國際組織分類方式新探

國際組織分類方式新探

D813：A1009－3060（2010）06－0052－09一、傳統(tǒng)分類方式的缺憾關(guān)于國際組織的分類方法，學(xué)術(shù)界并無多少歧義。較為公認(rèn)和流行的分類方法是以國際組織的目標(biāo)或宗旨的性質(zhì)、成員單位的范圍和地位為標(biāo)準(zhǔn)，將其分成三種類型：一般性國際組織和專門性國際組織；區(qū)域性國際組織（封閉性）和全球性國際組織（開放性）；政府間國際組織和非政府間國際組織。根據(jù)《國際組織年鑒》的劃分標(biāo)準(zhǔn)，則更為繁瑣和具體：一種是五大類十二小類，另一種是四大類十五個(gè)小類。①筆者覺得上述兩種分類的科學(xué)性值得思考。此外，王杏芳和葉宗奎主編的《國際組織概論》一書還給出了其他分類標(biāo)準(zhǔn)：進(jìn)步性國際組織和反動(dòng)性國際組織；與聯(lián)合國有關(guān)的國際組織和與聯(lián)合國無關(guān)的國際組織；常設(shè)性國際組織和臨時(shí)設(shè)立的國際組織；等等。②其標(biāo)準(zhǔn)的多樣性由此可見一斑，因?yàn)榘凑者@種思路，我們還可將國際組織分為有中國參加的國際組織和沒有中國參加的國際組織。但我們不能就由此認(rèn)定，前者我們應(yīng)該予以特別重視，而對(duì)后者則不必予以過多地關(guān)注，現(xiàn)實(shí)的情況是對(duì)于北約、歐盟這些沒有中國參加的國際組織，我們對(duì)其關(guān)注的程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于某些中國參加的國際組織，甚至是政府間國際組織（例如上合組織）。毛澤東在《矛盾論》中指出：“研究問題，忌帶主觀性、片面性和表面性。”筆者之所以不同意上述分類標(biāo)準(zhǔn)，原因即在于上述分類標(biāo)準(zhǔn)有抽象化、空洞化和主觀化的傾向，并沒有抓住國際組織各構(gòu)成要素中最本質(zhì)的因素，并據(jù)此加以分類。上述分類標(biāo)準(zhǔn)從表面上看沒有任何問題，但實(shí)際上也缺乏具體的內(nèi)容，我們根據(jù)這樣的分類標(biāo)準(zhǔn)無從對(duì)國際組織發(fā)展的主要內(nèi)容、主要特征和主要發(fā)展趨勢(shì)加以分析和研究，部分國際組織的運(yùn)轉(zhuǎn)不暢或短暫的歷史存在，既不與它的地域、是否專門性等因素有關(guān)，也不與它是否屬于政府間國際組織有關(guān)，更不與它的其他上述屬性相關(guān)。我們從上述分類標(biāo)準(zhǔn)中無法斷定某一國際組織的運(yùn)轉(zhuǎn)情況和發(fā)展趨勢(shì)，也無法從上述標(biāo)準(zhǔn)的維度對(duì)出現(xiàn)的問題加以研究。例如，是否全球性國際組織就一定會(huì)比區(qū)域性國際組織面臨更多的矛盾？而區(qū)域性國際組織是否由于地理上臨近、文化淵源較深、共同利益較多，發(fā)展的態(tài)勢(shì)就一定良好呢？專門性國際組織是否因?yàn)槟繕?biāo)、職能單一和具體就一定比一般性國際組織運(yùn)行的更為良好？在導(dǎo)致某些國際組織過早地退出歷史舞臺(tái)的因素中，到底是何種因素居于首要地位？客觀地說，上述分類標(biāo)準(zhǔn)盡管沒有疑義，但卻失去了對(duì)該問題做進(jìn)一步研究的可能。查爾默斯在論及理論的精髓時(shí)認(rèn)為：“有許多社會(huì)的、心理學(xué)的、宗教的理論引起這樣的懷疑：它們想說明一切，但是它們什么也沒有說明。”③如果一個(gè)理論要有信息內(nèi)容，則它就必須冒被證偽的風(fēng)險(xiǎn)。上述分類標(biāo)準(zhǔn)我們無法對(duì)其進(jìn)行證偽，以至于對(duì)其作進(jìn)一步的細(xì)化研究工作也不可能，原因即在于這種標(biāo)準(zhǔn)缺乏實(shí)際的內(nèi)容或者內(nèi)容僅僅具有表面上的意義，而沒有從根本上對(duì)事物特定的“質(zhì)”作出科學(xué)的區(qū)分。在構(gòu)成國際組織的基本要素中，最重要的應(yīng)該是國際組織的憲章，尤其是憲章中關(guān)于表決程序的規(guī)定，因?yàn)檎沁@種規(guī)定在很大程度上影響到該組織的職能、權(quán)力分布的格局和具體的運(yùn)作方式和效能。饒戈平認(rèn)為，表決制度是國際組織決策程序的核心，不但構(gòu)成組織活動(dòng)的一個(gè)重要條件和方式，而且直接影響到組織的工作效率和職能的行使。④Hollway對(duì)投票規(guī)則的重要性則有更為簡潔的概括：“投票規(guī)則在政治上非常重要，因?yàn)樗鼘?duì)于誰將擁有權(quán)力、誰將沒有權(quán)力以及將采取什么政策有重要的影響。”⑤這種概括同樣適用于國際組織這種政治實(shí)體。國際組織作為一種常設(shè)性、制度化的國際會(huì)議或合作形式，議事規(guī)則在保證國際組織開展日常活動(dòng)中起到極為關(guān)鍵的作用，以至于對(duì)于大部分政府間國際組織而言，最關(guān)鍵也是最為棘手的問題就是涉及議事規(guī)則的修訂，尤其是表決程序的修改。通過對(duì)歐盟發(fā)展過程中種種矛盾的分析，和戰(zhàn)后圍繞聯(lián)合國憲章的修改所進(jìn)行的多次大國博弈，充分說明了議事規(guī)則之于國際組織的重要意義。