重視發(fā)揮第三次分配作用加快推進慈善事業(yè)現(xiàn)代化-廣州公益慈善事業(yè)發(fā)展綜述

重視發(fā)揮第三次分配作用，加快推進慈善事業(yè)現(xiàn)代化廣州公益慈善事業(yè)發(fā)展綜述

一國家治理轉(zhuǎn)型中的慈善事業(yè)現(xiàn)代化（一）黨的十九屆四中全會對慈善事業(yè)的新定位黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。[1]黨的十九屆四中全會進一步明確了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)和重點任務(wù)。其中，特別提出“重視發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善等社會公益事業(yè)”。[2]中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理劉鶴在《堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度》一文中指出：“第三次分配是在道德、文化、習(xí)慣等影響下，社會力量自愿通過民間捐贈、慈善事業(yè)、志愿行動等方式濟困扶弱的行為，是對再分配的有益補充?！盵3]黨的十九屆四中全會將慈善納入社會主義基本經(jīng)濟制度，成為助力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要制度安排[4]，確立了慈善等公益事業(yè)在我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要地位[5]。由此，慈善事業(yè)成為社會主義基本經(jīng)濟制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度和共建共治共享的社會治理制度的重要組成部分。這是中央對慈善事業(yè)的新定位，為中國特色慈善事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展提供了戰(zhàn)略指引。在此背景下，慈善事業(yè)的現(xiàn)代化成為政府和社會各界廣泛關(guān)注的一大議題，推動慈善事業(yè)的現(xiàn)代化也成為一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)。（二）慈善事業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵與核心內(nèi)容從社會學(xué)的角度來看，“現(xiàn)代化”是一種整體的社會變遷，是一種全社會的現(xiàn)代化和全方位的變革過程，包括觀念、經(jīng)濟、社會、文化等多方面的變革。[6]關(guān)于現(xiàn)代慈善以及慈善事業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵和特征等，一些學(xué)者也進行了研究和探討。例如，鄭功成認為，慈善事業(yè)步入現(xiàn)代化需要發(fā)展理念的現(xiàn)代化、慈善制度安排的現(xiàn)代化及發(fā)展手段的現(xiàn)代化。[7]同時，他還認為中國慈善事業(yè)只有植根于豐厚的中華文化土壤并走向現(xiàn)代化，才能獲得長足發(fā)展。楊團認為，現(xiàn)代慈善本質(zhì)上就是公民慈善，它的主角是公民以及由公民自組織起來的各類社會組織，它的主宰或稱行事準(zhǔn)則是公民精神。[8]康曉光認為工商文明塑造了現(xiàn)代慈善模式，“正式慈善組織”是現(xiàn)代慈善的主力軍，其項目具有大規(guī)模、大范圍、標(biāo)準(zhǔn)化、穩(wěn)定、持久的特征，并且政府深度介入慈善領(lǐng)域，法律發(fā)揮著不可或缺的調(diào)節(jié)作用。[9]王振耀認為以社會組織為主要載體的現(xiàn)代慈善，需要專業(yè)管理人才、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等方面的支撐，并形成內(nèi)在的社會動力。[10]結(jié)合已有研究觀點，本報告認為慈善事業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于制度建設(shè)，或者說要以制度的改革和創(chuàng)新推動慈善事業(yè)現(xiàn)代化，進而全面提升我國慈善事業(yè)發(fā)展水平，實現(xiàn)慈善事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻力量。（三）現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的制度體系本報告從組織基礎(chǔ)、資源基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)三個層面出發(fā)，對《中華人民共和國慈善法》實施后與慈善事業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的10項制度進行梳理，并以此來觀察和分析廣州公益慈善事業(yè)的整體發(fā)展?fàn)顩r（見表1）。