基于治理過(guò)程變革的政府績(jī)效管理框架

基于治理過(guò)程變革的政府績(jī)效管理框架

一、背景一段時(shí)期以來(lái)，政府績(jī)效評(píng)估成了國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的一大研究熱點(diǎn)，但絕大多數(shù)研究者存在著為評(píng)估而評(píng)估的傾向，集中于討論評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)收集、評(píng)估主體選擇、評(píng)估結(jié)果的使用等方面，而少有人從管理過(guò)程的角度去探討政府績(jī)效評(píng)估問(wèn)題。在企業(yè)管理界，傳統(tǒng)的績(jī)效考核早已被現(xiàn)代的績(jī)效管理所代替。關(guān)于兩者的關(guān)系，有學(xué)者進(jìn)行了以下的概括：績(jī)效管理是一個(gè)完整的系統(tǒng)，而績(jī)效考核①只是這個(gè)系統(tǒng)中的一部分；績(jī)效管理是一個(gè)過(guò)程，注重過(guò)程管理，而績(jī)效考核是一個(gè)階段性的總結(jié)；績(jī)效管理有著完善的計(jì)劃、監(jiān)督和控制的手段和方法，而績(jī)效考核只是提取績(jī)效信息的一個(gè)手段；績(jī)效管理注重能力的培養(yǎng)，而績(jī)效考核則只注重成績(jī)的大小。從這里我們可以發(fā)現(xiàn)，績(jī)效考核與績(jī)效管理兩者之間的最大差別在于，前者只是作為對(duì)組織及其成員工作成績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)的一種手段，而后者則是促進(jìn)組織及其成員提升工作績(jī)效的管理過(guò)程體系。我們知道，無(wú)論是組織還是個(gè)人，要獲得更好的績(jī)效，就必須從改變行為過(guò)程開(kāi)始，結(jié)果的改變?nèi)Q于過(guò)程的改變。因此，探討績(jī)效評(píng)估的有效途徑也必須從過(guò)程管理入手，政府績(jī)效評(píng)估的稱謂也應(yīng)由政府績(jī)效管理代替②，只有這樣，才能更好地對(duì)政府管理行為的內(nèi)涵進(jìn)行科學(xué)的界定。從過(guò)程管理的角度探討政府績(jī)效管理問(wèn)題的代表性成果是李陽(yáng)的《從績(jī)效評(píng)估到績(jī)效管理：地方政府管理的轉(zhuǎn)向》一文。該文認(rèn)為應(yīng)從過(guò)程管理的角度矯正政府績(jī)效評(píng)估，并提出了政府績(jī)效管理的四個(gè)環(huán)節(jié)，即績(jī)效指標(biāo)設(shè)定、績(jī)效跟蹤和輔導(dǎo)、績(jī)效結(jié)果的評(píng)估、績(jī)效狀況的反饋和改進(jìn)。但該文主要是從企業(yè)績(jī)效管理的一般過(guò)程推導(dǎo)出政府績(jī)效管理的過(guò)程和環(huán)節(jié)，沒(méi)有結(jié)合政府績(jī)效管理過(guò)程中所顯示出的公共性和治理變革特點(diǎn)去考察，也沒(méi)有深入具體的實(shí)踐之中去探討治理改進(jìn)和績(jī)效提升的途徑。鑒于此，本文首先將政府績(jī)效管理作為一種治理過(guò)程來(lái)進(jìn)行理論闡述，梳理出其中需要解決的基本問(wèn)題，然后通過(guò)福建省永定縣的案例探討其實(shí)踐途徑。以永定縣為例，是在比較國(guó)內(nèi)不同地方政府績(jī)效評(píng)估方案后所做的選擇。筆者通過(guò)實(shí)地調(diào)研和參加學(xué)術(shù)研討會(huì)，以及對(duì)中國(guó)學(xué)術(shù)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)等途徑進(jìn)行檢索，得到了包括廣東、江蘇、福建等16個(gè)省(市、區(qū))共36套政府績(jī)效評(píng)估方案文本，涵蓋了各層級(jí)地方政府實(shí)施的考核。通過(guò)比較發(fā)現(xiàn)，它們中的大多數(shù)止步于傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估層面，僅涉及指標(biāo)設(shè)計(jì)、信息采集、評(píng)估和結(jié)果使用等狹義評(píng)估環(huán)節(jié)。有學(xué)者認(rèn)為，這種重結(jié)果不重過(guò)程改進(jìn)的評(píng)估活動(dòng)“沒(méi)有將績(jī)效評(píng)估作為一種方法，不認(rèn)為其本身會(huì)有足夠的權(quán)力去促進(jìn)公共機(jī)構(gòu)發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化……幾乎沒(méi)有什么影響”，甚至還可能帶來(lái)更為嚴(yán)重的后果，如一些被評(píng)估對(duì)象弄虛作假，故意夸大績(jī)效或錯(cuò)誤地解釋績(jī)效指標(biāo)等。唯有福建省的方案較完整地涉及績(jī)效管理的過(guò)程環(huán)節(jié)，績(jī)效評(píng)估正在被績(jī)效管理所取代，其做法處于全國(guó)的領(lǐng)先地位。之所以又選擇永定縣來(lái)考察，在于其經(jīng)驗(yàn)得到了福建省政府的充分肯定。