四大?；?7個(gè)農(nóng)民工在線閱讀

本文格式為Word版，下載可任意編輯——四大?；?7個(gè)農(nóng)民工在線閱讀新一輪城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是以人為核心的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的制度設(shè)計(jì)應(yīng)圍繞“人”開展。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是城鎮(zhèn)化的主角，滾動(dòng)過程表現(xiàn)為農(nóng)人“出村”和“入城”，“出村”的關(guān)鍵是農(nóng)村土地制度改革，“入城”的核心是農(nóng)人工市民化。農(nóng)人工市民化，涉及流向、居住、就業(yè)、公共服務(wù)等四大環(huán)節(jié)。推進(jìn)農(nóng)人工市民化，務(wù)必抓住關(guān)鍵點(diǎn)，否那么事倍功半。本文重點(diǎn)研究農(nóng)人工市民化四大環(huán)節(jié)的關(guān)鍵點(diǎn)，以求推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

一、導(dǎo)向：合理分流優(yōu)化人口空間布局

（一）導(dǎo)向的必要性

農(nóng)人轉(zhuǎn)移人口的流向受市場驅(qū)動(dòng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)上指實(shí)現(xiàn)人口密度與經(jīng)濟(jì)密度均衡。但這不等于政府不需要發(fā)揮引導(dǎo)作用或不能發(fā)揮引導(dǎo)作用。有學(xué)者舉例人口自動(dòng)向大城市（指200萬人以上的城市，含特大城市）轉(zhuǎn)移的極化效應(yīng)，駁倒政府引導(dǎo)的必要性，稱政府引導(dǎo)了這么多年，大城市人口依舊集聚，政府調(diào)理有必要嗎？這話規(guī)律不對。假使政府不引導(dǎo)，大城市人口會(huì)更膨脹，造成的問題更多。中國有浩瀚的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年我國進(jìn)城農(nóng)村人口達(dá)2.34億人，據(jù)國務(wù)院進(jìn)展研究中心預(yù)料，到2022年累計(jì)將達(dá)3億多。農(nóng)人轉(zhuǎn)移人口的滾動(dòng)和聚集，直接導(dǎo)致全國城鎮(zhèn)的空間布局、區(qū)域協(xié)調(diào)進(jìn)展、經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)穩(wěn)定等大問題。中國浩瀚的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，完全依靠市場驅(qū)動(dòng)自由滾動(dòng)的后果可想而知。因此，我們并不是不需要對人口滾動(dòng)引導(dǎo)，而是需要更科學(xué)的引導(dǎo)方向，更有力的引導(dǎo)措施。

（二）引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的路徑

據(jù)預(yù)料，我國2030年城鎮(zhèn)化將達(dá)成70%，大量的農(nóng)人人口需要轉(zhuǎn)移。實(shí)際上，眾多城市內(nèi)部也已經(jīng)存在大量的半市民化人口。筆者認(rèn)為，要從兩大層面引導(dǎo)農(nóng)人轉(zhuǎn)移人口：面上分流，按主體功能區(qū)布局，引導(dǎo)人口向優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域集聚，避開生態(tài)脆弱、苦難多發(fā)的區(qū)域及礦帶；點(diǎn)狀引導(dǎo)，大城市消化周邊農(nóng)人工一片面存量，中小城市作為主力吸納大片面農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就地消化一片面人口。

一是人口不成能全部集中在城市，新農(nóng)村創(chuàng)辦照舊很有必要。目前我國的農(nóng)村人口有6.7億人，即使城鎮(zhèn)化率不斷提高，城市也不成能容納全部人口。從保障糧食安好和農(nóng)業(yè)進(jìn)展的角度來看，農(nóng)村也務(wù)必留存確定的勞動(dòng)力。因此，新農(nóng)村創(chuàng)辦依舊很有必要。

