北京市淺山區(qū)土地可持續(xù)利用的困境與出路

北京市淺山區(qū)土地可持續(xù)利用的困境與出路作者：俞孔堅(jiān),袁弘,李迪華,王思思,喬青來源：《中國(guó)土地科學(xué)》2009,23(11):3-8,20摘要：研究目的：重新審視北京市淺山區(qū)乃至山區(qū)土地利用傳統(tǒng)規(guī)劃思路，走出盲目保護(hù)的誤區(qū)，提出規(guī)劃新戰(zhàn)略。研究方法：文獻(xiàn)分析法、歸納綜合法。研究結(jié)果：1）淺山區(qū)的資源特征具有一定特殊性，不論從生態(tài)保護(hù)還是從開發(fā)利用的角度淺山區(qū)對(duì)北京市都具有非常重要的的戰(zhàn)略地位；2）北京市淺山區(qū)生態(tài)保護(hù)和開發(fā)間的矛盾是由不合理和不明確的空間保護(hù)戰(zhàn)略導(dǎo)致的；3）在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下，淺山區(qū)面臨巨大開發(fā)壓力，其土地利用需從空間格局、利用性質(zhì)和利用強(qiáng)度三個(gè)方面，在總體規(guī)劃和土地控制性規(guī)劃兩個(gè)層面加以明確。研究結(jié)論：北京市淺山區(qū)應(yīng)實(shí)施“精明保護(hù)，高效利用”的土地利用戰(zhàn)略，即基于“反規(guī)劃”指導(dǎo)思想，通過構(gòu)建淺山區(qū)景觀安全格局，確立清晰的開發(fā)和保護(hù)邊界，明確開發(fā)模式和功能定位和強(qiáng)度，從被動(dòng)保護(hù)走向主動(dòng)保護(hù)和利用相結(jié)合的土地監(jiān)護(hù)和規(guī)劃管理，實(shí)現(xiàn)淺山區(qū)土地可持續(xù)利用。關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃；可持續(xù)土地利用；“反規(guī)劃”；生態(tài)安全；淺山區(qū)；山區(qū)；北京市中圖分類號(hào)：

F321.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-8158(2009)11-0003-06Abstract：

The

purpose

of

this

paper

is

to

review

the

traditional

planning

strategies

for

the

suburban

hilly

area

and

even

the

mountainous

area

of

Beijing,

so

as

to

avoid

the

misunderstanding

of

natural

protection,

and

bring

forward

the

new

planning

strategy.

Methods

of

literature

analysis,

induction

and

synthesis

were

employed.

The

results

indicated

that:

(1)

the

resource

characteristic

of

suburban

hilly

area

have

certain

distinctiveness.

The

suburban

hilly

area

has

its

own

strategic

position

with

regard

to

Beijing

both

from

the

aspects

of

ecological

protection

and

exploitation;

(2)

the

contradictions

between

ecological

protection

and

exploitation

were

caused

by

the

irrational

and

imprecise

space

protection

strategy;

(3)

under

the

new

situation

of

economy

development,

the

suburban

hilly

area

is

confronted

with

huge

exploitation

pressures.

Thus,

the

land

use

behavior

should

be

defined

from

three

aspects,

including

spatial

pattern,

utilization

properties

and

intensity,

and

based

on

two

layers

of

general

planning

and

land

use

control

planning.

It

is

concluded

that

the

land

use

strategy

as

“smart

conservation,

efficient

utilization”

should

be

executed

in

the

suburban

hilly

area

of

Beijing,

i.e.,

under

the

guiding

ideology

of

“reverse

planning”,

the

clear

borderline

of

exploration

and

conservation

as

well

as

the

intensity

of

development

mode

and

function

orientation

should

be

confirmed

through

the

establishment

of

security

pattern

of

suburban

hilly

area

landscape.

The

object

of

land

sustainable

use

should

be

realized

through

land

monitoring

and

planning

management

with

the

principle

of

active

protection

and

utilization

instead

of

passive

protection.

