淺談湖北省土地整治項目實施中存在的問題及建議 - 基本理論

淺談湖北省土地整治項目實施中存在的問題及建議-基本理論隨著我國綜合國力的不斷增強(qiáng)，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會開展已經(jīng)進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村方針，改變農(nóng)村的落后面貌的新階段。十六大會議上明確提出，要建設(shè)社會主義新農(nóng)村，實現(xiàn)“生產(chǎn)開展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主〞的目標(biāo)。為認(rèn)真貫徹落實黨中央和國務(wù)院的指示精神，湖北省委、省政府以科學(xué)開展觀為指導(dǎo)，在加強(qiáng)土地整理的根底上，提出了實施高產(chǎn)農(nóng)田、低丘崗地、重大和示范項目等系列戰(zhàn)略，大力推進(jìn)了土地整治工作，為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，推進(jìn)“和諧湖北〞建設(shè)，取得了一定的功效。

一、工作現(xiàn)狀

湖北省自1999年正式發(fā)展土地整治工作。根據(jù)1998年修改后土地管理法的規(guī)定，土地整治的重點是開墾耕地，落實“耕地占補(bǔ)平衡〞。2008年，省委、省政府抓住國家投入向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜的機(jī)遇，及時做出了發(fā)展高產(chǎn)農(nóng)田建設(shè)的重大戰(zhàn)略舉措，規(guī)劃在“十一五〞時期，投入資金100億元，在全省46個糧食主產(chǎn)縣(市、區(qū))建設(shè)一批“設(shè)施配套、能排能灌、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)〞的規(guī)范根本農(nóng)田和綜合生產(chǎn)能力較強(qiáng)的糧食生產(chǎn)基地，爭取實現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的基本性轉(zhuǎn)變。短短幾年時間，我省土地整治工作實現(xiàn)了“四個轉(zhuǎn)變〞：指導(dǎo)思想實現(xiàn)了由重耕地數(shù)量增加向重耕地質(zhì)量提高轉(zhuǎn)變；工作重點實現(xiàn)了由落實耕地占補(bǔ)平衡為主向提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、增加農(nóng)民收入、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展轉(zhuǎn)變；資金投入實現(xiàn)了由分散、零星投入向按流域區(qū)域、整村整鄉(xiāng)集中投入轉(zhuǎn)變；建設(shè)內(nèi)容實現(xiàn)了由單一的農(nóng)田整治向田、水、路、林、村綜合整治，突出區(qū)域綜合性、多功能性、多效益性的轉(zhuǎn)變。十多年來，通過發(fā)展高產(chǎn)農(nóng)田建設(shè)、血防“興地滅螺〞、三峽庫區(qū)“移土培肥〞、低丘崗地改造、仙洪新農(nóng)村建設(shè)試驗區(qū)、城鄉(xiāng)一體化試點、脫貧奔小康、庫區(qū)移民安置、“南水北調(diào)〞漢江沿線重大項目、示范省建設(shè)等項目建設(shè)，累計投入資金282.7億元，整治土地1607多萬畝，新增耕地230萬畝，增加糧食產(chǎn)能20億斤，波及全省近700個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，惠及農(nóng)民大眾1000余萬人，功效顯著。

二、取得的功效

(一)改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，夯實了農(nóng)業(yè)根底。2008年以來，土地整治工程區(qū)建成溝渠近12萬公里，新建修復(fù)排灌泵站9300余座，修建水閘(壩)58500余座，已建成的工程區(qū)灌溉保證率到達(dá)85%以上，排澇規(guī)范到達(dá)了20年一遇，實現(xiàn)了“旱能灌，澇能排〞，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害能力明顯增強(qiáng)。已建成的工程區(qū)，經(jīng)受住了2008年特大暴雨的考驗，災(zāi)毀和損失程度明顯低于工程區(qū)外的農(nóng)田。

(二)提高了農(nóng)業(yè)效益，增加了農(nóng)民收入。通過土地平整，建設(shè)規(guī)范化格田，為工程區(qū)開展訂單農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)建設(shè)提供了條件。各地以土地整治為平臺，大力推動優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)，如老河口市在建成的3萬畝高產(chǎn)農(nóng)田工程區(qū)種植“珞優(yōu)8號〞水稻新品種，水稻畝均增產(chǎn)200斤以上；宜昌市在低丘崗地改造工程配套完善建設(shè)根底設(shè)施后，引導(dǎo)龍頭企業(yè)通過柑橘產(chǎn)業(yè)合作組織，連片建設(shè)高效生態(tài)柑橘園，畝均收入從600元左右到達(dá)3000元左右。

