農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制

引言農(nóng)民對(duì)其在農(nóng)村合法建造的住宅擁有所有權(quán)，但其并不能如城鎮(zhèn)居民般自由流轉(zhuǎn)自己的住宅，因?yàn)榉蓪?duì)該住宅上的土地的使用權(quán)即宅基地使用權(quán)進(jìn)行了限制。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主要包括：國家征用、置換、作價(jià)入股、轉(zhuǎn)讓和出租等方式。而現(xiàn)有法律基于保護(hù)耕地和農(nóng)村社會(huì)保障制度尚未健全、擔(dān)心失去住宅的農(nóng)民成為社會(huì)隱患的考慮，限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，不允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)居民之間轉(zhuǎn)讓和出租（而出租與轉(zhuǎn)讓所考慮的問題相似）。而前三種農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式：“國家征用、置換、作價(jià)入股”，能夠在一定程度上緩和限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所帶來的矛盾，但只能治標(biāo)不能治本。一方面，前三種農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式由政府主導(dǎo)，易導(dǎo)致權(quán)力尋租。并且由政府壟斷農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受方市場(chǎng)，不能使農(nóng)民充分參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，獲得最優(yōu)價(jià)格。另一方面，因城市與農(nóng)村房屋的巨大差價(jià)，使不堪城市高房?jī)r(jià)重負(fù)的中低收入居民轉(zhuǎn)向農(nóng)村購房，市場(chǎng)逐漸擴(kuò)大并呈不可逆轉(zhuǎn)之勢(shì)?，F(xiàn)實(shí)中已出現(xiàn)大量農(nóng)村宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)等違法情況，屢禁不止。究其原因，具有現(xiàn)實(shí)客觀性，政府應(yīng)順應(yīng)其發(fā)展規(guī)律，結(jié)合各地實(shí)際，制定一系列法律法規(guī)，規(guī)范或疏導(dǎo)農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。一味禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有違民意和市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律。且會(huì)導(dǎo)致通過合意取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)不受法律保障，違背保障交易安全和平等的民法原則。而一旦發(fā)生糾紛，無相關(guān)法律規(guī)范制約和適用，不能維護(hù)社會(huì)的公平正義價(jià)值，導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。因此農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制的建立具有緊迫性。而退一步而言，只要各級(jí)政府和相關(guān)部門依法辦事，就能實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地的法律目的。如果各級(jí)政府部門不嚴(yán)格遵守法律，為了巨額土地利益，亂開發(fā)耕地或者疏于監(jiān)管，則即使禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，仍會(huì)導(dǎo)致大量耕地被破壞。所以保護(hù)耕地與農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓并不沖突。其次，我國正致力于解決三農(nóng)問題，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，讓發(fā)展成果惠及廣大農(nóng)民。也即是說農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善指日可待，農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)也日趨成熟，可見構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制也具有可行性和現(xiàn)實(shí)意義。本文旨在探討農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，分析農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的必要性和可行性，并從完善農(nóng)村社會(huì)保障制度、繳納土地出讓金、加大政府監(jiān)管、加強(qiáng)程序規(guī)范、征收宅基地閑置費(fèi)等方面對(duì)構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制提出建議。一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的性質(zhì)（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有用益性關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的性質(zhì)，我國法律上并未作明確的規(guī)定。目前對(duì)其性質(zhì)的觀點(diǎn)主要有：自物權(quán)說和用益物權(quán)說。本文采用用益物權(quán)說的觀點(diǎn)，認(rèn)為宅基地使用權(quán)設(shè)立的自的在于對(duì)他人所有的土地的利用，因此具有用益的性質(zhì)，為用益物權(quán)。理由是:首先，宅基地使用權(quán)是具有我國自身特色的一項(xiàng)權(quán)利，它的著重點(diǎn)在使用，即使用他人所有的土地建造住宅并居住。這與國外的地上權(quán)原理一致，雖然我國土地實(shí)行公有制，而國外土地為私有制，但他們的共性就在于土地所有權(quán)與使用權(quán)都處于分離狀態(tài)，都具有用益的性質(zhì)，地上權(quán)也是典型的用益物權(quán)。