Key

words:land

planning;

sustainable

landeverse

planning;

ecological

security;

suburban

hilly

area，mountainous

area;

Beijing1

前言淺山區(qū)是山區(qū)中較為特殊的部分，是相對(duì)“深山區(qū)、高山區(qū)”而提出的，不同區(qū)域的研究中對(duì)淺山區(qū)界定不同，對(duì)海拔高度、相對(duì)高差的取值也大相徑庭。對(duì)“淺山區(qū)”的界定應(yīng)考慮的因素包括海拔、相對(duì)高差、人類干擾程度、與城市的空間關(guān)系等[1]-[5]?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2004年-2020年）》將市域內(nèi)海拔100-300m的區(qū)域劃定為淺山區(qū)。筆者認(rèn)為北京市淺山區(qū)的劃定除了明確海拔范圍外，還需要明確該區(qū)域的核心特征：淺山區(qū)是山地和平原的過渡地帶；是具有一定開發(fā)價(jià)值，并已經(jīng)承受一定開發(fā)壓力或未來極有可能受到城鎮(zhèn)化影響的區(qū)域；是對(duì)北京市生態(tài)系統(tǒng)至關(guān)重要的區(qū)域。目前針對(duì)北京市淺山區(qū)的研究并不多，但是從大量的北京市山區(qū)土地利用研究中不難看出，淺山區(qū)在城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的定位隨著北京市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷變化[6]-[10]。開發(fā)還是保護(hù)[11]是城市發(fā)展面對(duì)淺山區(qū)的復(fù)雜性和特殊性時(shí)的困惑。耕地保護(hù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城市人口極速膨脹等形勢(shì)已開始挑戰(zhàn)北京城市總體規(guī)劃的路線和格局，對(duì)淺山區(qū)簡(jiǎn)單的談“開發(fā)”或“保護(hù)”已經(jīng)無法適應(yīng)城市發(fā)展的需求，需要重新審視既定的淺山區(qū)發(fā)展思路，并構(gòu)建更深遠(yuǎn)的淺山區(qū)土地利用戰(zhàn)略體系。2

淺山區(qū)土地利用規(guī)劃的必要性2.1淺山區(qū)自然和人文資源特征（1）地理空間分異顯著，生物豐富多樣

。淺山區(qū)地形類型包括低山、丘陵、臺(tái)地、河溝等。自然資源的水平和垂直差異性造就了該區(qū)域豐富多樣的動(dòng)植物資源。（2）是北京市的重要的水源涵養(yǎng)地。全市有80座大中型水庫分布在山區(qū)，密云、懷柔水庫均在海拔300m以下的區(qū)域，同時(shí)淺山區(qū)是重要的地下水回補(bǔ)區(qū)。（3）歷史文化遺產(chǎn)豐富。淺山區(qū)不僅遺存了大量的世界級(jí)、國(guó)家級(jí)、市縣級(jí)文物保護(hù)單位，還保留了較多的鄉(xiāng)土景觀。2.2

淺山區(qū)土地利用在城市發(fā)展中的重要性首先，淺山區(qū)屬于山地生態(tài)系統(tǒng)與平原生態(tài)系統(tǒng)的交錯(cuò)地帶，比相鄰系統(tǒng)有更高的物種多樣性，它是生態(tài)流的通道、過濾器、障礙和庫，同時(shí)交錯(cuò)帶的脆弱性也較強(qiáng)；其次，與深山區(qū)相比，淺山區(qū)海拔相對(duì)較低，可達(dá)性相對(duì)較優(yōu)，自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)分布較少，更容易也更適宜被人類利用。因此，不論從生態(tài)保護(hù)還是從開發(fā)利用的角度，淺山區(qū)對(duì)于北京市的發(fā)展都具有十分重要的戰(zhàn)略意義。2.3淺山區(qū)土地利用面臨的新形勢(shì)（1）北京市發(fā)展規(guī)模不斷突破規(guī)劃限制，空間規(guī)劃受到挑戰(zhàn)。已有專家預(yù)測(cè)2020年北京市人口總量將達(dá)到2141.23萬，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市總體規(guī)劃預(yù)測(cè)的1800萬人口規(guī)模[12]，城市用地規(guī)模也將突破原有規(guī)劃的控制，不論是中心城持續(xù)外擴(kuò)還是新城迅速膨脹，都有可能使未來土地利用激烈沖突區(qū)域從目前所關(guān)注和嚴(yán)控的山前平原地帶，擴(kuò)大到淺山區(qū)，甚至波及到整個(gè)山區(qū)。（2）人口膨脹壓力下，北京市資源供給方式和土地利用格局的變化將不可回避。人口膨脹給北京市資源供給帶來的首要問題便是水資源供給危機(jī)和土地供給危機(jī)。資源供給的格局將影響土地利用的格局，水源保護(hù)和農(nóng)用地保護(hù)與城市發(fā)展之間的空間沖突將更嚴(yán)峻。而在南水北調(diào)工程影響下，平原地區(qū)的農(nóng)用地保護(hù)需求會(huì)變得更為緊迫，更多的建設(shè)發(fā)展壓力可能將被訴之于淺山區(qū)。淺山區(qū)的合理利用不失為耕地異地保護(hù)的明智之舉。（3）

