中國農(nóng)村金融制度變遷的滯后原因

中國農(nóng)村金融制度變遷的滯后原因

如何認識中國農(nóng)村金融發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟增長之間的關(guān)系，是一個值得深入探討的問題。究竟是農(nóng)村經(jīng)濟增長帶動農(nóng)村金融發(fā)展，還是農(nóng)村金融發(fā)展帶動農(nóng)村經(jīng)濟增長？對于作為發(fā)展中國家的中國來說，如果是農(nóng)村金融發(fā)展促進農(nóng)村經(jīng)濟增長，就應當優(yōu)先考慮改革農(nóng)村金融體制，進而通過優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村金融來促進農(nóng)村經(jīng)濟增長；如果是農(nóng)村經(jīng)濟增長帶動農(nóng)村金融發(fā)展，就應當把重心放在促進農(nóng)村經(jīng)濟增長上。如果農(nóng)村金融發(fā)展是屬于供給導向型，那么，改革農(nóng)村金融體制，提高農(nóng)村金融效率，將有助于農(nóng)村經(jīng)濟的增長；如果農(nóng)村金融發(fā)展是從屬于農(nóng)村經(jīng)濟增長，則應當首先尋找其他促進農(nóng)村經(jīng)濟增長的政策。一、從農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受阻談起當前中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入以調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為主要特征的階段。而農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整，說到底是資金結(jié)構(gòu)的調(diào)整，是資金流向與流量的改變。沒有資金流向與流量的調(diào)整，所謂產(chǎn)品結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，充其量是紙上談兵。如果資金配置是非市場化，那么，資金以外的其他要素的配置，也不可能合乎市場化的要求，即不可能配置到效率或效益最好的領(lǐng)域。經(jīng)過30多年的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，中國農(nóng)民的生產(chǎn)勞動市場機制已經(jīng)初步形成，但市場配置資源方面卻顯得明顯的滯后。與其相聯(lián)系，雖然農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)開始發(fā)生變化，但卻沒有出現(xiàn)根本性的突破，“小而全”、“大而全”的格局還沒有根本改變。出現(xiàn)這種局面的根本原因，就是農(nóng)村產(chǎn)品市場和要素市場發(fā)育不同步，即要素市場發(fā)育特別是金融市場發(fā)育嚴重滯后于產(chǎn)品市場發(fā)育。鑒于此，農(nóng)民只能在原有結(jié)構(gòu)的實際增量上調(diào)整投入結(jié)構(gòu)，因而調(diào)整的幅度不可能很大。隨著農(nóng)村產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動，最優(yōu)的要素配置應當是允許各種生產(chǎn)要素能夠自由地在各個生產(chǎn)經(jīng)營單位之間自由流動，靈活而又發(fā)達的要素市場（尤其是金融市場）是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迅速地按照市場需求進行調(diào)整的基本保證。市場的基本功能是：通過市場上商品和資源需求與供給關(guān)系的變化，決定它們的市場價格，從而使市場價格反映產(chǎn)品與資源的稀缺性，進而由于市場價格的變動，引導資源在各產(chǎn)業(yè)、各部門之間流動，這種流動是從經(jīng)濟效益低的產(chǎn)業(yè)、部門，流向經(jīng)濟效益高的產(chǎn)業(yè)、部門，從供給過剩的產(chǎn)業(yè)、部門流向供給不足的產(chǎn)業(yè)、部門，從而達到資源優(yōu)化配置的目的。農(nóng)村金融市場的形成與發(fā)育，使社會資金的調(diào)度和應用更加靈活了，這就有利于提高資金的利用率和生產(chǎn)率，實現(xiàn)產(chǎn)品和資源的優(yōu)化配置。資金拆借市場的出現(xiàn)，使商業(yè)銀行在保持最低限度流動資產(chǎn)的前提下，能正常地開展借貸業(yè)務；票據(jù)市場交易活動的開展，以及票據(jù)法的制定與實施，使金融工具更具有法定性、靈活性和安全性，從而使社會資金的調(diào)度更具有適應性；證券市場的產(chǎn)生與發(fā)展，對資金的聚集與集中，起到了重要的推動作用，促進農(nóng)村股份制的發(fā)展和大企業(yè)的建立；農(nóng)產(chǎn)品期貨市場的建立，起著發(fā)現(xiàn)價格、套期保值和分散風險的作用。所有這些金融體制改革成果，對靈活調(diào)度資金，高效率運用資金，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級，都有著不可估量的作用。二、農(nóng)村金融制度變遷因何滯后中國農(nóng)村金融制度變遷滯后于農(nóng)村經(jīng)濟制度變遷，是有其客觀必然性的。在以市場為取向的改革過程中，中國農(nóng)村經(jīng)濟制度的變遷，在相當程度上表現(xiàn)為自下而上的誘導性制度變遷，而農(nóng)村金融制度變遷則仍然明顯地表現(xiàn)為以政府為主導的強制性制度變遷，并對自下而上的誘導性制度變遷設(shè)計種種的政策性障礙。