表1《中華人民共和國慈善法》實施后與慈善事業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的制度觀察維度主要制度簡要描述組織基礎(chǔ)慈善組織認定和登記制度關(guān)注廣州登記成立的慈善組織及認定的慈善組織數(shù)量、類型及組織形式等專業(yè)人才培育制度關(guān)注廣州慈善專業(yè)人才培養(yǎng)體系及相應(yīng)的人才制度建設(shè)資源基礎(chǔ)公開募捐制度關(guān)注廣州具有公開募捐資格的慈善組織數(shù)量及募捐實際表現(xiàn)慈善財產(chǎn)保值增值制度關(guān)注廣州慈善組織年末凈資產(chǎn)水平、收入規(guī)模及來源結(jié)構(gòu)等慈善信托制度關(guān)注廣州慈善信托設(shè)立單數(shù)及財產(chǎn)總規(guī)模等稅收優(yōu)惠制度關(guān)注獲得公益性捐贈稅前扣除資格的社會組織數(shù)量、類型及組織形式等財政支持制度關(guān)注財政資金在廣州慈善領(lǐng)域的投入方式及投入力度等社會基礎(chǔ)公眾參與制度關(guān)注公眾參與慈善的渠道和平臺搭建、參與模式及其持續(xù)性等社會監(jiān)督制度關(guān)注慈善信息化建設(shè)水平、社會監(jiān)督機構(gòu)設(shè)立與作用發(fā)揮、媒體監(jiān)督等表彰獎勵制度關(guān)注廣州各級政府慈善表彰獎勵制度設(shè)立及實際執(zhí)行情況等|Excel下載表1《中華人民共和國慈善法》實施后與慈善事業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的制度首先，“組織化”是現(xiàn)代慈善的重要特征，《中華人民共和國慈善法》首次從法律上明確了慈善組織的概念和范圍，確立了慈善組織在慈善事業(yè)發(fā)展中的主體地位。因此，慈善組織的認定和登記制度就顯得尤為重要。與此同時，隨著組織化程度的不斷提升，必然推動慈善領(lǐng)域的專業(yè)化發(fā)展，這就需要更多專業(yè)人才的加入。因此，慈善專業(yè)人才培育制度也成為促進慈善事業(yè)現(xiàn)代化的一項重要制度，值得特別予以關(guān)注。其次，慈善事業(yè)的現(xiàn)代化需要建立在堅實的資源基礎(chǔ)之上。其中，普通公眾的捐贈水平、慈善財產(chǎn)的管理水平以及慈善信托的發(fā)展水平能夠在一定程度上反映某個地區(qū)的慈善資源基礎(chǔ)、資源活性及其持續(xù)性。因此，本報告重點考察公開募捐制度、慈善財產(chǎn)保值增值制度、慈善信托制度的建設(shè)情況。此外，稅收優(yōu)惠制度和財政支持制度在促進個人和企業(yè)慈善捐贈、撬動多元社會資源等方面也發(fā)揮著重要作用，也是本報告考察的對象。最后，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展對整個慈善生態(tài)帶來變革性影響，極大提高了公眾參與慈善的便捷性和慈善的透明度，“人人慈善”正在成為可能。在此趨勢下，公眾參與制度、社會監(jiān)督制度必然成為現(xiàn)代慈善制度體系的重要組成部分。此外，《中華人民共和國慈善法》第九十一條規(guī)定：“國家建立慈善表彰制度，對在慈善事業(yè)發(fā)展中做出突出貢獻的自然人、法人和其他組織，由縣級以上人民政府或者有關(guān)部門予以表彰?！贝壬票碚锚剟钪贫鹊慕⒂兄诤霌P慈善精神，推動慈善文化建設(shè)，強化慈善事業(yè)發(fā)展的社會基礎(chǔ)。因此，表彰獎勵制度也是本報告關(guān)注和考察的內(nèi)容。二2019年度廣州慈善事業(yè)發(fā)展態(tài)勢分析2019年是中華人民共和國成立70周年，廣州的慈善事業(yè)也走過了不平凡的一年。自2017年啟動創(chuàng)建“慈善之城”以來，經(jīng)過近3年的實踐，廣州慈善事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)不斷夯實，慈善組織的數(shù)量較快增長，公眾參與慈善的渠道和形式更加多元，慈善監(jiān)管體系更加完善，慈善文化更加濃厚，一個富有廣州特色與活力的城市慈善新生態(tài)正在形成。本報告首先對2019年度廣州慈善事業(yè)總體發(fā)展態(tài)勢進行分析。（一）慈善組織整體數(shù)量增長較快，區(qū)級層面登記的慈善組織占比提升截至2019年12月31日，廣州登記和認定的慈善組織數(shù)量達到153家（見圖1），較2018年增加了48家，增幅達45.7%。進一步分析新增慈善組織的登記層級、地域分布及組織形式，結(jié)果顯示，2019年度廣州新增慈善組織的來源主要有兩個部分：一是在廣州市級登記注冊的慈善組織新增了27家，其中基金會仍是慈善組織的主體，新增數(shù)量15家。二是在區(qū)級層面登記注冊的慈善組織新增了21家，其中番禺區(qū)新增慈善組織數(shù)量最多，在2019年度新增了19家，均為街鎮(zhèn)社區(qū)社會組織聯(lián)合會及街鎮(zhèn)慈善會；黃埔區(qū)新增1家，增城區(qū)新增1家，其他區(qū)均無變化（見圖2）。圖12019年度廣州慈善組織的組織形式|Excel下載圖22019年度廣州慈善組織的地域分布（二）具有公募資格的組織數(shù)量穩(wěn)步增長，慈善會和紅十字會構(gòu)成主體2019年度，廣州市具有公開募捐資格的組織數(shù)量達到14家，較2018年新增了4家。新增的組織分別為廣州市白云區(qū)慈善會、廣州市番禺區(qū)紅十字會、廣州市白云區(qū)紅十字會辦公室和廣州市從化區(qū)紅十字會辦公室?？梢钥闯?，各級慈善會與紅十字會仍舊構(gòu)成廣州公募組織的主體（見圖3）。但是，紅十字會在2019年度均未開展公開募捐活動，慈善會發(fā)揮著公開募捐的主力作用。[11]圖32019年度廣州公募組織的構(gòu)成類型此外，作為首批全國慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺，廣益聯(lián)募在國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)公益平臺中的影響力進一步增強。2019年，平臺增加入駐機構(gòu)65家，包括公募組織18家，廣州市外機構(gòu)32家，省級以下機構(gòu)占比達86.2%。