二是不成過度集中在大城市，對大城市的人口應(yīng)有所限制。無論從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)還是政治角度，人口大量集中在若干個(gè)城市是不適合的。從社會(huì)角度看，城市過大易造成城市病；從經(jīng)濟(jì)角度看，達(dá)成確定規(guī)模后，城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模效益會(huì)下滑；從政治角度看，大城市多是直轄市、省會(huì)市、單列市，大量的人口集中在經(jīng)濟(jì)或政治上有全國影響力的城市，一旦失業(yè)較多，或民生問題一時(shí)未能解決，不滿心緒曼延，會(huì)導(dǎo)致一系列社會(huì)問題。

三是中小城市是吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主陣地，應(yīng)大力發(fā)揮地市和縣城的主力軍作用。中小城市以地級(jí)市和縣級(jí)市為主體，個(gè)別地級(jí)市為大城市。2022年底全國地級(jí)市285個(gè)，縣級(jí)市368個(gè)。農(nóng)人工是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主體，據(jù)2022年國家統(tǒng)計(jì)局的農(nóng)人工監(jiān)測報(bào)告顯示，全國城市農(nóng)人工30%分布在直轄市和省會(huì)市，34.9%分布在地級(jí)市，23.6%分布在縣級(jí)市。地縣級(jí)市承載60%農(nóng)人工，這是行政層級(jí)體制下、地縣進(jìn)展空間有限的處境下，仍能取得的勞績，可見地市和縣級(jí)市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口潛力巨大。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然有利于就近轉(zhuǎn)移，但不是吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重點(diǎn)。截至2022年全國有1.9萬多個(gè)建制鎮(zhèn)，但僅吸納9%的農(nóng)人工，前兩年也僅為8.9%、13.8%。從儉約資源和規(guī)模效益的角度考慮，鎮(zhèn)不是城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)。但是，有少數(shù)地區(qū)的鎮(zhèn)更加興隆，如廣東東莞、中山等地，還有其他一些潛力較大的中心鎮(zhèn)、衛(wèi)星鎮(zhèn)，也可因地制宜城市化。

（三）有選擇有重點(diǎn)地發(fā)揮地市和縣城的承載作用

全國縣級(jí)行政區(qū)2800多個(gè)（含地市的市區(qū)），發(fā)揮地市和縣城承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主力軍作用，并非全國全體地市和縣城都要推動(dòng)城鎮(zhèn)化：一是充分考慮城市的水土資源和環(huán)境承載才能。承載才能不允許的地區(qū)不要強(qiáng)推動(dòng)城鎮(zhèn)化，可另行擇地推動(dòng)。原國家計(jì)生委《2022年中國滾動(dòng)人口進(jìn)展報(bào)告》看法引導(dǎo)滾動(dòng)人口“向東（部）入地（市）”，筆者根本贊同，但建議還加上“入縣（城）”。二是集約、組團(tuán)式進(jìn)展。充分發(fā)揮城市群的作用，發(fā)揮中心城市的帶動(dòng)作用，同時(shí)要合理限定中心城市的進(jìn)展邊界，激勵(lì)中心城市進(jìn)展周邊的縣鎮(zhèn)，促進(jìn)城市群里的其他中小城市協(xié)調(diào)進(jìn)展。三是選擇一批有確定常住人口規(guī)模的中小城市，培育進(jìn)展成為100—200萬人的城市。眾多關(guān)于城市人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益關(guān)系的研究成果顯示，城市過大過小都不適合。全國地縣眾多，要根據(jù)區(qū)域進(jìn)展需要，近期重點(diǎn)選擇有20萬人以上常住人口規(guī)模的片面城市，進(jìn)展成為100—200萬人的城市，資源環(huán)境對人口承載才能強(qiáng)的城市，可以吸納更多人口。據(jù)《我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的演進(jìn)軌跡和操作取向》（國務(wù)院進(jìn)展研究中心劉勇）估算，這樣的城市大約有190多座，深耕地縣藍(lán)海要以這些城市為培育重點(diǎn)。