其次，從我國《物權(quán)法》的體系編排和內(nèi)容來看，宅基地使用權(quán)是被放在用益物權(quán)一章來加以規(guī)定的。另外，《物權(quán)法》第117條規(guī)定:“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利?！薄段餀?quán)法》第118條規(guī)定戶?國家所有或國家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個(gè)人依法可以占有、使用和收益”宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)，但它與國外的地上權(quán)畢竟不一致，根本上的，僅土地的公有私有這個(gè)基礎(chǔ)就不一致，此不贅述。（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有身份性和保障性農(nóng)村宅基地的出現(xiàn)本來是基于居有定所的考慮，是集體經(jīng)濟(jì)組織給予內(nèi)部成員以無償方式取得土地建造住宅的權(quán)利。一為了實(shí)現(xiàn)公平原則和福利保障功能，宅基地使用權(quán)的取得有一套嚴(yán)格的程序。第一，申請(qǐng)取得，或者稱作審批取得。在我國的土地所有制結(jié)構(gòu)下，土地要么屬于國家所有，要么屬于集體組織所有。根據(jù)《憲法》第10條的規(guī)定:，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”另外，《物權(quán)法》第47條也作出了類似規(guī)定。鑒于我國人口和土地的實(shí)際情況，土地對(duì)于農(nóng)民的重要意義，農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得采取申請(qǐng)和審批的無償使用制度。需要用地農(nóng)民先向鄉(xiāng)一鎮(zhèn)人民政府提出申請(qǐng)。因此，從理論而言，集體土地所有權(quán)人在自己的土地上是否為他人設(shè)立宅基地使用權(quán)，應(yīng)由所有權(quán)人決定，行政機(jī)關(guān)無權(quán)干涉。1但是因?yàn)檗r(nóng)村宅基地使用權(quán)的福利保障功能，農(nóng)村宅基地使用權(quán)干涉到社會(huì)穩(wěn)定和公共利益，需國家進(jìn)行干預(yù)。從性質(zhì)上而言，國家的審批并不是對(duì)宅基地使用權(quán)的設(shè)立，它僅僅是對(duì)宅基地使用權(quán)成立的一種確認(rèn)，即行政確認(rèn)。第二，一戶一宅原則。所謂“一戶一宅”即是指一戶農(nóng)村村民只能擁有一處宅基地。中國人多地少的現(xiàn)狀和農(nóng)村土地的保障性作用決定了只能實(shí)行一戶一宅原則。土地管理法第六十二條明確規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)有法律規(guī)定目前我國法律對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定較少，而且有些規(guī)定不明確?！稇椃ā返谑畻l第四款規(guī)定:“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”該條確立了宅基地所有權(quán)嚴(yán)格禁止買賣，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓需依照法律規(guī)定的原則?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。”“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！睆姆梢?guī)定來看，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是受到一定限制。2009年9月1日國土部下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》明確叫停小產(chǎn)權(quán)房，既是對(duì)禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置房產(chǎn)規(guī)定的再次明確，一同時(shí)也間接地否定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。但市場(chǎng)的需求使得各種宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式不斷出現(xiàn)并私下發(fā)展。關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式主要有以下幾種情況：國家征收。農(nóng)村宅基地屬于村民集體所有，一般是不允許交易的，農(nóng)村集體成員享有使用權(quán)，但宅基地使用權(quán)受到國家法律和政策的限制而不能自由地流轉(zhuǎn)。但農(nóng)村閑置的宅基地在通過國家合法程序征收以后，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有，然后國家再以國有土地使用權(quán)的方式納入到流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，這樣可以發(fā)更大地發(fā)揮宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但是宅基地的征收出現(xiàn)問題:因?yàn)槟壳拔覈蓪?duì)宅基地的征收并沒有專門的規(guī)定（土地管理法規(guī)定:征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。沒有一個(gè)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在具體實(shí)施的過程中參照的補(bǔ)償和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)又過低，并沒有體現(xiàn)宅基地本身所應(yīng)有的市場(chǎng)價(jià)值。置換。所謂置換是指宅基地與其他土地的互換。包括宅基地與國有土地互換，宅基地與耕地互換，宅基地與宅基地的互換。宅基地與國有土地的互換是根據(jù)國家城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，將拆遷農(nóng)戶安置到城鎮(zhèn)商品房，再將退出的宅基地用于商業(yè)開發(fā)，這也減輕了房屋拆遷的阻力，避免釘子戶的出現(xiàn)。