法國總統(tǒng)戴高樂采取的大膽而又富有深遠(yuǎn)意義的舉措（空椅子政策）——是否對(duì)歐共體的決策機(jī)制進(jìn)行根本性的修改，從根本上改變了歐共體的發(fā)展方向，不能“把車駕到馬前面去”，不能從屋頂上開始建造政治一體化的大廈⑥。歐共體的發(fā)展方向只能是區(qū)域性國際組織，而不是歐洲合眾國政府。因此，筆者在提出自己的分類標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，毫無疑義地選擇了表決權(quán)作為分類的依據(jù)，唯此才能對(duì)涉及國際組織的重要和核心的問題進(jìn)行科學(xué)的研究，主要是國際組織發(fā)展歷程中的內(nèi)容、特征和發(fā)展趨勢(shì)。表決權(quán)分為分配和集中兩個(gè)方面，但在涉及國際組織問題時(shí)，基本上可歸結(jié)為如下三個(gè)問題：分配過程中是否體現(xiàn)了平等的原則，亦即實(shí)行加權(quán)分配還是一國一票；通過決議需要集中時(shí)是多數(shù)通過還是全體一致方能通過；是否經(jīng)常使用表決權(quán)。美國學(xué)者陳世材曾經(jīng)在論及國際組織的投票問題時(shí)，談到如下三種解決的途徑或思路：傳統(tǒng)國際法上的平等主義，在國際事務(wù)中，每一個(gè)國家都有平等的發(fā)言權(quán)，非經(jīng)它的同意，不能作成約束它的決議，這就是體現(xiàn)主權(quán)平等與主權(quán)豁免理念的“一致同意原則”（Ruleofunanimity）；民主政治的多數(shù)表決制，依照為最大多數(shù)謀最大利益的原則，通常實(shí)行多數(shù)表決制，分為簡單多數(shù)、特定多數(shù)和絕對(duì)多數(shù)（即不論投票與否，必須有全體會(huì)員過半數(shù)的同意；歐洲強(qiáng)權(quán)政治的紳豪主義（Elitism），歐洲協(xié)調(diào)和安理會(huì)五常即是體現(xiàn)少數(shù)大國主宰國際事務(wù)的紳豪主義的明顯表現(xiàn)。就第一種原則而言，雖然獲得絕大多數(shù)國家贊同，但卻能造成少數(shù)國家不但可以推翻它們所不喜歡的議案，而且可以阻止大多數(shù)國家去做它們所喜歡做的事情，實(shí)際上成為少數(shù)表決制。至于第二種，適用于國內(nèi)政治完全科學(xué)，但在國際社會(huì)，由于大國與小國并存，窮國和富國并立，民主制必然造成在人口因素上少數(shù)抵制多數(shù)、國家層次上多數(shù)又壓制少數(shù)，故此這決不是真正的民主。對(duì)于第三種思路，最大的理由在于大國對(duì)國際事務(wù)承擔(dān)遠(yuǎn)較小國為大的責(zé)任，所以應(yīng)該有更大的發(fā)言權(quán)。倘若一個(gè)大國沒有特殊的地位，遇事任由一群小國擺布，不但于理不合，在事實(shí)上也難以辦到。但是，也正是這種體現(xiàn)紳豪主義的大國政治，遭受國際社會(huì)，尤其是小國的廣泛批評(píng)。⑦朱建民對(duì)上述三種思路也有過類似的評(píng)介：“權(quán)利平等主義基于國家本質(zhì)無所軒輊的法律假定，尊重國家主權(quán)平等；多數(shù)決定主義本于國際機(jī)關(guān)應(yīng)符合民主制度常規(guī)的理想，主張少數(shù)服從多數(shù)；中堅(jiān)分子主義鑒于現(xiàn)實(shí)世界權(quán)力分布的差異情形，倡導(dǎo)給予大國以特殊的地位?！雹嗫傊瑖H社會(huì)的現(xiàn)實(shí)和國際組織的功能要求與組織理念，要求在大國與小國、富國和窮國之間實(shí)現(xiàn)某種平衡，做到行政效率和主權(quán)平等的兼顧，維護(hù)組織內(nèi)各成員國的最大化利益。二、四種類型的國際組織基于上述分析，筆者嘗試著引入一種新的分類體系。按照表決權(quán)的分配、集中和使用情況，將國際組織（主要限于政府問國際組織）分為如下四種類型：聯(lián)大型、加權(quán)型、盟主型和混合型國際組織。由于饒戈平等學(xué)者在相關(guān)論著中對(duì)除盟主型以外的其他三類國際組織的表決權(quán)的分配和行使情況已有系統(tǒng)的介紹，⑨在此不做過多的評(píng)述，僅對(duì)其定義和特征予以簡單的厘定。第二部分的重點(diǎn)在于對(duì)涉及盟主型國際組織的相關(guān)問題——定義、特征和評(píng)價(jià)等予以探析。聯(lián)大型國際組織也可以稱為平等型國際組織，目前世界上的大多數(shù)國際組織屬于此類，之所以將之稱為聯(lián)大型，是因?yàn)檫@種國際組織的表決程序與聯(lián)合國大會(huì)的表決程序基本一致，即每個(gè)成員有一票的表決權(quán)，決議通過時(shí)根據(jù)它的重要程度可以采用一般多數(shù)、重要多數(shù)兩種方式。這種國際組織的主要特點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）一國一票，大小國家一律平等。由于在表決權(quán)的分配領(lǐng)域確立了平等的原則，因此平等是這種國際組織的最為鮮明的特色，當(dāng)然這也與國際組織在當(dāng)今國際社會(huì)的地位基本相符，所以目前大多數(shù)國際組織屬于聯(lián)大型，尤其以政治類和功能類國際組織最為突出。