多元目標(biāo)約束下的結(jié)構(gòu)性減稅政策評析

多元目標(biāo)約束下的結(jié)構(gòu)性減稅政策評析

一、引言為了應(yīng)對全球金融危機對我國實體經(jīng)濟的沖擊，2008年底，我國決定再度實施擴張性財政政策，以實現(xiàn)“保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的宏觀經(jīng)濟目標(biāo)。相比于1998年實施的積極財政政策，本輪積極財政政策在強調(diào)增加政府支出的同時，還輔之以結(jié)構(gòu)性減稅政策，旨在通過減稅降低企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)，激勵投資需求和消費需求，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展。關(guān)于結(jié)構(gòu)性減稅，安體富(2009)認(rèn)為，結(jié)構(gòu)性減稅是指主要稅種實行政策性減稅，不排除個別稅種、輔助性稅種進(jìn)行增稅，但算總賬是減輕企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)，刺激投資和消費。①中國國際稅收研究會課題組(2009)認(rèn)為，結(jié)構(gòu)性減稅具有五方面特征：有減有增，以減為主；有實有虛，以實為主；動用增量，不動存量；突出特定，避免普惠；有內(nèi)有外，擴內(nèi)穩(wěn)外。稅收政策調(diào)整應(yīng)堅持短期目標(biāo)與長期規(guī)劃相結(jié)合，堅持結(jié)構(gòu)性減稅與保障收入相結(jié)合，堅持完善稅制與加強征管相結(jié)合。②高培勇(2009)認(rèn)為，結(jié)構(gòu)性減稅既不是全面、大規(guī)模的減稅，也有別于有增有減的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，結(jié)構(gòu)性減稅的出發(fā)點和歸宿，是納稅人實質(zhì)稅負(fù)水平的下降和政府稅收收入的減少。減稅不是應(yīng)對金融危機的權(quán)宜之計，要立足長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考慮，不能脫離既有的稅制改革方案軌道。③李心源(2009)認(rèn)為，結(jié)構(gòu)性減稅不僅是應(yīng)對金融危機的短期政策，而且是長期稅制優(yōu)化過程的重要組成部分。④綜上所述，學(xué)術(shù)界對結(jié)構(gòu)性減稅問題有兩個基本共識：結(jié)構(gòu)性減稅不排斥增稅，但應(yīng)以減稅為主；結(jié)構(gòu)性減稅應(yīng)與稅制改革的長期目標(biāo)相結(jié)合。但上述研究對于下列問題基本沒有涉及或涉及不多：我國是否應(yīng)該減稅？“有增有減，以減為主”的結(jié)構(gòu)性減稅政策能否實現(xiàn)“擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”進(jìn)而“保增長”的目標(biāo)？結(jié)構(gòu)性減稅政策是否具有時效性？本文試圖從稅收職能的角度回答上述問題。二、結(jié)構(gòu)性減稅政策的約束條件在現(xiàn)代社會中，稅收作為國家參與社會產(chǎn)品分配的最重要手段，具有籌集收入、調(diào)節(jié)經(jīng)濟和促進(jìn)社會公平三大職能(或目標(biāo))，稅制的改革和調(diào)整要有利于這三大職能實現(xiàn)。即，稅收政策的制定要受這三大職能約束，結(jié)構(gòu)性減稅政策的作用效果也要受這三大職能制約。⑤(一)結(jié)構(gòu)性減稅政策的收入約束對于結(jié)構(gòu)性減稅政策收入約束的探討，實質(zhì)上就是回答“我國是否應(yīng)該減稅”的問題，涉及減稅的必要性和可行性兩個方面。1.關(guān)于減稅的必要性。判斷一國有無減稅的必要，關(guān)鍵看該國宏觀稅負(fù)的輕重。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，衡量我國宏觀稅負(fù)的指標(biāo)有三個口徑。從表1可知，從1994-2008年的15年中，我國稅負(fù)最高的是2007年，小口徑、中口徑宏觀稅負(fù)分別為18.28％和20.57％。這一宏觀稅負(fù)與世界各主要國家不含社會保障稅(繳款)的宏觀稅負(fù)相比，仍處于較低水平。據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)的統(tǒng)計，從1990-2005年的16年中，20個工業(yè)化國家的平均宏觀稅負(fù)一直在21.8％～23.78％的區(qū)間內(nèi)波動，這一水平比我國宏觀稅負(fù)最高的2007年還要高。