論行政瑕疵行為

內(nèi)容提要行瑕疵行為應(yīng)“政上微小的缺點這一內(nèi)涵排除了對行政瑕疵傳統(tǒng)違法性的認(rèn)識，更加有利于對無效行政行為、可撤行政行為、補救性行政行為的判斷與識別，解決了長期以來我國行政法學(xué)界關(guān)于行政違法與無效、可撤銷、瑕疵之間的混亂局面，呈現(xiàn)一個較為體系化、具有合理性的狀態(tài)。同時，通過表象分析，提出對行政瑕疵的監(jiān)督與補救。關(guān)鍵詞：行政瑕行為，微小的缺點，補正與改變一行瑕疵行為內(nèi)涵界定界行政瑕疵行為的涵，離不開對行政違法與行政不當(dāng)?shù)恼J(rèn)識。大多數(shù)著作或論文都是在論及行政違法與行政不當(dāng)時才涉論行政瑕疵，相對應(yīng)的法律規(guī)定也同樣如此。這從一個方面說明行政瑕疵與行政違法、行政不當(dāng)?shù)年P(guān)系之密切，同時也表明一種具有比較性的認(rèn)識或論證方法。在國對有瑕疵的行政行為規(guī)定為無效的行政行為、錯誤的行政行為違的行政行為[2]在本將種違法性或不當(dāng)性的行政行為稱為行政行為瑕疵又將行政行為瑕疵分為可撤的行政行為與無效的行政行為[3]在國有人將行政違法行為分為實體上的行政違法行為和程序上的行政違法行為兩種。前者主要表現(xiàn)形式有行政失職、行政越權(quán)、濫用職權(quán)；后者主要表現(xiàn)形式有手續(xù)瑕疵、形式瑕疵[4]我有學(xué)者直接認(rèn)為行政違法與行政不構(gòu)成行政瑕疵[5]至今日我國基本上是從這個角度使用行政瑕疵概念的。從上內(nèi)外關(guān)于行政瑕疵的基本闡述來看，總體上可以得出這樣的結(jié)論：行政瑕疵行為是行政違法行為與行政不當(dāng)行為的總和。但也可分不同的情形：一是最廣義的，行政瑕疵行為包括行政違法行為與行政不當(dāng)行為；二是廣義的行政瑕疵行為抑或指行政違法行為，抑或指行政不當(dāng)行為，二者其一。三是狹義的，僅指行政（形式）不當(dāng)行為中的瑕疵部分。然而，我們通過對“瑕疵”二字的語義分析，卻不能順然得出以上這種結(jié)論。詞典上說，瑕：缺點、毛病：如吹毛求疵。瑕疵：微小的缺點[6]從“微小的缺點”角度觀察，行政違法與行政不當(dāng)之和絕不是“行政上微小的缺點違而言，如果違法僅僅是微小的缺點，那么還有比這更大的缺點嗎？答案顯然是否定的。因此，我們認(rèn)為應(yīng)將行政瑕疵行為定位在“行政微小的缺點”上。幸已有學(xué)者觀察到這種情況，并提出了自己的見解我臺灣學(xué)陳新民新近在《中國行政法學(xué)原理一中認(rèn)為的行政行為是指一個行政行為沒有明顯與重大的瑕疵造成無效的后果，雖然構(gòu)成違法，而且在多數(shù)情形是在形式或程序上沒有完全符合法令的規(guī)定。但是這種違法性是屬于瑕疵，也是屬于極小的瑕疵此以利用救的方法正違法之處此行為重新獲得合法性[7]故此定義重顯行政違法行為般的行政違法行為都不屬于行政瑕疵行為，行政瑕疵行為是與之并列的輕微或微小的行政違法行為。此定義的概念化確定，不但澄清了行政瑕疵行為的內(nèi)涵，理順了無效行政行為（[!--empirenews.]顯重的行政違法行為撤行政行為（般行政違法行為，但須以合法性來檢驗正性行政行為（輕微行政違法行為）的關(guān)系，而且自然導(dǎo)入三種行為模式的不同法律后果與法律救濟，確立了行政行為新的范疇聯(lián)接點。