土地利用保護規(guī)劃

本文格式為Word版，下載可任意編輯——土地利用保護規(guī)劃我國基本農(nóng)田保護制度存在的主要問題

我國自建立基本農(nóng)田保護制度以來，經(jīng)過10多年的實踐摸索和經(jīng)驗總結(jié)，已經(jīng)初步建立了較為完善的基本農(nóng)田保護制度體系。基本農(nóng)田保護制度的建立與貫徹執(zhí)行，取得了較大的成效：加強了全民保護耕地的意識；農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位得到了進一步的加強；有效地遏制了亂占濫用耕地的勢頭，促進了土地的合理利用；穩(wěn)定了農(nóng)村土地承包制，調(diào)動了農(nóng)民種地的積極性。但是，基本農(nóng)田保護制度本身以及在執(zhí)行過程中，還存在著好多不完善的地方和一些嚴重的問題。

一、基本農(nóng)田保護“劃遠不劃近，劃劣不劃優(yōu)〞的現(xiàn)象嚴重

當前基本農(nóng)田保護以上級下達保護數(shù)量指標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為具體指標落實單位的方式進行，上級政府要求縣、鄉(xiāng)基本農(nóng)田劃定在規(guī)定期限，作為行政任務完成。而數(shù)量指標分解、保護區(qū)界定等具體工作，沒有明確的科學論據(jù)。地方出于經(jīng)濟利益上的考慮，往往難以接受上級指標，常是湊足面積，甚至優(yōu)先把葦塘等荒地考慮到基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)，致使基本農(nóng)田保護流于形式。一些地方政府從眼前利益出發(fā)，把滿足建設(shè)用地放在第一位，將鐵路、馬路等交通沿線，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地周邊的質(zhì)量較好、區(qū)位優(yōu)勢明顯的、需要保護的耕地不劃入基本農(nóng)田，而“劃遠不劃近〞；將區(qū)位較差、質(zhì)量較差、遠離建設(shè)需求區(qū)域的耕地劃入基本農(nóng)田區(qū)，而“劃劣不劃優(yōu)〞。貴州、青海等西部地區(qū)為了達到基本農(nóng)田保護率，將一些25度以上的耕地、邊遠地區(qū)的劣質(zhì)耕地也劃入基本農(nóng)田保護區(qū)。

二、基本農(nóng)田保護“占優(yōu)補劣〞現(xiàn)象較為普遍

當前，基本農(nóng)田保護主要側(cè)重于面積指標，忽視質(zhì)量保護指標，具體表現(xiàn)在基本農(nóng)田保護“占補平衡〞政策的執(zhí)行上?！痘巨r(nóng)田保護條例》規(guī)定：經(jīng)國務院批準占用基本農(nóng)田的，當?shù)厝嗣裾畱斠勒諊鴦赵旱呐鷾饰募薷耐恋乩每傮w規(guī)劃，并補充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)幕巨r(nóng)田。但在執(zhí)行過程中，由于“質(zhì)量相當〞沒有可操作的硬性指標加以控制，“占補平衡〞變成沒有質(zhì)量保證的單純基本農(nóng)田數(shù)量平衡。在忽視質(zhì)量保護的執(zhí)行中，基本農(nóng)田的“占補平衡〞政策蛻變?yōu)閭€別地方非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)田的一種借口，使地方在眼前經(jīng)濟利益驅(qū)動下，以次充好，甚至把荒地劃入基本農(nóng)田。一些地區(qū)，特別是經(jīng)濟發(fā)展較快的東部、中部地區(qū)，建設(shè)占用的多為優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)農(nóng)田，而補充的耕地主要分布在區(qū)位、地形和水熱條件相對較差的地方。結(jié)果造成基本農(nóng)田數(shù)量雖然沒有減少，但基本農(nóng)田質(zhì)量下降的局面，其實質(zhì)是基本農(nóng)田總生產(chǎn)力的下降。有的地方甚至通過毀林開荒和陡坡開墾來增加耕地，造成新的水土流失、生態(tài)退化。

三、基本農(nóng)田分級制度不完善

目前還沒有在全國范圍內(nèi)建立一套完整科學的耕地評價體系和地力分等定級標準，使得基本農(nóng)田分級保護沒有硬性依據(jù)。

規(guī)定基本農(nóng)田保護區(qū)的目標是保護現(xiàn)有農(nóng)田生產(chǎn)功能，保護的歸宿是合理利用農(nóng)田資源。目前，各地缺乏對保護區(qū)農(nóng)田合理利用的具體規(guī)劃，結(jié)果使農(nóng)田監(jiān)測和管理沒有全面的參照系。