二、安居：破除城市高房價(jià)壁壘

農(nóng)人轉(zhuǎn)移人口的定居地點(diǎn)，由所在城市的生活本金和農(nóng)人的才能抉擇。在一線城市，以農(nóng)人工的添置力，大片面農(nóng)人工無法實(shí)現(xiàn)定居。政府創(chuàng)辦大量的保障性住房不是根本的解決之道，一是保障對象數(shù)量之大政府難以承受，二是創(chuàng)辦資金有限政府無法承受。目前，地方財(cái)政主要來自于土地財(cái)政，這會(huì)推高房價(jià)，并促使政府投入更多的保障性住房資金，資金又來源自土地財(cái)政，惡性循環(huán)。住的問題無法解決，農(nóng)人工市民化的其他政策很可能都落空，包括放開戶口限制政策，放開農(nóng)人工也進(jìn)不來。

創(chuàng)造條件引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向地市和縣城轉(zhuǎn)移，是冷靜處理房地產(chǎn)泡沫和城鎮(zhèn)化沖突的關(guān)鍵，也是當(dāng)前化解兩者沖突較好的手段。這可降低一線城市房產(chǎn)的剛性需求，減輕一線城市創(chuàng)辦保障性住房的壓力，并為一線城市采取政策全面擠壓房地產(chǎn)泡沫創(chuàng)造條件。為吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向地縣城就近轉(zhuǎn)移，數(shù)量眾多的地縣務(wù)必大量投資改善市區(qū)根基設(shè)施，這有利于拉動(dòng)內(nèi)需，既改善民生又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，擺脫穩(wěn)投資保增長和抑房價(jià)保民生的兩難。同時(shí)，就近安置，人群習(xí)慣和鄉(xiāng)土觀念相近，有利于社會(huì)融合和社會(huì)穩(wěn)定。需要留神的是：一是地縣要?jiǎng)?chuàng)新手段吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定居。地縣要制止走完全依靠市場、完全依靠商品房的方式，來解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住問題，制止在新型城鎮(zhèn)化過程中地縣也大量展現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫?？捎谩叭N房”解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住問題：商品房，供有經(jīng)濟(jì)才能的農(nóng)人自愿添置，此類房居住標(biāo)準(zhǔn)較高；置換房，供農(nóng)人用宅基地置換的城里住房，并配置確定的門面商鋪以維生，這種住房主要以國有資金創(chuàng)辦為主，相對優(yōu)待；保障房，解決少數(shù)困難人口和異地務(wù)工人員居住問題。地縣新型城鎮(zhèn)化應(yīng)以其次種方式為主解決居住問題，同時(shí)將城市住房公積金制度擴(kuò)大至有相對固定工作的入城農(nóng)人，允許農(nóng)人添置商品房或置換安置房資金缺乏時(shí)，申請貸款。

二是創(chuàng)新手段籌集創(chuàng)辦資金。地市和縣城住房本金相對較低，但是財(cái)力差，往往難以承受住房創(chuàng)辦和市政創(chuàng)辦的資金。除地縣自行籌集資金外，還應(yīng)從三個(gè)渠道增加創(chuàng)辦資金：1、設(shè)立大中城市反哺小城市基金。對超過國家商品房指導(dǎo)價(jià)的大中城市，從其土地出讓金中抽取確定比例，設(shè)立扶持縣域進(jìn)展基金，用于小城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安置房及困難對象保障性住房創(chuàng)辦，作為大中城市抬高房價(jià)，造成農(nóng)人工只能進(jìn)縣城等小城鎮(zhèn)居住的補(bǔ)償。2、創(chuàng)辦用地指標(biāo)交易資金。激勵(lì)地縣城采取農(nóng)村集體創(chuàng)辦用地與城房創(chuàng)辦用地增減掛鉤土地政策，盤活農(nóng)村空置創(chuàng)辦用地，允許用盤活出來創(chuàng)辦用地指標(biāo)的確定比例，與大中城市舉行交易以換取資金。3、國家“三農(nóng)”資金和國債。隨著農(nóng)人向城市轉(zhuǎn)移，國家應(yīng)調(diào)整“三農(nóng)”投資方向和增發(fā)國債，集中氣力支持創(chuàng)辦地縣的根基設(shè)施和公共事業(yè)，創(chuàng)造地縣宜居的環(huán)境。

