對后現(xiàn)代公共行政話語理論的解讀與反思

對后現(xiàn)代公共行政話語理論的解讀與反思

一般認為，后現(xiàn)代主義（postmodern）是站在對現(xiàn)代主義批判與質疑的立場上發(fā)展起來的。20世紀60年代以來，后現(xiàn)代主義作為一股新興的文化思潮開始登上歷史舞臺，很快成為了西方學術界的熱點和主流，它幾乎對社會生活的一切領域都進行了批判，公共行政領域也毫不例外。后現(xiàn)代主義的主張是消解主體，反對基礎主義、本質還原主義與中心主義，尋求事物的差異性和不確定性，蔑視事物的整體性和同一性。[1]后現(xiàn)代公共行政范式就是在這種思潮影響下對傳統(tǒng)公共行政范式的反思與總結。傳統(tǒng)公共行政是建立在威爾遜的政治與行政二分、泰勒的科學管理及韋伯的科層制基礎上的，是工業(yè)文明與現(xiàn)代性的產(chǎn)物。然而，隨著人們對效率至上的批判，傳統(tǒng)公共行政價值中立預設的缺陷逐漸暴露，新公共行政學派由此產(chǎn)生。新公共行政學派認為，英美等西方國家經(jīng)濟的“滯脹”困境，公民權運動、水門事件、能源危機引發(fā)的政治體系失效等都是傳統(tǒng)公共行政重視理性、忽視倫理價值的直接后果。因此，至20世紀80年代，刻板、僵硬、缺乏人文關懷與彈性的官僚制受到了全面質量管理運動與“重塑政府”的激烈挑戰(zhàn)，泰勒效率至上論受到了猛烈的攻擊。面對各方的批評和詰難，公共行政陷入合法性危機之中。甚至有人認為，作為一種可以接受的治理模式，傳統(tǒng)的治理已經(jīng)死亡。[2]20世紀末期，在對傳統(tǒng)的治理模式及其替代模式進行批判和反思的基礎上，?？怂购兔桌赵趶暮蟋F(xiàn)代主義理論視角出發(fā)，在對哈貝馬斯“交往行動理論”和“商議政治”吸收和揚棄的基礎上，提出了一種全新的公共行政或公共政策的規(guī)范理論，即后現(xiàn)代公共行政的“話語理論”。新公共行政運動要求，非選舉產(chǎn)生的公務員首先要對憲法負責，其次才對選舉的和政治任命的現(xiàn)任官員負責。[3]這意味著，一旦民主行動與管理控制發(fā)生沖突，憲法原則應優(yōu)先于管理技術問題。[4]這樣做能否真正解決公共行政的危機呢？?？怂购兔桌帐沁@樣評價的：“這一觀點是拋向在水中掙扎的官僚機構的救生圈，已無法服務于后現(xiàn)代的管理需要”。[5]顯然，?？怂购兔桌諏Υ顺峙蟹穸☉B(tài)度。這表明，無論是傳統(tǒng)公共行政價值中立的政治—行政二分模式，還是試圖在倫理價值與官僚控制之間作出調(diào)解的新公共行政。都已不適應后現(xiàn)代的復雜語境，凸顯出一些缺陷與不足。1.環(huán)式民主的失調(diào)。傳統(tǒng)公共行政治理模式是建立在環(huán)式民主基礎上的。環(huán)式民主模式假設：人民擁有很大的主權，政策反映了他們的意愿，這個假設是建立在公眾對自己的需要和愿望非常了解，能夠按自己的偏好來選擇候選人，而候選人能夠按他們的意愿與偏好設計競選方案，提供各種可供選擇的方案以滿足民眾的需要和愿望的基礎上的。但環(huán)式民主是一種理想狀態(tài)，與現(xiàn)實政治世界的裂痕使人們意識到其內(nèi)在的缺陷，包括：大眾意愿不是獨立的，民眾的需要和愿望在很大程度上會被操縱；候選人很少提出一系列替代性政策；大多數(shù)人根本不參加選舉，就算參加選舉也不會因為某一政策而不投某一個候選人的票；選舉結束后，候選人的政策方案會受到議會游說者和相關利益集團的影響；美國人并不關心他們的代表和他們的政治立場以及政策上的得失；即使公眾對國會的表現(xiàn)不滿意也不重要，因為他們可以在代表屆滿時重選代表。