(三)整治了農(nóng)村環(huán)境，促進(jìn)了民生改善。結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和村莊環(huán)境綜合整治，實行遷村騰地和中心村建設(shè)。新建農(nóng)民小區(qū)住宅統(tǒng)一規(guī)劃、整齊美觀，實現(xiàn)了水、電、路等設(shè)施配套齊全，為推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)提供了重要平臺。目前，已整治零散村莊800多個，波及7000余戶農(nóng)民，涌現(xiàn)了仙洪試驗區(qū)等一大批新農(nóng)村建設(shè)的典型。

(四)發(fā)明了根底條件，助力脫貧致富。將土地整治向山區(qū)、貧困地區(qū)傾斜，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民到達(dá)人均一畝“當(dāng)家地〞、“致富園〞發(fā)明條件,保障了農(nóng)民根本生活和生產(chǎn)條件。同時，通過土地整治推動當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開展，增強(qiáng)了貧困地區(qū)自我造血功能。通過低丘崗地改造，各地建設(shè)了一大批茶葉、油茶和干鮮果基地，成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)新的增長點。

(五)保障了經(jīng)濟(jì)建設(shè)開展用地需求。通過土地整治，連續(xù)10年保持了全省耕地占補(bǔ)平衡，保障了全省城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)開展用地和公路、鐵路、電力等大中型根底設(shè)施建設(shè)用地，確保了耕地保有量目標(biāo)的實現(xiàn)。

(六)推進(jìn)了血防綜合治理。2008年以來，全省12個重點血防縣市實施興地滅螺工程30個,投入資金10億元,治理面積75萬畝，疏通硬化滅螺渠近9萬米，建沉螺池120余座。通過硬化有螺渠道，填埋釘螺孳生的坑塘，修建沉螺池，阻斷了釘螺從江河－渠道－水田－塘堰－村莊的傳播鏈條，壓縮了疫區(qū)和釘螺面積，促進(jìn)了全省血防“整縣推進(jìn)、綜合治理〞工作。

三、當(dāng)前工作中存在的突出問題

隨著土地整治工作的全面深入展開，工作中也

存在一些亟待解決的新情況、新問題。突出表現(xiàn)在：(一)規(guī)劃不足綜合性和科學(xué)性。局部地方?jīng)]有對土地整治工作進(jìn)行認(rèn)真謀劃，規(guī)劃思路、規(guī)劃原那么、規(guī)劃目標(biāo)不明確，落實措施不夠得力。規(guī)劃綜合性不強(qiáng)。土地整治與村莊、交通、水利、電網(wǎng)、林業(yè)等相關(guān)規(guī)劃沒有很好的銜接，“統(tǒng)〞的功能不夠；規(guī)劃深度不到位。現(xiàn)實性和準(zhǔn)確性不能滿足指導(dǎo)工程選址和設(shè)計的要求，有的只有片區(qū)建設(shè)規(guī)劃，沒有全區(qū)域整體建設(shè)規(guī)劃；規(guī)劃落實不夠。工程選擇隨意性大，難以實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

(二)工程建設(shè)質(zhì)量不高。局部項目設(shè)施、設(shè)備數(shù)量等沒有完成設(shè)計任務(wù)，以舊充新，投機(jī)取巧；有的建成設(shè)施達(dá)不到設(shè)計要求，項目所用材料不達(dá)標(biāo)，出現(xiàn)“豆腐渣〞項目；建成的設(shè)施由于管護(hù)不到位出現(xiàn)損毀等情況，項目未完設(shè)施就已經(jīng)不能正常使用。

(三)實施監(jiān)管不到位。業(yè)主對設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位管理缺位，有些工作過分依賴中介機(jī)構(gòu)，沒有充沛履行業(yè)主職責(zé)，進(jìn)行有效管理。對施工單位不足有效管理。很多中標(biāo)的施工單位資質(zhì)等級都比擬高，但在現(xiàn)場的施工隊伍技術(shù)水平偏低，專業(yè)技術(shù)人員在崗較少，進(jìn)場的工程經(jīng)理、五大員與投標(biāo)書上承諾的不一致；對規(guī)劃設(shè)計隊伍約束力度不夠。有的規(guī)劃設(shè)計與實地完全不符，單體圖、施工平面圖完全不能指導(dǎo)施工，嚴(yán)重影響項目進(jìn)度和質(zhì)量，對此類問題不足制約；項目監(jiān)理發(fā)揮作用不夠。有的現(xiàn)場監(jiān)理人員技術(shù)結(jié)構(gòu)單一，大多是房屋建筑方面的監(jiān)理員，沒有配備懂測量、水利、道路、施工管理等方面的監(jiān)理員，導(dǎo)致項目監(jiān)理施工指導(dǎo)乏力；有的人員素質(zhì)不高，責(zé)任心不強(qiáng)，不能獨立履行監(jiān)理職責(zé)。