淺山區(qū)已受到開發(fā)的巨大影響，主動(dòng)積極的規(guī)劃刻不容緩。有學(xué)者通過對(duì)山區(qū)區(qū)縣三段時(shí)間（1993年、1999年、2002年）建設(shè)用地?cái)U(kuò)展程度變化的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，北京市山區(qū)城市化現(xiàn)象日趨活躍，建設(shè)用地?cái)U(kuò)展區(qū)位逐漸向外推移?？梢灶A(yù)見，山區(qū)城市化進(jìn)程將會(huì)進(jìn)入一個(gè)更快的發(fā)展階段[10]。山區(qū)自身發(fā)展需求、住宅布局對(duì)環(huán)境偏好的增長(zhǎng)以及較低的地價(jià)水平已經(jīng)使淺山區(qū)面臨巨大的開發(fā)壓力。如果不主動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃，等到各種開發(fā)現(xiàn)象升級(jí)，環(huán)境問題惡化后再被動(dòng)地規(guī)劃，淺山區(qū)的很多生態(tài)空間將被蠶食殆盡。因此，針對(duì)淺山區(qū)區(qū)域的主動(dòng)積極的規(guī)劃刻不容緩。3

北京市山區(qū)土地利用思維模式的困境和反思20世紀(jì)的城市總體規(guī)劃和山區(qū)發(fā)展政策對(duì)已經(jīng)劃定的水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和“三北防護(hù)林”實(shí)行明確清晰的保護(hù)戰(zhàn)略，但對(duì)其余土地管控較弱。一些不合理的農(nóng)耕、工礦開發(fā)等土地利用行為隨之出現(xiàn)，給山區(qū)生態(tài)環(huán)境帶來了一定程度的負(fù)面影響。在此背景下，《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》通過生態(tài)研究專題確定了禁建區(qū)和限建區(qū)，幾乎整個(gè)山區(qū)都被歸為禁止建設(shè)區(qū)或限制建設(shè)區(qū)。新一輪總體規(guī)劃所體現(xiàn)的規(guī)劃思想，又將淺山的保護(hù)和利用帶入一個(gè)嚴(yán)重的、盲目保護(hù)的誤區(qū)，如不及時(shí)調(diào)整，必將帶來災(zāi)難性后果。與20世紀(jì)對(duì)山區(qū)片面的保護(hù)一樣，如今這種不清晰的“大保護(hù)”概念同樣是一種“低效保護(hù)”的表現(xiàn)，低效保護(hù)往往會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果：過度利用或者低效利用，即開發(fā)利用了應(yīng)該保護(hù)的土地，浪費(fèi)了大量可以被開發(fā)利用的土地。這兩種結(jié)果都無法解決城市的持續(xù)膨脹帶來的開發(fā)壓力和尖銳的土地利用矛盾。這些誤區(qū)具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。3.1