2019年，平臺共發(fā)布慈善項目164個。其中，廣州市慈善會以外的公募組織認領(lǐng)和發(fā)布的募捐項目共57個，占比34.8%，與2018年相比提高17%，入駐平臺的公募組織活躍度明顯提高。2019年度平臺總的籌款數(shù)額達到5321.2萬元，較2018年度而言，略有增長。[12]（三）慈善會的年末凈資產(chǎn)和年度收入規(guī)模在慈善組織中的占比均超過70%2019年度，廣州市、區(qū)兩級慈善會的年末凈資產(chǎn)、年度收入規(guī)模在慈善組織中繼續(xù)保持絕對優(yōu)勢。已經(jīng)認定為慈善組織的市、區(qū)兩級慈善會共有10家[13]，2019年末凈資產(chǎn)總額近8.9億元，年度收入規(guī)模達到5.2億元。凈資產(chǎn)規(guī)模排名前十位的慈善組織中，慈善會共有8家。其中，廣州市慈善會繼續(xù)位居第一，年末凈資產(chǎn)規(guī)模達到3.7億元，年度總收入達到2.2億元（見表2）。表2廣州市慈善組織2019年末凈資產(chǎn)規(guī)模前十位單位：萬元排名組織名稱凈資產(chǎn)總收入1廣州市慈善會37498.622123.32廣州市番禺區(qū)慈善會15534.98397.63廣州農(nóng)商銀行太陽公益基金會11451.5807.24廣州市黃埔區(qū)慈善會10325.73534.55廣州市從化區(qū)慈善會7653.44601.96廣州市南沙區(qū)慈善會4174.32708.37廣州市花都區(qū)慈善會3731.13897.58廣州市增城區(qū)慈善會3338.71078.09廣州市白云區(qū)慈善會2895.91929.310廣州市婦女兒童福利會2159.6381.6資料來源：廣州市民政局社會組織信息平臺，http：///gzsmzj/gznpo/gznpo_index.shtml。|Excel下載表2廣州市慈善組織2019年末凈資產(chǎn)規(guī)模前十位（四）基金會和慈善信托成為企業(yè)公益的新選擇和新模式截至2019年12月底，在廣州市登記注冊的基金會總數(shù)達到了79家。其中，2019年度新增15家基金會，均登記為慈善組織，總的注冊資金為3300萬元。在新增的基金會中，由企業(yè)為主體發(fā)起成立的基金會數(shù)量最多，所占比例為60%。從中可以看出，通過基金會這種組織形式開展更具持續(xù)性的公益慈善活動，仍是企業(yè)公益的主要模式之一。此外，作為一種新的慈善模式，在《中華人民共和國慈善法》實施后，慈善信托在廣州也得到了較快發(fā)展。截至2019年12月底，在廣州市民政局備案的慈善信托共有11單，與2018年相比新增了4單（見表3），總的財產(chǎn)規(guī)模達到了3485.54萬元。其中，在新增的4單慈善信托中，委托人為企業(yè)和慈善組織的各有2單，受托人均為信托公司。表32019年度廣州市新增備案慈善信托名單單位：萬元慈善信托名稱備案時間財產(chǎn)總規(guī)?；涁斝磐小?019金僑教育助學(xué)慈善信托計劃2019年5月10日5粵財信托·小蜜蜂鄉(xiāng)村閱讀公益助學(xué)慈善信托計劃2019年9月18日17廣東省扶貧開發(fā)協(xié)會·粵財信托·定點幫扶1號慈善信托2019年10月16日400粵財信托·廣東省青少年發(fā)展基金會公益助學(xué)慈善信托計劃2019年11月18日7.5資料來源：慈善中國官網(wǎng)，http：//。|Excel下載表32019年度廣州市新增備案慈善信托名單（五）社區(qū)慈善基金成為廣州慈善事業(yè)新的增長點社區(qū)慈善一直是廣州慈善事業(yè)發(fā)展的重要組成部分。近年來，隨著廣州市共建共治共享社會治理格局營造工作的深入推進，社區(qū)慈善在推進基層治理創(chuàng)新中的獨特作用和功能更加凸顯。2019年，廣州市民政局發(fā)布《廣州市實施“社工+慈善”戰(zhàn)略工作方案》，將設(shè)立社區(qū)慈善捐贈站點、發(fā)展社區(qū)慈善基金（會）、打造“社工+慈善”品牌服務(wù)項目等作為重點工作予以推進。廣州市慈善會也配套出臺了《社區(qū)慈善基金合作服務(wù)指引（試行）》和《社區(qū)慈善捐贈站合作服務(wù)指引（試行）》兩個文件。可以看出，廣州在推動社區(qū)慈善基金發(fā)展方面有著自己的思路，即在街道辦事處（鎮(zhèn)政府）的支持下，充分依托已經(jīng)實現(xiàn)街鎮(zhèn)全覆蓋的社工站這一載體和平臺[14]，發(fā)揮社工站開展社區(qū)服務(wù)的優(yōu)勢，探索廣州社區(qū)慈善基金發(fā)展之路。在此背景下，社區(qū)慈善基金在廣州得到了基層政府、社區(qū)、社工機構(gòu)、各級慈善會的積極關(guān)注，社區(qū)慈善基金也從2019年開始進入快速發(fā)展期。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2019年12月底，在廣州市慈善會及各級慈善組織設(shè)立的社區(qū)慈善基金共有43個。其中，在廣州市慈善會設(shè)立的有17個，占39.5%；在各區(qū)慈善會及街鎮(zhèn)慈善會設(shè)立的有26個，占60.5%。從地域分布來看，廣州市番禺區(qū)的社區(qū)慈善基金數(shù)量最多，達到20個，占47%（見圖4）。圖4社區(qū)慈善基金的地域分布社區(qū)基金在番禺區(qū)得到較快發(fā)展，其原因在于番禺區(qū)民政局、番禺區(qū)社會組織聯(lián)合會在2016年啟動實施“五社聯(lián)動”共治生態(tài)圈建設(shè)項目，以社區(qū)（村）為平臺、社會組織為載體、社會工作者為骨干、社區(qū)企業(yè)為支撐、社區(qū)（村）基金為保障，引導(dǎo)多元主體參與社區(qū)治理，實現(xiàn)多方資源整合對接，推進基層社會治理創(chuàng)新。