然而，上述“狹義”上的行政瑕疵概念，仍然被首先確定在系屬“行政違法”的大前提下，既屬于違法中極小的、輕微的，不是明顯重大的那部分或那些。如前所述，行政瑕疵行為是“行政上微小的缺點，政上的缺點，從程度上可以是重大的缺點、一般的缺點和輕微的缺點。如按定說，這三種缺點都是違法的話，那么行政中也就沒有不是違法的缺點了。而事實上，行政行為除重大的、一般的、輕微的缺點外，還包括其它“缺欠或不完善的地方如書中的筆誤，而這些完全可以以“缺點”確認(rèn)之，但卻不一定違法。而反觀之，這些“缺點”同樣也是輕微的。這提出一個問題：是將違法中的行政缺點定為行政瑕疵，還是將違法之外的行政缺點定為瑕疵。換句話來說，就是行政瑕疵行為是否是違法行為，抑或既包括違法的行政瑕疵，又包括非違法的行政瑕疵。思這一問題，離不對行政行為的認(rèn)識和判斷。行政行為是行政主體行使行政權(quán)的具體體現(xiàn)，是旨在產(chǎn)生法律效果的行為。按照行政行為是否符合法律規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為合法的行政行為與非法的行政行為。問題是，在合法行政行為與非法行政行為之間是否

存在一個“灰色”地帶。抑或是行政行為是否僅僅是二者必居其一。我們認(rèn)為，在合法行政行為與非法行政行為之間存在一個“灰色”區(qū)域，這就是既不合法，也不非法的行政瑕疵行為。不合法就一定非法的觀念是不正確的，同樣，不違法的也不一定就合法。行政瑕疵行為正是游弋在合法行為與非法行為之間整體行政行為的不可缺少的那一部分。同，從法理學(xué)角度看與法都存在一個是符合或違背法律規(guī)范符合或違背法律精神、原則的問題。如果按“法定主義”標(biāo)準(zhǔn)，僅指符合或違背法律規(guī)范；如果“容主義”標(biāo)準(zhǔn)，則指符合或違背法律精神或原則[9]從“法定主義”角度看，違反法律規(guī)范就是廣義的瑕疵寬容主義角度看反法律精神或原則才是瑕疵違反法律規(guī)范才是違法。其典型的表現(xiàn)就是行政不當(dāng)。許多人認(rèn)為，行政不當(dāng)并不直接違背法律規(guī)范，但卻違背法律原則[10]，于行政瑕疵行為而不屬于行政違法行為。我們認(rèn)為，從狹義角度看，行政瑕疵行為是指行政行為在合法的前提下，在形式、程序與程度上沒有完全符合法律精神及原則要求或條件，可以利用補救方式來完善的一種行政行為。其具體含義如下：1.從內(nèi)容上看，行政瑕疵行為是指行政主體及其工作人員行使行政職權(quán)行為而產(chǎn)生的瑕。非行使行政職權(quán)行為產(chǎn)生的瑕疵不在此列。也不引起行政瑕疵行為的法律后果。2.從適法與否的狀態(tài)來看，行政瑕疵行為是在合法的狀態(tài)下的不符合法定形式條件或程度要求，即不以違背法律規(guī)范為前提，是合法狀態(tài)下的微小缺點或毛病。3.從空間領(lǐng)域看，行政瑕疵行為的產(chǎn)生領(lǐng)域主要在行政程序和行政形式領(lǐng)域，除行政[!--empirenews.]自由裁量領(lǐng)域外，一般不包括實體內(nèi)容。4.從法律后果上看，行政瑕疵行為的法律后果在于能夠通過補救方式來實現(xiàn)其既定的效行政違法的法律后果通常是無效行為的效力是就合法的行政行為而言的，瑕疵行政行為不應(yīng)當(dāng)具有法律效力。