土地利用保護(hù)規(guī)劃

本文格式為Word版，下載可任意編輯——土地利用保護(hù)規(guī)劃我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)制度存在的主要問題

我國(guó)自建立基本農(nóng)田保護(hù)制度以來，經(jīng)過10多年的實(shí)踐摸索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，已經(jīng)初步建立了較為完善的基本農(nóng)田保護(hù)制度體系?；巨r(nóng)田保護(hù)制度的建立與貫徹執(zhí)行，取得了較大的成效：加強(qiáng)了全民保護(hù)耕地的意識(shí)；農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)；有效地遏制了亂占濫用耕地的勢(shì)頭，促進(jìn)了土地的合理利用；穩(wěn)定了農(nóng)村土地承包制，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種地的積極性。但是，基本農(nóng)田保護(hù)制度本身以及在執(zhí)行過程中，還存在著好多不完善的地方和一些嚴(yán)重的問題。

一、基本農(nóng)田保護(hù)“劃遠(yuǎn)不劃近，劃劣不劃優(yōu)〞的現(xiàn)象嚴(yán)重

當(dāng)前基本農(nóng)田保護(hù)以上級(jí)下達(dá)保護(hù)數(shù)量指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為具體指標(biāo)落實(shí)單位的方式進(jìn)行，上級(jí)政府要求縣、鄉(xiāng)基本農(nóng)田劃定在規(guī)定期限，作為行政任務(wù)完成。而數(shù)量指標(biāo)分解、保護(hù)區(qū)界定等具體工作，沒有明確的科學(xué)論據(jù)。地方出于經(jīng)濟(jì)利益上的考慮，往往難以接受上級(jí)指標(biāo)，常是湊足面積，甚至優(yōu)先把葦塘等荒地考慮到基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)，致使基本農(nóng)田保護(hù)流于形式。一些地方政府從眼前利益出發(fā)，把滿足建設(shè)用地放在第一位，將鐵路、馬路等交通沿線，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地周邊的質(zhì)量較好、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的、需要保護(hù)的耕地不劃入基本農(nóng)田，而“劃遠(yuǎn)不劃近〞；將區(qū)位較差、質(zhì)量較差、遠(yuǎn)離建設(shè)需求區(qū)域的耕地劃入基本農(nóng)田區(qū)，而“劃劣不劃優(yōu)〞。貴州、青海等西部地區(qū)為了達(dá)到基本農(nóng)田保護(hù)率，將一些25度以上的耕地、邊遠(yuǎn)地區(qū)的劣質(zhì)耕地也劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。

二、基本農(nóng)田保護(hù)“占優(yōu)補(bǔ)劣〞現(xiàn)象較為普遍

當(dāng)前，基本農(nóng)田保護(hù)主要側(cè)重于面積指標(biāo)，忽視質(zhì)量保護(hù)指標(biāo)，具體表現(xiàn)在基本農(nóng)田保護(hù)“占補(bǔ)平衡〞政策的執(zhí)行上。《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)依照國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃，并補(bǔ)充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田。但在執(zhí)行過程中，由于“質(zhì)量相當(dāng)〞沒有可操作的硬性指標(biāo)加以控制，“占補(bǔ)平衡〞變成沒有質(zhì)量保證的單純基本農(nóng)田數(shù)量平衡。在忽視質(zhì)量保護(hù)的執(zhí)行中，基本農(nóng)田的“占補(bǔ)平衡〞政策蛻變?yōu)閭€(gè)別地方非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)田的一種借口，使地方在眼前經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，以次充好，甚至把荒地劃入基本農(nóng)田。一些地區(qū)，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的東部、中部地區(qū)，建設(shè)占用的多為優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)農(nóng)田，而補(bǔ)充的耕地主要分布在區(qū)位、地形和水熱條件相對(duì)較差的地方。結(jié)果造成基本農(nóng)田數(shù)量雖然沒有減少，但基本農(nóng)田質(zhì)量下降的局面，其實(shí)質(zhì)是基本農(nóng)田總生產(chǎn)力的下降。有的地方甚至通過毀林開荒和陡坡開墾來增加耕地，造成新的水土流失、生態(tài)退化。

