公共管理與公共服務(wù)用地營利性界定探析

公共管理與公共服務(wù)用地營利性界定探析來源：液壓扳手/一、引言我國公共管理與公共服務(wù)用地長期以來有力地推動了我國公益事業(yè)的發(fā)展。隨著我國城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，人民生活水平日益提高，公共管理與公共服務(wù)在城市化進(jìn)程中所發(fā)揮的作用顯得愈加重要，使得公共用地這一基本自然生產(chǎn)要素越來越受到人們的關(guān)注。我國不斷深化供給制度改革，給公共用地固有的濃厚政治色彩的特殊屬性帶來巨大的沖擊，打破“國有國營”一統(tǒng)局面，逐步走向市場。在2001年10月國土資源部發(fā)布新的《劃撥用地目錄》中，公共管理與公共服務(wù)用地以例舉的方式擴(kuò)大并具體明確這一分類的涵蓋范圍與內(nèi)容，與以往明顯不同的是土地屬性有了實(shí)質(zhì)性的變化，從單一的國家劃撥取得土地使用方式到營利性土地以有償取得和非營利性土地仍以無償取得并存的兩種方式。公共用地在考慮公眾利益的同時，還要兼顧經(jīng)濟(jì)效益、促進(jìn)土地資源合理配置及城市合理發(fā)展。二、我國城市土地供給方式分析研究公共管理與公共服務(wù)用地營利性界定標(biāo)準(zhǔn)時，首先應(yīng)先了解我國城市土地供給方式的前后變革。在改革開放以前，土地作為重要的生產(chǎn)資料一直處于我國政府調(diào)控之下，城市各單位用地依賴于政府的行政劃撥。1978年后，在許多制度發(fā)生變革的情況下，土地制度也發(fā)生了較大的變化，城市土地的供給不再是單純的劃撥。1、行政劃撥的城市土地供給方式在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國城市土地的供給模式如圖1。這是一種在計劃機(jī)制的調(diào)節(jié)下，需求不完全決定供給的模式，用地單位作為需求者對用地量和用地位置基本上沒有多大的發(fā)言權(quán)，因而需求對供給的決定作用并不是充分完全的。實(shí)踐表明，土地行政劃撥供給模式存在著諸多弊端，實(shí)行土地?zé)o償供地，淡化了用地者珍惜土地、節(jié)約用地的觀念。多占地、用好地能給用地者帶來相應(yīng)的利益和好處，造成占而不用、多占少用等浪費(fèi)土地的現(xiàn)象發(fā)生。另外，傳統(tǒng)的土地開發(fā)供給管理制度實(shí)行單純的行政劃撥供地，不允許土地使用權(quán)流通，土地使用者之間不能相互調(diào)劑余缺，妨礙土地資源的優(yōu)化配置和合理利用。2、改革開放后的城市土地供給市場化運(yùn)作分析改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)體制逐步由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化，市場規(guī)律在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中逐漸發(fā)揮作用。城市土地供給模式逐步進(jìn)入了“雙軌制”。這種模式的主要特點(diǎn)是：行政劃撥與有償使用并舉。土地供給的“雙軌制”模式表明土地制度的不完善，在實(shí)際操作中帶來諸如市場體系難以健全，公開競爭難以實(shí)現(xiàn)，土地價格難以透明等問題，也使一些行政管理者難以掌握實(shí)際管理中運(yùn)用市場運(yùn)作與行政劃撥兩種方式來分配公共用地，容易滋生為了謀求個人利益，不顧法紀(jì)，貪污腐敗等行為的發(fā)生。三、界定公共管理與公共服務(wù)用地中的營利性與非營利性土地供給模式引入了市場機(jī)制，給公共用地的屬性也帶來了巨大沖擊。公共用地再不像以往單純依靠行政劃撥方式取得,無償供給使用。而是開始從營利性的角度來分析其中的經(jīng)濟(jì)效益。我國開始探索該類部分用地的市場營利性，運(yùn)用市場化來科學(xué)和有效地開展城市土地資產(chǎn)經(jīng)營，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益，為土地用途及產(chǎn)權(quán)發(fā)生變化進(jìn)行公平和合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償提供依據(jù)。公共管理與公共服務(wù)用地的本質(zhì)屬性是純公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如何劃分其中的營利性用地與非營利性用地，可從該用地是否具有排他性和非競爭性，生產(chǎn)經(jīng)營的性質(zhì)，所得產(chǎn)品如何分配，籌集資金的方式等方面入手進(jìn)行探析。1、排他性和非競爭性法律和秩序、環(huán)境保護(hù)、物價穩(wěn)定都具有純公共產(chǎn)品的性質(zhì)。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品，傳統(tǒng)上被界定為不充分的非競爭性和非排他性的產(chǎn)品。鄭秉文在他的《市場缺陷分析》中對準(zhǔn)公共物品的特征進(jìn)行了精辟的分析。公共用地中的營利性土地屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，非營利性土地屬于純公共產(chǎn)品。在實(shí)踐中如何區(qū)別呢？比較有價值的一種分類方法是區(qū)別出擁擠性的公共產(chǎn)品。