賦予瑕疵行政行為以實質(zhì)確定力為實現(xiàn)法的安定性和貫徹誠信原則為深對行政瑕疵行為的認(rèn)識與理解，我們在此再探討一下行政瑕疵與行政不當(dāng)?shù)年P(guān)系。行政不當(dāng)又稱為行政失當(dāng)，其產(chǎn)生的邏輯基礎(chǔ)是行政自由裁量權(quán)的存在。依照我們之所論，行政不當(dāng)是合法范域內(nèi)的畸輕畸重，不以違法，尤其是不以直接違反法律規(guī)范為前提，可能違反法律精神、原則。因此，行政不當(dāng)在廣義“行政瑕疵”涵義下屬于行政違法。因而造成有人認(rèn)為“顯失公正”的行政處罰之所以納入行政訴訟審查，是因為其違法。按照這種觀點，似乎“顯失公正”的不當(dāng)因?qū)儆谶`法行為入政訴訟正當(dāng)屬于另類能瑕疵故不納入行政訴訟。我們認(rèn)為，行政不當(dāng)可以分為嚴(yán)重的不當(dāng)和一般的不當(dāng)兩類，前者可謂之顯失公正，后者可謂之非顯失公正。我國行政復(fù)議法和行政訴訟法分別規(guī)定了對明顯不當(dāng)?shù)男姓袨榛蝻@失公正的行政處罰行為可以進(jìn)行復(fù)議審查和訴訟審查，尤其是行政訴訟法將“行政處罰顯失公正”納入訴訟機制解決，實[1][2][3][4]下一頁現(xiàn)了對此類行政行為的司法監(jiān)督。但這不能因此而否認(rèn)輕微的不當(dāng)與嚴(yán)重的不當(dāng)均具行政瑕疵性，而非具行政違法性的現(xiàn)象性特征。不當(dāng)?shù)男姓袨閷儆谛姓Υ?，但行政瑕疵不限于行政不?dāng)。二確立行政瑕行為內(nèi)涵的實證分析與價值認(rèn)識實：某煙草管理機關(guān)接到群眾舉報，前往某路口對正在運行的一車輛進(jìn)行執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)該車裝有多種品牌的卷煙52件由于司機拿不出準(zhǔn)證理機關(guān)對卷煙及車輛予以扣押并告知司機讓貨主來接受調(diào)查處理。由于貨主也不能提供合法的運輸憑證，在履行了其它必要的程序后，煙草管理機關(guān)作出“無證運輸圈煙，處以罰款××元”決定，并予以送達(dá)。幾天后，一個不是司機也是貨主的人到有關(guān)部門交罰款于未出“行政處罰決定書人未要求其出示，結(jié)果在問明交款人的姓名后，收款員就收繳了罰款，并具名開出了收據(jù)。五天后，這個交罰款的人持罰款單向法院起訴，認(rèn)為自己又沒有違法憑什么交罰款，要求法院判決被告返還罰款。實分析：我們?yōu)?，由于被處罰人未親自交罰款，由他人代為繳納，收款員誤寫姓名，造成此種非典型情況的出現(xiàn)（對于一般情形而言具有非典型性，而對于行政瑕疵則是典型的行瑕疵行為并不違法行政機關(guān)可以自己直接改正也以由有權(quán)

機關(guān)令其補正而現(xiàn)其法律效力。如果將此案確定在違法的框架下院如果受理，怎樣判決？在目前現(xiàn)存的維持、撤銷、變更、履行、確認(rèn)、駁回訴訟請求諸判決形式中，法院只能選擇撤銷判決或確認(rèn)違法判決。適用前者，法官作出撤銷行政處罰決定的判決既確認(rèn)原行政處罰行為違法這“小失大一小小的行政瑕疵而縱了一個違法行為，這并不符合價值選擇規(guī)律。