失地農(nóng)民安置方式的回顧與反思

--失地農(nóng)民安置方式的回顧與反思摘要：失地農(nóng)民是新三農(nóng)問題之一，農(nóng)民失地后將面臨許多困境。新中國成立后，失地農(nóng)民的安置方式經(jīng)歷了如下變遷首先是區(qū)別對待的安置方式其次是農(nóng)業(yè)安置方式為主第三是就業(yè)安置方式為主，第四為貨幣安置方式為主。目前使用的貨幣補償安置方式多為一次性安置，難以維持失地農(nóng)民的可持續(xù)生計。近些年，我國有些地區(qū)成功創(chuàng)新了失地農(nóng)民安置模式，有效解決了失地農(nóng)民的發(fā)展問題目前比較成功的安置模式有“土地換保障型”安置模式“土地入股型”安置模式“集中開發(fā)型”安置模式“留地安置和綜合開發(fā)相結(jié)合”綜合安置模式。這些方式各有特點，適合地區(qū)和情況也各異。建議各地在失地安置時，可以在一定?{度上進行借鑒，引入市場機制，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)，重點解決一些關(guān)鍵性問題（如開發(fā)安置項目選擇，以更好安置失地農(nóng)民。1.背景1.1失地農(nóng)民的概念失地民新農(nóng)題一民土被法收后農(nóng)戶的庭均耕面積少于03的稱失農(nóng)民.失農(nóng)分以幾類一貧型地民為業(yè)型農(nóng)戶失對具致影響本主研這分農(nóng)的題二穩(wěn)型失農(nóng)兼業(yè)型名型戶失對其響小穩(wěn)發(fā)。三失致型民此為。1.2失地農(nóng)民面臨的困境許多者結(jié)失農(nóng)面臨困納來下幾說一失農(nóng)面無”境即種無，上無，保份或者種無、業(yè)崗、”（孫芳等二失地民遭“六”境，地、業(yè)、屋、保失教失身份（殷三地民為四農(nóng)無地保固崗無技長”的農(nóng)（桂等四失地民三邊緣困市（海。上述種法同異殊途同指失農(nóng)民臨缺基保失展景的困。1.3農(nóng)民失地的過程下圖示民地過，農(nóng)失實是地益在同體間轉(zhuǎn)。國有地土地一級 出讓招掛）市場 劃撥