在我國現(xiàn)有法律實(shí)踐中，重慶市和天津市為先行者。天津?yàn)橐宰栽干暾?qǐng)為原則，農(nóng)民憑農(nóng)村宅基地?fù)Q房，一般為經(jīng)濟(jì)適用房，由政府統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)一建設(shè)，而原來的農(nóng)村宅基地則被轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。重慶模式為以農(nóng)村宅基地?fù)Q地票。其申請(qǐng)者為在城市已有固定住房的村民，村民憑借其在農(nóng)村閑置的宅基地?fù)Q取地票以獲得購買城市住房的優(yōu)惠或現(xiàn)金，原來的農(nóng)村宅基地則被轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。宅基地與國有土地的置換是解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的可行途徑之一。但也有一定缺陷，表現(xiàn)在：宅基地與國有土地的變相置換主要由政府主導(dǎo)，容易導(dǎo)致權(quán)力尋租。且政府作為農(nóng)村宅基地買方市場(chǎng)的壟斷者，不能使農(nóng)民充分享受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來的資源優(yōu)化配置的利益最大化的優(yōu)勢(shì)。宅基地使用權(quán)作價(jià)入股。宅基地使用權(quán)的入股實(shí)質(zhì)上是將權(quán)利以出資入的形式轉(zhuǎn)讓出去。它可以分為兩情況:一種情況是村集體把空閑的宅基地使用權(quán)以入股的方式自辦企業(yè)或者與外來企業(yè)合資辦企業(yè)。所得收益歸集體組織統(tǒng)一支配，既可以于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也可以用于對(duì)貧窮農(nóng)戶的補(bǔ)貼等。另一種情況是農(nóng)民搬遷到規(guī)劃的中居住點(diǎn)，把自己的宅基地退出來入般辦企業(yè)，一所得收益按所占面積以紅利方式返給民，一由農(nóng)民自己支配。深圳田廈村就摸索出這樣的道路舒在深圳的每個(gè)城中村，基本成立了自己的股份制公司來管理內(nèi)部資產(chǎn)，田廈實(shí)業(yè)股份有限公司就是田廈村自己的體股份制公司。改造后的田廈新村規(guī)劃為集商業(yè)、辦公、酒店、居住于一體的多功能代化生活小區(qū)，總建筑面積為巧.75萬平方米。其中，住宅6.7萬平方米、商務(wù)公寓2萬平方米、商業(yè)2.3萬平方米、辦公及酒店3.8萬平方米。整個(gè)改造項(xiàng)目計(jì)劃投資5-6億元人民幣，2008年完成改造。在這個(gè)改造過程中，農(nóng)民將宅基地入股到田廈股份公司由公司單獨(dú)成立項(xiàng)目部門從事改造公司和村民自籌一部分的方式解決開發(fā)和建設(shè)。中間的資金問題通過政府出一部分，公司和村民自籌一部分的方式解決。田廈新村改造完成后，村民獲得的分配面積是入宅基地面積的7倍。而對(duì)于改造前很多村住宅的一樓則根據(jù)商鋪的位置、租金高低，分得相應(yīng)的商業(yè)面積。這種流轉(zhuǎn)方式使農(nóng)民能夠參與市場(chǎng)，獲得更多收益。但此方式局限于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且具備投資與運(yùn)營企業(yè)條件的地區(qū)。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。由于法律明確禁止宅基地使用權(quán)的單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，所以這里的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓主要是通過和地上房產(chǎn)一起轉(zhuǎn)讓，至于轉(zhuǎn)讓的方式，有買賣、贈(zèng)與和繼承幾種。按照我國法律規(guī)定，農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)和地上房屋的所有權(quán)，也說農(nóng)民自己可以占有、使用、收益和處分自己的房屋.另外，根據(jù)我國“房地一體”原則，農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移以后，所占用的土地使用權(quán)隨房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)移。農(nóng)村地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓主要有三種:本集體組織內(nèi)部成員之間的轉(zhuǎn)讓;不同集體組織成員之間的轉(zhuǎn)讓;城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村村民之間的轉(zhuǎn)讓。因?yàn)檎貫檗r(nóng)民集體所有，為無償使用，所以它的身份性、保障性特征較為明顯，第一種情況下集體組織內(nèi)部成員之間自由轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)仍然在集體成員手里，所以這種轉(zhuǎn)讓法律是認(rèn)可的。第二種情況法律只是在《土地管理法》第62條規(guī)定:“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！狈芍皇且?guī)定不得再申請(qǐng)宅基地，并未明確禁止。第三種情況目前被國家法律所禁止的，國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中規(guī)定:“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用權(quán)證?！贝说谌N情況是本文所旨在詳細(xì)論述要構(gòu)建的機(jī)制。宅基地使用權(quán)出租。和轉(zhuǎn)讓類似，宅基地使用權(quán)的出租也只能是通過和地上房屋一起出租的形式實(shí)現(xiàn)。這種情況在一些發(fā)達(dá)地區(qū)的城市郊區(qū)較為常見比如廣東省佛山市。佛山市為民工的主要輸入地，原因是佛山市及郊區(qū)有很多企業(yè)，特別是郊區(qū)存在許多以制造業(yè)為主的企業(yè)，大量服裝廣、鞋廠的建設(shè)占用了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地，于是農(nóng)民們紛紛脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，由農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居甲靠在城鎮(zhèn)打工和出租房屋來過活。