22個發(fā)展中國家2004年的平均宏觀稅負(fù)為19.33％，我國2004年小口徑、中口徑的宏觀稅負(fù)分別為15.12％和16.51％，遠(yuǎn)低于發(fā)展中國家的平均水平。⑥由此判斷，與國際相比，我國小口徑、中口徑的宏觀稅負(fù)并不高。關(guān)于我國宏觀稅負(fù)的爭論主要集中在大口徑宏觀稅負(fù)的衡量上。由于我國正處于經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型期，政府收入除了財政收入外，還包括大量的行政事業(yè)性收費、政府性基金、社會保障基金收入、預(yù)算外收入、土地出讓金收入及各地區(qū)各部門“自立規(guī)章、自收自支”的各種收費、罰款、集資、攤派等制度外收入。綜合考慮各種收入形式，據(jù)高培勇(2009)、⑦呂冰洋、禹奎(2009)⑧測算，現(xiàn)階段我國大口徑宏觀稅負(fù)可能超過30％。按照這一水平判斷，我國納稅人的整體負(fù)擔(dān)處于較高水平，確實到了減稅的時候了。這里的“減稅”暗含這樣一個邏輯，即我國納稅人的過高負(fù)擔(dān)是由稅收本身所引起的，國家減少征稅，就可以降低納稅人的負(fù)擔(dān)水平。但實際情況并非如此。我國目前大口徑宏觀稅負(fù)與中、小口徑宏觀稅負(fù)大約相差10個百分點，這個差距主要是由于我國納稅人的非稅負(fù)擔(dān)過高所導(dǎo)致的。在這種情況下，減稅只能降低納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，即降低中、小口徑的宏觀稅負(fù)，卻不能從根本上降低納稅人整體負(fù)擔(dān)，即減稅未必能夠減負(fù)。因此，在現(xiàn)階段，降低我國納稅人整體負(fù)擔(dān)的根本途徑是“減費”而不是“減稅”，從稅收負(fù)擔(dān)本身分析，我國目前沒有減稅的必要性。2.關(guān)于減稅的可行性。判斷當(dāng)前的減稅政策是否可行，關(guān)鍵看財政是否具備減稅空間。從財政收入看，受經(jīng)濟增長減速等因素影響，自2008年10月開始，全國財政收入開始出現(xiàn)負(fù)增長，這一下跌勢頭一直延續(xù)到2009年5月才略有好轉(zhuǎn)。截至2009年6月，全國財政收入33976.14億元，比去年同期減少832.05億元，下降2.4％。其中，中央本級收入17704億元，同比下降9.4％；財政收入中的稅收收入29530.07億元，減收1895.68億元，同比下降了6％。雖然截至2009年8月份，全國財政收入累計45909.52億元，同比增長了2.6％，但中央本級收入為24516.39億元，同比仍下降1.6％；2009年1～8月，中央本級收入累計增幅比預(yù)算要求的增幅低11.4個百分點，完成預(yù)算任務(wù)仍然艱巨，全年財政收支緊張矛盾突出。⑨從財政支出看，2009年全國財政預(yù)算支出76235億元，同比增長22.1％。其中，中央財政預(yù)算支出43865億元，增加8485.01億元，同比增長24％。⑩2009年全國財政預(yù)算赤字為9500億元，赤字比率已接近3％的國際警戒線，達(dá)到歷史最高點。隨著我國公共支出規(guī)模的不斷擴大，財政赤字逐漸增加的局面將不可避免。在支出項目中，2009年中央政府用于保障性住房建設(shè)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及農(nóng)村民生工程建設(shè)，鐵路、公路、機場等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等社會事業(yè)發(fā)展，節(jié)能減排和生態(tài)建設(shè)，支持企業(yè)自主創(chuàng)新、技術(shù)改造及結(jié)構(gòu)調(diào)整，地震災(zāi)后恢復(fù)重建(基金)投資等公共投資預(yù)算總量為9080億元，比上年增加4875億元。按照4萬億元擴大內(nèi)需投資計劃的安排，2010年，中央財政還要在上述項目上安排新增投資5885億元。(11)考慮到我國多年來在“三農(nóng)”、教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的歷史欠賬，這方面的支出有助于增進(jìn)社會公平和刺激國內(nèi)消費需求，預(yù)計在未來年度，這方面支出還將持續(xù)顯著增長。根據(jù)拉弗的減稅理論，以降低稅率為主的減稅政策并不必然導(dǎo)致稅收收入的減少，從長期來看，減稅也能夠帶來稅收收入的增長。但在短期內(nèi)，減稅一般會導(dǎo)致政府稅收收入的減少。在財政收入增速緩慢、財政支出增長迅猛的背景下，財政已沒有進(jìn)一步減稅的空間，結(jié)構(gòu)性減稅政策受收入約束明顯，大規(guī)模的減稅政策更不可行。從2009年下半年的稅收政策實踐看，受財政收入增長緩慢的影響，國家稅務(wù)總局已經(jīng)出臺政策加強了對個人所得稅和白酒消費稅的征管，提高了卷煙的消費稅稅率并增加了征稅環(huán)節(jié)。