如果法官適用撤銷判決，并決定行政機關(guān)重新作出具體行政行為，這到能夠?qū)崿F(xiàn)行政效力，但問題是，這又勢必造成啟動一個全新的行政過程，必然造成行政浪費。而如果按目前法律規(guī)定“人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一事實和理由作出與原具體行政行為相同的具體行政行為[12]的案言，如果沒有新的證據(jù)的政行為就不能作出政機關(guān)只能放縱違法行為持奈不作為[!--empirenews.]如適用前者，法官必定會作出“確認(rèn)行政處罰違法”的判決，而實際事實是，這個收繳罰款的行政執(zhí)行行為并不具有違法性，這豈不自相矛盾。同時，確認(rèn)違法后怎么實現(xiàn)既判力，決定返還嗎？實屬不可能，因為行政處罰行為整體并不違法。而果將案件確定在政瑕疵行為的情況下，如果法院的法官有同樣的判斷和認(rèn)識，則可以“行政罰款并不違法”為由不予受理；如果一旦受理，也可適用駁回起訴裁定或駁回訴訟請求判決，予以駁回。在這一點上，行政瑕疵與行政不當(dāng)有相同之處。但問題是兩者原因不同。行政不當(dāng)在我國之所以一般情形下法院不受理，是因為法律規(guī)定不允許受理。而行政瑕疵行為不受理，則是因為客觀上就不應(yīng)該受理。當(dāng)然允許根據(jù)需要做適當(dāng)?shù)呐懦@另當(dāng)別論。無怎樣選擇與設(shè)定，將行政瑕疵行為定位在違法前提下，弊大于利，只能造成更大的認(rèn)識混亂，而且會造成動態(tài)情形中行政程序與行政訴訟程序的雙重混亂，其不穩(wěn)定性與茫然性是顯而易見的。相關(guān)人員因此類行政行為的難以定奪把握，而使其選擇與判決“霧里看花其定位瑕疵范域則問題較容易解決清明朗一了百了。因此就實例我們認(rèn)為確行政瑕疵行為的狹義行政上微小的缺點值義是十分明顯的：第、有益于將行政行為劃分為嚴(yán)重違法、一般違法、瑕疵行為三類，從而使行政行為的法律后果構(gòu)成體系，避免盲區(qū)，即確立此類行政行為三種法律后果：無效行政行為、可撤行政行為、補救性行政行為，解決了長期以來我國行政法學(xué)界中關(guān)于行政違法與無效、可撤銷、瑕疵之間的混亂局面，呈現(xiàn)一個較為體系化、具有合理性的狀態(tài)，便于識別與應(yīng)用故理論價值在于澄并理順了行政行為理論中一個紛雜“頭緒以此奠定行政行為理論的一塊基石政行為理論確立了具有聯(lián)接點性質(zhì)的一個范疇。第、對于瑕疵行政行為，通過補正等方式，實現(xiàn)其預(yù)定效力，避免行政行為不必要的反復(fù)，既提高行政效率，又提高行政行為的公信力。故其行政價值在于，在遵守行政法治，避免或減少行政違法的前提下，允許因認(rèn)識的偏差，而存在行政瑕疵性的缺點，這不但符合人類對客觀事物的認(rèn)識規(guī)律，也符合行政法治的內(nèi)在要求。第三、有利于法院集中精力審查真正違法的行政行為，實現(xiàn)司法對行政的有效監(jiān)督與控制，減少因瑕疵行為被訴而產(chǎn)生的訴累，節(jié)約訴訟成本。當(dāng)然，出于對公民權(quán)利救濟保護(hù)考慮或其它原因，法院可能會受理并審查一部分行政瑕疵行為，但這僅僅應(yīng)是法律的例外性規(guī)定，不具有普遍意義。故其訴訟價值在于，排除行政瑕疵行為全面司法審查之可能，以行政或行政復(fù)議監(jiān)督為必要，讓行政瑕疵行為回復(fù)行政領(lǐng)域，提高訴訟資源的利用率與針對性。