由于制造業(yè)為勞動(dòng)密集型行業(yè)，廠里工人許多都在外面找房居住，很多人都選擇租住當(dāng)?shù)卮迕竦姆课?。根?jù)“房地一體”的原則，農(nóng)村房屋出租實(shí)質(zhì)上使所占用宅基地使用權(quán)也一并出租出去了。我國《土地管理法》第63條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！彪m然宅基地使用權(quán)出租的這種做法為法律所禁止，但現(xiàn)實(shí)操作的情況卻不一樣。對(duì)于村民而言，當(dāng)前房屋租賃行情較好，自己空置的房屋放在那里一文不值，但經(jīng)過一番修葺然后再出租出去則會(huì)得到不錯(cuò)的回報(bào)，何樂而不為，對(duì)于租房的人而言認(rèn)租房關(guān)鍵是能夠在里面住著舒適，哪里會(huì)去關(guān)心土地使用產(chǎn)權(quán)是否出租。甚至有的租房者一租就是幾十年，一租金不貴的情況下就一次性付清，和轉(zhuǎn)讓宅基地的區(qū)別不大。2三、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制構(gòu)建的必要性一）物權(quán)發(fā)展，物權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值體現(xiàn)所有的法律規(guī)范、法律制度和法律活動(dòng)，歸根結(jié)底都是以有效地利用資源，最大限度地增加財(cái)富為目的，也就是通過法律手段促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。因此，現(xiàn)代物權(quán)法更強(qiáng)調(diào)對(duì)物的經(jīng)濟(jì)效益的價(jià)值追求，由過去單純的強(qiáng)調(diào)歸屬轉(zhuǎn)向?qū)脙r(jià)值的追求。宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，如果僅僅是確定其歸屬，則其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值未能充分發(fā)揮。只有允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，才能將資源流向有效的利用主體，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。因此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地使用權(quán)的充分利用，除有明確的歸屬外，流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)價(jià)值的有效途徑。（二）社會(huì)穩(wěn)定的要求土地隱形市場(chǎng)交易屢禁不止，需順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，制定法律轉(zhuǎn)讓機(jī)制以維持社會(huì)穩(wěn)定?，F(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)雖然作了限制性規(guī)定，但因經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)、農(nóng)民與市民需求互補(bǔ)等原因，宅基地買賣、抵押、出租、等形式的流轉(zhuǎn)已大量存在，形成了以自發(fā)流轉(zhuǎn)為特征的農(nóng)民宅基地隱形市場(chǎng)。3盡管政府多次出臺(tái)相關(guān)政策禁止宅基地的流轉(zhuǎn)，但農(nóng)村房屋買賣仍較多，宅基地私下流轉(zhuǎn)頻繁，已形成相當(dāng)規(guī)模并有不可阻擋之勢(shì)。而由于法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)的沖突，導(dǎo)致通過合意取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)不受法律保障，村民容易反悔，違背保障交易安全和平等的民法原則。且一旦發(fā)生糾紛，互相扯皮，無相關(guān)法律規(guī)范制約和適用，不能維護(hù)社會(huì)的公平正義價(jià)值，導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。目前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的私下交易轉(zhuǎn)讓情況已經(jīng)十分普遍。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組2006-2007年對(duì)四川、貴州、湖南、湖北、山東、廣東、江西、山西、黑龍江等十省的進(jìn)行了問卷調(diào)查和訪談。關(guān)于農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓結(jié)果為：在調(diào)查樣本中，表示本村中有人將宅基地轉(zhuǎn)給他人使用的占大多數(shù)。63.65%的被調(diào)查者表示村中有宅基地私下轉(zhuǎn)讓情況,36.35%的被調(diào)查者表示沒有。這是以上十省的一組平均數(shù)字。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，轉(zhuǎn)讓交易的實(shí)際比例還更高一些。（三）公平正義原則各地和各級(jí)政府征收地價(jià)與市場(chǎng)價(jià)的巨大差額，對(duì)廣大農(nóng)民而言，不符合公平正義原則，易加劇社會(huì)沖突。政府頻繁、大量地為商業(yè)目的用地,征收農(nóng)村集體土地所有權(quán)及農(nóng)戶的土地使用權(quán),卻往往不能給予公正補(bǔ)償。地方政府通常以極低的補(bǔ)償代價(jià)收回農(nóng)民的土地,然后以市場(chǎng)價(jià)出讓給用地的企業(yè),以此獲得市場(chǎng)價(jià)與補(bǔ)償價(jià)之間的差額。這種一級(jí)市場(chǎng)的供地模式弊端在于,供給者只有一個(gè),但是市場(chǎng)上的需求者卻是無限多個(gè),這樣的壟斷形式必將造成商品的價(jià)格上揚(yáng),扭曲了商品的真實(shí)價(jià)格。這些行為還導(dǎo)致嚴(yán)重的不公正和諸多拆遷戶的生活陷入困境,甚至誘發(fā)諸多社會(huì)問題。