(二)結(jié)構(gòu)性減稅政策的調(diào)節(jié)約束促進(jìn)經(jīng)濟總量平衡和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟的目標(biāo)，稅收政策的制定和調(diào)整要有利于上述目標(biāo)的實現(xiàn)，即通過結(jié)構(gòu)性減稅政策實現(xiàn)“擴內(nèi)需，調(diào)結(jié)構(gòu)”以“保增長”的目標(biāo)。1.結(jié)構(gòu)性減稅政策對經(jīng)濟總量的調(diào)節(jié)約束?，F(xiàn)代西方財政政策(凱恩斯主義)認(rèn)為，“總收入→(總消費+總投資)→總產(chǎn)出→總收入”的產(chǎn)出循環(huán)決定著國內(nèi)生產(chǎn)總值能否達(dá)到均衡，經(jīng)濟能否保持穩(wěn)定地自主增長。在這個產(chǎn)出循環(huán)中，“總消費+(總儲蓄→總投資)”是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。(12)經(jīng)濟危機的根源在于“有效需求不足”，即“總消費+總投資”的相對不足。積極財政政策的作用機理在于：增加政府支出和投資，補充民間投資需求的不足；通過減稅，增加居民的可支配收入，刺激居民的消費需求。在“增支減稅”的共同作用下，提高全社會的“總消費+總投資”水平，從而增加總產(chǎn)出，進(jìn)而增加總收入，實現(xiàn)經(jīng)濟自動穩(wěn)定增長。由此可知，減稅的目的在于刺激居民的消費需求，促進(jìn)經(jīng)濟均衡增長。目前實施的結(jié)構(gòu)性減稅政策能否實現(xiàn)刺激消費需求，促進(jìn)經(jīng)濟均衡增長的目的？首先，導(dǎo)致本輪中國經(jīng)濟增長下滑的直接原因是由金融危機引發(fā)的外部市場需求的下降，相對而言，總供給是過剩的。結(jié)構(gòu)性減稅政策既不能降低相對過剩的內(nèi)部供給水平，也不能從實質(zhì)上提高外部需求能力。其次，減稅政策能否實現(xiàn)刺激消費、促進(jìn)經(jīng)濟增長的目標(biāo)，還要受一國的稅制結(jié)構(gòu)和居民邊際消費傾向的制約。從歐美各國的減稅實踐看，減免個人所得稅對刺激需求的作用效果最為顯著。歐美國家大都以直接稅為主，所得稅尤其是個人所得稅在稅收收入中占比較大，減稅(或退稅)能夠讓個人直接受益，對刺激消費的作用較為明顯。我國的稅制結(jié)構(gòu)以間接稅為主，個人所得稅僅占全部稅收收入的不到7％，加之受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，占我國人口大多數(shù)的農(nóng)民基本上不繳納個人所得稅，這將嚴(yán)重制約我國減稅政策對消費需求刺激作用的發(fā)揮。另據(jù)方福前(2009)的分析，人均可支配收入水平是中國居民人均消費需求的最主要決定因素，中國居民消費需求不足的主要原因是國民收入分配格局不斷向政府部門和企業(yè)部門傾斜，居民收入在國民收入分配中的比重不斷降低。(13)按此分析，當(dāng)前“擴內(nèi)需”的關(guān)鍵是要提高居民收入在國民收入分配中所占比重。在我國以間接稅為主體、個人所得稅規(guī)模不大的稅制結(jié)構(gòu)下，減稅能否直接增加個人的可支配收入水平，還要受勞動力市場供求彈性的限制，這更增加了“減稅→刺激居民消費需求”作用效果的不確定性。從居民的邊際消費傾向來看，歐美國家居民的邊際消費傾向普遍較高，居民的減稅收益很大一部分將轉(zhuǎn)化為消費。2002-2007年，美國居民邊際消費傾向在0.86～1.31間變動。(14)我國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程中，由于包括社會保障、醫(yī)療、教育等與市場機制相適應(yīng)的福利安排滯后于市場的發(fā)展，居民大量地承擔(dān)了轉(zhuǎn)軌成本，出于對未來支出預(yù)期的擔(dān)心，我國居民的邊際消費傾向相對不高，并呈連年下降趨勢(表2)，這也使得旨在通過減稅刺激居民消費需求的目標(biāo)難以實現(xiàn)。2.結(jié)構(gòu)性減稅政策對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)約束。優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是保證經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、和諧發(fā)展的重要前提。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化包括需求結(jié)構(gòu)優(yōu)化和供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩個方面。