試圖以明確的人口和用地目標(biāo)控制來替代明確的生態(tài)控制在傳統(tǒng)規(guī)劃方法中不自覺的將生態(tài)保護(hù)置于一個(gè)后續(xù)的、次要的位置。表現(xiàn)為注重并優(yōu)先分析人口、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，試圖通過對(duì)人口和相應(yīng)用地規(guī)模的控制來實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域生態(tài)的保護(hù)，認(rèn)為只要把人口和用地規(guī)?？刂圃谝?guī)劃的目標(biāo)內(nèi)即可，此外的土地一律保護(hù)起來，無需再在規(guī)模、空間、形態(tài)等方面進(jìn)行更詳細(xì)的土地生態(tài)規(guī)劃控制。一旦區(qū)域人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展突破規(guī)劃，開發(fā)利用行為對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞就會(huì)變得難以控制。從平原區(qū)到山前平原再到淺山區(qū)，規(guī)劃范圍在逐步外推，但這種外推的速度要滯后于自發(fā)的開發(fā)速度。本該是“保護(hù)性”和“引導(dǎo)性”的規(guī)劃，最后往往變成“搶救性”和“彌補(bǔ)性”的規(guī)劃，而且收效甚微，保護(hù)和利用規(guī)劃完全限于被動(dòng)。3.2

可行性分析代替適宜性分析，不當(dāng)開發(fā)與土地浪費(fèi)并存在山區(qū)規(guī)劃中普遍缺乏對(duì)整個(gè)區(qū)域的生態(tài)適宜性分析，通常以可行性分析來替代。重視人類已經(jīng)利用和相對(duì)容易到達(dá)的區(qū)域，而忽視在規(guī)劃編制期間認(rèn)定人類不會(huì)大規(guī)模威脅到的區(qū)域，對(duì)這些區(qū)域籠統(tǒng)地談保護(hù)。當(dāng)“大保護(hù)”區(qū)范圍內(nèi)出現(xiàn)土地開發(fā)需求時(shí)，則以基于人類需求的不適宜建設(shè)區(qū)劃定代替基于土地生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)適宜性分析。因此，關(guān)鍵的生態(tài)斑塊、廊道和戰(zhàn)略點(diǎn)有可能被開發(fā)占用，而生態(tài)價(jià)值并不高的土地反而被保護(hù)了起來，對(duì)于土地資源緊張的北京市而言，這便是一種浪費(fèi)。3.3

禁、限建區(qū)劃分方法缺乏完整的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)概念，忽視生態(tài)要素的水平過程不論是對(duì)自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等各種保護(hù)區(qū)的單一保護(hù)，還是傳統(tǒng)禁、限建區(qū)劃分，其規(guī)劃理念上缺乏完整的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)概念，把土地看成均質(zhì)的或拼盤的，缺乏區(qū)域尺度的生態(tài)系統(tǒng)完整性概念，割裂地看待區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，主觀地割裂山區(qū)和平原、淺山區(qū)和深山區(qū)、保護(hù)區(qū)和非保護(hù)區(qū)的有機(jī)聯(lián)系。規(guī)劃中采取區(qū)劃的方法考慮的是一種垂直過程，即首先遴選重要的限制建設(shè)要素，再分別針對(duì)各限建要素判定地塊在該限建要素下的強(qiáng)度，然后將分析結(jié)果疊加、綜合，得到規(guī)劃成果。但是這種規(guī)劃方法僅考慮發(fā)生在某一土地單元內(nèi)的生態(tài)關(guān)系，忽視了景觀單元之間的水平生態(tài)過程，例如物種和人的空間運(yùn)動(dòng)，物質(zhì)（水、土、營(yíng)養(yǎng)）和能量的流動(dòng)，干擾過程（如火災(zāi)、蟲害）的空間擴(kuò)散等[13]。4