（2）表決采用簡單多數(shù)和特別多數(shù)兩種。（3）做出的決議沒有強(qiáng)制力，效力和影響多體現(xiàn)在道義層面，協(xié)調(diào)和處理的多為非重要問題和行政技術(shù)類事務(wù)，例如世界衛(wèi)生組織、萬國郵政聯(lián)盟、聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國大會(huì)、聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)、人權(quán)理事會(huì)等?？偟膩碚f，這種國際組織體現(xiàn)了尊重國家主權(quán)平等和服從多數(shù)成員國意志的統(tǒng)一，在決策中可以防止少數(shù)甚至個(gè)別國家為了一己之私而阻撓符合多數(shù)國家利益的議案獲得通過，對(duì)于國際組織有效行使其職能、實(shí)現(xiàn)其宗旨，有著一定的合理性和生命力。但其不足也是非常明顯的，朱建民對(duì)此有過客觀的評(píng)價(jià)：“實(shí)行平等主義的大會(huì)采取多數(shù)決所達(dá)成的決議，不民主，因?yàn)樗淮硎澜缛丝诘亩鄶?shù)；不實(shí)際，因?yàn)樗环从呈澜鐚?shí)力的大部分；不莊嚴(yán)，因?yàn)樗槐憩F(xiàn)國際社會(huì)的優(yōu)勢(shì)意志；它可能無實(shí)效，甚至有危險(xiǎn)?！雹饷绹鴧⒆h院外交委員會(huì)很早就注意到國際組織內(nèi)部的“民主悖論”這一現(xiàn)象了，在1954年的相關(guān)研究中，曾就當(dāng)時(shí)聯(lián)合國60個(gè)會(huì)員國間的人口懸殊現(xiàn)象進(jìn)行過統(tǒng)計(jì)分析。過半數(shù)理論上是31票，但如果全系小國投出了贊成票，則贊成國總?cè)丝谥徽悸?lián)合國全部會(huì)員國總?cè)丝诘?％多一點(diǎn)，即便是三分之二多數(shù)的40票，理論上贊成國總?cè)丝诘谋壤矁H僅為11％，(11)就目前的聯(lián)合國會(huì)員國構(gòu)成情況而言，“民主悖論”的現(xiàn)象可能更為嚴(yán)重。此外，就平等的實(shí)現(xiàn)程度而言，即便是在聯(lián)合國內(nèi)部，因各國大小不一，情況各異，會(huì)員國要求絕對(duì)的平等也是超現(xiàn)實(shí)的，難以做到。(12)因此在涉及實(shí)質(zhì)和核心議題時(shí)，聯(lián)大型國際組織難以發(fā)揮有效的作用。加權(quán)型國際組織在這種國際組織中，表決權(quán)的分配不是基于平等的原則，而是根據(jù)成員國實(shí)力大小、責(zé)任、貢獻(xiàn)及利益關(guān)系的多少，給予成員國以不同票數(shù)或不等值的投票權(quán)，也稱為加重投票權(quán)（weightedvotingsystem）。這種表決權(quán)最早可以追溯到1815年成立的萊茵河中央航行委員會(huì)，其章程規(guī)定，關(guān)于特定行政事務(wù)的投票權(quán)，應(yīng)根據(jù)各成員國所占的河流長度進(jìn)行分配。進(jìn)入20世紀(jì)后，一些國際經(jīng)濟(jì)組織較多地采用這種表決方式，在少數(shù)聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)、區(qū)域性國際組織和功能性組織也有一定的體現(xiàn)。根據(jù)饒戈平的觀點(diǎn)，加權(quán)型表決方式主要表現(xiàn)為五種形式：布雷頓森林模式、集團(tuán)投票制模式、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金模式、歐共體模式和安理會(huì)模式。筆者以為歐盟模式的投票機(jī)制非常復(fù)雜，并不能簡單地將之歸結(jié)為加權(quán)型，而是下文所要談到的混合型國際組織的典型。加權(quán)型國際組織的特點(diǎn)可以歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：（1）平等與不平等的辯證統(tǒng)一，決策過程中既有對(duì)主權(quán)平等原則的一定程度上的照顧，更有對(duì)現(xiàn)實(shí)權(quán)力格局的體現(xiàn)和承認(rèn)。（2）有強(qiáng)大實(shí)力和重大影響的成員在這類國際組織中占據(jù)主導(dǎo)地位，重大問題的決策權(quán)掌握在它們手中，但它們也相應(yīng)的承擔(dān)更多的責(zé)任。例如國際經(jīng)濟(jì)、金融類組織和安理會(huì)的權(quán)力格局。以安理會(huì)五大常任理事國為例，因其實(shí)力強(qiáng)大而享有與眾不同的地位：憲章不僅給予這世界政治舞臺(tái)重量級(jí)的五個(gè)大國以安全理事會(huì)的常任席位、托管理事會(huì)的當(dāng)然席位、軍事參謀團(tuán)的獨(dú)占席位、否決權(quán)，以及因其先進(jìn)的核技術(shù)而成為國際原子能機(jī)構(gòu)中的當(dāng)然理事國。