需求結(jié)構(gòu)優(yōu)化是指優(yōu)化消費、投資、出口等比例關(guān)系，供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化是指政府運用各種政策手段調(diào)整城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等關(guān)系。從需求結(jié)構(gòu)角度分析，“低消費、高投資、高凈出口”是長期存在于我國經(jīng)濟比例關(guān)系中的突出問題。從三大需求對GDP增長貢獻(xiàn)率來看，我國的經(jīng)濟增長過于依賴投資。如下圖所示，自2001年以來，投資對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)一直高于消費，從2005年開始，投資對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)部分被凈出口取代，凈出口對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)開始顯著，但消費對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)始終變化不大。如前所述，由于受稅制結(jié)構(gòu)和居民消費傾向的影響，結(jié)構(gòu)性減稅政策在短期內(nèi)很難起到刺激居民消費需求的作用。相反，以增值稅轉(zhuǎn)型和降低出口退稅率為主的減稅政策會起到進(jìn)一步擴張投資和凈出口的作用。資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒(2007)》有關(guān)數(shù)據(jù)計算。2001-2007年我國消費、投資、凈出口對GDP貢獻(xiàn)率（單位：％）從供給結(jié)構(gòu)的角度分析，結(jié)構(gòu)性減稅政策具有一定的作用空間，但從長期來看其作用有限。在取消農(nóng)業(yè)稅的背景下，結(jié)構(gòu)性減稅政策很難對增加農(nóng)民收入、刺激農(nóng)村消費需求、緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾起到有效作用。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，如表3所示，第二產(chǎn)業(yè)在占比和增長速度方面均超第三產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比例已從2002年的41.47％下降到2006年的39.35％，第三產(chǎn)業(yè)的增長速度也從2004年開始下降，大大低于第二產(chǎn)業(yè)的增長速度。這顯然與我國擴大內(nèi)需、大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略不相符合。就稅收調(diào)節(jié)而言，由于大量勞務(wù)課稅不能在增值稅中抵扣，導(dǎo)致對第三產(chǎn)業(yè)的重復(fù)課稅現(xiàn)象嚴(yán)重，不利于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這應(yīng)該是第三產(chǎn)業(yè)增長緩慢的一個原因。在第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，以增值稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)和分享機制，導(dǎo)致地方政府熱衷于優(yōu)先發(fā)展重化工業(yè)，并導(dǎo)致地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，產(chǎn)業(yè)集中度低。第一產(chǎn)業(yè)在免除農(nóng)業(yè)稅后，由于增值稅抵扣鏈條的不完整，其負(fù)擔(dān)的貨物與勞務(wù)增值稅仍較高，也影響著第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些矛盾的解決不是單純的結(jié)構(gòu)性減稅所能實現(xiàn)的，這需要從優(yōu)化稅制的角度考慮對對我國稅制結(jié)構(gòu)(尤其是增值稅和營業(yè)稅)進(jìn)行大范圍的調(diào)整，其中不僅涉及減稅的問題，還涉及中央與地方財稅體制問題。再如，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整要有利于實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，這就要求稅收政策的制定要有利于促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，有利于促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約。