2008年10月31日在廈門召開(kāi)的福建全省縣(市、區(qū))政府績(jī)效管理研討會(huì)上，永定縣是四個(gè)典型之一。永定屬于較偏遠(yuǎn)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度均不如其他發(fā)達(dá)地區(qū)，但政府績(jī)效管理卻能脫穎而出，說(shuō)明具有較好的代表性。本文有關(guān)永定縣的資料來(lái)自筆者于2008年11月20～22日前往該縣所做的實(shí)地調(diào)查，包括文獻(xiàn)資料、訪談?dòng)涗浐陀^察材料，以及在實(shí)地調(diào)查結(jié)束后通過(guò)電話回訪所得到的相關(guān)信息。二、基于治理過(guò)程變革的政府績(jī)效管理理論闡釋要闡明當(dāng)代政府績(jī)效管理所蘊(yùn)含的治理過(guò)程變革邏輯，需要從頭說(shuō)起。傳統(tǒng)公共行政的理論假設(shè)是通過(guò)科層的等級(jí)控制而形成程序化的責(zé)任機(jī)制，并通過(guò)政治責(zé)任機(jī)制與行政責(zé)任機(jī)制的銜接而解決責(zé)任性問(wèn)題。但由于政治領(lǐng)導(dǎo)缺乏專業(yè)知識(shí)，使他們多少存在一些瞎指揮的問(wèn)題，利益集團(tuán)和黨派利益的制約又使其決策不一定能如實(shí)反映民眾意志，從而導(dǎo)致政治責(zé)任與行政責(zé)任的脫節(jié)，使責(zé)任性難以確定并產(chǎn)生失衡，傳統(tǒng)公共行政并不能真正解決公共責(zé)任問(wèn)題。又由于傳統(tǒng)的科層制度在運(yùn)行過(guò)程中過(guò)于強(qiáng)調(diào)規(guī)則而導(dǎo)致了官僚主義低效率，再加上第二次世界大戰(zhàn)以后在國(guó)家干預(yù)和福利國(guó)家的施政理念指導(dǎo)下，西方很多國(guó)家的政府背上了太多的包袱，不堪重負(fù)。傳統(tǒng)的官僚制政府治理模式“既妨礙民主又不能提高效率”。正是在這一背景下，20世紀(jì)末期西方國(guó)家掀起了一場(chǎng)政府再造運(yùn)動(dòng)，該運(yùn)動(dòng)的前期側(cè)重于使政府“卸載”，后期側(cè)重于績(jī)效管理，其目的是要實(shí)現(xiàn)對(duì)政治與行政的整合，即實(shí)現(xiàn)對(duì)民主行政與效率行政的整合，促成消極自由與積極民主之間的妥協(xié)與合作，在追求提高政府運(yùn)作效率的同時(shí)促進(jìn)社會(huì)公平，達(dá)成精英自由與大眾民主的妥協(xié)。效率邏輯和公共責(zé)任邏輯是其中不可或缺的兩個(gè)方面。這時(shí)的政府績(jī)效管理與早期的政府績(jī)效評(píng)估有著明顯區(qū)別。早期政府績(jī)效評(píng)估主要關(guān)注的是輸入成本問(wèn)題，有的學(xué)者把它們描述為“績(jī)效審計(jì)”，目的是發(fā)現(xiàn)阻礙運(yùn)營(yíng)控制的問(wèn)題、降低成本和改進(jìn)操作方法。但由于沒(méi)有對(duì)政府結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作方式進(jìn)行相應(yīng)的改革，評(píng)估并沒(méi)有導(dǎo)致政府成本的下降和效率的提高。而政府再造運(yùn)動(dòng)中的政府績(jī)效管理則不同，它伴隨著減少政府職能、引入市場(chǎng)機(jī)制、改革人事管理制度、組織結(jié)構(gòu)扁平化、業(yè)務(wù)流程再造、電子政務(wù)建設(shè)等諸多涉及政府治理過(guò)程的重大變革，產(chǎn)生了較好的效果。此外，通過(guò)績(jī)效管理重塑責(zé)任機(jī)制，如通過(guò)績(jī)效報(bào)告和計(jì)劃的多層監(jiān)督和專業(yè)化的評(píng)估減少信息的不對(duì)稱性，通過(guò)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果公開(kāi)化，引入民眾評(píng)估的辦法，強(qiáng)化政府對(duì)公眾負(fù)責(zé)的責(zé)任感；政府與社區(qū)、公民之間結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟，公眾直接參與政府戰(zhàn)略目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的制定，參與決定財(cái)政安排等?？梢哉f(shuō)，圍繞提高績(jī)效這一核心，當(dāng)代政府績(jī)效管理引起的上述治理過(guò)程的變革，改善了原有的政治委托代理關(guān)系中的諸多困境，較好地顯示出效率價(jià)值和公共責(zé)任價(jià)值。因此，離開(kāi)了對(duì)治理過(guò)程變革的洞察，就難以準(zhǔn)確理解當(dāng)代政府績(jī)效管理的真實(shí)要義。在論述政府績(jī)效管理問(wèn)題時(shí)，很多西方學(xué)者從系統(tǒng)的角度加以考察，構(gòu)建了相應(yīng)的模型。一是Ingraham、Joyce和Donahue的政府績(jī)效模型(見(jiàn)圖1)。從中可看出，在一定的資源投入的情況下，決定政府績(jī)效高低的最主要因素是管理能力。其中，財(cái)政管理包括財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行，主要是根據(jù)政府的發(fā)展戰(zhàn)略配置資源，“有效和負(fù)責(zé)任地花錢”。