（四）實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益最大化的必然途徑構(gòu)建農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓機(jī)制，有利于使民的有限理性與政府的干預(yù)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益最大化。1.農(nóng)民有經(jīng)濟(jì)人理性，追求利益最大化建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，離不開農(nóng)村和農(nóng)民的作用。而隨著市場(chǎng)體制的完善，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也應(yīng)賦予農(nóng)民更廣泛的權(quán)利，讓農(nóng)民參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，享受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所帶來的福益。承認(rèn)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)人特性，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民能夠充分利用城鎮(zhèn)和農(nóng)村市場(chǎng)，追求自己的利益最大化。2.農(nóng)民的有限理性與政府的干預(yù)有機(jī)結(jié)合。農(nóng)民的有限理性，容易使其只關(guān)注短期利益和一己私利，忽略長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和公共利益，又需要政府的干預(yù)和引導(dǎo)，所以在允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的同時(shí)，須履行嚴(yán)格的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度。（五）高效利用土地的要求農(nóng)村宅基地大量閑置，嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源，構(gòu)建宅基地轉(zhuǎn)讓機(jī)制有利于合理、高效利用有限土地。現(xiàn)行農(nóng)村宅基地由于村鎮(zhèn)規(guī)劃不合理，宅基地審批制度不健全，農(nóng)民節(jié)約意識(shí)不強(qiáng)，農(nóng)村建房大量占用新宅基地而廢棄舊宅基地，且隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)以及市郊農(nóng)村農(nóng)民收入得到增長(zhǎng)，富裕起來的農(nóng)民紛紛進(jìn)城購房成為城市居民，或由于工作提升，子女升學(xué)在城市享有了住房，留在農(nóng)村的住房及宅基地因現(xiàn)行法律法規(guī)限制無法流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織又無權(quán)收回（土地管理法第七十三條規(guī)定，買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，由縣級(jí)以上人名政府土地行政主管部門沒收違法所得。）而大量閑置，造成土地資源的極大浪費(fèi)。農(nóng)村閑置和荒廢的宅基地?cái)?shù)量過多，粗略估計(jì)每村閑置和荒廢的宅基地占村宅基地總量的20%左右。（六）讓農(nóng)民共享發(fā)展成果的要求構(gòu)建農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓機(jī)制有助于解決農(nóng)民融資困難問題，共享市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。一方面，農(nóng)民相對(duì)于城市居民生活窮困，融資手段很少，無法分享市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及科技現(xiàn)代化發(fā)展成果，生活來源仍局囿于一畝三分田以及政府的小額補(bǔ)貼；而另一方面，限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民很難通過對(duì)其土地、房屋的處分，如買賣、抵押等，獲得其創(chuàng)業(yè)所必需的資金，致使農(nóng)民難以擺脫貧困現(xiàn)狀。（七）加快城市化進(jìn)程的需要宅基地的弱流轉(zhuǎn)性影響我國城市化進(jìn)程，構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制有利于城市化進(jìn)程的加快。中國社會(huì)已經(jīng)不再是過去封閉型的生于斯，老于斯的社會(huì)了城鄉(xiāng)結(jié)合部和發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村吸引了大量外來農(nóng)民，集體成員的身份和戶籍之間的聯(lián)系被打破，尤其對(duì)那些在城市化大潮中準(zhǔn)備向城鎮(zhèn)遷移的居民，如果限制他們將房產(chǎn)向非集體成員轉(zhuǎn)讓，將影響他們?nèi)〉眠M(jìn)入城市安身立業(yè)的最低資本從而阻礙人口城市化進(jìn)程。因此，我們應(yīng)該給農(nóng)村宅基地使用權(quán)人以較大的自主和自由，盤活農(nóng)民住房資產(chǎn)，這不僅是農(nóng)民致富的迫切需要，也是新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展的需要?；诖?，有必要建立并完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度。三、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制的阻礙因素（一）宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受限的法規(guī)依據(jù)《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！眹鴦?wù)院辦公廳1999年頒布了《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，其第2條規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”，“有關(guān)部門不得為購買的住宅發(fā)放土地使用證和產(chǎn)權(quán)證”。