(13)（3）此類組織處理的多為經(jīng)濟(jì)事務(wù)或?qū)θ虬踩兄卮笥绊懙淖h題，大國或超級(jí)實(shí)體的特點(diǎn)較為突出，實(shí)際上是對(duì)大國地位、責(zé)任和影響在一定范圍內(nèi)的承認(rèn)和體現(xiàn)，相應(yīng)地，大國參與組織的積極性也會(huì)相應(yīng)的提高。由于大國地位得以體現(xiàn)，金融、經(jīng)濟(jì)類組織的基金來源有了保證，不但提高了組織的行為能力，也有利于組織決議的形成和實(shí)施，一定程度上避免了其他組織中經(jīng)常出現(xiàn)的對(duì)立和沖突。（4）行政效率較高，在國際社會(huì)大多產(chǎn)生積極的影響。即便是飽受非議的否決權(quán)，也因其所扮演的“安全閥”的功能，而不至于使國際危機(jī)因?yàn)榘怖頃?huì)草率通過某一決議而陷入大國直接對(duì)抗的境地?！半m然國家之間不可避免的不平等具有令人不快的特性，但人們不應(yīng)因此而忽視不平等的優(yōu)點(diǎn)。”(14)沃爾茲的觀點(diǎn)盡管可能引起某些平等主義者的批評(píng)，但無疑是一種清醒和理性的認(rèn)識(shí)?；旌闲蛧H組織這種國際組織以歐盟和聯(lián)合國為代表，綜合使用一國一票，多數(shù)通過；加權(quán)分配，多數(shù)通過；全體一致；協(xié)商一致等表決制度。以歐盟為例，在歐盟部長理事會(huì)、歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)內(nèi)部實(shí)行加權(quán)分配，部長理事會(huì)有越來越多的議題使用有效多數(shù)表決通過。而在最高層次的歐盟理事會(huì)則繼續(xù)沿用1966年經(jīng)歷法國“空椅子危機(jī)”后所達(dá)成的“盧森堡妥協(xié)”——如果這個(gè)決策涉及至關(guān)重要的利益，討論需要進(jìn)行到全體一致通過為止。部長理事會(huì)的議案則面臨三重考驗(yàn)：“72.29％的絕對(duì)多數(shù)票，三分之二的成員國多數(shù)票，以及至少集體性代表聯(lián)盟總?cè)丝?2％的多數(shù)票。……事實(shí)上，一種典型的混合型規(guī)則得以創(chuàng)立了。”(15)因此筆者認(rèn)為不能簡單地將歐盟的表決制度納入加權(quán)模式。此類國際組織的主要特征如下：（1）平等與不平等的統(tǒng)一，實(shí)際上是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。（2）對(duì)不同性質(zhì)的問題采用不同的表決方式，減少審議和執(zhí)行過程中的阻力，一定程度上調(diào)動(dòng)大國的積極性，兼顧中小國家的利益。（3）穩(wěn)定性強(qiáng)，運(yùn)行較為平穩(wěn)，體現(xiàn)出漸進(jìn)與務(wù)實(shí)的統(tǒng)一，尊重成員單位主權(quán)與體現(xiàn)大國意志和能力的統(tǒng)一，有較高的靈活性；多適用于綜合性國際組織。這種國際組織從目前來看，尚處于不斷完善和探索的過程中，綜合使用多種表決方式，不但是對(duì)各方利益照顧的最大化，也是對(duì)國際社會(huì)現(xiàn)實(shí)的無奈體現(xiàn)。除了一國一票、多數(shù)通過；加權(quán)表決，全體一致等形式外，必要時(shí)還采用協(xié)商一致這種決策方式。至于選擇何種議題使用多數(shù)表決，朱建民有如下明確的闡述：“就決議的事項(xiàng)言，事之重要性與準(zhǔn)許國際機(jī)關(guān)對(duì)該事項(xiàng)采取多數(shù)決的可能性大致成反比例——即事之愈重要者，多數(shù)決的可能性愈少。”(16)下面對(duì)盟主型國際組織予以較為詳盡的分析。盟主型國際組織顧名思義，有一個(gè)主導(dǎo)國家在某一國際組織中發(fā)揮類似盟主的作用，盟主國家基本上具備將本國的意志和戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化成組織內(nèi)各成員國的共同立場(chǎng)的能力，以至于其他成員國在大多數(shù)情況下要唯盟主國家的“馬首是瞻”。第三國際、華約、北約、經(jīng)互會(huì)、歐洲共產(chǎn)黨和工人黨情報(bào)局、中央條約組織，東南亞防務(wù)條約組織、澳新美條約組織和南亞區(qū)域合作聯(lián)盟（情況特殊，巴基斯坦等國家對(duì)印度的盟主地位不予認(rèn)同）等都屬于此種類型的國際組織。盟主型國際組織的特點(diǎn)有以下幾點(diǎn)：（1）各成員國權(quán)利名義上平等，但由于實(shí)力相差懸殊而導(dǎo)致在實(shí)踐中扭曲甚至嚴(yán)重變形。例如華約部隊(duì)總司令一職一直由蘇聯(lián)人擔(dān)任，而其他六國的代表雖能擔(dān)任副總司令，但這僅僅具有象征意義。（2）盟主國家在該類組織中處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，它們能夠在實(shí)際上否決一切不利于它的決議草案，并有將其政策意圖變成成員國共同立場(chǎng)的能力，以體現(xiàn)出它的盟主地位，有的干脆作出明確規(guī)定，例如第三國際和情報(bào)局。情報(bào)局的基本使命在于：“通過設(shè)立情報(bào)局這一機(jī)構(gòu)恢復(fù)對(duì)歐洲各主要共產(chǎn)黨的直接控制和指揮；在反對(duì)帝國主義的民主陣營的旗幟下開始實(shí)施同以美國為首的帝國主義陣營的集團(tuán)對(duì)抗的戰(zhàn)略?！?17)（3）盟主型國際組織是集團(tuán)政治的產(chǎn)物，違背了世界多極化的發(fā)展趨勢(shì)和各國要求獨(dú)立、平等的呼聲。