔ)償基金的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)及其職能將來(lái)的《生態(tài)補(bǔ)償條例》如果涉及生態(tài)補(bǔ)償基金制度，須對(duì)生態(tài)補(bǔ)償基金的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)和職能進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。本文認(rèn)為，可以通過專門立法或公法行為認(rèn)可生態(tài)補(bǔ)償基金的章程，將其內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)及各自職責(zé)給予明確設(shè)定。為便于理解，可見表2[5]的簡(jiǎn)要說(shuō)明。表2生態(tài)補(bǔ)償基金內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其職能表2生態(tài)補(bǔ)償基金內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其職能-續(xù)表（二）生態(tài)補(bǔ)償基金的體系建議我國(guó)構(gòu)建一個(gè)“行業(yè)性生態(tài)補(bǔ)償基金”、“專門性生態(tài)補(bǔ)償基金”與“綜合性生態(tài)補(bǔ)償基金”相結(jié)合，“地方性生態(tài)補(bǔ)償基金”、“區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償基金”與“全國(guó)性生態(tài)補(bǔ)償基金”多層次組成的生態(tài)補(bǔ)償基金體系。前者是從基金功能出發(fā)的分類，后者則是以基金覆蓋地域范圍為基礎(chǔ)的分類，這兩大分類間可以具體組合，例如，現(xiàn)行的中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金就屬于行業(yè)性、全國(guó)性的生態(tài)補(bǔ)償基金。行業(yè)性生態(tài)補(bǔ)償基金以國(guó)家的某一產(chǎn)業(yè)部門為基礎(chǔ)設(shè)立，如森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。專門性生態(tài)補(bǔ)償基金則因?qū)崿F(xiàn)某一特定目的而設(shè)立，并以目的的實(shí)現(xiàn)而終止，例如，為實(shí)現(xiàn)寧波市主體功能區(qū)劃，圍繞象山港區(qū)設(shè)立的綜合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制組成部分的生態(tài)補(bǔ)償基金，該基金旨在實(shí)現(xiàn)寧波全市的生態(tài)涵養(yǎng)功能，而設(shè)立的對(duì)當(dāng)?shù)剡M(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)助，其中生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助主要用于水源建設(shè)、水源地保護(hù)等為主的水生態(tài)建設(shè)與水資源供應(yīng)工程；以生態(tài)公益林建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展工程；入海陸源污染物總量控制、海上污染控制、海洋生態(tài)修復(fù)等為主的海洋生態(tài)保護(hù)工程；以生態(tài)鎮(zhèn)（村）建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)為主的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程。而綜合性