[15]社區(qū)基金成為“五社聯(lián)動”模式的重要構(gòu)成要素之一。在已有實踐基礎(chǔ)上，番禺區(qū)民政局還專門研究制定社區(qū)基金發(fā)展的指導(dǎo)意見，社區(qū)基金管理的規(guī)范化水平進一步提升。（六）志愿服務(wù)制度化建設(shè)加快推進，志愿服務(wù)的組織化和信息化水平明顯提升2019年，廣州市精神文明建設(shè)委員會印發(fā)《關(guān)于進一步加強廣州志愿服務(wù)建設(shè)的實施方案》，明確了志愿服務(wù)工作部門的職責(zé)，調(diào)整優(yōu)化志愿服務(wù)工作體系，大力推動公共文明引導(dǎo)志愿服務(wù)，并特別提出修訂《廣州市志愿服務(wù)條例》。此外，廣州市民政局也印發(fā)了《關(guān)于學(xué)習(xí)宣傳貫徹習(xí)近平總書記志愿服務(wù)重要指示精神的工作舉措》，進一步健全完善志愿服務(wù)工作體制機制。在上述一系列政策的推動下，廣州志愿服務(wù)制度化建設(shè)邁上新的臺階，志愿服務(wù)組織的數(shù)量保持較快增長，為廣州深化全域文明創(chuàng)建、建設(shè)“慈善之城”和“志愿之城”提供了有力支撐。按照《志愿服務(wù)條例》規(guī)定，“志愿服務(wù)組織”是指依法成立，以開展志愿服務(wù)為宗旨的非營利性組織。志愿服務(wù)組織可以采取社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)、基金會等組織形式。截至2019年12月底，在廣州市、區(qū)兩級登記注冊的社會組織名稱中含有“志愿服務(wù)”“志愿者”“義工”字樣的社會組織共有106家。其中，2013年至2019年期間成立的志愿服務(wù)組織占85.8%。此外，在廣州市級層面登記的志愿服務(wù)組織為20家，占比18.9%；在區(qū)級層面登記的志愿服務(wù)組織為86家，占81.1%（見圖5）。志愿服務(wù)組織的成長和發(fā)展有效提升了廣州志愿服務(wù)的組織化和專業(yè)化水平。|Excel下載圖5廣州志愿服務(wù)組織地域分布2019年度，隨著廣州公益“時間銀行”的上線，廣州在志愿服務(wù)信息化平臺建設(shè)方面也走出了重要一步。公益“時間銀行”這一平臺設(shè)置了“活動報名”“培訓(xùn)報名”“加入團隊”“公益故事”“服務(wù)地圖”等板塊，具有志愿服務(wù)信息發(fā)布、志愿服務(wù)時數(shù)記錄、志愿服務(wù)積分存儲、積分捐贈和兌換等多種功能，主動適應(yīng)移動互聯(lián)網(wǎng)時代志愿服務(wù)發(fā)展的新趨勢，為志愿者、志愿服務(wù)組織及相關(guān)團體提供了便捷、高效的信息服務(wù)。（七）樞紐型慈善組織的作用得到發(fā)揮，慈善服務(wù)的聚合效應(yīng)開始顯現(xiàn)自2015年以來，以“99公益日”為標(biāo)志的互聯(lián)網(wǎng)公益迅猛發(fā)展，極大促進了社會組織在慈善募捐領(lǐng)域的聯(lián)合與協(xié)作，“聯(lián)合勸募”也成為當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)募捐的重要模式之一。同樣，由于社會問題的復(fù)雜性，為了有效回應(yīng)社會多元需求，在社會服務(wù)提供過程中，更加需要不同社會組織之間的聯(lián)合與協(xié)作，但這需要特定議題領(lǐng)域的樞紐型慈善組織發(fā)揮銜接、支持和協(xié)調(diào)等作用。對此，在2019年度，廣州在困境兒童領(lǐng)域開展工作的社會組織進行了富有成效的探索，對其他社會服務(wù)領(lǐng)域具有良好的示范作用。《廣州市人民政府關(guān)于進一步加強困境兒童保障工作的實施意見》中特別提出：“積極發(fā)展慈善組織、志愿服務(wù)組織，引導(dǎo)和支持慈善力量為困境兒童保障工作提供幫助?！盵16]作為困境兒童領(lǐng)域的樞紐型慈善組織，廣州社聯(lián)困境兒童關(guān)愛中心以“成長道路相伴童行”百名困境兒童結(jié)對幫扶等聯(lián)合公益項目為帶動，從資源鏈接、能力支持、社會倡導(dǎo)等多個層面，搭建困境兒童社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，呈現(xiàn)很強的聚合效應(yīng)。廣州社聯(lián)困境兒童關(guān)愛中心工作模式如表4所示。類似的實踐在廣州長者服務(wù)、慈善醫(yī)療救助等領(lǐng)域也開始有所呈現(xiàn)。表4廣州社聯(lián)困境兒童關(guān)愛中心工作模式工作板塊具體實踐聯(lián)合公益項目發(fā)起“成長道路相伴童行”百名困境兒童結(jié)對幫扶項目、“筑夢書房”廣州市困境兒童家居學(xué)習(xí)環(huán)境改造項目多元資源鏈接成立“廣州社聯(lián)困境兒童關(guān)愛基金”，參與舉辦“扶貧行善相伴童行”2019廣州市社會組織慈善拍賣會，參與“99公益日”網(wǎng)絡(luò)募捐專業(yè)能力支持舉辦“伴童計劃”廣州市兒童服務(wù)類社會組織專才培訓(xùn)班，編印《困境兒童保障關(guān)愛政策匯編》《廣州市社會組織關(guān)愛困境兒童服務(wù)指南》社會倡導(dǎo)活動聯(lián)合社會組織共同舉辦“相伴成長童慶六一”廣州市社會組織關(guān)愛困境兒童系列活動資料來源：《廣州社聯(lián)困境兒童關(guān)愛中心2019年度報告》。|Excel下載表4廣州社聯(lián)困境兒童關(guān)愛中心工作模式三廣州慈善事業(yè)的制度化建設(shè)與發(fā)展反思隨著《中華人民共和國慈善法》的深入實施以及“慈善之城”創(chuàng)建的持續(xù)推進，廣州慈善制度化建設(shè)不斷加強，一個與現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展要求和社會發(fā)展規(guī)律相適應(yīng)的慈善制度體系正在形成。