[1]297傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制，是從屬于超前工業(yè)化的資本原始積累，農(nóng)民因此而付出很大的代價，蘊含著極大的改革積極性，且往往沖破政府所設(shè)置的政策底線。由于廣大農(nóng)民群眾設(shè)計的新制度績效，極其顯著地呈現(xiàn)在公眾的面前，迫使政府不得不加以確認。中國農(nóng)民是市場經(jīng)濟的生力軍、開拓者。但是，中國農(nóng)村金融體制的改革，究竟應當往什么方向演變，方能給農(nóng)民帶來可以見得到的物質(zhì)利益，農(nóng)民的心中卻沒有底，也不是那么關(guān)心，存在著缺乏改革的主力軍和動力。中國農(nóng)村金融制度變遷與農(nóng)村經(jīng)濟制度變遷模式的差別性，直接導致農(nóng)村金融制度變遷在時間序列上，明顯地滯后于農(nóng)村經(jīng)濟制度變遷。中國農(nóng)村經(jīng)濟制度變遷始于1978年底，但是，直至1996年8月，國務院才發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，其中明確指出，農(nóng)村金融體制改革的指導思想是：建立和完善以合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系。農(nóng)村金融體制改革的重點是恢復農(nóng)村信用合作社的合作性質(zhì)，進一步增強政策性金融的服務功能，充分發(fā)揮國有商業(yè)銀行的主導作用。如果說，目前由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的存在，使得中國農(nóng)村經(jīng)濟制度變遷明顯滯后于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)勢，那么，農(nóng)村金融制度的變遷更是滯后于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展態(tài)勢。這就必然導致農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展明顯落后于城市經(jīng)濟發(fā)展。一個值得人們深思的問題是，改革開放30多年來，盡管中國農(nóng)村金融有了較大的發(fā)展，但并沒有因此帶動農(nóng)村經(jīng)濟的相應發(fā)展。這具體表現(xiàn)在：1996年至2006年，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重16.1%，但農(nóng)業(yè)貸款占總貸款的比重僅5.1%；1996年至2003年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值占GDP的比重46.6%，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款占總貸款的比重僅6.5%。其根本原因在于，農(nóng)村金融制度的變遷始終偏離為農(nóng)服務的方向。無論是中國農(nóng)業(yè)銀行一統(tǒng)天下的專業(yè)銀行時代，或者是中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社三家金融機構(gòu)形成的商業(yè)性金融、政策性金融并存的多元化金融系統(tǒng)時代，農(nóng)村正規(guī)金融似乎都自覺不自覺地偏離為農(nóng)服務的方向。即相當程度上具有“吸儲”功能，把農(nóng)村的儲蓄存款集中起來，再投放城市的二、三產(chǎn)業(yè)。20世紀70年代末以來，農(nóng)村信用社的貸款余額持續(xù)小于農(nóng)村存款余額；20世紀80年代，農(nóng)村信用社的農(nóng)戶貸款不到農(nóng)戶存款額的三分之一；20世紀90年代，農(nóng)村信用社的農(nóng)戶貸款不到農(nóng)戶存款的四分之一。農(nóng)村信用社貸款與存款的比率從1984年的0.41，1990年的0.28，再降到1996年的0.19，出現(xiàn)農(nóng)村信用社不姓“農(nóng)”反而姓“城”的尷尬局面。[2]275中國農(nóng)業(yè)銀行本來是為農(nóng)業(yè)服務的金融機構(gòu)，但卻從農(nóng)村抽走大量資金，投向城市地區(qū)。2000年年底，縣及縣以下的銀行業(yè)金融機構(gòu)的存款余額為32787億元，貸款余額為24355億元，存貸比率為74.8%；2005年年底，縣及縣以下銀行業(yè)金融機構(gòu)存款余額為68953億元，貸款余額為38825億元，存貸比率為56.3%。中國農(nóng)村金融發(fā)展的歷史經(jīng)驗表明，農(nóng)村弱勢金融主體是無法充分享受商業(yè)金融服務的，而政策性金融受各方面條件的限制，是難以滿足農(nóng)村弱勢金融主體的需求的；如何發(fā)展農(nóng)村合作金融便因此被提到議事日程上。但是，農(nóng)村金融合作組織的存在與發(fā)展，又必須依靠政府的支持和特定的制度安排。其前提條件是，必須有條件提供比商業(yè)性金融更為廉價的金融服務。農(nóng)村金融制度變遷之所以嚴重滯后，還有一個重要原因，即相對于其他產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)不僅比較利益最低，而且風險最大。農(nóng)業(yè)不僅存在著其他產(chǎn)業(yè)罕見的自然風險，市場風險也特別大。這具體表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品多半是鮮活產(chǎn)品，一旦產(chǎn)品供大于求，其后果不堪設(shè)想。