四、基本農(nóng)田監(jiān)測手段滯后于土地利用變化

農(nóng)田監(jiān)測是基本農(nóng)田保護的重要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)工作。由于農(nóng)田利用在相當程度上已深受市場經(jīng)濟影響，出于贏利目的，地方或個人并不愿意把所有農(nóng)田用于基本農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)；另一方面，環(huán)境污染也波及農(nóng)田質(zhì)量，損害基本農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。因此保護區(qū)農(nóng)田管理必需以及時監(jiān)測農(nóng)田變化為基礎(chǔ)，而現(xiàn)行農(nóng)田監(jiān)測手段仍是以人員實地觀測為主，無論是時效還是確鑿性都難以滿足農(nóng)田保護的要求。

五、沒有在全國范圍內(nèi)設(shè)立基本農(nóng)田保護基金

基本農(nóng)田保護區(qū)劃定以后，基本農(nóng)田保護工作的重點是嚴格控制占用和加強基本農(nóng)田的建設(shè)，保證基本農(nóng)田的數(shù)量平衡和質(zhì)量穩(wěn)定。無論是保護基本農(nóng)田還是建設(shè)基本農(nóng)田都必需有穩(wěn)定的大量資金來源，各地征收的耕地開墾費、土地復墾費、新增建設(shè)用地土地有償使用費等三項費用，雖然能夠在一定程度上解決補充耕地的資金問題，但不能解決基本農(nóng)田保護和建設(shè)的巨大資金需求，目前亟須在全國范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的基本農(nóng)田保護基金，以加大基本農(nóng)田建設(shè)力度，提高基本農(nóng)田生產(chǎn)能力，真正做到對基本農(nóng)田的特別保護。

六、規(guī)劃方法滯后

常規(guī)的基本農(nóng)田保護規(guī)劃所采用的方法，基本上是沿用計劃經(jīng)濟時期的傳統(tǒng)方法，即定性研究的方法。由于這種方法本身所具有的靜態(tài)性特點，使得規(guī)劃判斷與現(xiàn)實之間的誤差較大。而且在實際操作中規(guī)劃都是由長期從事土地科學和農(nóng)業(yè)科學的工作人員通過實地調(diào)查，結(jié)合經(jīng)驗分析的方法進行，不僅調(diào)查工作量大，標準難統(tǒng)一，而且空間定位精度差，其科學性受到質(zhì)疑。同時，傳統(tǒng)的基本農(nóng)田保護區(qū)劃方法，其技術(shù)手段基本還是采用傳統(tǒng)的手工方法，效率低、費時長，既不能滿足劃定基本農(nóng)田保護區(qū)要求的定量、定質(zhì)和定位的需要，也難以保證規(guī)劃的實時性和現(xiàn)勢性，這種傳統(tǒng)的規(guī)劃技術(shù)與方法已難以滿足新一輪基本農(nóng)田保護規(guī)劃的要求。

七、土地資源信息系統(tǒng)的研究與開發(fā)有待進一步完善早期主要集中在土地管理信息系統(tǒng)和地籍管理信息系統(tǒng)。近年來，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，為適應土地管理工作的業(yè)務要求，逐步開發(fā)了專門用于土地評價、土地利用規(guī)劃、基本農(nóng)田保護規(guī)劃的信息系統(tǒng)。但從系統(tǒng)實用性的角度來講，其專業(yè)模型設(shè)計及系統(tǒng)的整合方法都不是很理想。所以，建立以基本農(nóng)田保護規(guī)劃決策模型為核心，通過與GIS的整合，建立基本農(nóng)田保護規(guī)劃決策支持系統(tǒng)。力求實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫管理、專業(yè)模型分析和綜合決策制圖的一體化，以進一步提高基本農(nóng)田保護規(guī)劃的自動化程度。

八、基本農(nóng)田保護的責任和義務嚴重不對等

基本農(nóng)田保護是為了全社會的長遠利益將優(yōu)質(zhì)農(nóng)田作為準公共物品限制其利用方向，只允許進行糧食等社會需要的農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，而不允許進行非農(nóng)利用。實質(zhì)上是國家控制了基本農(nóng)田的發(fā)展權(quán)，而沒有進行一定的補償，導致基本農(nóng)田的所有者、使用者承受了全部的保護成本，以及其他利益相關(guān)者承受了保護基本農(nóng)田的社會成本，全社會無償享受基本農(nóng)田保護的外部性，造成社會的不公正，客觀上直接影響基本農(nóng)田保護工作的開展。