這些目標(biāo)的實現(xiàn)，更是結(jié)構(gòu)性減稅所不能完成的，需要從長遠(yuǎn)考慮完善我國稅制，其中大部分是增稅的政策，如改資源稅由從量定額到從價定率征收，提高資源類產(chǎn)品、高能耗產(chǎn)品的消費稅率及適時開征環(huán)境保護(hù)稅等。(三)結(jié)構(gòu)性減稅政策的公平約束經(jīng)過30年改革開放，在取得巨大經(jīng)濟發(fā)展成就的同時，我國居民收入分配差距不斷擴大已成為不爭的事實。據(jù)世界銀行《2006年世界發(fā)展報告》顯示，2004年我國的基尼系數(shù)為0.469，收入分配不公現(xiàn)象已相當(dāng)嚴(yán)重。居民收入分配差距的擴大，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟的平穩(wěn)、健康發(fā)展和社會主義和諧社會的建立。財政主要運用兩種政策工具調(diào)節(jié)收入分配差距，促進(jìn)社會公平分配：一是通過擴大社會保障類支出“濟貧”，二是通過稅收政策調(diào)節(jié)“劫富”。在促進(jìn)社會公平分配方面，我國現(xiàn)行稅制調(diào)節(jié)環(huán)節(jié)單一，調(diào)節(jié)力度薄弱，必須對相關(guān)稅種進(jìn)行較大改革或整合，才能形成較為完善的稅收調(diào)節(jié)體系。具體而言，在個人收入的取得階段，主要是對個人所得稅進(jìn)行改革，將目前的分類所得稅制改為分類與綜合相結(jié)合的所得稅制，改分項調(diào)節(jié)為綜合調(diào)節(jié)，加強對個人總收入的調(diào)節(jié)力度，既有助于公平稅負(fù)，又有助于社會財富的公平分配。在收入的使用階段，主要對消費稅進(jìn)行改革，提高奢侈品、高檔消費品和高檔消費行為的稅率。在收入(財產(chǎn))的保有階段，通過對目前財產(chǎn)稅制的整合，開征房地產(chǎn)稅(或稱物業(yè)稅)，加大對個人存量財產(chǎn)的調(diào)節(jié)力度。由此形成稅收對個人財富的取得、使用、保有的多環(huán)節(jié)調(diào)節(jié)，條件成熟時，還可以考慮開征遺產(chǎn)稅和贈與稅。這些旨在促進(jìn)收入公平分配的稅收政策主要以增稅為主，目前的結(jié)構(gòu)性減稅政策不能起到促進(jìn)收入公平分配的作用。三、結(jié)構(gòu)性減稅政策的時效性為了消除金融危機對本國經(jīng)濟的沖擊，大部分國家都不同程度地運用減稅政策來刺激消費和促進(jìn)投資，以加快經(jīng)濟復(fù)蘇步伐。在各國為應(yīng)對金融危機所采取的稅收政策中，大部分稅收政策都具有明確的時效性。如，美國的減稅政策規(guī)定：政府在2009和2010稅收年度，給予每個中低收入居民納稅人每年不超過500美元(每個家庭不超過1000美元)的個人所得稅抵免；對企業(yè)2009年新購置的資產(chǎn)給予特別扣除；企業(yè)在2008年和2009年發(fā)生的經(jīng)營虧損可以向前結(jié)轉(zhuǎn)5年。英國的減稅政策規(guī)定：從2008年12月31日至2009年12月31日，英國增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率從17％降至15％；2009-2010納稅年度，將個人所得稅基本扣除標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高440英鎊，從每人6035英鎊提高到6475英鎊。在爆發(fā)金融危機的背景下，明確減稅政策的時效性至少有兩個好處：一是可以提升市場主體的信心。減稅政策的執(zhí)行期限向市場傳遞著經(jīng)濟復(fù)蘇的信號，即政府有能力在未來某個時日到來之前，使經(jīng)濟步入持續(xù)均衡發(fā)展的軌道，提升市場主體的信心，刺激消費需求和投資需求，加快經(jīng)濟復(fù)蘇。二是可以使市場主體對稅收政策的未來走勢有一個大體明確的預(yù)期，以便市場主體能夠根據(jù)政策的變化作出決策，降低風(fēng)險，提高效率。反觀我國在金融危機前后出臺的各項結(jié)構(gòu)性減稅政策，(15)除去已經(jīng)實施的車輛購置稅優(yōu)惠和即將實施的小型微利企業(yè)所得稅減免優(yōu)惠外，其他各項減稅政策，如證券交易印花稅、個人存款利息所得稅、房地產(chǎn)交易營業(yè)稅、出口退稅等，均未明確政策的執(zhí)行期限。這就使得市場主體不明確這些減稅政策究竟是應(yīng)對金融危機的應(yīng)急性措施還是指導(dǎo)未來決策的長期政策，增加了市場主體投資決策的不確定性。另外，減稅政策執(zhí)行期限的不明確，增加了未來稅收政策變化的可能性，使得市場主體對未來政策不確定性的預(yù)期進(jìn)一步增強，不利于市場主體恢復(fù)信心、提高決策效率。注釋：①安體富《結(jié)構(gòu)性減稅：非常時期的非常之策》，《地方財政研究