北京市淺山區(qū)土地可持續(xù)利用的出路：“精明保護(hù)，高效利用”的6大戰(zhàn)略對(duì)淺山區(qū)土地的保護(hù)的最終目的在于保護(hù)土地所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和土地之上所承載的生態(tài)過程。這種生態(tài)過程在空間上并非均質(zhì)分布，而是有著一定的格局，在這一格局之外的土地是可以被開發(fā)和利用的。實(shí)踐中由于北京市城鄉(xiāng)發(fā)展的需求，人們從未間斷對(duì)山區(qū)的開發(fā)和利用，以后也不可能將山區(qū)孤立起來只保護(hù)不利用。所以籠統(tǒng)的談保護(hù)是沒有意義的，問題的關(guān)鍵不是要不要保護(hù)、要不要利用，而是在哪里保護(hù)、在哪里利用、怎么保護(hù)和怎么利用。只有高效的和清晰的保護(hù)戰(zhàn)略才能實(shí)現(xiàn)“保護(hù)”和“利用”的雙贏。國(guó)外大城市周邊的淺山區(qū)土地利用趨勢(shì)也表明，一方面重視淺山區(qū)的開發(fā)價(jià)值所在，通過土地利用調(diào)整發(fā)揮其在旅游、居住、都市農(nóng)業(yè)等方面的作用；另一方面要有明確的空間保護(hù)和開發(fā)格局并進(jìn)行詳細(xì)的土地利用性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度控制[14]-[16]。這些研究對(duì)科學(xué)認(rèn)識(shí)北京淺山區(qū)具有借鑒作用。4.1

“反規(guī)劃”真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先原則

“反規(guī)劃”思想和途徑是在中國(guó)快速的城市進(jìn)程和城市無序擴(kuò)張背景下提出的。它強(qiáng)調(diào)一種逆向的規(guī)劃過程，強(qiáng)調(diào)負(fù)的規(guī)劃成果?！胺匆?guī)劃”不是不規(guī)劃，也不是反對(duì)規(guī)劃，它是一種景觀規(guī)劃途徑，本質(zhì)上是一種強(qiáng)調(diào)通過優(yōu)先進(jìn)行不建設(shè)區(qū)域的控制，來進(jìn)行城市空間規(guī)劃的方法論，是對(duì)快速城市擴(kuò)張的一種應(yīng)對(duì)[30]。在新形勢(shì)下，北京市淺山區(qū)規(guī)劃有必要實(shí)行“反規(guī)劃”戰(zhàn)略：（1）淺山區(qū)規(guī)劃中需要從土地的健康、安全、和長(zhǎng)遠(yuǎn)的公共利益的角度進(jìn)行逆向的規(guī)劃，而不是從開發(fā)商眼前的利益和發(fā)展的需要出發(fā)做規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)真正的“生態(tài)優(yōu)先”。（2）淺山區(qū)規(guī)劃中首先需要負(fù)的規(guī)劃成果：提供給決策者的規(guī)劃成果中體現(xiàn)的是一個(gè)強(qiáng)制性的非建設(shè)規(guī)劃——生態(tài)基礎(chǔ)的構(gòu)建，構(gòu)成該區(qū)域的“底”和限制性格局，而把發(fā)展區(qū)域作為可變化的“圖”，留給漸進(jìn)式的發(fā)展規(guī)劃和市場(chǎng)去完善。4.2

構(gòu)建景觀安全格局，實(shí)施淺山區(qū)精明保護(hù)安全格局(Security

pattern)是判別和建立生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的一種途徑，該途徑以區(qū)域和土地生態(tài)學(xué)理論和方法為基礎(chǔ)，把過程(包括城市的擴(kuò)張、物種的空間運(yùn)動(dòng)、水和風(fēng)的流動(dòng)、災(zāi)害過程的擴(kuò)散等)作為克服空間阻力以實(shí)現(xiàn)土地控制和覆蓋的過程。要有效地實(shí)現(xiàn)控制和覆蓋，必須占領(lǐng)具有戰(zhàn)略意義的關(guān)鍵性的景觀元素、空間位置和聯(lián)系。這種關(guān)鍵性元素、戰(zhàn)略位置和聯(lián)系所形成的格局就是景觀安全格局，他們對(duì)維護(hù)和控制生態(tài)過程或其他水平過程具有十分重要的意義[13]、[17]-[20]。在淺山區(qū)土地利用戰(zhàn)略中應(yīng)用景觀安全格局理論，其意義是在有限的土地面積下，以最經(jīng)濟(jì)和高效的景觀格局，維護(hù)生態(tài)過程的健康與安全，控制災(zāi)害性過程，為實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境的可持續(xù)性提供可能。在定義了北京市淺山區(qū)景觀安全格局，構(gòu)建了生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)之上再進(jìn)行相應(yīng)的土地利用規(guī)劃和空間控制，具體框架如圖1所示。4.3