況且，相對于其他產(chǎn)品，農(nóng)產(chǎn)品供求彈性特別低，無論是需求或者是供給，任何一方發(fā)生變化，都會導致農(nóng)產(chǎn)品價格的大幅度波動。這不僅使得農(nóng)村中商業(yè)性保險市場很難建立起來，其他類型的金融市場也很難發(fā)育起來。其原因是比較利益特別低，自然與市場風險又特別大。三、農(nóng)村金融交易條件尚待培育中國農(nóng)村金融不足，是源于農(nóng)村金融交易條件不足，如何創(chuàng)造農(nóng)村金融交易條件才是解決問題的關(guān)鍵所在。目前中國農(nóng)村金融交易條件，的確存在嚴重的欠缺。這里所說的金融交易條件，包括金融供給條件和需求條件。農(nóng)村金融交易條件嚴重欠缺，其根本原因在于農(nóng)村信用風險較大，擔保體系建設(shè)又相當滯后。農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟再生產(chǎn)與自然再生產(chǎn)的統(tǒng)一，不僅面臨著市場風險，而且面臨著自然風險。由此導致農(nóng)業(yè)保險業(yè)的萎靡不振。農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)企業(yè)，普遍都是中小企業(yè)，交易成本高，抗風險能力弱。無論是農(nóng)業(yè)企業(yè)，或者是非農(nóng)業(yè)企業(yè)，都普遍存在著擔保體系建設(shè)滯后的問題。對于廣大農(nóng)民群眾而言，有可能作為抵押品的是農(nóng)用地和宅基地及其建筑物。農(nóng)村的土地是屬于集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)。1998年12月，《中華人民共和國土地管理法實施條例》，第一次從法律上明確了政策條款中所規(guī)定的屬于農(nóng)民30年的土地使用權(quán)。2007年3月，歷經(jīng)8次審議和廣泛討論的《中華人民共和國物權(quán)法》，得以高票通過。物權(quán)法將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)列入用益物權(quán)行列，結(jié)束了學術(shù)界關(guān)于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)是屬于債權(quán)或物權(quán)的爭論。這就有利于防止發(fā)包方或者第三方對承包方的隨意侵害，從而有利于保護承包經(jīng)營權(quán)人的利益。同時有利于增強農(nóng)民的長期投資預期，有效地促進土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)能否抵押問題，有爭論過，也曾寫入草案，但最終還是被否決。其理由是，目前中國農(nóng)村社會保障體系尚未完全建立，已經(jīng)建立的水平很低。土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)乃是農(nóng)民安身立命之本。從全國范圍內(nèi)看，放開土地承包經(jīng)營權(quán)抵押和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件尚不成熟。這就必然限制著農(nóng)村金融交易條件的創(chuàng)造。在當前農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)融資信用度低的情況下，如何采取積極有效的措施實施外部信用增級非常重要，但目前由于擔保機構(gòu)、資信評級機構(gòu)發(fā)展還很薄弱，銀行和擔保公司、資信評級公司的合作還存在較大的障礙。在外部信用增級機制暫時不能有效發(fā)揮作用的情況下，如何發(fā)揮政府的作用，搭建政府服務平臺，幫助農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)增級融資，便成為密切銀企關(guān)系的關(guān)鍵。四、重視發(fā)揮民間信貸的積極作用目前中國正規(guī)農(nóng)村信貸渠道主要有四個方面：即中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲蓄機構(gòu)和農(nóng)村信用社。改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村金融體系中的作用，不僅沒有加強，反而減弱。中國農(nóng)業(yè)銀行從專業(yè)銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變，其貸款的重心逐漸從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，業(yè)務范圍與其他國有商業(yè)銀行已相差無幾。因為農(nóng)業(yè)是屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，比較利益低，資金回收期長，風險系數(shù)較高，與銀行的商業(yè)化經(jīng)營目標相背離。1998年到現(xiàn)在，包括中國農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的四大國有銀行，共撤并3.1萬個縣及縣以下機構(gòu)。改革開放以后創(chuàng)建的新的政策性金融機構(gòu)即中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，由于功能過于單一，主要是在農(nóng)產(chǎn)品收購方面發(fā)揮政策性金融作用，無法滿足農(nóng)村發(fā)展所需要的資金供給。