第四、對創(chuàng)制行政程序法具有指導(dǎo)和構(gòu)成作用。我國目前正在制定統(tǒng)一的行政程序法，其中行政行為的規(guī)范是不可或缺的，而確立相對科學(xué)的行政行為涵義是構(gòu)建行政程序法的理論基礎(chǔ)。狹義行政瑕疵涵義的確定，無疑會促進(jìn)對行政行為的全面認(rèn)識而無效撤正等概念及表征作出合理的選擇規(guī)范。故其行政程序法的價值在于，為行政程序法的制定夯實基礎(chǔ)，奠定科學(xué)的行政行為理論，并結(jié)構(gòu)行政程序法的一個基本框架，成為一個具有支撐作用的立柱[!--empirenews.]三、行政瑕疵行為表象分析依前述可以看出，行政瑕疵行為總體上表現(xiàn)為三大情形：形式上的序的由裁量方的下作具體闡述：（政式方面的瑕疵需

要說明是，這里的形式方面是狹義的，不包括通常所描述的程序方面。一般是指行政行為表現(xiàn)形式及文書記錄方面的瑕疵。就表現(xiàn)形式瑕疵而言，它是指行政行為存載方式的瑕疵，如交通警指揮行為不規(guī)范或不雅觀或面形式的交互使用等書錄方面瑕疵而言，它是指行政主體主觀上所欲表達(dá)的意思與文書記錄實際表達(dá)的內(nèi)容相沖突且容易明顯地辨識，例如誤寫算腦錯誤等如前述所舉例證就屬于文書記錄方面的瑕疵。（）行政程序方面的瑕疵這的政程序瑕疵，主要是指行政行為違反了次要程序要求或選擇性意定程序要求。例如：手續(xù)不齊備、行政決定說明理由不完整、未給當(dāng)事人陳述意見機（法定強制告知陳述的除外行政機關(guān)內(nèi)部行政程序邏輯違反選擇性意定程序要求的。行政程序合法是行政法治的關(guān)鍵，但囿于我國無統(tǒng)一的行政程序法，行政程序可以劃分為法定程序與意定程序。我們認(rèn)為，違反法定程序就是行政違法行為；違反意定程序則屬于行政瑕疵行為。另外，依據(jù)行政程序?qū)π姓挠绊懥Σ煌€可將行政程序劃分為主要程序與次要程序。通常違反主要程序要求的，就是行政違法行為；而違反次要程序要求的，就是行政瑕疵行為。（）行政由裁量方面的瑕疵這里講的行政自由裁量瑕疵是指行政自由裁量行為在行為幅度、范圍內(nèi)出現(xiàn)畸輕畸重，或者違反了狹義比例原則。它以合法為前提，而不包括超越裁量范圍、幅度界線的行政自由裁量。如是，這里的“超越”實際上已不再屬于自由裁量范疇，而是因超越職權(quán)導(dǎo)致行政違法。但在這里請再次注意，絕不能因我國《行政訴訟法》將“行政處罰顯失公正”納入行政訴訟，而否認(rèn)顯失公正即行政不當(dāng)不屬于行政瑕疵行為。行政訴訟以審具體行政行為是上一頁[1][2][3][4]下一頁否合法為價值目標(biāo)，對行政不當(dāng)或行政自由裁量瑕疵的審查屬于法定例外。一般行政自由裁量方面的瑕疵主要表現(xiàn)為：行政行為動機不當(dāng)、行政行為目的不當(dāng)、行政行為建立在非正當(dāng)考慮之上、行政行為違背情理、行政行為沒有遵循行政慣例、行政行為違背自然規(guī)律或不利于可持續(xù)性發(fā)展等。四對政瑕疵行為的監(jiān)督與補救任何行政行為都應(yīng)受到法律的監(jiān)督與控制，防止違法與不當(dāng)情況的發(fā)生，保護(hù)公民不受侵犯，而對行政瑕疵行為不能因其不違法或有輕微的毛病、缺點而失去進(jìn)行必要的規(guī)范，與“遲來的正義不是正義”一樣，沒達(dá)到程度的正義也不是正義行政瑕疵行為“程度不夠的非正義認(rèn)隨我國法治進(jìn)程的不斷深入，違法性行政行為必將逐漸呈減弱勢，這是法治結(jié)果之必然。