基于生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)型、嵌入式土地利用模式在淺山區(qū)土地利用中維護(hù)區(qū)域的安全格局和大地機(jī)體的連續(xù)性和完整性是維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全格局的一大關(guān)鍵。因此淺山區(qū)土地利用中的開發(fā)行為應(yīng)該是一種保護(hù)型開發(fā)，其空間模式應(yīng)該是鑲嵌式的，被開發(fā)的土地是整個(gè)自然山水整體基質(zhì)上的斑塊（圖2）。同時(shí)，淺山區(qū)的發(fā)展應(yīng)與區(qū)域原本的鄉(xiāng)土景觀基質(zhì)相協(xié)調(diào)，新的開發(fā)不應(yīng)形成大規(guī)模的功能體，這種“嵌入式”的空間發(fā)展格局，有利于控制建設(shè)規(guī)模，新的建設(shè)點(diǎn)綴于原有景觀之中，融入原有文化景觀基底，避免成為外來的文化“闖入者”和“破壞者”。

4.4

通過土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，強(qiáng)化服務(wù)型功能國(guó)際社會(huì)對(duì)山區(qū)的功能定位從以往的生產(chǎn)型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，許多發(fā)達(dá)國(guó)家將城市周邊山區(qū)視為寶貴的綠色空間資源，充分發(fā)揮其在生態(tài)、游憩等方面的功能。山區(qū)定位的變化也帶動(dòng)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)

[21]-[23]。因此，未來北京市淺山區(qū)的發(fā)展應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化其服務(wù)型功能定位，穩(wěn)步升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展居住、教育、旅游休閑產(chǎn)業(yè)。旅游休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展提倡的是結(jié)合地方特色、對(duì)地方環(huán)境負(fù)責(zé)任的旅游方式，包括礦區(qū)廢棄地利用的工業(yè)旅游和自然資源依托的生態(tài)旅游。目前，在北京市淺山區(qū)開發(fā)中已經(jīng)形成對(duì)居住和教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，同時(shí)居住和教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠帶動(dòng)其他服務(wù)業(yè)的發(fā)展。但是開發(fā)建設(shè)中要嚴(yán)格控制開發(fā)的密度和強(qiáng)度。此外，還要建立適宜淺山區(qū)特色的生態(tài)、特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系；積極發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，為城市提供食物安全、勞動(dòng)就業(yè)、生態(tài)保障、環(huán)境教育、休閑游憩機(jī)會(huì)。圖1

北京市淺山區(qū)景觀安全格局分析框架Fig.1AnalysisframeworkoflandscapesecuritypatternsinthesuburbanhillyareaofBeijing4.5