三、基本農(nóng)田分級(jí)制度不完善

目前還沒有在全國(guó)范圍內(nèi)建立一套完整科學(xué)的耕地評(píng)價(jià)體系和地力分等定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，使得基本農(nóng)田分級(jí)保護(hù)沒有硬性依據(jù)。

規(guī)定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的目標(biāo)是保護(hù)現(xiàn)有農(nóng)田生產(chǎn)功能，保護(hù)的歸宿是合理利用農(nóng)田資源。目前，各地缺乏對(duì)保護(hù)區(qū)農(nóng)田合理利用的具體規(guī)劃，結(jié)果使農(nóng)田監(jiān)測(cè)和管理沒有全面的參照系。

四、基本農(nóng)田監(jiān)測(cè)手段滯后于土地利用變化

農(nóng)田監(jiān)測(cè)是基本農(nóng)田保護(hù)的重要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)工作。由于農(nóng)田利用在相當(dāng)程度上已深受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響，出于贏利目的，地方或個(gè)人并不愿意把所有農(nóng)田用于基本農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)；另一方面，環(huán)境污染也波及農(nóng)田質(zhì)量，損害基本農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。因此保護(hù)區(qū)農(nóng)田管理必需以及時(shí)監(jiān)測(cè)農(nóng)田變化為基礎(chǔ)，而現(xiàn)行農(nóng)田監(jiān)測(cè)手段仍是以人員實(shí)地觀測(cè)為主，無論是時(shí)效還是確鑿性都難以滿足農(nóng)田保護(hù)的要求。

五、沒有在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)基金

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定以后，基本農(nóng)田保護(hù)工作的重點(diǎn)是嚴(yán)格控制占用和加強(qiáng)基本農(nóng)田的建設(shè)，保證基本農(nóng)田的數(shù)量平衡和質(zhì)量穩(wěn)定。無論是保護(hù)基本農(nóng)田還是建設(shè)基本農(nóng)田都必需有穩(wěn)定的大量資金來源，各地征收的耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等三項(xiàng)費(fèi)用，雖然能夠在一定程度上解決補(bǔ)充耕地的資金問題，但不能解決基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)的巨大資金需求，目前亟須在全國(guó)范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的基本農(nóng)田保護(hù)基金，以加大基本農(nóng)田建設(shè)力度，提高基本農(nóng)田生產(chǎn)能力，真正做到對(duì)基本農(nóng)田的特別保護(hù)。

六、規(guī)劃方法滯后

常規(guī)的基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃所采用的方法，基本上是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的傳統(tǒng)方法，即定性研究的方法。由于這種方法本身所具有的靜態(tài)性特點(diǎn)，使得規(guī)劃判斷與現(xiàn)實(shí)之間的誤差較大。而且在實(shí)際操作中規(guī)劃都是由長(zhǎng)期從事土地科學(xué)和農(nóng)業(yè)科學(xué)的工作人員通過實(shí)地調(diào)查，結(jié)合經(jīng)驗(yàn)分析的方法進(jìn)行，不僅調(diào)查工作量大，標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一，而且空間定位精度差，其科學(xué)性受到質(zhì)疑。同時(shí)，傳統(tǒng)的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃方法，其技術(shù)手段基本還是采用傳統(tǒng)的手工方法，效率低、費(fèi)時(shí)長(zhǎng)，既不能滿足劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)要求的定量、定質(zhì)和定位的需要，也難以保證規(guī)劃的實(shí)時(shí)性和現(xiàn)勢(shì)性，這種傳統(tǒng)的規(guī)劃技術(shù)與方法已難以滿足新一輪基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃的要求。