人力資源管理則涉及人力的合理配置和激勵(lì)問(wèn)題。信息技術(shù)管理涉及如何收集、分析和使用信息等方面，對(duì)于眾多復(fù)雜的公共事務(wù)而言，信息技術(shù)具有關(guān)鍵的聯(lián)結(jié)功能。而資產(chǎn)管理則涉及長(zhǎng)期規(guī)劃、項(xiàng)目?jī)?yōu)先次序、確定適當(dāng)?shù)念A(yù)算資源以保證基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)、關(guān)注資產(chǎn)與運(yùn)作預(yù)算之間的關(guān)系等方面，它們與政府的價(jià)值取向、愿景、決策機(jī)制和回應(yīng)性等密切相關(guān)。在這個(gè)框架中，績(jī)效評(píng)估屬于人力資源管理的一部分，顯然，僅靠它是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，良好的政府績(jī)效需要諸多管理過(guò)程的配合和多方面管理能力的提升。我們可以把人力資源管理和信息技術(shù)管理看做是內(nèi)部管理問(wèn)題，而財(cái)政管理和資產(chǎn)管理則涉及政府治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。也就是說(shuō)，良好的政府績(jī)效來(lái)自于內(nèi)部管理過(guò)程和政府治理結(jié)構(gòu)的改進(jìn)。圖1政府績(jī)效模型二是由Mwita構(gòu)建的政府績(jī)效管理五因素模型(見(jiàn)圖2)。這個(gè)模型涉及政府治理和績(jī)效管理過(guò)程的三個(gè)環(huán)節(jié)：一是使命陳述，即明晰政府部門存在的目的是追求公共利益，體現(xiàn)的是公共責(zé)任，需要滿足公眾的期望，否則公共部門就失去了存在的價(jià)值，這是績(jī)效管理的根本前提。二是在績(jī)效管理中必須有相關(guān)的行動(dòng)計(jì)劃和措施，以促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)的落實(shí)。三是績(jī)效管理是一個(gè)由目標(biāo)設(shè)置、跟蹤反饋、控制、評(píng)估、獎(jiǎng)懲等環(huán)節(jié)構(gòu)成的循環(huán)過(guò)程，過(guò)程管理決定績(jī)效結(jié)果。三是歐盟的通用評(píng)估框架(CAF)模型。1998年至1999年，歐洲質(zhì)量管理基金會(huì)(EFQM)、德國(guó)施派耶爾學(xué)院(SpeyerAcademy)和歐洲行政學(xué)院(EIPA)在歐洲公共管理局的領(lǐng)導(dǎo)下，合作完成了通用評(píng)估框架的設(shè)計(jì)，旨在建立一個(gè)適合所有公共部門的通用的管理質(zhì)量評(píng)估框架(見(jiàn)圖3)。這個(gè)模型具有很強(qiáng)的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)，績(jī)效、顧客、雇員和社會(huì)結(jié)果是通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)力、人力資源管理、政策和戰(zhàn)略、合作伙伴和資源管理以及變革管理等能動(dòng)的過(guò)程管理取得的，很好地說(shuō)明了一個(gè)組織要想取得卓越的結(jié)果應(yīng)當(dāng)做什么。四個(gè)結(jié)果因素和五個(gè)能動(dòng)因素共同揭示了過(guò)程與結(jié)果、效率與公共責(zé)任的績(jī)效邏輯和治理創(chuàng)新這些當(dāng)代政府績(jī)效管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。由于通用評(píng)估框架具有簡(jiǎn)便易行和問(wèn)題診斷的功能，有利于公共機(jī)構(gòu)治理過(guò)程的改善，目前在很多歐洲國(guó)家的公共機(jī)構(gòu)中得到運(yùn)用。四是平衡計(jì)分卡(BSC)模型。1992年，美國(guó)著名的管理大師卡普蘭和復(fù)興方案國(guó)際咨詢企業(yè)總裁諾頓提出平衡計(jì)分卡這個(gè)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)工具。它為組織績(jī)效管理提供了一個(gè)全面的框架，把組織的使命和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)和衡量方法，包括財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)過(guò)程和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)方面(如圖4所示)。平衡計(jì)分卡一出現(xiàn)就受到公共部門的追捧。不同的學(xué)者對(duì)它有不同的解讀，依筆者之見(jiàn)，其核心精神在于變過(guò)去的只重結(jié)果為結(jié)果與過(guò)程并重，著力點(diǎn)在于通過(guò)提高組織的管理素質(zhì)和改善管理過(guò)程來(lái)達(dá)到提高組織競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)而獲得持續(xù)的良好績(jī)效的目的。