與此同時，經(jīng)過多年的快速發(fā)展，廣州慈善發(fā)展也逐步進入平緩期，慈善生態(tài)結(jié)構(gòu)、慈善事業(yè)的發(fā)展動力、關(guān)鍵要素及其流動方式等必然經(jīng)歷深刻的變化。在此情況下，進一步加快慈善制度創(chuàng)新、加強慈善行業(yè)能力建設(shè)就顯得尤為重要?；谶@一認識和理解，以下重點對廣州當(dāng)前的慈善制度及其效應(yīng)進行分析和探討。（一）慈善組織認定和登記制度《中華人民共和國慈善法》實施后，民政部制定出臺了《慈善組織認定辦法》，廣州市民政局也印發(fā)了《申請慈善組織認定辦事指南》，為慈善組織的認定提供指引和便利。對廣州慈善組織成立時間的分析結(jié)果顯示，從1993年到2019年，廣州市共成立慈善組織153家，其中，在2017年到2019年期間成立的慈善組織共有116家，占全部數(shù)量的75.8%（見圖6）。進一步對比慈善組織的成立時間和認定時間，可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)慈善組織是在2016年之后登記成立的，而在《中華人民共和國慈善法》實施前已經(jīng)成立的存量社會組織參與慈善組織認定的比例較低，并且參與認定的社會組織主要為慈善會和基金會。圖6廣州慈善組織的成立時間社會組織申請認定為慈善組織的積極性不高，這在很大程度上反映出慈善組織認定制度的激勵相對不足。[17]社會組織認定為慈善組織后，在管理費用、信息公開等方面需要符合《關(guān)于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費用的規(guī)定》《慈善組織信息公開辦法》等規(guī)定，這對社會組織自身的管理水平提出了更高要求。但是，在認定為慈善組織后，在稅收優(yōu)惠等方面的政策配套不夠，社會組織對于政策的“獲得感”不強。因此，如何完善和調(diào)整慈善組織認定制度也是廣州在深入推進慈善制度化建設(shè)中需要思考的重要問題。（二）慈善專業(yè)人才培育制度如前所述，組織化和專業(yè)化是現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的重要特征。近年來，慈善專業(yè)人才的培育、引進和使用得到政府、慈善組織等各方越來越多的重視。《中華人民共和國慈善法》第八十八條規(guī)定：“國家鼓勵高等學(xué)校培養(yǎng)慈善專業(yè)人才，支持高等學(xué)校和科研機構(gòu)開展慈善理論研究?！备咝！⒒饡?、慈善行業(yè)組織、社會智庫機構(gòu)等發(fā)起實施了諸多慈善人才培養(yǎng)項目，也逐漸形成了一些各具特色的慈善人才培養(yǎng)模式。例如，北京大學(xué)光華管理學(xué)院“益行者項目”、北京師范大學(xué)珠海分校公益慈善管理專業(yè)方向輔修班、廣東省和的慈善基金會“順德公益慈善人才培養(yǎng)項目”、深圳國際公益學(xué)院“國際慈善管理EMP項目”等?？疾鞆V州在慈善人才培育方面的工作，當(dāng)前主要依托慈善行業(yè)組織——廣州市公益慈善聯(lián)合會以項目化的方式開展。從2017年開始，廣州市公益慈善聯(lián)合會啟動“善知學(xué)園計劃”，打造“公益人的專屬課堂”，已經(jīng)連續(xù)舉辦三年。此外，作為在公益慈善教育領(lǐng)域一種新的探索，廣東嶺南職業(yè)技術(shù)學(xué)院嶺南公益慈善學(xué)院在2018年揭牌成立。該學(xué)院由廣東省嶺南教育慈善基金會籌資設(shè)立，采取與廣東嶺南職業(yè)技術(shù)學(xué)院合作辦學(xué)模式，從2018年8月正式面向應(yīng)屆高中畢業(yè)生招生。[18]可以看出，在推進“慈善之城”創(chuàng)建過程中，廣州非常重視慈善人才培養(yǎng)工作，一些實踐在全國也產(chǎn)生了一定影響。但是，與廣州現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展需求相比，慈善人才培育實踐及相關(guān)制度的建設(shè)仍顯滯后，主要表現(xiàn)在如下三個方面：第一，當(dāng)前對“慈善專業(yè)人才”的理解和界定還不清晰，慈善人才培養(yǎng)的目標(biāo)和定位不夠明確，慈善人才資源開發(fā)投入有限；第二，廣州高校聚集和教育資源豐富的優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮，由高校發(fā)起實施的慈善專業(yè)人才培養(yǎng)計劃較少，已有培養(yǎng)模式的創(chuàng)新性和持續(xù)性均顯不足；第三，較其他領(lǐng)域而言，廣州慈善領(lǐng)域?qū)θ珖瞬诺奈ο鄬Σ蛔悖瞬鸥偁幈容^優(yōu)勢不明顯，慈善人才發(fā)展環(huán)境有待進一步優(yōu)化。（三）公開募捐制度公募資格許可是公開募捐制度的核心所在。除了各級紅十字會外，廣州具有公募資格的慈善組織共有9家。在2019年度，有8家慈善組織共發(fā)起213項公募項目[19]，在項目數(shù)量上與2018年度基本持平。其中，由廣州市慈善會發(fā)起的公募項目數(shù)量依然最多，共有126項，占全部公募項目數(shù)量的近60%。進一步考察項目的實際募捐成效，結(jié)果顯示，在213個項目中有119個募集到款項，占比55.9%；94個項目未籌集到款項，占比44.1%。此外，在募捐方案中設(shè)立了籌款目標(biāo)的項目有187個，實現(xiàn)了預(yù)定籌款目標(biāo)的項目有20個，占比10.7%。