七、土地資源信息系統(tǒng)的研究與開發(fā)有待進(jìn)一步完善早期主要集中在土地管理信息系統(tǒng)和地籍管理信息系統(tǒng)。近年來，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，為適應(yīng)土地管理工作的業(yè)務(wù)要求，逐步開發(fā)了專門用于土地評(píng)價(jià)、土地利用規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃的信息系統(tǒng)。但從系統(tǒng)實(shí)用性的角度來講，其專業(yè)模型設(shè)計(jì)及系統(tǒng)的整合方法都不是很理想。所以，建立以基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃決策模型為核心，通過與GIS的整合，建立基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃決策支持系統(tǒng)。力求實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)管理、專業(yè)模型分析和綜合決策制圖的一體化，以進(jìn)一步提高基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃的自動(dòng)化程度。

八、基本農(nóng)田保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)嚴(yán)重不對(duì)等

基本農(nóng)田保護(hù)是為了全社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益將優(yōu)質(zhì)農(nóng)田作為準(zhǔn)公共物品限制其利用方向，只允許進(jìn)行糧食等社會(huì)需要的農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，而不允許進(jìn)行非農(nóng)利用。實(shí)質(zhì)上是國(guó)家控制了基本農(nóng)田的發(fā)展權(quán)，而沒有進(jìn)行一定的補(bǔ)償，導(dǎo)致基本農(nóng)田的所有者、使用者承受了全部的保護(hù)成本，以及其他利益相關(guān)者承受了保護(hù)基本農(nóng)田的社會(huì)成本，全社會(huì)無償享受基本農(nóng)田保護(hù)的外部性，造成社會(huì)的不公正，客觀上直接影響基本農(nóng)田保護(hù)工作的開展。

其一，因基本農(nóng)田的所有者、使用者不能將其土地根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律來開發(fā)轉(zhuǎn)換成城市土地，可預(yù)見的未來土地地租增值所帶來的價(jià)值將得不到實(shí)現(xiàn)；其二，基本農(nóng)田保護(hù)可能提升土地開發(fā)的成本；其三，基本農(nóng)田保護(hù)將增加交通成本；其四，基本農(nóng)田的保護(hù)將縮小土地供給，從而提高了土地價(jià)格；其五，基本農(nóng)田保護(hù)將帶來極大的社會(huì)不公允。基本農(nóng)田保護(hù)政策的實(shí)施，一方面使一部分土地使用權(quán)的擁有者（非基本農(nóng)田）能夠利用城市高速發(fā)展的機(jī)遇，從土地開發(fā)中獲取暴利；另一方面使另一部分土地使用權(quán)的擁有者（基本農(nóng)田）不能夠利用城市高速發(fā)展的機(jī)遇，與土地城市開發(fā)中潛在的、巨大的土地開發(fā)利益無緣。因而基本農(nóng)田保護(hù)政策會(huì)影響社會(huì)收入再分派，進(jìn)而產(chǎn)生消極的社會(huì)影響。最終，基本農(nóng)田保護(hù)政策限制了有基本農(nóng)田使用權(quán)的擁有者利用城市高速發(fā)展的機(jī)遇，使他們不能合法地從事土地開發(fā)，只能目睹擁有非基本農(nóng)田使用權(quán)的農(nóng)民獲取高額的土地開發(fā)利益。這無疑使響應(yīng)國(guó)家號(hào)召的農(nóng)民的利益間接地受損，且損失會(huì)很大，必將打擊基本農(nóng)田區(qū)農(nóng)民響應(yīng)國(guó)家政策的積極性。機(jī)遇的不平等、土地收益的巨大區(qū)別也會(huì)使一些人鋌而走險(xiǎn)，利用和創(chuàng)造各種機(jī)遇來從事土地開發(fā)，以獲取高額的土地發(fā)展的利益。假使沒有相應(yīng)的稅法和政策來消除以上消極的社會(huì)影響，很有可能政府將難以