1征用2占用

農(nóng)村體地非農(nóng)地 用地3占有集體地有交調(diào)整土 轉(zhuǎn)讓地二 轉(zhuǎn)租級 等市場

轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包

4流轉(zhuǎn)城市地場 農(nóng)村地場圖11 農(nóng)失過程注：者理由圖知農(nóng)失過有以幾用主要土所權(quán)征是城市擴張致方主是通農(nóng)地用征通行手得地改性成為國土用指土使權(quán)占是在義保土集所有占用土地要綠隔帶生態(tài)劃域的地三占體設(shè)所有鄉(xiāng)和村兩級有鎮(zhèn)辦企業(yè)往往占村土地且補甚微四流轉(zhuǎn)土承包權(quán)流，如民租土，模經(jīng)的植戶者地資租土地。1.4農(nóng)民失地的原因農(nóng)民地根原為一地格差土收益論為一而非用途地租于業(yè)地非業(yè)用中業(yè)途于宅用和業(yè)途這差由同產(chǎn)業(yè)勞生率異平?jīng)Q為吸農(nóng)地轉(zhuǎn)為農(nóng)地巨拉化農(nóng)失是城化程的然是農(nóng)國轉(zhuǎn)成業(yè)的經(jīng)路也改農(nóng)民生方的要徑。2.失地農(nóng)民安置方式回顧與反思新中成安方經(jīng)歷如變先區(qū)別待置式其是農(nóng)置方式主第是業(yè)置方為，四貨安置式主。2.1區(qū)別對待補償安置方式（1949～1956年左右）1950的土地革法中，規(guī)補安置式要包括收征收種制形，即對主土采沒的方祠堂廟寺院教堂學和體在村土地及其地采強收的方。一方，本沒補；一方，則別，采取予償僅供量補兩方。1950年城郊土革條》定“市所有收征得的業(yè)用，一律國家有，市民政管理并配給地農(nóng)耕種用。定國家市政建設(shè)及他需收回農(nóng)耕種國有地時應(yīng)耕種項土的農(nóng)以當安置。是對國土使權(quán)回概念但家回要予適的置補。2.2農(nóng)業(yè)安置方式為主（1956～1986年左右）1956年置法規(guī)定對因地征而要置的民當鄉(xiāng)者縣人民委會該責量地在業(yè)予安在農(nóng)上實法置當縣以上人民員勞等部應(yīng)會用單設(shè)法地其方予安就在農(nóng)業(yè)和其方都法安的可組移民組織民該遷和入地的級以上民員共負。1982年安辦中《例首提因征造的業(yè)余動力縣、市土管機組被地單地位有單位別責置安的主途有：發(fā)展業(yè)產(chǎn)發(fā)社工副生、隊并、集所制業(yè)收用地位、農(nóng)轉(zhuǎn)后工置多安置徑。2.3就業(yè)安置方式為主（1986～1998年左右）1986《華民和土地理三一規(guī)定因家設(shè)用地造的多余動，通發(fā)農(nóng)副生和辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)途，以置安置完，可以排合件人到用單或其集所有單民有單位業(yè)并將相應(yīng)安補費撥吸收動的征單位土被部用經(jīng)審批，可以為農(nóng)戶”1986通的《華人共和國地理法規(guī)“政府用村土后應(yīng)組失地農(nóng)就，安一指標符條的地民招為有業(yè)集企業(yè)固，享受家工各待于被工的地民發(fā)安補助府對集和失地農(nóng)再給地償以及上著和苗償時將地民戶“轉(zhuǎn)非，使之為市民。非農(nóng)業(yè)置式對地農(nóng)而增了轉(zhuǎn)的機給地民來的惑是巨大以現(xiàn)失農(nóng)主邊化在時得了地民極歡迎征工作進行利沒出因國家量地引較社會盾情。2.4貨幣補償安置方式為主（1998年至今）1998年訂中人共和土管法除規(guī)定府征后支土地償費安補費以地附著和苗償外對征農(nóng)的業(yè)社保障問乎沒有及《地》十七規(guī)征土，按被用地原途給補。征用地補費包土地償置助以及上著和苗補償用耕地的地償，該地被用三平年值的至倍。目前貨補安方多為次安，種式難維失農(nóng)的持續(xù)，造成多會題不長久計。3.創(chuàng)新型的失地農(nóng)民安置模式就在地民題為擾各經(jīng)發(fā)的要題國多區(qū)因成功新了失農(nóng)安模效解了地民發(fā)問題順解了民地和市的難題現(xiàn)失農(nóng)和濟的贏目比成的安模有上和蘇江地區(qū)“地換障型安模式廣東海地“土地股安模石家槐村等地集開型安置式湖咸等區(qū)留安和合發(fā)相合綜合安置式這安模嘗試決地民緣問題貧化題探解決地民發(fā)展的效徑致于失地民入富和展之。3.1土地換保障型安置模式土地保型置式指在劃圍的自己有土使權(quán)次性轉(zhuǎn)給政委的地換構(gòu)，地換構(gòu)根土地理門定失農(nóng)民安、土地償利施撤轉(zhuǎn)費費政府門據(jù)有數(shù)信息制出政府開單和失農(nóng)都可接合的會保標并為合件的地現(xiàn)有家成統(tǒng)辦各社會障崔金，23。做法體主包以下方一是失農(nóng)民入鎮(zhèn)會障系力做到全蓋與市會障體接以成地民從民單人及單位向會人的變二采多方式措金按“府補一分集出一部人負擔一分的則同措養(yǎng)基，障社的穩(wěn)；是別同齡段地，區(qū)別失農(nóng)據(jù)年不分扶人齡16周以下余力女性1635周性1645歲養(yǎng)人員女性35周以和性45周以上和疾人種型，根據(jù)同齡用同安置法標安政策有對是強就培和再就業(yè)務(wù)提失農(nóng)的就技和就能，為地民現(xiàn)利業(yè)保護。在具實中各探出不的法經(jīng)要有海東區(qū)土保障社會保障變式江省地農(nóng)“地失不財式浙杭慶地為地農(nóng)民再可續(xù)計式順利成失農(nóng)向民化過。3.2土地入股型安置模式土地股安模是土地用償或是地按用折為過被地農(nóng)村體濟織用單位村體濟織和戶過同定優(yōu)先的式獲取益刁澤200。