對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，雖然它的效用可為全社會所享用，但是隨著消費(fèi)者數(shù)量的增加將會發(fā)生擁擠，使得每個消費(fèi)者從中所獲得的效用有所下降，因而在消費(fèi)上具有一定的競爭性。另一種分類方法是區(qū)分出價格排他的公共產(chǎn)品，指一種產(chǎn)品一方面是公共消費(fèi)的，具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，但另一方面卻又是只有承擔(dān)一定的付費(fèi)義務(wù)的消費(fèi)者才能消費(fèi)的，又具有私人產(chǎn)品性質(zhì)?？梢钥闯鼍哂蟹桥潘院透偁幮缘墓灿玫貏t具有營利性，根據(jù)享用民眾的多寡來決定其效用的大小，也即以市場的供求關(guān)系來決定該用地的利用價值；而那些純粹的為廣大民眾享用，不因人多而增加，不因人少而減少，為城市的整體規(guī)劃建設(shè)而服務(wù)的公共用地則是非營利性用地。政府把經(jīng)營性的和非經(jīng)營性的公共服務(wù)分開，避免造成財政的嚴(yán)重負(fù)擔(dān)，以促進(jìn)公共事業(yè)的發(fā)展，滿足社會公眾對公共產(chǎn)品日益增長的需求，為公民提供平等的、無差別的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。2、土地經(jīng)營的性質(zhì)土地生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)主要依據(jù)土地開發(fā)經(jīng)營的主體、投入資金的來源、土地性質(zhì)、土地收益等方面界定，包括政府經(jīng)營、私人經(jīng)營和及公私聯(lián)合經(jīng)營等模式。隨著我國土地一、二級市場的建立，政府將手中儲備的閑置土地進(jìn)行出讓，將土地的使用價值“變現(xiàn)”，使得土地資源依據(jù)市場合理配置。由此政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，由過去的直接參與經(jīng)營管理者向監(jiān)督管理者的角色轉(zhuǎn)變。政府為貫徹自己的公共經(jīng)濟(jì)職能可直接開發(fā)經(jīng)營公共用地，通過建立公營企業(yè)、掌握企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)、直接從事生產(chǎn)活動，為城市提供基礎(chǔ)設(shè)施、綠地、娛樂場所等。多年實(shí)踐表明，政府設(shè)立的公營企業(yè)存在缺乏降低成本和適應(yīng)需求壓力，經(jīng)營上缺乏活力，其生產(chǎn)效率低，外在地表現(xiàn)為較高的成本和畸形的消費(fèi)價格等諸多弊端，使得公益效應(yīng)難以充分發(fā)揮。我國政府正探討引進(jìn)市場機(jī)制，采取政府與企業(yè)或個人聯(lián)合經(jīng)營的模式，提高運(yùn)營效率。3、所得產(chǎn)品配置方式城市公共管理與公共服務(wù)用地不僅具有一般公共產(chǎn)品的基本特征，還由于其隸屬于城市這一特定的區(qū)域而具有特殊性。公共用地的受益范圍存在有限空間性，無論是純公共用地還是準(zhǔn)公共用地，其受益的范圍基本上被界定在城市區(qū)域之內(nèi)，甚至是局限在一個特定的區(qū)域如社區(qū)、商業(yè)區(qū)等范圍內(nèi)，對于新來居民無需耗費(fèi)更多的成本便可獲得其收益。如何評價公共用地的所得產(chǎn)品合理配置呢？應(yīng)從配置主體和受益主體兩方面考察。該用地的配置主體是政府，受益主體是廣大市民。對于大多數(shù)公用土地仍屬于行政劃撥的范疇，要求代表公共利益的政府對公共用地統(tǒng)一供給。圖2可知我國城市公共用地從劃撥到使用的全過程。4、籌集資金的方式提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、高效的公共管理和豐富的公共產(chǎn)品需要充裕豐厚的資金做堅實(shí)的基礎(chǔ)。一直以來，我們都是靠政府公共財政支出，為廣大民眾“買單”，這畢竟是有限的。除了政府稅收產(chǎn)生的公共支出外，還可采取吸納社會資金入股等方式。公共產(chǎn)品與公共管理服務(wù)的資金來源包含政府稅收產(chǎn)生的公共支出和經(jīng)營公共產(chǎn)品與服務(wù)的收費(fèi)兩種。具備純公共產(chǎn)品屬性的城市公共管理服務(wù)設(shè)施無論是增量或者存量的保養(yǎng)維護(hù)仍然需要政府提供，但可以通過招標(biāo)以非政府方式產(chǎn)生；準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性的城市基礎(chǔ)設(shè)施可以分為經(jīng)營性的和準(zhǔn)經(jīng)營性的。前者通過資本市場融資，即可以通過股票和債券方式融資;后者可以通過雙方的合作協(xié)議，政府和非政府單位合作提供。隨著整個經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程加快和對內(nèi)外開放度的增加，意味著政府對公共用地開發(fā)建設(shè)的壟斷和控制會有所放松，將吸引更多的社會資金參與公共用地領(lǐng)域的投融資活動，融資渠道多元化進(jìn)一步擴(kuò)大。四、結(jié)論建立公共管理與公共服務(wù)用地的營利性用地與非營利性用地判定標(biāo)準(zhǔn)。本文運(yùn)用公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論，分析公共土地屬性的純