2004年11月國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。2004年12月24日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，該決定“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。我國新《物權(quán)法》在第七次審議中獲得通過時(shí)，對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題最終采取了擱置的態(tài)度,規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得，行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律。（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的阻礙因素分析1．保護(hù)耕地。中國是一個(gè)人口大國，對(duì)于糧食有強(qiáng)大需求，而土地資源相對(duì)較少。國家基于維持國計(jì)民生的大局考慮，將保護(hù)耕地作為土地管理的一個(gè)重要原則之一。有些學(xué)者認(rèn)為若放寬農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，大量不堪承受城鎮(zhèn)高房?jī)r(jià)的城市中低收入居民將會(huì)在農(nóng)村購買農(nóng)村宅基地，從而出現(xiàn)農(nóng)村村民或村集體等為了一己私利占用耕地建造農(nóng)村宅基地以出售牟利。但事實(shí)上，若各級(jí)政府和相關(guān)部門依法行政，不以公謀私，不進(jìn)行權(quán)力尋租，同時(shí)各上級(jí)部門加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格按法律辦事，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村村民間流轉(zhuǎn)，一定能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的法律效果和目標(biāo)，不任意占用耕地。否則，即使不允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村村民間流轉(zhuǎn)，基于土地所帶來的巨大利益，仍會(huì)有大量耕地遭受破壞。2．農(nóng)村社會(huì)保障制度尚未完善，易致農(nóng)民無家可歸，影響社會(huì)穩(wěn)定。城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡是當(dāng)前最突出的問題，城市人口少，卻占用了國家大部分資源；農(nóng)村人口多，所擁有的資源反而少。這種差距在社會(huì)保障制度上也得到體現(xiàn)。城鎮(zhèn)居民在求學(xué)、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老方面有一套完善的社會(huì)保障制度，而農(nóng)村村民的社會(huì)保障制度仍然缺失。有學(xué)者擔(dān)心若放寬農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，不少農(nóng)民會(huì)由于自身的知識(shí)智力水平等缺陷，將自己的宅基地高價(jià)轉(zhuǎn)讓給他人，而自己流離失所。這些農(nóng)民因種種原因揮霍完轉(zhuǎn)讓價(jià)款后，無相關(guān)的社會(huì)保障，成為危害社會(huì)的隱患。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)，讓發(fā)展成果惠及廣大人民群眾的目標(biāo)的確立，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、保障民生、社會(huì)穩(wěn)定的重要問題。政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的投入，加強(qiáng)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提高農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，改善農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件，解決農(nóng)村孩子的入學(xué)和農(nóng)民工的就業(yè)問題等。其實(shí)這也是政府正致力于的事情，若有關(guān)政策是否真正落實(shí)到位，其實(shí)現(xiàn)只是時(shí)間的問題。3．農(nóng)村村民對(duì)于自己的宅基地使用權(quán)為無償取得。若允許其有償轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，于理不合，也會(huì)導(dǎo)致大量農(nóng)民在巨額利益面前喪失理性。農(nóng)村土地雖于土地改革完成后歸國家或集體所有，但其長(zhǎng)期以來，由農(nóng)民現(xiàn)實(shí)地占有和使用，而所謂的國家和集體，一直是個(gè)虛體?！拔业牡亍⑽业姆孔印边@已是農(nóng)民的內(nèi)心共識(shí)，且農(nóng)村宅基地為他們所建和擁有，他們的文化程度和法律意識(shí)的薄弱也決定了他們不能將宅基地使用權(quán)無償轉(zhuǎn)讓。另一方面，農(nóng)村村民從出生伊始所具有的資源就與城鎮(zhèn)居民不平等，而他們又是社會(huì)各階層中付出體力勞動(dòng)最多并能提供主要生活必需品的一類，他們有理由享有如有償進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一權(quán)利，以平衡和補(bǔ)償教育、醫(yī)療等資源分配的不公。所以一方面須允許農(nóng)民有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，而另一方面，又須對(duì)農(nóng)民的有償轉(zhuǎn)讓作出一定限制，即以農(nóng)民或第三方繳納適當(dāng)?shù)耐恋爻鲎尳馂榍疤幔员苊廪r(nóng)民在巨額利益面前失去理性。4.農(nóng)民的法律意識(shí)和法律知識(shí)薄弱。普遍的農(nóng)村村民的受教育水平較低，法律意識(shí)薄弱，法律水平較低，有學(xué)者擔(dān)心若在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，易導(dǎo)致市場(chǎng)的混亂無序，法律不能實(shí)際施行?；诖?