對(duì)于北約存在的必要性，美國學(xué)者梅農(nóng)的觀點(diǎn)很有代表性：國際環(huán)境的變化以及由此帶來的共同目標(biāo)的消失，使得美國維持了50余年的多邊或雙邊軍事聯(lián)盟可能會(huì)終結(jié)，北約正處于緩慢解體的過程中。(18)亨廷頓也認(rèn)為：“與冷戰(zhàn)年代相比，各國現(xiàn)在面臨的共同威脅小得多，像北約那樣永久性的聯(lián)盟將變得不太重要。”(19)（4）延續(xù)的時(shí)間不長，穩(wěn)定性不強(qiáng)，內(nèi)部矛盾和爭(zhēng)吵不斷，成員單位退出的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。截至目前，第三國際、情報(bào)局、華約、經(jīng)互會(huì)、中央條約組織、東南亞條約組織已經(jīng)退出歷史舞臺(tái)。中國共產(chǎn)黨對(duì)共產(chǎn)國際的總體評(píng)價(jià)向來不高，即便是和中共沒有多少歷史恩怨的情報(bào)局來說，評(píng)價(jià)也同樣如此。據(jù)曾任中國駐蘇聯(lián)大使劉曉的回憶，當(dāng)赫魯曉夫準(zhǔn)備在1959年蘇共“二十一”大的決議中提出對(duì)共產(chǎn)國際的評(píng)價(jià)時(shí)，周恩來向他指出，還有那個(gè)情報(bào)局的問題，情報(bào)局是歷史上起了最不好的作用的。(20)中共“八大”期間，毛澤東在會(huì)見南斯拉夫代表團(tuán)時(shí)，曾就中共參與1948年情報(bào)局對(duì)南共聯(lián)盟的錯(cuò)誤指責(zé)做了自我批評(píng)。南亞區(qū)域合作聯(lián)盟內(nèi)部由于印度一國獨(dú)大而陷入一盤散沙的境地，區(qū)域化合作水平與其他組織相比遜色不少。北約內(nèi)部的矛盾和爭(zhēng)吵由來已久，目前還有繼續(xù)擴(kuò)大和升級(jí)的趨勢(shì)（法國和希臘退出北約軍事一體化機(jī)構(gòu)、在南歐盟軍司令一職上的爭(zhēng)奪、協(xié)防土耳其問題等）。在決策方式上，此類組織一般都采用了形式上各國權(quán)利平等、決議需要全體一致通過的制度，但在實(shí)踐中極少加以運(yùn)用，較多的是盟主國家的外交磋商、斡旋和高壓政策，更多的是最后一種。以北約為例，1962年的古巴導(dǎo)彈危機(jī)不僅僅是美蘇兩個(gè)超級(jí)大國之間的對(duì)持，也使北約各成員國面臨重大的考驗(yàn)。然而危機(jī)期間，“北約政治協(xié)商制度并沒有在其中發(fā)揮應(yīng)有的作用，北約盟國始終未能進(jìn)入美國政治決策的視野?！?21)作為安理會(huì)常任理事國、歐洲傳統(tǒng)強(qiáng)國的法國在上世紀(jì)90年代中期曾經(jīng)謀求北約南歐盟軍司令由歐洲人擔(dān)任，以此換取法國重返北約軍事一體化機(jī)構(gòu)，但遭到時(shí)任美國總統(tǒng)克林頓的斷然拒絕，希拉克總統(tǒng)被迫在1997年宣布法國重返北約軍事一體化機(jī)構(gòu)的條件尚不成熟，盟主國家的霸氣由此可見一斑。(22)必須指出，盟主型國際組織和加權(quán)型國際組織在某些方面較為接近，但兩者的根本區(qū)別是明顯的。對(duì)于前者，其他國家一般不能否決盟主國家的提議，而在后者內(nèi)部，其他國家在理論和實(shí)踐上都可否決超級(jí)實(shí)體的提議。例如，在世界銀行內(nèi)部，世行行長按照慣例是由美國人擔(dān)任，但這并不意味著美國的提議總能在世行內(nèi)獲得通過，而且世行行長由美國人擔(dān)任的一個(gè)不成文的前提是國際貨幣基金組織的總裁要由歐洲人擔(dān)任，此種慣例的產(chǎn)生實(shí)則是兩大經(jīng)濟(jì)體相互妥協(xié)和交易的結(jié)果。當(dāng)然，所有的盟主型國際組織也并非呈現(xiàn)出完全相同的特征，但在盟主國家的地位和作用這一點(diǎn)上，卻無疑是相同的。例如同為盟主型國際組織的北約和華約，組織內(nèi)的矛盾和沖突及其解決方式固然有很大的區(qū)別，但作為盟主國家的美國和蘇聯(lián)在組織內(nèi)部都具有否決任何涉及重大事務(wù)的提議的能力。不同的是，在北約內(nèi)部，一般允許有反對(duì)的聲音存在，處理的方式也較多的借助于外交磋商手段；而在華約內(nèi)部，蘇聯(lián)的權(quán)威足可解決所有重大問題，對(duì)內(nèi)部出現(xiàn)的背離核心利益和價(jià)值取向的國家，較多地采用高壓甚至是強(qiáng)制性手段加以解決，例如對(duì)匈牙利、捷克和波蘭等國國內(nèi)出現(xiàn)的改革思潮和反蘇傾向，無不體現(xiàn)出上述特征。法國學(xué)者拉哈曾對(duì)兩大軍事集團(tuán)做出過如下分析：“華約和北約有許多共同點(diǎn)：一個(gè)占據(jù)主導(dǎo)地位的超級(jí)大國（具有把自己的決定強(qiáng)加于他人的能力）、不對(duì)稱的關(guān)系（美蘇兩國在各自集團(tuán)無與倫比的軍事實(shí)力），等等。