與2018年度相比，項目籌款目標(biāo)完成率、募集到款項的項目所占比例這兩項指標(biāo)均有所改善?！吨腥A人民共和國慈善法》確立了以公開募捐資格許可和募捐方案備案為核心內(nèi)容的公募制度，其配套規(guī)定《慈善組織公開募捐管理辦法》對申請公開募捐資格的條件等進行了明確。此外，與不具有公募資格的慈善組織相比，《關(guān)于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費用的規(guī)定》和《慈善組織信息公開辦法》對具有公募資格的慈善組織的支出、管理費用和信息公開也進行了特別規(guī)定。自《中華人民共和國慈善法》實施以來，觀察公募制度在廣州的實踐，可以發(fā)現(xiàn)，具有公募資格的組織以慈善會、紅十字會為主體，這些組織在《中華人民共和國慈善法》實施前本身就可以開展公募，而新增的民間性質(zhì)的公募組織僅有1家，并且還沒有公募型基金會，公募組織的整體結(jié)構(gòu)并未發(fā)生太大變化。（四）慈善財產(chǎn)保值增值制度近年來，慈善財產(chǎn)的保值增值問題逐漸得到捐贈人、慈善組織和金融機構(gòu)的重視?！洞壬平M織保值增值投資活動管理暫行辦法》也于2019年1月1日施行。其中，具有一定資產(chǎn)實力的慈善會和基金會的財產(chǎn)管理情況尤其值得關(guān)注，本報告對這兩類組織專門進行了分析。首先，就廣州慈善會系統(tǒng)而言，2019年度市、區(qū)兩級12家慈善會的總收入近5.4億元，其中捐贈收入占到97.2%，投資收益所占比例很低。其次，對廣州已經(jīng)認定或登記為慈善組織的基金會2019年度收入結(jié)構(gòu)的分析顯示了相似的結(jié)果，投資收益在基金會年度收入結(jié)構(gòu)中所占比例同樣偏低。對2019年之前成立的47家基金會的收入來源進行分析[20]，結(jié)果顯示，在2019年度基金會的總收入中，投資收益所占比例為14%（見圖7）。其中，廣州農(nóng)商銀行太陽公益基金會的投資收益占全部投資收益的比例達88.6%，74.5%的基金會在2019年度沒有來自投資收益的收入。這一現(xiàn)實狀況一方面反映出基金會自身的慈善財產(chǎn)管理能力不足，慈善財產(chǎn)面臨縮水風(fēng)險；另一方面，也反映出金融在推動廣州慈善創(chuàng)新中的作用還未有效發(fā)揮。圖7廣州基金會2019年度收入結(jié)構(gòu)（五）慈善信托制度慈善信托制度作為《中華人民共和國慈善法》中的一項制度創(chuàng)新，曾引起社會的廣泛關(guān)注，在廣州市民政局備案的慈善信托單數(shù)也逐年增加。本報告對2016年至2019年期間備案的11單慈善信托的受托人、委托人的構(gòu)成以及財產(chǎn)規(guī)模進行了分析。結(jié)果顯示，除了廣州市慈善會與一家信托公司共同擔(dān)任“陜國投·實地集團扶貧濟困慈善信托”的受托人外，其余慈善信托的受托人均為信托公司。關(guān)于委托人的構(gòu)成，除了未公開委托人的一單慈善信托[21]外，在其余的10單信托中，有3單的委托人為在廣東省級登記的慈善組織。此外，關(guān)于慈善信托的財產(chǎn)規(guī)模，在1000萬元以上的僅有1單，財產(chǎn)規(guī)模整體較?。ㄒ妶D8）。圖8在廣州市民政局備案的慈善信托財產(chǎn)規(guī)模由此可見，廣州慈善組織在慈善信托中的相應(yīng)實踐較少，以慈善組織為唯一受托人的慈善信托還未出現(xiàn)。此外，在已備案的慈善信托中，一些信托資金規(guī)模相對較小。因此，作為一種新的慈善模式，慈善信托的探索才剛剛開始，若期望通過慈善信托撬動更多社會資源進入慈善領(lǐng)域，使其在廣州現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮更加實質(zhì)而重要的作用，還需要更多的實踐，需要慈善信托制度的不斷完善。其中，慈善組織信托資金專戶的開設(shè)、慈善信托稅收優(yōu)惠政策的明確、以非貨幣資產(chǎn)設(shè)立慈善信托的財產(chǎn)登記等[22]，仍是接下來需要著力推動解決的關(guān)鍵問題。（六）稅收優(yōu)惠制度慈善稅收優(yōu)惠問題一直得到各界的高度關(guān)注。根據(jù)已有研究，中國現(xiàn)行的慈善稅制包括4個板塊，即非營利組織免稅資格和公益性捐贈稅前扣除資格、社會組織自身活動的稅收優(yōu)惠、企業(yè)和個人等捐贈人的稅收優(yōu)惠以及受益人的稅收優(yōu)惠。[23]其中，公益性捐贈稅前扣除資格的獲取是社會組織最為關(guān)注的問題之一。對此，廣州積極簡化資格確認流程，取消社會組織報送申請報告和相關(guān)資料的環(huán)節(jié)，減輕社會組織負擔(dān)。[24]根據(jù)《2019年廣州市市、區(qū)兩級獲得公益性捐贈稅前扣除資格公益性社會團體名單》，廣州全市共有89家社會組織具有公益性捐贈稅前扣除資格，基金會占比最高，達到71%（見圖9）。此外，為了適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)捐贈的發(fā)展趨勢，提高社會組織財務(wù)管理效率，深入推進“放管服”改革，從2019年開始，廣州全面推行慈善電子捐贈票據(jù)。2019年9月20日，廣州市慈善會開出全市首張電子捐贈票據(jù)，具有標(biāo)志性的意義。[25]圖9獲得公益性捐贈稅前扣除資格的社會組織類型發(fā)揮好稅收杠桿在慈善發(fā)展中的作用，對于推進我國慈善事業(yè)現(xiàn)代化具有十分重要的作用。但在很多情況下，慈善稅收優(yōu)惠政策創(chuàng)新在地方層面還難以推動和突破，需要更高階位的法律法規(guī)予以完善。例如，按照《中華人民共和國慈善法》第三十六條的規(guī)定，捐贈財產(chǎn)包括貨幣、實物、房屋、有價證券、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等有形和無形財產(chǎn)。