，在允許宅基地使用權(quán)在城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村村民間轉(zhuǎn)讓之初有必要加大政府投入，加強(qiáng)此方面的法律宣傳教育，并提高有關(guān)機(jī)關(guān)在農(nóng)村的執(zhí)法和監(jiān)管力度，其次，宅基地自由轉(zhuǎn)讓并非建立在絕對(duì)的意志自由之上，須受到法律的規(guī)制，是授權(quán)性規(guī)范和強(qiáng)行性規(guī)范的結(jié)合。須打造高效合理透明的交易平臺(tái)，完善宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的強(qiáng)制登記制度。5.農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制構(gòu)建的資金缺失農(nóng)村的物質(zhì)資源貧乏，也是制約農(nóng)村發(fā)展和轉(zhuǎn)讓機(jī)制構(gòu)建的瓶頸。一方面宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓若普遍實(shí)行，基于農(nóng)村宅基地資源和農(nóng)民所占比例，相關(guān)制度如加大宣傳教育，打造交易平臺(tái)，建立登記制度等的構(gòu)建都須大筆資金，而國家無足夠的財(cái)力全額支付。此點(diǎn)強(qiáng)化了對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓須繳納土地出讓金和稅費(fèi)的要求，以保障宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的建立和維持?；趯?duì)以上幾個(gè)阻礙因素的分析，農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制的構(gòu)建是可行的。無論從發(fā)揮物的價(jià)值出發(fā)，還是從我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制出發(fā)，未來宅基地使用權(quán)制度確有必要進(jìn)行進(jìn)一步改革，改革的主要方向是要增強(qiáng)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)性，充分發(fā)揮宅基地使用權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)效率功能。具體來說，構(gòu)建宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制可以從以下方面著手：（一）遵守平等、自愿、有償原則《民法通則》第四條規(guī)定：“民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循自愿、公平、等價(jià)有償、誠實(shí)信用的原則?！倍谵r(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，平等指轉(zhuǎn)讓的雙方當(dāng)事人的法律地位平等。雙方平等的法律地位是農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。自愿是指轉(zhuǎn)讓必須出于雙方當(dāng)事人完全自愿，轉(zhuǎn)讓方不得強(qiáng)迫受流轉(zhuǎn)方必須接受轉(zhuǎn)讓，受讓方也不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)方必須流轉(zhuǎn)給自己。有償是指宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)是等價(jià)有償，以體現(xiàn)公平原則。（二）加快完善農(nóng)村社會(huì)保障制度沒有完善的社會(huì)保障制度為后盾，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)就不能展開手腳。完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)首先需要資金保障。一方面需加大國家財(cái)政政策的支持。國家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展為農(nóng)村的社保制度的完善提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，政府要通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)農(nóng)村社保制度建設(shè)給予支持，加大對(duì)農(nóng)村社保制度的投入。另一方面，可引導(dǎo)社會(huì)資金涌向農(nóng)村。近年來國家實(shí)行了一系列惠農(nóng)政策，但農(nóng)村的社會(huì)保障制度仍遠(yuǎn)落后于城市。應(yīng)出臺(tái)一系列法規(guī)和政策，加大對(duì)農(nóng)村的醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、司法援助、最低生活保障等社會(huì)保障制度的建設(shè)，并著重加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的生活和就業(yè)的引導(dǎo)和保障。（三）繳納適當(dāng)?shù)耐恋爻鲎尳鸷投愘M(fèi)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)給城鎮(zhèn)居民，應(yīng)交納與農(nóng)民承受能力相適應(yīng)的土地出讓金、稅，使農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榕c城市住宅用地使用權(quán)相似的性質(zhì)，投入流通領(lǐng)域，彌補(bǔ)農(nóng)民為無償取得卻有償轉(zhuǎn)讓的缺陷，也使農(nóng)民在作出決策時(shí)更理性?？蓞⒄胀恋爻鲎尳鸬南嚓P(guān)規(guī)定，但在此基于農(nóng)村村民本身的支付能力和其本是宅基地使用權(quán)主體的法律地位，可將該標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)降低，并準(zhǔn)許其以本有的住宅和宅基地使用權(quán)作價(jià)抵消一部分的土地出讓金。與重慶的以宅基地?fù)Q地票的農(nóng)民的得益方式類似。地方人民政府留成部分等土地出讓金，由土地行政主管部門代收代繳，按“收支兩條線”實(shí)行管理，統(tǒng)一用于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的整理。