三是創(chuàng)新手段嚴(yán)控“土地城鎮(zhèn)化”。不管是哪一類的城市，都務(wù)必嚴(yán)禁造空城的行為。國家應(yīng)研究制定人均城鎮(zhèn)創(chuàng)辦用地的標(biāo)準(zhǔn)，要求各地對城市舉行人口預(yù)料，經(jīng)審核后劃定城市的進(jìn)展邊界，即限定城市建成區(qū)的最大面積。在現(xiàn)有建成區(qū)土地面積已經(jīng)得志常住人口處境下，原那么不增加增量用地指標(biāo)，促使當(dāng)?shù)卣胧侄蜗媪康耐恋睾头慨a(chǎn)。對重點(diǎn)進(jìn)展吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的潛力城市，在未達(dá)限定建成區(qū)的最大面積時(shí)，可允許在確定比例內(nèi)超前現(xiàn)有人口舉行創(chuàng)辦。

三、樂業(yè)：促使公共資源向地縣傾斜

地縣級(jí)市是新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，但就業(yè)是最大制約。人口向大城市滾動(dòng)的趨勢在確定時(shí)期難以扭轉(zhuǎn)，但我們可以拓寬中小城市的進(jìn)展空間，采取政府創(chuàng)造條件、農(nóng)人自由選擇的方式，對農(nóng)人舉行“筑巢引鳳”。當(dāng)前，最重要的是打破公共資源行政等級(jí)調(diào)配制度。

雖然上個(gè)世紀(jì)80年頭以來國家政策導(dǎo)向是進(jìn)展中小城市和縣鎮(zhèn)，但長期以來，由于中國的大量公共資源調(diào)配沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，地縣進(jìn)展空間一向遭遇行政擠壓。大城市行政級(jí)別高，爭取產(chǎn)業(yè)優(yōu)待政策、投融資、重大工程布局等資源的才能很強(qiáng)。如大量省會(huì)城市就集中了全省一半以上增量創(chuàng)辦用地指標(biāo)。城市進(jìn)展的行政優(yōu)先權(quán)導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”，大城市越來越大，小城市長不大?？梢?，國家在舉行頂層設(shè)計(jì)時(shí)，僅有大的政策導(dǎo)向，沒有幾項(xiàng)過硬的配套措施是遠(yuǎn)不夠的。富地強(qiáng)縣的制度設(shè)計(jì)，首先要打破城市行政優(yōu)先進(jìn)展權(quán)制約。

一是在創(chuàng)辦用地增量指標(biāo)的配置上，向中小城市傾斜。土地抉擇城市進(jìn)展空間?，F(xiàn)行增量指標(biāo)多為“自上而下”指令性下達(dá)，指標(biāo)多配置于大中城市。要打破此種格局，國家在用地指標(biāo)調(diào)配上，對地市和縣單列，即在調(diào)配到省時(shí)指定多少用于地市的市區(qū)及縣城，防止層層蠶食，同時(shí)采取人地掛鉤的手段在地縣同級(jí)調(diào)配，強(qiáng)調(diào)人口城鎮(zhèn)化。

二是在資金支持上，加大扶持力度。在財(cái)政體制上，對中小城市“多予少取”，對相對落后的縣，在確定期限內(nèi)裁減或免除上解基數(shù)，對更加落后的應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，鞏固其自生才能。在投融資上，在銀行設(shè)立中小城市進(jìn)展專項(xiàng)資金，以長期低息貸款形式扶持地縣的根基設(shè)施創(chuàng)辦和經(jīng)濟(jì)開發(fā)。激勵(lì)地縣創(chuàng)新融資方式，多方吸引社會(huì)資金。

三是在產(chǎn)業(yè)進(jìn)展上，賦予地縣有力扶持。政策優(yōu)待上，對在欠興隆地區(qū)的地縣辦實(shí)業(yè)賦予減稅優(yōu)待和貸款優(yōu)待。產(chǎn)業(yè)扶持上，降低產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，除環(huán)保條件嚴(yán)格要求外，其他條件適當(dāng)降低。在條件允許處境下，重點(diǎn)工程布局向地縣傾斜。激勵(lì)興隆地區(qū)向欠興隆地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)。國家和省加大投資比例，改善欠興隆地縣的交通設(shè)施，扶持工業(yè)園區(qū)創(chuàng)辦。普及農(nóng)人工技能培訓(xùn)，培養(yǎng)一支高技能的農(nóng)人工隊(duì)伍。因地制宜進(jìn)展地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，進(jìn)展城市服務(wù)業(yè)，努力促進(jìn)就業(yè)。簡化行政層級(jí)，簡化行政審批，充分賦予基層自我管理和自我服務(wù)的權(quán)力。