在縣以下設(shè)置的郵政儲蓄機構(gòu)，只在農(nóng)村吸收存款，不發(fā)放貸款，成為農(nóng)村資金的最大“抽血機”。農(nóng)村信用社是目前我國農(nóng)村金融的主力軍，我國農(nóng)戶貸款的95%以上是由農(nóng)村信用社提供的。但是，農(nóng)村信用社普遍存在著產(chǎn)權(quán)不清晰，治理結(jié)構(gòu)不完善，極大地削弱了其金融服務能力。正規(guī)農(nóng)村信貸渠道之外，在我國農(nóng)村中，還存在著民間借貸渠道。民間借貸是我國金融結(jié)構(gòu)失衡、金融二元結(jié)構(gòu)體制特征以及農(nóng)村資金需求難以從制度金融渠道得到滿足的自發(fā)產(chǎn)物。根據(jù)國家開發(fā)銀行對農(nóng)村金融需求與供給的測算，如果不進行大規(guī)模的農(nóng)村金融創(chuàng)新，并借助于它大量增加金融供給，農(nóng)村金融供需缺口將持續(xù)擴大，2010年將達到5.4萬億元，2015年將達到7.6萬億元。資金供給短缺是農(nóng)村金融問題的集中表現(xiàn)，農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的金融需求得不到滿足，是農(nóng)村金融的主要矛盾。這就必須發(fā)揮民間借貸在擴大農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營資金、活躍農(nóng)村金融市場、提高金融效率等方面的重要作用。改革開放30多年來，雖然中國政府對民間金融采取限制乃至取締的政策，但是，民間非正式金融活動不僅沒有停止，在有些地區(qū)（如浙江溫州、臺州地區(qū)）、有些時候，還是相當活躍，大有“野火燒不盡，春風吹又生”之勢。據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查，民間信貸在中國農(nóng)村廣泛存在著，溫州民間借貸的“盤子”已占到整個農(nóng)村信貸市場總量的三分之一，經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村占一半左右，在一些落后的縣市，民間信貸的比例甚至高達三分之二。民間金融“會”曾經(jīng)是中國民間廣為流傳的一種信用形式?！皶钡念愋陀校喊磿凹s定的次序輪收的稱為“輪會”，以搖骰方法確定收會的稱為“搖會”，用投標方法競爭得會的稱為“標會”。改革開放以來，伴隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，這種古老的農(nóng)村民間信用形式，又在農(nóng)村地區(qū)重新活躍起來。民間信貸的蓬勃發(fā)展，對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的支持作用和拉動作用，也向農(nóng)村金融體制改革和金融監(jiān)管提出新的課題。[3]234五、充分發(fā)揮農(nóng)村信用社的主體作用鑒于國有商業(yè)銀行的離農(nóng)傾向有增無減，農(nóng)村信用社的改革必將提到重要議事日程上來。1996年至1998年，農(nóng)村信用社已經(jīng)經(jīng)歷了脫離農(nóng)業(yè)銀行、重新清產(chǎn)核資登記注冊等調(diào)整。到2002年底，中國農(nóng)村的信用社共有5萬多家，其所選擇的模式是鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社為獨立法人，縣聯(lián)社進行管理。2003年6月，發(fā)布了《國務院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案》的通知，根據(jù)這個文件的要求，按照“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，強化約束機制，增強服務功能，國家適當支持，地方政府負責”的總體要求，加快農(nóng)村信用社管理體制改革和產(chǎn)權(quán)制度改革，把農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶各類經(jīng)濟組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務的社區(qū)性地方金融機構(gòu)，充分發(fā)揮農(nóng)村信用社農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用，更好地支持農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)國務院設(shè)計的新世紀農(nóng)村信用社的改革方案，其改革目標是：加快農(nóng)村信用社管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革，把農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟組織入股，為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民服務的社區(qū)性地方金融機構(gòu)，充分發(fā)揮農(nóng)村信用社的農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用。在產(chǎn)權(quán)制度上，各地農(nóng)村信用社可以根據(jù)自身的實際情況，分別選擇股份制商業(yè)銀行、合作銀行、一級法人和二級法人不同模式。中國人民銀行有條件地斥資幫助試點地區(qū)農(nóng)村信用社消化不良貸款，將農(nóng)村信用社下放給地方政府管理。雖然新一輪農(nóng)村信用社的試點改革方案，較之以往有