但是，當(dāng)前非貨幣捐贈稅收優(yōu)惠制度供給嚴(yán)重不足，這在很大程度上制約了慈善財產(chǎn)規(guī)模的擴大，與廣州2019年度2.36萬億元的GDP總量相比，慈善事業(yè)的資源基礎(chǔ)仍舊薄弱。因此，推動慈善稅收優(yōu)惠制度創(chuàng)新仍是一項值得長期努力的任務(wù)。（七）財政支持制度2019年度，廣州市民政局繼續(xù)開展社會組織公益創(chuàng)投活動，并制定了新的《廣州市社會組織公益創(chuàng)投項目管理辦法》，將“培育發(fā)展社會組織，促進公益慈善事業(yè)發(fā)展，推進社會治理創(chuàng)新”作為公益創(chuàng)投的核心目的。與過往相比，新的管理辦法提高了項目資助額度，明確了人員費用支出比例，即每個項目最高可獲得50萬元資助，資助資金用于人員費用支出部分的比例最高可達到30%。[26]在廣州市社會組織公益創(chuàng)投實踐中，來自政府的項目資助資金有效發(fā)揮了社會多元資源的撬動作用（見圖10）。圖102016～2019年廣州市社會組織公益創(chuàng)投資金投入促進社會公益事業(yè)發(fā)展是公共財政的重要職能。《中華人民共和國慈善法》第八十七條規(guī)定：“各級人民政府及其有關(guān)部門可以依法通過購買服務(wù)等方式，支持符合條件的慈善組織向社會提供服務(wù)，并依照有關(guān)政府采購的法律法規(guī)向社會公開相關(guān)情況。”但是，當(dāng)前對慈善組織的財政支持體系還未形成，支持力度不大，特別是面向初創(chuàng)型、中小型慈善組織缺乏針對性的財政扶持政策。因此，如何建立促進慈善事業(yè)發(fā)展的公共預(yù)算、財政補貼、購買服務(wù)、資金監(jiān)管等制度體系，創(chuàng)新慈善領(lǐng)域的財政支持方式，也是廣州在推進慈善事業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中需要優(yōu)先探索和重點突破的領(lǐng)域。（八）公眾參與制度移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展極大提升了慈善領(lǐng)域公眾參與的總體水平，“全民公益”“人人公益”的理念深入人心。廣州在“慈善之城”創(chuàng)建中，秉承“人人慈善為人人”的理念，不斷建立和完善公眾參與制度，主要體現(xiàn)在四個方面：第一，打造廣益聯(lián)募平臺，為公眾捐贈提供便捷化平臺和渠道；第二，將慈善融入廣州市民日常生活，打造“慈善+體育”“慈善+民俗”等慈善活動品牌，例如“樂善騎”、慈善花市、慈善廟會等；第三，培育社區(qū)志愿服務(wù)組織，鼓勵社區(qū)居民參與志愿服務(wù)，推動志愿服務(wù)常態(tài)化；第四，鼓勵在街鎮(zhèn)、社區(qū)層面設(shè)立社區(qū)慈善基金、社區(qū)慈善捐助站點，動員整合社區(qū)多元資源，激發(fā)社區(qū)自我活力，構(gòu)建參與式社區(qū)互助服務(wù)體系。從廣州的實踐可以看出，慈善領(lǐng)域公眾參與制度的建設(shè)，首先需要慈善信息的公開和流動，諸如廣益聯(lián)募、公益“時間銀行”等網(wǎng)絡(luò)捐贈和志愿服務(wù)對接平臺的搭建就顯得尤為關(guān)鍵。其次，需要慈善組織等持續(xù)發(fā)起和實施參與門檻較低、體驗性和趣味性較強的公益慈善及志愿服務(wù)活動，促進普通公眾對慈善的了解和支持。最后，公眾參與制度還包括公眾對慈善組織及慈善活動監(jiān)督機制的構(gòu)建。（九）社會監(jiān)督制度慈善本質(zhì)上是社會的事業(yè)。因此，在慈善綜合監(jiān)管體系中，除了行政監(jiān)管、行業(yè)自律外，社會監(jiān)督的作用日益凸顯。在社會監(jiān)督制度建設(shè)方面，廣州一直走在全國前列，特別是廣州市慈善組織社會監(jiān)督委員會的成立曾在國內(nèi)引起廣泛關(guān)注。毫無疑問，社會監(jiān)督的實施要以慈善信息的有效披露為前提。對此，廣州市社會組織從2015年開始實行年度報告制度，并建立了市、區(qū)社會組織公共服務(wù)信息平臺，公眾可以較為便捷地對社會組織的登記信息、年報信息以及是否存在違法失信等行為進行查詢。此外，為了更加直觀地反映慈善組織信息公開狀況，廣州市慈善組織社會監(jiān)督委員會早在2014年就基于《廣州市募捐條例》中的相關(guān)規(guī)定，定期開展慈善組織募捐透明度評價工作，并向社會公開評價結(jié)果。在《中華人民共和國慈善法》實施后，根據(jù)新的法律法規(guī)及《慈善組織信息公開辦法》等配套規(guī)定要求，進一步完善慈善組織透明度評價制度，發(fā)布透明度年度榜單。2019年度慈善組織透明度評價結(jié)果顯示，廣州慈善組織透明度整體表現(xiàn)良好，信息公開的廣度和深度不斷拓展。2019年度，廣州地區(qū)有142家慈善組織參與了透明度評價。其中，被評價為A級的慈善組織占29.6%，被評價為B級的慈善組織占45.8%，被評價為C級的慈善組織占24.6%（見圖11）。[27]接下來，可在慈善組織透明度評價的基礎(chǔ)上，構(gòu)建更加完善的慈善組織社會評價制度，增進政府、媒體、企業(yè)以及社會各界對廣州慈善組織的了解，增強社會對慈善組織的信心。圖112019年度廣州慈善組織透明度評價等級（十）表彰獎勵制度慈善活動是個人或組織自愿開展的公益活動，“自愿性”是慈善事業(yè)的內(nèi)在屬性。慈善表彰獎勵制度的建立對于傳播慈善文化、營造人人向善的良好社會氛圍、激發(fā)各界參與慈善的熱情具有不可替代的作用和價值。