(四)工程實施進(jìn)度遲緩。絕大多數(shù)工程存在項目進(jìn)度滯后于規(guī)劃設(shè)計和工期要求。一是工程安頓時間不合理，影響了實施進(jìn)度；二是避讓農(nóng)忙季節(jié)，加大了施工難度；三是規(guī)劃設(shè)計與實際脫節(jié)，延緩項目進(jìn)度；四是物價上漲影響了項目進(jìn)度。由于工程預(yù)算編制的時間與工程實施的時間間隔較長，實施時的人、材、機(jī)價格與預(yù)算編制時發(fā)生較大變化，影響了項目進(jìn)度。五是工程由于人為因素沒有及時報驗。初步統(tǒng)計有100多個國家工程實際上已經(jīng)完工，卻由于工程資金有結(jié)余而遲遲不申報驗收。有的工程報驗后，由于財政、審計等多方面原因有沒有及時驗收下達(dá)批復(fù)。

四、幾點倡議

(一)著眼于新農(nóng)村建設(shè)的全局，進(jìn)一步完善土地整治專項規(guī)劃。土地整治建設(shè)質(zhì)量的好壞、規(guī)范的上下在很大程度上取決于規(guī)劃的科學(xué)、具體、完整和執(zhí)行力度。在?湖北省糧食主產(chǎn)區(qū)規(guī)范化根本農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃》的根底上，按照“流域治理，技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理、環(huán)境協(xié)調(diào)〞的原那么，與相關(guān)農(nóng)業(yè)開展規(guī)劃相結(jié)合，進(jìn)一步完善我省土地整治專項規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)與時俱進(jìn)，充沛考慮集中連片、聚合資金、綜合治理，具有前瞻性和可操作性。要用工程作撐持，結(jié)合社會主義新農(nóng)村各項建設(shè)，統(tǒng)籌考慮田網(wǎng)、水網(wǎng)、路網(wǎng)、林網(wǎng)、電網(wǎng)和村莊建設(shè)，科學(xué)整合，疊加實施，形成綜合效益。要維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，克服隨意選址、按行政命令選址的問題，嚴(yán)格按規(guī)劃實施工程，不受人員變動和機(jī)構(gòu)變化的影響。

(二)制定完善規(guī)章制度和規(guī)范體系，推進(jìn)土地整治建設(shè)深入開展。根據(jù)土地整治建設(shè)開展的新要求，修訂完善有關(guān)規(guī)章制度，標(biāo)準(zhǔn)工程實施管理。根據(jù)土地整治規(guī)劃設(shè)計和施工階段的技術(shù)特征和要求，制定工程的項目規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、預(yù)算定額以及施工圖設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)等系列行業(yè)規(guī)范，形成我省土地整治規(guī)范體系，推進(jìn)土地整治建設(shè)深入開展。

(三)進(jìn)一步完善工程資金集中使用機(jī)制，提升土地整治建設(shè)功效。將新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)開發(fā)的土地出讓金和土地復(fù)墾費(fèi)等資金捆綁使用，設(shè)立土地整治資金專戶，建立土地整治專項基金。在政府的統(tǒng)籌下，以土地整治專項資金為主體，依托土地整治工程，聚合各種涉農(nóng)資金集中進(jìn)行投入，提高資金使用效益。探索國土整治市場化運(yùn)作途徑，擴(kuò)大土地整治資金渠道，積極引導(dǎo)、支持、激勵民營主體按照“誰投資、誰建設(shè)、誰管理、誰受益〞的原那么，加入土地整治建設(shè)。

(四)進(jìn)一步完善工程實施監(jiān)管機(jī)制，提高土地整治建設(shè)質(zhì)量。將衛(wèi)星遙感、GIS等技術(shù)積極應(yīng)用到土地整治工程測量、設(shè)計、驗收的各個環(huán)節(jié)中去，全面實現(xiàn)土地整治工程在線監(jiān)測管理，實時掌握土地整理工程實施的進(jìn)度、質(zhì)量和資金使用情況，提高土地整治工程管理的科技含量和自動化水平。加強(qiáng)土地整治規(guī)劃設(shè)計、施工、監(jiān)理等從業(yè)隊伍資質(zhì)管理和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立從業(yè)隊伍持證上崗和考核考評制度，形成有進(jìn)有出、優(yōu)勝劣汰機(jī)制，在從嚴(yán)管理的根底上，不斷提