因此，平衡計(jì)分卡模型注重過(guò)程管理的精神與本文從治理過(guò)程考察政府績(jī)效管理的初衷是相吻合的。上述四個(gè)模型各有側(cè)重，第一個(gè)模型強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效來(lái)源于治理過(guò)程質(zhì)量和管理能力的提升；第二個(gè)模型強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理的系統(tǒng)因素，特別是政府的公共使命和管理過(guò)程的循環(huán)；第三個(gè)模型強(qiáng)調(diào)通過(guò)評(píng)估活動(dòng)診斷治理過(guò)程中存在的問(wèn)題，從而促進(jìn)組織的不斷學(xué)習(xí)和變革，進(jìn)而提升績(jī)效；第四個(gè)模型強(qiáng)調(diào)通過(guò)將戰(zhàn)略目標(biāo)分解為結(jié)果與過(guò)程多維并重的指標(biāo)，克服績(jī)效評(píng)估中的短視行為，促進(jìn)績(jī)效的可持續(xù)性。但在四個(gè)模型中都體現(xiàn)出一個(gè)不變的精神，即績(jī)效管理必須兼顧過(guò)程與結(jié)果的平衡，以治理變革促成良好的政府績(jī)效。從歷史回顧和模型解讀中，我們歸納出這樣的理論認(rèn)識(shí)：當(dāng)代政府績(jī)效管理是體現(xiàn)公共責(zé)任和效率雙重價(jià)值的一種管理系統(tǒng)，它立足于治理過(guò)程的重大變革。為此，必須解決好幾個(gè)基本問(wèn)題：(1)確定反映民意的績(jī)效目標(biāo)，為此需要決策過(guò)程的變革；(2)以行政過(guò)程改革推動(dòng)效率的提高和績(jī)效的改進(jìn)；(3)推進(jìn)績(jī)效過(guò)程本身的管理，以過(guò)程促結(jié)果；(4)實(shí)績(jī)考核和社會(huì)評(píng)價(jià)并重，并建立嚴(yán)格的績(jī)效責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。下面就以福建省永定縣為例探討解決上述問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)途徑。三、基于治理過(guò)程變革的永定縣政府績(jī)效管理框架(一)永定縣政府績(jī)效管理的基本框架2005年，根據(jù)福建省的統(tǒng)一部署，永定縣全面實(shí)行政府績(jī)效管理，圍繞海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，提高公共管理水平和行政辦事效率，爭(zhēng)當(dāng)“兩個(gè)先行區(qū)”(即海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)科學(xué)發(fā)展先行區(qū)、兩岸交流合作先行區(qū))先鋒。經(jīng)過(guò)三年的探索，永定縣形成了效能建設(shè)、紀(jì)律檢查、目標(biāo)管理、電子政務(wù)等有機(jī)結(jié)合和統(tǒng)一的政府績(jī)效管理系統(tǒng)，較好地與治理過(guò)程的變革結(jié)合起來(lái)。其基本框架是：1.績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)永定縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核指標(biāo)分四大類：可持續(xù)發(fā)展、和諧社會(huì)構(gòu)建、勤政廉政、類區(qū)性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，兼顧了“對(duì)上負(fù)責(zé)”與“對(duì)下負(fù)責(zé)”，即上級(jí)政府和公眾的價(jià)值需求。其中，“對(duì)上負(fù)責(zé)”的指標(biāo)多體現(xiàn)效率價(jià)值，包括煙草稅收額增長(zhǎng)率、政府債務(wù)回收率、人口自然增長(zhǎng)率、規(guī)模以上工業(yè)增加值增加率等；“對(duì)下負(fù)責(zé)”的指標(biāo)多體現(xiàn)公共責(zé)任價(jià)值，包括為民辦實(shí)事項(xiàng)目完成率、教育發(fā)展指數(shù)、新農(nóng)合參保率、社會(huì)安全指數(shù)、社會(huì)治安滿意度、陽(yáng)光投訴辦結(jié)率等。兩類指標(biāo)所占權(quán)重大體相當(dāng)。對(duì)縣直職能部門的考核指標(biāo)則由業(yè)務(wù)工作實(shí)績(jī)和行政能力建設(shè)組成，前者著重于落實(shí)縣政府的年度工作計(jì)劃，后者則注重科學(xué)民主行政和依法、高效和廉潔行政。其中，科學(xué)民主行政部分特別引人注目，包括：建立科學(xué)民主的決策機(jī)制和程序；建立和完善政務(wù)公開(kāi)制度；完善專家咨詢、社會(huì)公示、聽(tīng)證和跟蹤反饋制度等。與以往重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)和重結(jié)果不重過(guò)程的政績(jī)考核相比，永定縣的績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)有兩個(gè)特點(diǎn)：(1)突出政府對(duì)社會(huì)的價(jià)值回應(yīng)，有利于促進(jìn)公共責(zé)任的落實(shí)。