通過生態(tài)設(shè)計(jì)和生態(tài)補(bǔ)償加強(qiáng)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施用地保護(hù)的科學(xué)性和公平性對(duì)于劃定的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施用地，需要提倡科學(xué)和公平的保護(hù)。科學(xué)保護(hù)首先體現(xiàn)在分析研究和規(guī)劃的深度和細(xì)度上。在重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域進(jìn)行土地控制性詳細(xì)規(guī)劃和建設(shè)的修建性規(guī)劃，對(duì)保護(hù)區(qū)域也應(yīng)有相應(yīng)深度和細(xì)度的規(guī)劃，即對(duì)保護(hù)范圍內(nèi)土地實(shí)施生態(tài)設(shè)計(jì)，做到規(guī)劃詳細(xì)，邊界清晰，保護(hù)方法科學(xué)，控制導(dǎo)則明確，特別注意以下幾點(diǎn)：（1）生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施用地邊界劃分明確，落實(shí)到地塊；（2）生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施用地，除禁止開發(fā)建設(shè)之外，還需要相應(yīng)的土地利用導(dǎo)則，對(duì)人類干擾行為進(jìn)行有效限制，結(jié)合每宗地的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)施行科學(xué)的生態(tài)保護(hù)措施；（3）科學(xué)界定生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施用地之外的土地利用性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度。從關(guān)注社會(huì)公平和統(tǒng)籌區(qū)域土地資源的角度出發(fā)，必須給予保護(hù)區(qū)適當(dāng)?shù)馁Y源補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)貼。通過建立多元化的資源補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，采取政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目支持、征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償稅費(fèi)等，對(duì)淺山區(qū)的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施用地給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)貼或扶助政策，促進(jìn)山區(qū)和平原，保護(hù)區(qū)和非保護(hù)區(qū)土地利用的統(tǒng)籌安排。4.6創(chuàng)新土地利用模式，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的節(jié)約集約利用在實(shí)施了“精明保護(hù)”的生態(tài)安全格局戰(zhàn)略后，淺山區(qū)將會(huì)釋放出適量的土地用于開發(fā)建設(shè)，以緩解北京市土地資源緊張的壓力。但是對(duì)于這些可開發(fā)利用的土地同樣要進(jìn)行“高效利用”，即節(jié)約集約利用每一寸土地。由于長(zhǎng)期以來受到粗放型、外延性的土地利用方式的影響，北京市淺山區(qū)土地資源仍然存在低效利用問題。獨(dú)立工礦用地的投資強(qiáng)度和產(chǎn)出水平不高，農(nóng)村居民點(diǎn)中空心村、閑散地大量存在。在繼續(xù)完善農(nóng)村居民點(diǎn)和廢棄工礦用地整理的基礎(chǔ)上，還需要通過改進(jìn)土地利用模式來提高土地的投入產(chǎn)出比，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的高效利用。在淺山區(qū)的建設(shè)用地利用中，最核心的是要通過土地利用模式的創(chuàng)新，將淺山區(qū)的環(huán)境和景觀資源顯化在建設(shè)用地收益中，從而實(shí)現(xiàn)開發(fā)行為對(duì)生態(tài)保護(hù)的反哺。圖2

北京市海淀區(qū)小西山空間發(fā)展戰(zhàn)略示意圖Fig.2SchematicdiagramofspatialdevelopmentstrategyinXiaoxishan,HaidianDistrict,Beijing5

結(jié)語綜上所述，北京市淺山區(qū)土地保護(hù)和開發(fā)之間的矛盾是由于不恰當(dāng)和不明確的空間保護(hù)戰(zhàn)略導(dǎo)致的。長(zhǎng)期以來，對(duì)北京市淺山區(qū)的規(guī)劃建設(shè)一直存在誤區(qū)，集中體現(xiàn)在：第一，盲目的保護(hù)，在對(duì)淺山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)缺乏系統(tǒng)認(rèn)識(shí)的前提下，簡(jiǎn)單地將其劃為保護(hù)區(qū)和不宜建設(shè)區(qū)；第二，不科學(xué)的發(fā)展，沒有認(rèn)識(shí)到淺山區(qū)的正真價(jià)值（如居住價(jià)值），并制定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略和補(bǔ)償機(jī)制，而是將當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展寄托在低效的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，如農(nóng)業(yè)和遍地開花的農(nóng)家樂。盲目的保護(hù)只會(huì)進(jìn)一步激化土地供需的矛盾，并使土地利用規(guī)劃處于被動(dòng)狀態(tài)。只有明晰該區(qū)域土地保護(hù)與開發(fā)的空間格局，明確土地利用性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度閾值，在嚴(yán)格保護(hù)的前提下，釋放部分可以開發(fā)利用的土地，緩解北京市土地供需矛盾，同時(shí)發(fā)展淺山區(qū)的地方經(jīng)濟(jì)，此可謂一石三鳥。通過“反規(guī)劃”建立景觀安全格局和生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，是實(shí)現(xiàn)精明保護(hù)和高效率利用的唯一出路。參考文獻(xiàn)(References):[1]鄭海水，黃金城.

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