盡管如此，兩者的區(qū)別仍然相當(dāng)大：在西方陣營，一體化的原則是自愿參與，自由協(xié)商；在社會(huì)主義陣營，一體化在很大程度上是由高層強(qiáng)加的。這一本質(zhì)區(qū)別決定了兩者的不同發(fā)展方向?！?23)前面的分析可謂一語中的，至于后面的分析則大有疑問。因?yàn)槿A約解體的根本原因是蘇聯(lián)實(shí)力的下降和戈?duì)柊蛦谭蛲饨恍滤季S的推行，況且華約的解體是在完全自愿的基礎(chǔ)上完成的，同為自愿，在認(rèn)識(shí)上為何有如此大的反差？綜合起來看，盟主型國際組織的挑戰(zhàn)來自兩個(gè)方面：內(nèi)部因一國獨(dú)大而招致其他國家的疑懼情結(jié)，進(jìn)而導(dǎo)致決策不民主和其他國家的不滿，“堆出于岸，流必湍之”，實(shí)乃世之常情；外部因決策不民主甚至扭曲變形，舉措多體現(xiàn)盟主國家的意圖，所以造成較多的不義之舉，容易招致外部的廣泛批評(píng)。張錫鎮(zhèn)在論述核心大國與地區(qū)性國際組織的關(guān)系時(shí)曾指出：“根據(jù)現(xiàn)有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)地區(qū)組織要運(yùn)作的富有成效，第一，必須具備核心國家；第二，核心國家必須至少是兩個(gè)。”“第三，核心國家必須相互理解與合作。”(24)如果一個(gè)地區(qū)組織中只有一個(gè)核心國家，情況就更糟。這個(gè)唯一的核心國家由于沒有其他國家的制約和牽制往往滑向一家獨(dú)霸（包括力圖稱霸）的方向，成為該組織中為所欲為（包括“欲而不能”的情況）的霸主，地區(qū)組織淪為它的霸權(quán)工具。這種情況往往會(huì)導(dǎo)致兩種惡果：暫時(shí)確立了盟主國家地位的，會(huì)使該組織的凝聚力和向心力日趨下降，最后難免分崩離析、土崩瓦解，例如由前蘇聯(lián)主導(dǎo)的情報(bào)局、華約和經(jīng)互會(huì)等組織，內(nèi)部矛盾重重，最終解體；另一種情況，以印度“主導(dǎo)”的南亞區(qū)域合作聯(lián)盟為例，由于盟主國家地位得不到公認(rèn)從而缺乏必要的凝聚力，進(jìn)而嚴(yán)重影響到南亞區(qū)域合作水平的提高。而非洲聯(lián)盟由于缺少核心大國，則是一盤散沙，近乎無所作為。三、從新的分類體系看國際組織的發(fā)展歷程和趨勢(shì)之所以提出新的關(guān)于國際組織的分類標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)檫@種標(biāo)準(zhǔn)不但有利于分析國際組織的主要特征，對(duì)其運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題能有一個(gè)較為客觀的認(rèn)識(shí)，更能從歷史角度對(duì)國際組織發(fā)展的趨勢(shì)進(jìn)行深入的思考。導(dǎo)致許多國際組織運(yùn)轉(zhuǎn)不暢、生命力不強(qiáng)甚至過早退出國際舞臺(tái)的原因是多方面的，有些是因?yàn)橘囈猿闪⒑桶l(fā)展的外部環(huán)境發(fā)生了重大變化，也有的是因?yàn)閷?duì)其成員國失去了吸引力（例如英國主導(dǎo)的歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟），就有重大影響的政府間國際組織而言，導(dǎo)致其過早結(jié)束使命的主要原因一般說來與其所屬的類型有很大關(guān)系。鑒于國際組織數(shù)量眾多，類型各異，我們只能選擇有重大影響的國際組織作為分析的對(duì)象。從決策程序來看，國際組織的發(fā)展有如下趨勢(shì)值得關(guān)注和思考：首先，盟主型國際組織大多退出國際關(guān)系舞臺(tái)。從歷史上看，在涉及上述國家的核心利益方面，我們很少發(fā)現(xiàn)盟主型國際組織采取過真正的集團(tuán)行動(dòng)。至于1968年蘇聯(lián)以華約名義并聯(lián)合五國對(duì)捷克的軍事占領(lǐng)和1999年北約在美國推動(dòng)下對(duì)南聯(lián)盟的軍事打擊，從軍事角度而言實(shí)則沒有集團(tuán)行動(dòng)的必要，打著國際組織的旗號(hào)實(shí)際上是為了壯大聲勢(shì)，減少外部的質(zhì)疑和批評(píng)。目前，最具代表性的盟主型國際組織北約還繼續(xù)活躍在國際社會(huì)的舞臺(tái)上，但可以預(yù)料其內(nèi)部的尖銳矛盾將會(huì)長期存在。作為冷戰(zhàn)背景下的產(chǎn)物，在華約終結(jié)后北約實(shí)則沒有繼續(xù)存在的理由，但我們近年來卻發(fā)現(xiàn)北約依然十分活躍，仍在加大實(shí)施東擴(kuò)的力度，此舉不但進(jìn)一步加劇了俄羅斯的不滿，而且已經(jīng)成為國際社會(huì)中重要的不和諧因素。除了北約內(nèi)部既有的矛盾外，北約宗旨所發(fā)生的重大變化也使我們對(duì)其繼續(xù)存在的依據(jù)產(chǎn)生懷疑。在1999年召開的北約峰會(huì)上，通過了北約面向21世紀(jì)的《戰(zhàn)略新概念》，對(duì)北約的性質(zhì)、職能做出了重大修改，具體表現(xiàn)在：行動(dòng)原則從此前的協(xié)商一致到實(shí)施自愿聯(lián)合，某些國家可以不承擔(dān)義務(wù)，但也不能阻礙決議的通過。