從新型城鎮(zhèn)化的資金融通入手構(gòu)建金融市場推進(jìn)機(jī)制

Word從新型城鎮(zhèn)化的資金融通入手構(gòu)建金融市場推進(jìn)機(jī)制行業(yè)調(diào)研認(rèn)為，借助香港法律制度和成熟資本市場的雙重優(yōu)勢培育地方政府債券市場，從新型城鎮(zhèn)化的資金融通入手構(gòu)建金融市場推進(jìn)機(jī)制。

改革開放30余年來，我國地方政府一直都有重要的籌資活動，但卻沒有成熟的地方政府債券市場。近期中央政府又中止地方政府境內(nèi)發(fā)行債券的試點(diǎn)和推廣。其中最主要原因有兩個：一是缺乏針對地方政府投融資行為的有效約束機(jī)制。中央政府擔(dān)心地方政府融資一放就亂，形成由中央財政承擔(dān)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險。二是中央政府維護(hù)政治集權(quán)的需要。中央政府需要防止地方政府權(quán)力過度擴(kuò)張，影響中央經(jīng)濟(jì)政策的貫徹落實(shí)；同時也要避免為地方分裂主義留下隱患。

目前中國地方政府投融資模式的最大缺陷是缺乏約束機(jī)制。土地批租和地方融資平臺借債等資金的使用無須納入地方財政預(yù)算。而地方人大委員會對政府財政預(yù)算的審批也無實(shí)際約束力。但是中央政府硬性限制或禁止地方政府通過發(fā)行債券籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金也帶來一系列社會經(jīng)濟(jì)問題。地方政府對金融控制權(quán)的爭奪正在導(dǎo)致影子銀行的膨脹和金融秩序的混亂；地方政府銀行信貸財政化的使用埋下地方債務(wù)危機(jī)的隱患；對土地財政的過度依賴和公共產(chǎn)品的供給不足則導(dǎo)致社會矛盾加劇。

目前由中央政府代發(fā)地方政府債券的做法也存在一系列弊?。簭?qiáng)化了中央政府相關(guān)部門的審批權(quán)，放大了“跑部錢進(jìn)”的缺陷；除總分行制度的銀行體系外又增加了一個地區(qū)性金融風(fēng)險向國家財政和全社會轉(zhuǎn)嫁的渠道；無法適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化多元發(fā)展的客觀融資需求；無法確立和積累地方政府信用這一社會資本以改善投資軟環(huán)境；無法借助市場選擇機(jī)制實(shí)現(xiàn)政府優(yōu)選和行政區(qū)劃的調(diào)整，以形成城市群以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的合理布局。

行業(yè)調(diào)研建議中央政府允許具有較強(qiáng)償債能力的發(fā)達(dá)地區(qū)省級政府赴香港發(fā)行人民幣計價的市政債券并同時進(jìn)行財政民主化改革的試點(diǎn)，對地方投融資行為引入中央政府許可和市場篩選的雙重約束機(jī)制，培育并有序推進(jìn)地方政府債券市場的發(fā)展。

在香港建立地方政府以人民幣計價的債券市場具有以下優(yōu)點(diǎn)和可行性依據(jù)：

第一，可滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的正當(dāng)融資需求，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。作為融資主體的地方政府具有強(qiáng)烈而持續(xù)的發(fā)債需求，其巨大的規(guī)?？杀ＷC未來香港的地方政府債券市場具有足夠的深度和廣度。

第二，可借助香港保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)的法律制度和國際投資者參與的市場約束機(jī)制規(guī)范地方政府的投融資行為。通過培育地方政府的市場信用基礎(chǔ)提升其公信力和財政預(yù)算透明度，可促進(jìn)其職能的轉(zhuǎn)變，確立執(zhí)政為民的政治理念，并提高其投資理性和效率。

第三，可減少地方政府對土地財政的依賴，并為土地財政的退出創(chuàng)造市場條件。地方政府在香港發(fā)債的試點(diǎn)可以從沿海發(fā)達(dá)地區(qū)省政府和直轄市開始。這些地區(qū)土地財政的施展空間已相對有限，其不可持續(xù)性日益緊迫。另外發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府財政實(shí)力和信用基礎(chǔ)較強(qiáng)、商業(yè)文化根基深、經(jīng)濟(jì)開放程度高，行為方式與國際接軌較為容易。先易后難有利于香港債券市場穩(wěn)步發(fā)展。

第四，在香港試點(diǎn)建立內(nèi)地地方政府債券市場可為國際投資者提供具有穩(wěn)定收益的準(zhǔn)國債投資工具，起到激勵人民幣境外使用的積極作用，為人民幣國際化奠定離岸金融市場基礎(chǔ)。

第五，地方政府到香港發(fā)行債券仍然可以納入中央政府統(tǒng)籌范圍，配合國家戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施來推進(jìn)，維護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和國家政局的穩(wěn)定。

赴香港發(fā)行人民幣市政債券的地方政府需要同時啟動財政民主化改革試點(diǎn)。通過地方政府?dāng)U大財政預(yù)算的透明度和財政決策的民主化，引入市場和本地居民對地方政府的雙重監(jiān)督，促進(jìn)地方政府職能的轉(zhuǎn)變。

在試點(diǎn)成功取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在制度和市場條件相對成熟的時候，地方政府債券可同時在香港和上海兩地證券交易所上市交易。筆者認(rèn)為，為了更好地發(fā)揮香港法律制度對上海國際金融中心的牽引作用，促進(jìn)內(nèi)地債券市場體系的規(guī)范化和國際化，有必要在地方政府財政透明度的決策民主化改革得以推進(jìn)，國內(nèi)信用評級、會計審計和法律服務(wù)等社會中介服務(wù)業(yè)得到相應(yīng)發(fā)展的情況下，實(shí)現(xiàn)地方政府債券市場向上海證券交易所的回歸。

通過地方政府同時在內(nèi)地和香港發(fā)行市政債券并在兩地同時交易的方式，發(fā)揮香港的制度牽引作用或溢出效應(yīng)。建議市政債券在交易所交易的主要理由在于：與銀行間市場相比，交易所的參與主體更為分散和多樣化，從而有助于金融風(fēng)險的分散化。目前在銀行間市場發(fā)行和交易