(2)注重通過(guò)指標(biāo)考核促進(jìn)政府管理能力的提高和管理過(guò)程的改革，有利于克服單一結(jié)果指標(biāo)所引發(fā)的管理近視性、失允性、困難性和無(wú)因性等弊端。2.行政過(guò)程變革通過(guò)績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)促使被評(píng)估部門改善決策機(jī)制、提高效率和促進(jìn)民主，是一種“以評(píng)促變”的被動(dòng)措施，其效果不如主動(dòng)的過(guò)程變革來(lái)得快速和直接。為此，永定縣采取了兩項(xiàng)重大的改革措施，有效地提升政府管理水平和辦事效率，優(yōu)化投資發(fā)展軟環(huán)境，彰顯以民為本的行政理念。一是推行“陽(yáng)光行政”。2007年7月，永定縣組建了行政服務(wù)中心，將37個(gè)窗口部門516項(xiàng)行政審批項(xiàng)目集中辦公，實(shí)行“一個(gè)窗口對(duì)外、一條龍服務(wù)”的新型行政服務(wù)框架，推動(dòng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)民生工作朝透明化和規(guī)范化方向發(fā)展。同時(shí)，開(kāi)通了行政審批網(wǎng)上效能監(jiān)察平臺(tái)，以行政服務(wù)中心為監(jiān)察重點(diǎn)，推進(jìn)行政效率的提高。目前，進(jìn)駐行政服務(wù)中心的行政審批按時(shí)辦結(jié)率達(dá)95％，回訪服務(wù)滿意率達(dá)98％，群眾投訴辦結(jié)率達(dá)100％，機(jī)關(guān)工作人員服務(wù)態(tài)度明顯好轉(zhuǎn)，辦事效率明顯提高。二是建立縣鄉(xiāng)通聯(lián)的“陽(yáng)光投訴”網(wǎng)絡(luò)。按照分級(jí)管理、各負(fù)其責(zé)的原則，永定縣建立健全了縣各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“陽(yáng)光投訴”日常受理工作機(jī)制，形成了“投訴有門、處理及時(shí)、監(jiān)督有效、責(zé)任到人”的工作格局。還專門開(kāi)發(fā)了系統(tǒng)軟件，規(guī)范“陽(yáng)光投訴”監(jiān)察平臺(tái)運(yùn)作，全縣24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直44個(gè)重點(diǎn)單位領(lǐng)導(dǎo)、工作人員共3200多人的照片、姓名、職務(wù)、工作職責(zé)等情況鏈接在縣政府門戶網(wǎng)站和土樓清風(fēng)網(wǎng)上，形成了縣鄉(xiāng)兩級(jí)投訴受理通聯(lián)網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)上投訴成效明顯，從2008年6月中旬系統(tǒng)開(kāi)通至2008年10月30日，共受理網(wǎng)上投訴94件，辦結(jié)率達(dá)100％。同時(shí)，強(qiáng)化“縣長(zhǎng)信箱”功能，做到“每信必答，有訴必理”。此外，在縣政府門戶網(wǎng)站設(shè)立意見(jiàn)箱，傾聽(tīng)群眾對(duì)政府決策、重大事件、公職人員職務(wù)行為和社會(huì)公共服務(wù)等方面的意見(jiàn)和建議。這種政府與民眾之間的直接快捷甚至“零距離”的溝通模式，有利于政府快速了解民眾的訴求，逾越政治責(zé)任與行政責(zé)任之間的鴻溝，落實(shí)公共責(zé)任。3.績(jī)效跟蹤輔導(dǎo)機(jī)制不少地方政府的績(jī)效考核工作通常是年初下達(dá)工作任務(wù)和目標(biāo)，年底對(duì)照任務(wù)和目標(biāo)進(jìn)行考核，屬于“表格化”管理模式。由于沒(méi)有日常的跟蹤、督查、輔導(dǎo)和診斷等機(jī)制，有可能產(chǎn)生以下幾種結(jié)果：一是平時(shí)把績(jī)效目標(biāo)丟在一邊，年底才想起考核，但這時(shí)已經(jīng)沒(méi)有足夠的時(shí)間完成工作目標(biāo)了，使通過(guò)績(jī)效考核落實(shí)組織愿景的意圖落空。二是平時(shí)疏于落實(shí)，考核時(shí)只好臨時(shí)做假，虛報(bào)績(jī)效數(shù)據(jù)。由于績(jī)效考核的工作量大，考評(píng)人員沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)，從而助長(zhǎng)弄虛作假之風(fēng)。三是由于沒(méi)有績(jī)效意識(shí)，重心不明，政府工作陷入忙亂和瑣事之中。而在永定縣，績(jī)效管理已成為政府日常管理工作的重中之重，形成了以問(wèn)題診斷為導(dǎo)向的績(jī)效跟蹤、輔導(dǎo)和推進(jìn)機(jī)制。具體做法包括：一是做好績(jī)效跟蹤工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直各部門定期組織專業(yè)人員對(duì)績(jī)效目標(biāo)和任務(wù)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行跟蹤檢查，每季度召開(kāi)一次績(jī)效管理工作情況匯報(bào)會(huì)。