2003年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)期間，以法國和德國為代表的少數(shù)北約內(nèi)部的“老歐洲”國家在協(xié)防土耳其的問題上，因?yàn)椴毁澇绍娛陆鉀Q伊拉克武器核查爭(zhēng)端，故此拒絕參與協(xié)防土耳其，由此北約開創(chuàng)了自愿聯(lián)合的先河。這種靈活性固然給北約采取集團(tuán)行動(dòng)帶來少許活力，但這種在決策程序方面出現(xiàn)的重大變化是否也說明了北約內(nèi)部矛盾的解決無望呢？北約的活動(dòng)范圍已經(jīng)超出其防區(qū)以外；北約的宗旨由此前的防御轉(zhuǎn)向攻擊別國，由以前的捍衛(wèi)各成員國的安全轉(zhuǎn)向捍衛(wèi)共同的利益——這種寬泛而又難以操作的規(guī)定；活動(dòng)方式也由此前的與聯(lián)合國合作變?yōu)檫^多的繞開聯(lián)合國而單獨(dú)行動(dòng)，區(qū)域解決的特色凸顯。(25)可以說，新概念下的北約和冷戰(zhàn)時(shí)期的北約相比已經(jīng)是面目全非，這種在憲章方面所發(fā)生的變化只能說明北約在沒有必要生存下去的情況下，依靠對(duì)憲章動(dòng)大手術(shù)來艱難地適應(yīng)新的國際形勢(shì)。有的學(xué)者也無奈地指出：“他們（指那些創(chuàng)建北約的領(lǐng)導(dǎo)人——作者注）可能預(yù)見到，北約的第一次自衛(wèi)行動(dòng)，是對(duì)一個(gè)總部設(shè)在阿富汗，運(yùn)用民用飛機(jī)作為武器的多民族恐怖組織發(fā)動(dòng)的攻擊做出反應(yīng)嗎？”(26)實(shí)際上，我們也可以看出，現(xiàn)今的北約除了靠不斷擴(kuò)張來顯示自己的生存價(jià)值外，實(shí)難看出還有其他的生存必要，而這種擴(kuò)張又對(duì)大國之間的關(guān)系，尤其是美俄關(guān)系造成了嚴(yán)重的沖擊。有的西方學(xué)者對(duì)北約東擴(kuò)之于歐洲安全的影響，有如下客觀的評(píng)述：沒有對(duì)東歐和俄羅斯的善意理解，20世紀(jì)90年代從安全的角度說將是一個(gè)失去的十年。因此歐盟東擴(kuò)而不是北約東擴(kuò)才是歐洲安全秩序建設(shè)的穩(wěn)定途徑。(27)東歐國家和部分獨(dú)聯(lián)體國家謀求加入北約的意愿，與其說是北約的凝聚力和影響有了新的提高，還不如說是美國在借助北約繼續(xù)打壓俄羅斯的戰(zhàn)略空間，新加入國家則借助北約來滿足它們虛幻的自主能力——與俄羅斯的“對(duì)抗能力”。我們不僅要問，北約除了東擴(kuò)，還能做些什么呢？然而，有關(guān)北約要繼續(xù)擴(kuò)大，甚至北約應(yīng)該向全球所有民主國家開放的呼聲在國際社會(huì)一直不絕于耳，只是北約這個(gè)冷戰(zhàn)時(shí)代的舊瓶如何裝得下新的國際環(huán)境下的諸多新酒呢，美國又有什么必要死抱著這個(gè)舊瓶不放呢？也許美國蘭德公司和哈佛大學(xué)的相關(guān)研究結(jié)論會(huì)使世人明白北約東擴(kuò)的真正意義所在：“如果北約不向著一個(gè)全球角色發(fā)展，特別是在穩(wěn)定海灣地區(qū)發(fā)展，它的衰退僅僅是個(gè)時(shí)間問題?！?28)其次，如國際關(guān)系民主化和國家間互信感進(jìn)一步增強(qiáng)，混合型國際組織將會(huì)扮演更為積極的角色，對(duì)國際事務(wù)的影響力將進(jìn)一步增強(qiáng)，與此相伴的是國家主權(quán)的漸進(jìn)式弱化進(jìn)程?；旌闲蛧H組織因其決策程序上的靈活性，將會(huì)在國際事務(wù)中扮演極其重要的角色，但其內(nèi)部也會(huì)做適當(dāng)調(diào)整，具體表現(xiàn)在向加權(quán)型的更多過渡，更多的議題將采用有效多數(shù)方式加以通過。因此，不妨把混合型國際組織作為聯(lián)大型向加權(quán)型過渡的一種臨時(shí)安排，換言之，聯(lián)大型將會(huì)被混合型、繼而被加權(quán)型所逐漸替代，當(dāng)然這是一個(gè)長期的過程。一旦這樣的替代最終實(shí)現(xiàn)，則標(biāo)志著國際組織這種處理國際事務(wù)的模式對(duì)國內(nèi)政治的模仿取得了突破性進(jìn)展。而未來的加權(quán)型國際組織也必然會(huì)要求主權(quán)國家的形式、組成和功能發(fā)生重大變化，是否目前的國際政治行為體的分布格局要加以重組也未可知，不考慮人口和實(shí)力因素的傳統(tǒng)上的主權(quán)平等模式確實(shí)無法適應(yīng)未來的發(fā)展趨勢(shì)。換言之，這種過渡的最終結(jié)果是歐盟的一體化程度將會(huì)獲得進(jìn)一步提升，國際舞臺(tái)上也將出現(xiàn)更多的類似歐盟這樣的一體化程度頗高的國際組織。雖然我們對(duì)其發(fā)展的重大步驟和節(jié)奏尚不能作出具體的預(yù)測(cè)，但這種趨勢(shì)卻不能扭轉(zhuǎn)。為了對(duì)上述觀點(diǎn)給予佐證，我們不妨分析如下有關(guān)國際組織發(fā)展的史實(shí)。作為重要的區(qū)域性國際組織，美洲國家組織和非洲聯(lián)盟已經(jīng)實(shí)行了在重要和實(shí)質(zhì)問題上采用有效多數(shù)表決的方式。