廣東海區(qū)用種式主做是“區(qū)規(guī)劃把功能分為農(nóng)田護經(jīng)濟展和商利于護田和施鎮(zhèn)劃使地資得有效的用二將體產(chǎn)地農(nóng)承權(quán)價入集資的值和地魚塘折價有社農(nóng)戶籍農(nóng)為股象按設(shè)的權(quán)例行紅三讓民分享地值分益獲取體地營集體產(chǎn)土折股把村全社的土地集中起來，由管理區(qū)現(xiàn)行政村或經(jīng)濟社現(xiàn)村民小組實施統(tǒng)一規(guī)劃、管理和經(jīng)營，配股象社戶為則確根不成的情設(shè)基股承權(quán)股勞貢獻股等種份以算同的股次按權(quán)例分是權(quán)以當流是股權(quán)設(shè)既有利性有異性堅持人人份體現(xiàn)股份福利和共性充分考慮每成對體貢大小把齡為體織成股分差的據(jù)。采用種式實了地由業(yè)地非用的轉(zhuǎn)又留農(nóng)對地的產(chǎn)所有農(nóng)能分城市和地值帶的收到府用單位及地農(nóng)民三面贏局。3.3集中開發(fā)式安置模式這種置式將地用款村體一用作為集的業(yè)金通過集體創(chuàng)辦業(yè)實資的值和本累。實踐種式較功地區(qū)河省山開區(qū)半店石莊槐村石莊槐底用到征款行土綜開吃區(qū)飯借勢業(yè)走產(chǎn)升發(fā)展三服城之”戰(zhàn)略建項懷大、懷裝城懷美街、特、懷特海懷板燈飾場一列檔產(chǎn)項以些項為心帶了會資本資同為村動力就提了道帶領(lǐng)地民上展路。3.4留地和就業(yè)相結(jié)合的綜合安置模式這種地置式指征地成專部集管理一行遷償集安置農(nóng)住統(tǒng)一行合開集使用地償安一安農(nóng)生產(chǎn)活置模式陸興200。目前較型是南咸嘉采“地中置合發(fā)設(shè)的法體做法表“集中三一上一集中理村土地統(tǒng)進拆償統(tǒng)全范圍的地拆、償作。有村地建單位一與委簽征地遷，并將地遷償統(tǒng)結(jié)算管會并管會按準算償農(nóng)拆安的具體工則管會一織進二集中置民住統(tǒng)進行合發(fā)采集用地的式對給民安置地行一劃統(tǒng)一發(fā)統(tǒng)建設(shè)由集體建管；三是中用地償置費統(tǒng)安農(nóng)生活安資金管會一部咸嘉村置養(yǎng)金的式存銀一部則來投小綜開得銀利開發(fā)所利物業(yè)入以紅的式放農(nóng)時過立房產(chǎn)發(fā)公物管理公筑司開業(yè)門和套經(jīng)場等形辟業(yè)道置村就。3.5幾個安置模式的對比和評價表31 安模的比評價分類模式特點適合區(qū)優(yōu)勢不足穩(wěn)定型土地換保障模式平穩(wěn)有障：把征地補償同解決被征地農(nóng)民的社會保障有機結(jié)合起來；將征地補償費直接轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣辖穑贿m合地區(qū)范圍較廣目前已經(jīng)實施地區(qū)：海，江蘇浙等地平穩(wěn)渡保障了失地農(nóng)民的合法權(quán)益有效化解了他們的生活風險保障社穩(wěn)定失地民發(fā)問題農(nóng)民無分城化益，脫貧富失地民市化題失地民女就業(yè)入學問、房題發(fā)展型土地入股模式分享益：將土地征用補償費或者是土地按使用權(quán)折合為份過商，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶通過合同約定獲取收益適合經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)沿經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)如廣東佛的德、南海浙溫州的龍港鎮(zhèn)等多采用種式。如果業(yè)益解決農(nóng)民生活保障和發(fā)展問題農(nóng)民能夠享受土地未來的益減輕了企業(yè)的資金負擔農(nóng)民分享城市化現(xiàn)實的補償費用折合成股票進行發(fā)放，難以解決失地農(nóng)民現(xiàn)實的生困。農(nóng)民與企業(yè)之間建立了利益與風險共存的關(guān)系風險大集中開發(fā)模式將土地征用款由村集體統(tǒng)一使用，作為村集體的創(chuàng)業(yè)基金，通過村集體創(chuàng)辦企業(yè)，實現(xiàn)資金的增值和資本積。適合經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)例城市近郊等發(fā)展機會較的方，如石家莊市槐底村。解決了失地農(nóng)民的生產(chǎn)和活又決村集體創(chuàng)業(yè)資金不足的難題如資運得當增解失農(nóng)民的展題利益，有發(fā)展，可致富存在產(chǎn)權(quán)不明晰的情況風險較大，若投資失利，體濟受損對離開本地農(nóng)民無保障綜合安置模式將農(nóng)業(yè)安置、就業(yè)安置和集中開發(fā)安置等多種安置方式結(jié)合在一起適合地區(qū)范圍較廣留地集中安置是安居樂業(yè)基合發(fā)建設(shè)開啟了失地農(nóng)民就業(yè)展門。留地集中起來的財產(chǎn)部分權(quán)夠晰市場程較差資產(chǎn)險可免。注：者理4.幾點啟示綜合述究本認對于地民置以為以兩部進。4.1短期可執(zhí)行措施第一安方因因制宜遵借模超越式根各特采不同的安方可循鑒已的式又超模式所遵模指必遵客觀規(guī)律、城市化發(fā)展進程,借鑒其他地區(qū)的先進經(jīng)驗。所謂超越模式，就是要避免模式的不足之處不不自特盲目襲。第二著關(guān)開性項目選以咸嘉槐底南等區(qū)功驗來，必須擇場險小資金益較定項別考與工區(qū)設(shè)城化能相配的營發(fā)目利用限土征款與城化能配的業(yè)開農(nóng)民通過股紅中到久的續(xù)益。第三加市化營優(yōu)化體源置市是資優(yōu)配的效段社會主義場濟設(shè)