控制土地市場(chǎng)和土地發(fā)展，不利于社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

九、基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制不完善

中組部發(fā)[1995]10號(hào)文件要求對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)工作成績(jī)進(jìn)行考核，但對(duì)省、地級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的考核沒有做出規(guī)定，因此無法表達(dá)法律規(guī)定的由省級(jí)人民政府承受耕地總量平衡的責(zé)任?？己酥笜?biāo)體系上也不甚完善，有關(guān)規(guī)定偏重對(duì)任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率等近期目標(biāo)的考核評(píng)價(jià)，對(duì)耕地保護(hù)工作也僅僅提到耕地總量一項(xiàng)指標(biāo)，缺乏具體指標(biāo)，不能全面反映耕地保護(hù)工作的狀況和效果。此外，考核的方式是按區(qū)域?qū)崿F(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡而不是按建設(shè)項(xiàng)目考核耕地占補(bǔ)平衡。

基本農(nóng)田保護(hù)工作是一項(xiàng)外部性很強(qiáng)的工作，不僅需要花費(fèi)大量資金，而且基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定和保護(hù)還會(huì)帶來未來發(fā)展機(jī)遇的不平等，因此，必需依靠經(jīng)濟(jì)杠桿來調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)戶的積極性。目前，我國(guó)的基本農(nóng)田保護(hù)工作主要還是以上級(jí)下達(dá)保護(hù)指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為具體指標(biāo)落實(shí)單位的方式進(jìn)行，主要是依靠行政和法律手段進(jìn)行基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定和嚴(yán)格阻止占用基本農(nóng)田。現(xiàn)行基本農(nóng)田保護(hù)，特別是沒有建立基本農(nóng)田保護(hù)基金，不能對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。對(duì)于地方政府的農(nóng)戶而言，基本農(nóng)田保護(hù)只是上級(jí)下達(dá)的一項(xiàng)行政任務(wù)，是一種責(zé)任和義務(wù)，而不是權(quán)利，因而也就沒有內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力保護(hù)基本農(nóng)田。

十、易地補(bǔ)充、易地代保制度不完善在少數(shù)地區(qū)實(shí)行的基本農(nóng)田的易地補(bǔ)充、易地代保制度具有一定的積極作用，如調(diào)動(dòng)了代保地區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)的積極性，為重點(diǎn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了用地空間，在一定程度上加強(qiáng)了土地利用規(guī)劃的活力，減緩了經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)耕地的壓力。但易地補(bǔ)充、易地代保的政策存在以下制度性缺陷：其一是基本農(nóng)田易地補(bǔ)充、易地代保制度沒有建立相應(yīng)的審查制度，隨意性較強(qiáng)。現(xiàn)行的基本農(nóng)田易地補(bǔ)充、易地代保的政策對(duì)易地補(bǔ)充、易地代保的條件、委托方和代保方的限定范圍、易地補(bǔ)充和代保耕地的時(shí)間、數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)位條件沒有做出明確的規(guī)定。其二是基本農(nóng)田易地補(bǔ)充、易地代保政策缺乏可操作的程序性的制度規(guī)定，特別是對(duì)基本農(nóng)田位移以后的保護(hù)與管理，沒有建立相應(yīng)的制度對(duì)基本農(nóng)田易地補(bǔ)充、易地代保政策的執(zhí)行過程進(jìn)行必要的監(jiān)視和控制。其三是沒有建立統(tǒng)一的交易制度和統(tǒng)一的市場(chǎng)，基本農(nóng)田易地補(bǔ)充、易地代保政策的實(shí)施受到較強(qiáng)的行政干預(yù)，所形成的委托價(jià)格并不是真正的市場(chǎng)價(jià)格，其結(jié)果造成建設(shè)用地總量失控，不利于城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用機(jī)制的形成和土地市場(chǎng)的良性發(fā)育。其四是易