根據(jù)1947年通過的《里約熱內(nèi)盧公約》，美洲國家外長協(xié)商會(huì)議可以就重大問題采用上述方式予以討論和通過決議，1960年在譴責(zé)多米尼加特魯西略主權(quán)涉嫌刺殺委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)貝坦柯爾特，并號(hào)召美洲組織成員國與之?dāng)嘟^外交和經(jīng)濟(jì)關(guān)系問題上；古巴革命后應(yīng)對(duì)古巴采取美國國務(wù)卿臘斯克提出的把古巴排除出該組織、同卡斯特羅政權(quán)作斗爭(zhēng)的問題上；1982年馬島戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后美洲組織對(duì)阿根廷的政策——承認(rèn)阿根廷對(duì)馬島主權(quán)，敦促英國首先停止軍事行動(dòng)等問題上，美洲組織都曾依照程序通過相應(yīng)的決議。當(dāng)然，正是由于美洲組織過早地采用了這種表決方式，也使它基本上不擁有類似歐盟和聯(lián)合國安理會(huì)那種采取實(shí)質(zhì)行動(dòng)的能力。非統(tǒng)組織（即現(xiàn)在的非盟）盡管采用了多數(shù)表決制，但“壓倒的表決權(quán)力是一回事，實(shí)質(zhì)的打消權(quán)力又是一回事，兩者之間不協(xié)調(diào)不會(huì)產(chǎn)生實(shí)際結(jié)果”(29)。1982年非統(tǒng)組織部長理事會(huì)草率通過接納西撒人陣為成員國的決議后，引起摩洛哥等19個(gè)國家的抗議和退場(chǎng)，并導(dǎo)致首腦會(huì)議延期兩年舉行，最后還是通過磋商妥善解決了這一爭(zhēng)端。正如朱建民所言：“在國際社會(huì)尚未形成一個(gè)共同生活體時(shí)，輕率表決會(huì)助長多數(shù)派的氣焰，激起少數(shù)派的憤怒，使多數(shù)派只求以票數(shù)取勝而不謀求與少數(shù)派達(dá)成協(xié)議?！?30)作為關(guān)貿(mào)總協(xié)定的繼承者，世貿(mào)組織的某些議事規(guī)則已經(jīng)做了重大修改，如果無法達(dá)成一致意見，世貿(mào)允許以投票方式進(jìn)行表決，部長會(huì)議和總理事會(huì)（成員單位均各有一個(gè)投票權(quán)）的決議除基本文件另有規(guī)定外，均以多數(shù)票或特定多數(shù)票作出。有關(guān)的某些專門問題，其決議應(yīng)另按專門規(guī)定的票數(shù)作出。(31)隨著國際貿(mào)易的迅速發(fā)展和貿(mào)易摩擦的復(fù)雜化，世貿(mào)組織在一定程度上改變了關(guān)貿(mào)總協(xié)定的一些僵化的做法，在決策程序上體現(xiàn)出更多的靈活性。至于當(dāng)今一體化程度最高的歐盟，在決策程序方面的變化趨勢(shì)是有更多的議題采用有效多數(shù)方式，但在涉及憲法批準(zhǔn)、新成員加入、安全、防務(wù)等核心問題上，依然采用盧森堡妥協(xié)，亦即一票否決制，這也正是歐盟有別于超國家實(shí)體之所在，否則歐盟真的就有可能變成某些學(xué)者所說的區(qū)域政府了。東盟在決策程序方面也出現(xiàn)了某些變化，為了減少通過決議的阻力，東盟開始實(shí)行一種新的較為靈活的表決方式——10-X，大部分國家作為先行者贊成決議并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，允許部分國家暫時(shí)游離于新安排之外，但也表示不反對(duì)新的安排，待條件成熟時(shí)再行加入。關(guān)于盟主型國際組織的發(fā)展?fàn)顩r，前文已有詳盡的分析，在此不再贅述?？傊瑥臎Q策程序的角度我們可以對(duì)國際組織的主要內(nèi)容、特征和發(fā)展趨勢(shì)等進(jìn)行歷史主義和現(xiàn)實(shí)主義視角的分析，有助于對(duì)某一國際組織運(yùn)行狀況和矛盾產(chǎn)生原因的研究。朱建民認(rèn)為：“從表決觀點(diǎn)言，國際組織的發(fā)展史就是逐漸擺脫一致表決原則—以大小平等與全體同意為內(nèi)涵的傳統(tǒng)表決方式—的奮斗史。擺脫的進(jìn)展緩慢而穩(wěn)定，一經(jīng)開始，莫可中止?！?32)此外，國際組織如果要在國際舞臺(tái)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用，只能更多地考慮國家的大小、實(shí)力和責(zé)任，亦即更多地采用加權(quán)表決這種方式；體現(xiàn)集團(tuán)政治和對(duì)抗思維的盟主型組織退出國際舞臺(tái)是不可抗拒的趨勢(shì)，絕大多數(shù)由美蘇兩個(gè)超級(jí)大國分別主導(dǎo)的此類組織的命運(yùn)已經(jīng)充分說明了這一點(diǎn)；聯(lián)大型國際組織在當(dāng)前雖然有一定的合理性和影響力，但在涉及實(shí)質(zhì)和重要問題時(shí)，不宜借助多數(shù)決方式來解決爭(zhēng)端，外交磋商、談判和多邊會(huì)議是解決問題的基本手段。收稿日期：2010－01－11注釋：①于永達(dá)：《國際組織學(xué)》，北京：清華大學(xué)出版社，2006年