但行政瑕疵行為的存在將是長期的和大量的公民權(quán)利的不良影響或制約也將是必然的。就立法而言，完善行政立法，減少那些立法性的行政瑕疵，能對行政瑕疵的監(jiān)控起到基礎(chǔ)性的作用，并能限制執(zhí)法運行過程中行政瑕疵的出現(xiàn)。限定行政自由裁量權(quán)的范域與程度，減弱行政不當(dāng)可能泛濫的時機，將是今后相關(guān)立法工作的主要內(nèi)容。[!--empirenews.]就執(zhí)法而言，提高對行政瑕疵行為不良性的認(rèn)識將是實現(xiàn)監(jiān)控的前提條件，而遵循狹義比例原則即行政行為符合比例要求等將是遵循這一認(rèn)識原則的主要細(xì)節(jié)。同時，提高行政執(zhí)法的責(zé)任成本將政瑕疵行為施以任追（這里的責(zé)任是泛義的對政瑕疵行為的監(jiān)控起到一定的作用。而且行政復(fù)議等內(nèi)部監(jiān)督機制完全可以利用其監(jiān)督優(yōu)勢，實現(xiàn)對瑕疵行政行為的控制。我們認(rèn)為，行政復(fù)議制度以行政瑕疵行為包括廣義不當(dāng)?shù)男姓袨樽鳛槠浔O(jiān)督重點，將是其與行政訴訟制度“分庭抗理獨立價值的主要領(lǐng)域，顯然，這一點行政復(fù)議法已有所注意。至行政瑕疵行為能否系屬訴訟屬于司法審查范圍，我們認(rèn)為不必然，且原則上也不應(yīng)該由法院審查判斷。因為判斷行政行為的合法與非法是司法訴訟制度建立的主要目的、目標(biāo)，而不具有違法性的行政瑕疵行為自然不應(yīng)受司法審查。當(dāng)然，除非法律另有規(guī)定，根據(jù)一定的需要一些行政瑕疵行為也可能納入司法審查，但在數(shù)量上應(yīng)該是極少的一部分。因為那畢竟屬于行政自主作用的空間。通監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)行政瑕疵行為出現(xiàn)，應(yīng)該采取補救性措施，實現(xiàn)行政行為的法定效力。對瑕疵行政行為的補救效力其根據(jù)來自于法律的權(quán)威于政率的考慮和保障一般公眾及行政行為獲益者的信賴是樹立行政權(quán)威和嚴(yán)肅性的需要。行政瑕疵行為的補救方法主要是——補正。（）

對于行政程序和形式瑕疵，予以補正行瑕疵行為的補正，是指行政行為有程序與形式瑕疵，通過事后的補正手續(xù)，使瑕疵得到修復(fù)，實現(xiàn)行政效力。由于德國等所確立的行政瑕疵與我們所確定的行政瑕疵在內(nèi)涵上較為接近，故其法律所規(guī)定的補正對我們的所論有借鑒意義。德國和我國臺灣地區(qū)的立法對補正作了詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)其相關(guān)規(guī)定，在下列情況下視為補正：第、事后提交行政行為所需申請；第二，事后提出需要說明的理由；第三，事后補作對參與人的聽證；第四，須協(xié)作的委員會事后作出行政行為所需的決議；第五，其他行政機關(guān)補作其應(yīng)作的共同參與。