二是建立績(jī)效分析制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直各部門召開(kāi)半年績(jī)效情況分析會(huì)、第三季度分析會(huì)和年終績(jī)效情況總結(jié)會(huì)，分析問(wèn)題、查找原因、落實(shí)績(jī)效措施。三是強(qiáng)化外部監(jiān)督，發(fā)揮新聞媒體、社會(huì)力量的監(jiān)督作用。通過(guò)這些過(guò)程管理，使各單位和部門形成了以績(jī)效為主軸的工作線條，過(guò)去單純的結(jié)果管理變成結(jié)果與過(guò)程并重的平衡管理模式，既有利于績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又有利于克服“臨時(shí)抱佛腳”或弄虛作假的現(xiàn)象，還有利于保證組織工作的有序運(yùn)行，形成良好的以績(jī)效為本的組織文化氛圍。4.績(jī)效考核永定縣的績(jī)效考核由指標(biāo)考核、公眾評(píng)議和察訪核驗(yàn)三個(gè)部分組成。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指標(biāo)考核，著重考核當(dāng)年發(fā)展水平，并考慮歷史狀況和對(duì)全縣的貢獻(xiàn)度，以綜合指數(shù)與綜合分?jǐn)?shù)體現(xiàn)。綜合指數(shù)反映各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的進(jìn)步程度，按照“本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))自己與自己比”和“本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))與全縣平均發(fā)展水平比”分別以60％和40％的比例合成。綜合分?jǐn)?shù)用功效系數(shù)計(jì)算，數(shù)據(jù)由縣統(tǒng)計(jì)局提供。為保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，統(tǒng)計(jì)局通過(guò)抽查等方法進(jìn)行審核，尤其是對(duì)一些可疑的數(shù)據(jù)(如增長(zhǎng)率不正常偏高)進(jìn)行調(diào)查。對(duì)縣直部門的指標(biāo)考核，由縣績(jī)效辦組織聯(lián)合評(píng)估小組，對(duì)相關(guān)職能部門采集和提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估，采取“一查、二聽(tīng)、三評(píng)”的方法。“一查”，即查看部門對(duì)本單位干部個(gè)人業(yè)務(wù)績(jī)效和行為考核的結(jié)果及為民辦實(shí)事完成情況等；“二聽(tīng)”，即聽(tīng)取部門匯報(bào)實(shí)績(jī)指標(biāo)完成情況，主要工作措施、存在問(wèn)題及原因；“三評(píng)”，即邀請(qǐng)效能監(jiān)督員參與考評(píng)，對(duì)政務(wù)公開(kāi)、民主決策、執(zhí)法水平、工作效率和廉政勤政等進(jìn)行評(píng)價(jià)。公眾評(píng)議委托國(guó)家統(tǒng)計(jì)局永定調(diào)查隊(duì)負(fù)責(zé)實(shí)施，評(píng)議對(duì)象包括43個(gè)綜合部門、38個(gè)專項(xiàng)部門和24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，評(píng)議人員包括人大代表、政協(xié)委員，縣直黨群、政府部門代表，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、人大、政府領(lǐng)導(dǎo)代表，村干部代表，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者代表，窗口服務(wù)對(duì)象代表，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民等。公眾評(píng)議調(diào)查樣本量為200個(gè)，以入戶調(diào)查、郵寄調(diào)查和電話調(diào)查方式實(shí)施。公眾評(píng)議最重要的是要使參加評(píng)議的公眾有足夠的評(píng)估能力，而提高評(píng)估能力的關(guān)鍵是要讓評(píng)估者了解政府工作的有關(guān)信息?，F(xiàn)在，我國(guó)的不少地方都引入了民眾評(píng)價(jià)政府的機(jī)制，但由于普通民眾評(píng)估前對(duì)政府工作不了解，只能憑主觀印象打分，其有效性和公信力難以保證。而永定縣的做法則不同，采取了以下幾個(gè)辦法盡量讓民眾了解政府的工作內(nèi)容和任務(wù)：一是在年初利用各種媒介如政府宣傳櫥窗、政府網(wǎng)站等公布政府的年度績(jī)效目標(biāo)；二是由縣人大辦、政協(xié)辦、企業(yè)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等單位負(fù)責(zé)，召開(kāi)座談會(huì)、通報(bào)會(huì)和點(diǎn)評(píng)會(huì)等，通報(bào)政府及其部門為民辦實(shí)事進(jìn)展情況和重大決策的落實(shí)與成效；三是充分利用永定土樓清風(fēng)網(wǎng)、《績(jī)效之窗》簡(jiǎn)報(bào)和政務(wù)公開(kāi)欄等載體，以及在電視臺(tái)開(kāi)通“百姓之聲”欄目，宣傳政府績(jī)效。