廣州市按照《民政部、人力資源社會保障部關(guān)于建立和完善慈善表彰獎勵制度的指導(dǎo)意見》等政策要求，逐步建立了覆蓋廣泛、特色鮮明的慈善表彰獎勵制度。首先，每年都發(fā)布“廣州慈善榜”。以2019年度為例，“廣州慈善榜”包括“捐贈榜”“影響力榜”“歌曲榜”“年度特別致敬慈善人物”。其中，“影響力榜”又分為“最具影響力慈善企業(yè)”“最具影響力慈善人物”“最具影響力慈善（公益）組織”“最具影響力慈善項目”“文化傳播影響力榜”，獎項覆蓋非常廣泛。其次，有研究表明，中國社會“家本位”的傳統(tǒng)文化在相當(dāng)大程度上影響了我國慈善事業(yè)的發(fā)展特點，家庭在慈善行為發(fā)生和慈善文化培育中扮演多面角色。因此，慈善組織作為形塑慈善場域的重要行動者，在工作中要充分重視家庭代際關(guān)系，將慈善精神深深嵌入家庭文化之中。[28]從2018年開始，廣州市民政局、市文明辦、市婦聯(lián)以“慈善為民，愛傳萬家”為主題，連續(xù)舉辦尋找廣州市十大最美“慈善家庭”活動，這一特色慈善表彰獎勵活動以獨特的視角弘揚崇德向善的慈善精神，取得了良好的社會反響。四加快推進廣州慈善事業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略思考2020年伊始，新冠肺炎疫情的暴發(fā)對我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大的沖擊。面對疫情，在各級黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各類慈善組織迅速響應(yīng)，在助力疫情防控和推動復(fù)工復(fù)產(chǎn)中有效彰顯了慈善力量，作出了應(yīng)有貢獻。與此同時，疫情也對我國慈善事業(yè)的發(fā)展帶來深刻影響，慈善組織面臨的困難和挑戰(zhàn)增大。在此背景下，將慈善事業(yè)發(fā)展納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大格局中進行統(tǒng)籌規(guī)劃和思考[29]，加快推進慈善事業(yè)現(xiàn)代化越顯重要和緊迫。2020年是全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃的收官之年，也是“十四五”規(guī)劃的開啟之年。廣州“慈善之城”創(chuàng)建邁入新的發(fā)展階段，深化“慈善之城”創(chuàng)建被再次寫入《2020年廣州市政府工作報告》，充分體現(xiàn)了廣州市委、市政府對慈善工作的高度重視。本報告認為，慈善事業(yè)的現(xiàn)代化是一個包含了慈善理念、制度安排、手段方法等多層面內(nèi)容的綜合創(chuàng)新過程。有效推進慈善事業(yè)現(xiàn)代化應(yīng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以制度建設(shè)為主線，深化慈善體制機制改革，形成與現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的制度環(huán)境，全面提升慈善事業(yè)發(fā)展水平，滿足人民日益增長的美好生活需要?；谇笆隹偨Y(jié)和分析，本報告就如何加快推進廣州慈善事業(yè)現(xiàn)代化提出以下幾點建議。（一）根據(jù)中央對慈善事業(yè)的新定位，拓展慈善的價值和功能，構(gòu)建“大慈善”格局黨的十九屆四中全會將慈善納入社會主義基本經(jīng)濟制度。由此，慈善成為我國基本經(jīng)濟制度、民生保障制度和社會治理制度的重要組成部分。中央對慈善事業(yè)的新定位，必將極大拓展慈善發(fā)展的前景和空間?！吨腥A人民共和國慈善法》本身就采用了“大慈善”的概念，將慈善的范圍擴大到科教文衛(wèi)體以及生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，這是慈善理念的一次巨大升華，促使慈善事業(yè)真正成為社會大眾積極參與的事業(yè)。[30]慈善也只有在全社會范圍內(nèi)形成廣泛持久的自覺響應(yīng)[31]，才會富有真正的生命力。因此，站在新的歷史階段，廣州應(yīng)按照中央對慈善事業(yè)新的定位，在以扶貧濟困為重點開展慈善活動的同時，著力推動“大慈善”格局的構(gòu)建，逐步建立與“大慈善”要求相匹配的制度體系。（二）調(diào)動基層政府在推動本土慈善事業(yè)發(fā)展中的積極性，形成促進慈善事業(yè)發(fā)展的多層次政策體系政府在慈善事業(yè)發(fā)展中具有不可替代的作用。在“慈善之城”創(chuàng)建過程中，廣州市級層面相繼出臺了一系列政策措施，為慈善事業(yè)的健康發(fā)展?fàn)I造了良好環(huán)境。與此同時，需要注意到的是區(qū)級政府層面出臺的相關(guān)政策比較少，對當(dāng)?shù)卮壬剖聵I(yè)發(fā)展的引導(dǎo)和支持相對不足，這一點直接反映在區(qū)級慈善組織的數(shù)量上。截至2019年12月底，在區(qū)級層面登記的社會組織數(shù)量占廣州全市總數(shù)的81.8%，但區(qū)級慈善組織的數(shù)量僅占全市總數(shù)的30%[32]，特別是社會服務(wù)機構(gòu)類的慈善組織數(shù)量偏少，一定程度上制約了基層慈善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)?！吨腥A人民共和國慈善法》規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，制定促進慈善事業(yè)發(fā)展的政策和措施。因此，為了更好地發(fā)揮政府在廣州慈善事業(yè)發(fā)展中的協(xié)調(diào)、引導(dǎo)和支持作用，應(yīng)從市級層面的政策支持為主轉(zhuǎn)向構(gòu)