（四）加大資金保障，加強(qiáng)政府監(jiān)管和法制宣傳不能把農(nóng)村土地管理的重任單寄于村民委員會(huì)這個(gè)基層群眾自治組織，需認(rèn)識(shí)到村官的法律知識(shí)和法律意識(shí)的局限性和其與村民生活聯(lián)系的密切性。所謂清官難斷家務(wù)事，村官很難嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法的規(guī)定，對(duì)與其朝夕相處的村民的農(nóng)村宅基地使用權(quán)違法流轉(zhuǎn)的行為進(jìn)行懲處。即使按法律規(guī)定進(jìn)行了處罰，農(nóng)村的法治力量薄弱，村民法律意識(shí)較低，容易暴力抗法，不執(zhí)行處罰決定，有損法律權(quán)威。基于此，首先，國家或各級(jí)政府應(yīng)加大農(nóng)村土地管理的財(cái)政支持，對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理資金，可從農(nóng)民繳納的土地出讓金以及其他流轉(zhuǎn)的相關(guān)稅費(fèi)扣除。其次，縣、鄉(xiāng)政府土地管理局等相關(guān)部門需加大對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度和相關(guān)政策的宣傳，使村民知法、懂法。其次，加大對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，縣鄉(xiāng)政府可配備巡查隊(duì)伍，每月定期到農(nóng)村進(jìn)行監(jiān)察，一方面可督促村委、村民按法律辦事，另一方面可加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的執(zhí)法力量支持。并且縣鄉(xiāng)政府可每年不定期到農(nóng)村實(shí)地抽查宅基地使用權(quán)情況（巡查隊(duì)伍人員應(yīng)回避），鼓勵(lì)群眾舉報(bào)信訪，設(shè)立內(nèi)部自我流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制和完善外部的監(jiān)督機(jī)制，以防徇私舞弊，權(quán)力尋租。（五）加強(qiáng)農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作農(nóng)村宅基地仍由村集體所有，但村民享有宅基地使用權(quán)。此可參照物權(quán)法中業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)。農(nóng)村村民對(duì)其宅基地?fù)碛杏靡嫖餀?quán)，可自由轉(zhuǎn)讓受益，而對(duì)于共有部分如村里的公共設(shè)施，道路建設(shè)等則由村集體共同享有和管理。村民若想將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給城鎮(zhèn)居民，需繳納一定的費(fèi)用，經(jīng)過有關(guān)部門的審批登記，法律才進(jìn)行確認(rèn)和保護(hù)。實(shí)施農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記、發(fā)證制度，是農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)在進(jìn)一步明晰后進(jìn)入銀行作為抵押物，并允許進(jìn)行有限交易。農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)規(guī)范流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村的大量房屋資產(chǎn)可以轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金，以提高農(nóng)民的融資能力。進(jìn)行農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記，要遵行“農(nóng)民自愿”、“土地來源合法”兩個(gè)基本原則，在這一原則基礎(chǔ)上，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有土地范圍內(nèi)的房屋和集體土地范圍內(nèi)的房屋予以公平對(duì)待，都可以列入房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證范圍。具體辦法是：可以借鑒安徽宣城市的做法，在各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)府設(shè)立“房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證辦公室”，統(tǒng)一接受農(nóng)村房屋登記的申報(bào)、受理工作。為保證登記發(fā)證的權(quán)威性，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記中的登記收件、勘測(cè)繪圖、申報(bào)資料初審等環(huán)節(jié)的管理；為提高工作效率，可以采取鄉(xiāng)政府與土地、城建、金融等部門齊抓共管的方式。（六）打造程序規(guī)范、操作公開的交易平臺(tái)在加強(qiáng)農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作，允許進(jìn)行有限交易后，接下來，就需要打造一個(gè)程序規(guī)范、操作公平的交易平臺(tái)，以確保農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。首先，應(yīng)出臺(tái)有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范性合同文本，引導(dǎo)農(nóng)戶履行必要的手續(xù)、程序，簽定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的書面合同；其次，逐步建立起公開、透明的流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，降低交易信息成本，使供求雙方知己知彼，自愿、高效、公平地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的協(xié)商和交易；最后，考慮到目前農(nóng)戶在交易地位、宅基地使用權(quán)信息、法律知識(shí)等方面明顯處于不利地位，要以提高農(nóng)戶在宅基地適用權(quán)流轉(zhuǎn)中的談判能力為核心，建立專