這種做法既強(qiáng)化了政府部門的工作責(zé)任感，又有利于解決信息不對(duì)稱性問(wèn)題，培養(yǎng)民眾對(duì)政府績(jī)效的評(píng)估能力，有利于保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，體現(xiàn)民本價(jià)值和公共責(zé)任價(jià)值。察訪核驗(yàn)由縣效能辦和績(jī)效辦牽頭，邀請(qǐng)效能監(jiān)督員、新聞?dòng)浾邊⒓?，組成察訪組，每周安排一天時(shí)間外出督查，明察與暗訪相結(jié)合，通過(guò)暗訪機(jī)關(guān)、聽(tīng)取匯報(bào)、查閱資料、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查等形式，對(duì)發(fā)現(xiàn)并核實(shí)的問(wèn)題進(jìn)行登記和扣分。日常考核與年終考核有機(jī)結(jié)合起來(lái)，避免了一年一考可能出現(xiàn)的因信息不全或近因效應(yīng)所導(dǎo)致的考評(píng)誤差，也有利于制約弄虛作假行為。5.問(wèn)責(zé)體系永定縣以績(jī)效問(wèn)責(zé)為契機(jī)，規(guī)范公務(wù)活動(dòng)行為，優(yōu)化投資軟環(huán)境，形成獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、獎(jiǎng)勤罰懶的激勵(lì)機(jī)制。一是明確規(guī)定對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)中的九種行為(如濫用職權(quán)以權(quán)謀私、違法檢查等)、辦理行政審批和登記等事項(xiàng)中的五種行為(如無(wú)法律依據(jù)設(shè)置前置條件等)、執(zhí)行行政事業(yè)性收費(fèi)事項(xiàng)中的六種行為(擅設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目、擴(kuò)大收費(fèi)范圍等)、行政服務(wù)中心“窗口服務(wù)”中的五種行為(如該由中心審批的項(xiàng)目卻仍在原單位審批等)、違反關(guān)于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境有關(guān)規(guī)定的五種行為(如對(duì)企業(yè)的訴求推諉拖辦等)以及其他公務(wù)活動(dòng)中的11種行為(如向服務(wù)對(duì)象攤派、強(qiáng)拉廣告等)的當(dāng)事人進(jìn)行責(zé)任追究。二是制定績(jī)效獎(jiǎng)懲措施，對(duì)績(jī)效指標(biāo)分值居全縣前三名的責(zé)任單位按“權(quán)重法”進(jìn)行績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，居后兩位的指標(biāo)牽頭單位給予通報(bào)批評(píng)，對(duì)倒數(shù)第一名的指標(biāo)牽頭單位主要領(lǐng)導(dǎo)給予效能告誡一次，同一考核指標(biāo)連續(xù)兩年排在全縣最后一位的主要領(lǐng)導(dǎo)給予免職或降職處理；在察訪核驗(yàn)中被扣分的單位，對(duì)直接責(zé)任人給予效能告誡一次，扣發(fā)全年績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)給予效能告誡一次，扣發(fā)年終獎(jiǎng)金，并不得評(píng)先評(píng)優(yōu)；對(duì)被評(píng)為績(jī)效管理優(yōu)勝單位的，縣政府給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。2005年至2007年，共有38個(gè)單位被評(píng)為“績(jī)效管理優(yōu)勝單位”，有3位干部被扣發(fā)全年獎(jiǎng)金和受到效能告誡處分，6個(gè)單位被否決評(píng)先評(píng)優(yōu)資格。這些問(wèn)責(zé)措施具體明確，有很強(qiáng)的可操作性，有利于克服因標(biāo)準(zhǔn)不清而出現(xiàn)的獎(jiǎng)懲不公或流于形式的現(xiàn)象。(二)永定縣政府績(jī)效管理框架鉆石模型及其解讀筆者根據(jù)永定縣政府績(jī)效管理的上述框架和做法，對(duì)其各自內(nèi)涵進(jìn)行識(shí)別，并對(duì)相互間的內(nèi)在邏輯關(guān)系進(jìn)行梳理，繪制成圖5所示的模型。由于其主體部分的形狀與鉆石相似，因此，稱其為鉆石模型。模型的核心是價(jià)值定位，外側(cè)包括行政過(guò)程變革、績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)、績(jī)效跟蹤輔導(dǎo)、績(jī)效考核、問(wèn)責(zé)體系五個(gè)績(jī)效管理的基本環(huán)節(jié)，彼此相互影響，形成有機(jī)聯(lián)系的整體。圖5永定縣政府績(jī)效管理框架鉆石模型在鉆石模型中，處于中心位置的是價(jià)值定位，主要表現(xiàn)為貫徹科學(xué)發(fā)展觀、對(duì)民眾的需求做出回應(yīng)、爭(zhēng)創(chuàng)“兩個(gè)先行區(qū)”的排頭兵等。