與此同時，對于以上補正，需在一定的期限內(nèi)完成：僅允許在前置程序結(jié)束前或未提起前置程序時，在提起行政訴訟之前補正[14]補的效力通常具有溯及力，溯及到被補正行為作出之時。我們所論的行政行為補正僅適用于行政瑕疵行為，其它等因違法無效的行政行為一般是不準(zhǔn)補正的。由我國對行政瑕疵行為認(rèn)識不足，加上無統(tǒng)一行政程序法，有關(guān)補正的規(guī)定十分有限，只是散見于一些單行的行政法律、法規(guī)中。需區(qū)別的是，在國外，正是針對整個行政瑕疵行為包括行政違法行為和行政不當(dāng)行而言的據(jù)代者的觀點法行政行為不再拘泥于過去的形式主義，動輒宣告“行政無效”或“撤銷行為重公共利益和對公民信賴的保護(hù)，并顧及行政行為被撤銷后對社會所造成的影響，盡量設(shè)法維持違法行政行為的效力。雖然以上結(jié)論性的內(nèi)容益于我們之所論，但其前提與我們之所論不同。我們所論的補正不是針對整個行政行為違法或不當(dāng)所采取的補救僅是針對合法范圍內(nèi)的瑕疵與不當(dāng)此們論的補正，并不“量維持違法行政行為效力盡量設(shè)法維持并不違法但有瑕疵行政行為的效力復(fù)固有效能。[!--empirenews.]在我國，已廢止的《行政復(fù)議條例》第42條定具體行政行為程上不足的定被申請人補正而違反法定程序影響申請人合法權(quán)益的則決定撤銷變并責(zé)令被申請人重新作出具體行政行為然這“具體行政行為程序不足”就是我們所論的因程序缺點而形成的行政瑕疵，從文字上并不必然看出這種不足或缺點具有違法性“決定被申請人補正是我們所論的補救措施違反法定程序影響申請人合法權(quán)益的顯以違法為其內(nèi)容，并以撤銷或變更為補救形式。遺憾的是，囿于對行政行為效力理論的認(rèn)識偏差與誤解，如今這個具有典型意義的補正規(guī)定已經(jīng)取消在們看來復(fù)法在一點上沒有區(qū)別不同的情況而采取了簡單化的做法，即只規(guī)定“違反法定程序的，復(fù)議機關(guān)決定撤銷、變更或者確認(rèn)違定表面上看似與《行政訴訟法》的規(guī)定保持了一致，對程序的遵守要求更加嚴(yán)格。但這種規(guī)定與其說是立法的進(jìn)步倒不如說是倒退，因為它沒有考慮到違反程序的種種情況，也沒有考慮到行政執(zhí)法、行政復(fù)議與行政訴訟階段對行政行為的不同要求[15]行政復(fù)議法恢復(fù)補正內(nèi)容已十分必要。當(dāng)然，我們亦反對用“補正”取代撤銷或變更。對補正主體廣義上包括行政主體和行政相對人，狹義僅指行政主體，而且就控權(quán)價值而言，補正主要是針對行政主體而言的，相對人的補正有時與控權(quán)無關(guān)。（二）對于行政自由裁量失去公正的瑕疵，予以變更或改變行自由裁量失去公正的瑕疵，即行政不當(dāng)瑕疵，其救濟方式主要是改變或變更。當(dāng)然請注意，改變也同樣適用于某些因違法而無效行政行為的補救。狹的改變是指行政行為因有不當(dāng)情形出現(xiàn)時，由行政機關(guān)或其他有權(quán)機關(guān)更改原行政行為的內(nèi)容，使之具有法律效力。改變使行政行為的被改變內(nèi)容失去原有的法律效力，而未被改變的部分仍具有法律效力。廣義的改變，既適用于行政不當(dāng)行為，也適用于行政違法行為；既適用于具體行政行為，也適用于制定規(guī)范性文件行為。改變的主體通常是