四、保障：調(diào)整中央公共服務(wù)支出責(zé)任

公共服務(wù)地方化，是農(nóng)人工未能享受市民待遇的真正理由。目前，中國各地的公共服務(wù)主要由地方財(cái)政負(fù)責(zé)，存在“公共福利碎片化”和“公共福利級(jí)差”現(xiàn)象，各行政區(qū)域的根本公共服務(wù)不僅標(biāo)準(zhǔn)不一致，不同地區(qū)也很難接續(xù)。在“分灶吃飯、分級(jí)包干”的財(cái)政體制下，增加城市的人口，意味著在公共服務(wù)上增加地方財(cái)政支出壓力。因此地方政府往往在外來人口落戶上設(shè)限，以減輕財(cái)政壓力。這是農(nóng)人工市民化的最大阻力之一。因此，放開戶口限制，未必就能實(shí)現(xiàn)農(nóng)人工市民化。雖然公共福利是依附于戶口審查實(shí)現(xiàn)，但戶籍制度背后的公共福利主要由當(dāng)?shù)刎?cái)政供給，只要這種局面沒有變更，地方政府就沒有吸引外來人落戶的動(dòng)力，即使上級(jí)強(qiáng)制要求，地方也會(huì)消極抗拒，或取消原依附于戶口審查供給的福利，轉(zhuǎn)而依附于其他資格審查，這樣農(nóng)人工市民化的任務(wù)終不能完成。

對比科學(xué)的做法是，在推動(dòng)有條件的城市逐步放開戶籍限制的同時(shí)，對一些關(guān)系人口全國自由滾動(dòng)、溢出效應(yīng)分外強(qiáng)、涉及農(nóng)人工生存權(quán)益底線和下一代教導(dǎo)的根本公共服務(wù)，公共片面支出，由中央統(tǒng)籌承受。中央采取保底線原那么，先承受農(nóng)人工下一代的義務(wù)教導(dǎo)，農(nóng)人工的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等，中央的支出標(biāo)準(zhǔn)，可根本保障在國內(nèi)任何地區(qū)，農(nóng)人工轉(zhuǎn)移人口下一代都享有受教導(dǎo)的權(quán)利，農(nóng)人工個(gè)人可享受最根本的公共服務(wù)。經(jīng)濟(jì)興隆地區(qū)可提高標(biāo)準(zhǔn)，但超支的公共片面由當(dāng)?shù)卣愿?。農(nóng)人工住房保障支出關(guān)系市民化的準(zhǔn)入制約，不得不保障，但地區(qū)支出標(biāo)準(zhǔn)差異很大的，可采取地方政府和中央共同承受的方式，中央有一個(gè)根本的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，房價(jià)高的地方有可能缺乏，缺乏片面由當(dāng)?shù)卣a(bǔ)足。

經(jīng)過確定時(shí)期后，中央再逐步將農(nóng)人工最低生活保障、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等根本公共服務(wù)統(tǒng)籌，中央未統(tǒng)籌前可由地方負(fù)責(zé)或共同分擔(dān)。在中央統(tǒng)籌工程的實(shí)施上，由于對信息和管理要求對比高，可采取中央出資囑托地方組織實(shí)施的方式，相當(dāng)于中央添置地方政府的服務(wù)，但需要明確和強(qiáng)化契約財(cái)政責(zé)任。

中央采取保底線原那么，承受農(nóng)人工市民化最根本公共的服務(wù)，比中央只負(fù)責(zé)跨省農(nóng)人工市民化公共支出的做法科學(xué)，由于很難確保今天不跨省滾動(dòng)的人員明天不跨省。參考重慶、寧波、武漢等地農(nóng)人工市民化的本金測算，未來7年累計(jì)落戶1億人口，需