以價(jià)值定位為核心，通過(guò)系統(tǒng)的建構(gòu)，變革政府治理過(guò)程，改變過(guò)去自上而下和只對(duì)“規(guī)則”負(fù)責(zé)而造成的官僚主義、辦事拖拉的作風(fēng)。價(jià)值定位對(duì)績(jī)效管理的五個(gè)基本環(huán)節(jié)都產(chǎn)生直接影響，可以說(shuō)，有什么樣的價(jià)值定位就有什么樣的行政過(guò)程變革、績(jī)效指標(biāo)設(shè)置、績(jī)效的跟蹤輔導(dǎo)過(guò)程、績(jī)效考核方法、問(wèn)責(zé)體系等。例如：為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，就必須設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)均衡發(fā)展，滿足民生需求方面的指標(biāo)；為爭(zhēng)創(chuàng)“兩個(gè)先行區(qū)”的排頭兵，就必須進(jìn)行行政過(guò)程方面的改革，以提高行政效率和優(yōu)化投資軟環(huán)境；回應(yīng)性價(jià)值則要求改變自上而下考核的傳統(tǒng)做法，由民眾參與對(duì)政府的考核。除價(jià)值定位外，處于鉆石模型外側(cè)的相鄰兩個(gè)環(huán)節(jié)之間又會(huì)相互發(fā)生作用。行政過(guò)程改革與績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)之間是互動(dòng)的關(guān)系。由于行政過(guò)程的改革，行政效率得以提高，形成良好的投資環(huán)境，有利于吸引外資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；而通過(guò)設(shè)置科學(xué)民主的決策程序這樣一些績(jī)效指標(biāo)，又有利于促進(jìn)行政過(guò)程的改革。通過(guò)對(duì)績(jī)效指標(biāo)的跟蹤和輔導(dǎo)，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)績(jī)效推進(jìn)過(guò)程中存在的問(wèn)題，并通過(guò)診斷和分析，找到解決問(wèn)題的方法，促進(jìn)績(jī)效指標(biāo)(目標(biāo))的落實(shí)。通過(guò)平常的績(jī)效跟蹤輔導(dǎo)掌握被考核單位的績(jī)效實(shí)現(xiàn)程度，減少信息不對(duì)稱性，剔除績(jī)效“水分”，保證績(jī)效考核的真實(shí)性和準(zhǔn)確性?？?jī)效考核與問(wèn)責(zé)體系之間的互動(dòng)關(guān)系則更為明顯，即考核的結(jié)果必須與問(wèn)責(zé)掛鉤，否則，考核就失去了意義；而通過(guò)日常的實(shí)時(shí)監(jiān)控和責(zé)任追究，與考核成績(jī)掛鉤，增強(qiáng)了考核的依據(jù)。行政過(guò)程的變革有利于問(wèn)責(zé)制度的落實(shí)，如通過(guò)“陽(yáng)光投訴”可以發(fā)現(xiàn)行政過(guò)程中存在的問(wèn)題，并對(duì)違反相關(guān)規(guī)定者追究相關(guān)責(zé)任。在上述環(huán)節(jié)中，始終貫穿著一條主線，即治理過(guò)程的變革，從價(jià)值定位的民本化到績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)所包含的民主決策和信息公開(kāi)等內(nèi)容，再到建立“陽(yáng)光行政”和“陽(yáng)光投訴”平臺(tái)、問(wèn)責(zé)體系的服務(wù)導(dǎo)向和清晰的操作依據(jù)，最后到引入績(jī)效輔導(dǎo)過(guò)程而使績(jī)效管理滲透于日常工作，以及考核時(shí)引入公眾評(píng)議和察訪核驗(yàn)機(jī)制，都凸現(xiàn)出當(dāng)代政府績(jī)效管理的治理變革內(nèi)涵和過(guò)程決定結(jié)果的績(jī)效邏輯。四、結(jié)論政府績(jī)效管理作為對(duì)傳統(tǒng)官僚制治理結(jié)構(gòu)的一種修正，已被各國(guó)的實(shí)踐證明是一種有利于落實(shí)公共責(zé)任的工具，但它必須立足于治理過(guò)程的變革。筆者認(rèn)為，構(gòu)建一個(gè)有效的政府績(jī)效管理體系需要從多方面著力。第一，清晰的價(jià)值定位是政府績(jī)效管理系統(tǒng)的核心。公共責(zé)任和效率是政府績(jī)效管理的兩個(gè)不變價(jià)值，也是推動(dòng)政府治理過(guò)程變革的原動(dòng)力，否則，政府績(jī)效管理就可能淪為領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)現(xiàn)個(gè)人偏好的工具，或者僅僅是對(duì)原有管理手段和方法的簡(jiǎn)單修補(bǔ)，無(wú)法扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的自上而下的命令式管理，沉醉于“規(guī)則迷宮”導(dǎo)致的既不民主又沒(méi)有效率的治理怪圈。第二，以行政過(guò)程的變革促進(jìn)政府績(jī)效價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。除了要設(shè)計(jì)反映民意和民生的績(jī)效指標(biāo)外，還應(yīng)設(shè)計(jì)民主決策、科學(xué)決策和行政效