其一，因基本農(nóng)田的所有者、使用者不能將其土地根據(jù)市場規(guī)律來開發(fā)轉(zhuǎn)換成城市土地，可預見的未來土地地租增值所帶來的價值將得不到實現(xiàn)；其二，基本農(nóng)田保護可能提升土地開發(fā)的成本；其三，基本農(nóng)田保護將增加交通成本；其四，基本農(nóng)田的保護將縮小土地供給，從而提高了土地價格；其五，基本農(nóng)田保護將帶來極大的社會不公允?；巨r(nóng)田保護政策的實施，一方面使一部分土地使用權(quán)的擁有者（非基本農(nóng)田）能夠利用城市高速發(fā)展的機遇，從土地開發(fā)中獲取暴利；另一方面使另一部分土地使用權(quán)的擁有者（基本農(nóng)田）不能夠利用城市高速發(fā)展的機遇，與土地城市開發(fā)中潛在的、巨大的土地開發(fā)利益無緣。因而基本農(nóng)田保護政策會影響社會收入再分派，進而產(chǎn)生消極的社會影響。最終，基本農(nóng)田保護政策限制了有基本農(nóng)田使用權(quán)的擁有者利用城市高速發(fā)展的機遇，使他們不能合法地從事土地開發(fā)，只能目睹擁有非基本農(nóng)田使用權(quán)的農(nóng)民獲取高額的土地開發(fā)利益。這無疑使響應國家號召的農(nóng)民的利益間接地受損，且損失會很大，必將打擊基本農(nóng)田區(qū)農(nóng)民響應國家政策的積極性。機遇的不平等、土地收益的巨大區(qū)別也會使一些人鋌而走險，利用和創(chuàng)造各種機遇來從事土地開發(fā)，以獲取高額的土地發(fā)展的利益。假使沒有相應的稅法和政策來消除以上消極的社會影響，很有可能政府將難以

控制土地市場和土地發(fā)展，不利于社會穩(wěn)定和社會經(jīng)濟發(fā)展。

九、基本農(nóng)田保護機制不完善

中組部發(fā)[1995]10號文件要求對地方黨政領(lǐng)導工作成績進行考核，但對省、地級黨政領(lǐng)導的考核沒有做出規(guī)定，因此無法表達法律規(guī)定的由省級人民政府承受耕地總量平衡的責任。考核指標體系上也不甚完善，有關(guān)規(guī)定偏重對任期內(nèi)經(jīng)濟增長率、財政收入增長率等近期目標的考核評價，對耕地保護工作也僅僅提到耕地總量一項指標，缺乏具體指標，不能全面反映耕地保護工作的狀況和效果。此外，考核的方式是按區(qū)域?qū)崿F(xiàn)耕地占補平衡而不是按建設(shè)項目考核耕地占補平衡。

基本農(nóng)田保護工作是一項外部性很強的工作，不僅需要花費大量資金，而且基本農(nóng)田保護區(qū)的劃定和保護還會帶來未來發(fā)展機遇的不平等，因此，必需依靠經(jīng)濟杠桿來調(diào)動地方政府和農(nóng)戶的積極性。目前，我國的基本農(nóng)田保護工作主要還是以上級下達保護指標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為具體指標落實單位的方式進行，主要是依靠行政和法律手段進行基本農(nóng)田保護區(qū)的劃定和嚴格阻止占用基本農(nóng)田。現(xiàn)行基本農(nóng)田保護，特別是沒有建立基本農(nóng)田保護基金，不能對基本農(nóng)田保護區(qū)給予一定的經(jīng)濟補貼和稅收優(yōu)惠。對于地方政府的農(nóng)戶而言，基本農(nóng)田保護只是上級下達的一項行政任務，是一種責任和義務，而不是權(quán)利，因而也就沒有內(nèi)在的經(jīng)濟動力保護基本農(nóng)田。

十、易地補充、易地代保制度不完善在少數(shù)地區(qū)實行的基本農(nóng)田的易地補充、易地代保制度具有一定的積極作用，如調(diào)動了代保地區(qū)基本農(nóng)田保護的積極性，為重點城市經(jīng)濟的發(fā)展提供了用地空間，在一定程度上加強了土地利用規(guī)劃的活力，減緩了經(jīng)濟建設(shè)對耕地的壓力。但易地補充、易地代保的政策存在以下制度性缺陷：其一是基本農(nóng)田易地補充、易地代保制度沒有建立相應的審查制度，隨意性較強?，F(xiàn)行的基本農(nóng)田易地補充、易地代保的政策對易地補充、易地代保的條件、委托方和代保方的限定范圍、易地補充和代保耕地的時間、數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)位條件沒有做出明確的規(guī)定。其二是基本農(nóng)田易地補充、易地代保政策缺乏可操作的程序性的制度規(guī)定，特別是對基本農(nóng)田位移以后的保護與管理，沒有建立相應的制度對基本農(nóng)田易地補充、易地代保政策的執(zhí)行過程進行必要的監(jiān)視和控制。其三是沒有建立統(tǒng)一的交易制度和統(tǒng)一的市場，基本農(nóng)田易地補充、易地代保政策的實施受到較強的行政干預，所形成的委托價格并不是真正的市場價格，其結(jié)果造成建設(shè)用地總量失控，不利于城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用機制的形成和土地市場的良性發(fā)育。其四是易