[6]可見，環(huán)式民主不但從整個過程上看缺乏可信性，而且他的每一階段的運作都不像傳統(tǒng)理論所描述的那樣有效，政治—行政二分法并不能有機地服務于它。2.研究方法與范疇上的局限性。?？怂购兔桌照J為，傳統(tǒng)公共行政理論以實證主義研究方法為根本，將公共行政領域區(qū)分為事實與價值兩部分，強調(diào)運用自然科學領域的實證方法對事實因素進行觀察和測量，這就將民主、公正、倫理關懷等價值因素排除在了公共行政之外。因此，他們對傳統(tǒng)公共行政理論的實證主義研究方法提出了質疑，轉而采用知識獲得的解釋方法來進行分析和研究，承認分析者的主動性、價值立場與批判精神。3.在實踐運行中易陷入“獨白式對話”的窠臼。在?？怂购兔桌湛磥?，傳統(tǒng)公共行政實際上就是一個缺乏溝通的體系，是一個話語霸權體系。在這個體系內(nèi)，自上而下的指示、指令必須逐級執(zhí)行，不容許有任何討價還價，更不允許提出懷疑和表示異議。他們強調(diào)，在這種“獨白式對話”基礎上產(chǎn)生的公共政策，只能是政府和官僚精英們的政策偏好，而不是公民一致認同的公共政策。如此一來，公共政策只得淪為政府和“少數(shù)官僚精英”們偏愛的令人費解的符號，淪喪為政府和官僚們的絕對權威和意識形態(tài)，最終無法形成與民主理想相一致的主張。4.“兩種”替代性模式存在不足。在對傳統(tǒng)公共行政的回應性批判中，制度主義（憲政主義）、社群主義（公民主義）漸漸浮出水面，成為了傳統(tǒng)治理模式的替代模式。但?？怂古c米勒認為，憲政主義太保守而社群主義太天真。[7]憲政主義帶有明顯的精英主義傾向和回歸傳統(tǒng)的期盼，因為它主張以憲法研究的方式規(guī)約公共行政，這就會有一些缺陷，例如，“參照物的消失”和“制度的實體化”。社群主義不僅無法解決公民冷漠的問題，還可能會為了維護社會的完整，實現(xiàn)道德的一致性而剝奪私人的空間。因此，對后現(xiàn)代的多元化語境而言，無論這兩種方式怎么變革都無法適應這種語境。否則，人民的民主愿望還會落空。盡管如此，?？怂古c米勒還是承認，相比起分歧，基于憲法合法性的《黑堡宣言》、社群主義與話語理論之間保留著更多的一致性，具體表現(xiàn)在：三者都將參與的人作為“擁有自由意志的人”；都有著為了公共利益而從事公共行政的可能性；都是反實證主義的；都與作為行會保護主義的職業(yè)化類型保持距離。[8]因此，?？怂古c米勒指出，無論在研究方法、理論模式還是在實踐操作方面，傳統(tǒng)公共行政都與后現(xiàn)代主義的價值觀、話語及理論等方面產(chǎn)生了分裂，急需建立后現(xiàn)代背景下公共行政的話語理論和話語體系。在對現(xiàn)有治理模式、主流改革及后現(xiàn)代背景下的各種替代性方案進行了評估與揚棄之后，?？怂古c米勒試圖建立自己的理論——話語理論。該理論從批判現(xiàn)代性入手，從本質上顛覆傳統(tǒng)公共行政的工具理性、效率主義、獨白式話語壟斷范式，試圖構建一個沒有價值預設和判斷標準的公共能量場。1.話語理論的理論基礎。后現(xiàn)代公共行政者認為，公共行政管理人員對日常生活的體驗是社會地而不是理性地構建的，它包括對現(xiàn)象學、構成主義、結構化理論、公共能量場的探討。他們認為，現(xiàn)象學是構成主義的基礎，現(xiàn)象學與構成主義的結合是結構化理論的基礎，現(xiàn)象學、構成主義、結構化理論三者的結合是能量場的基礎。在對現(xiàn)象學的探討中，后現(xiàn)代公共行政者得出幾個對話語理論來說很必要的概念工具：身體－主體既是物理的又是精神的，意向性產(chǎn)生于世界中的身體—主體與有著各自的時代、階級、性別和地位標識的身體—主體，身體—主體總有自己的定位。[9]構成主義的觀點是本體論和認識論的統(tǒng)一和融合。本體論是關于存在或生存的理論，認識論是關于人們對存在或生存的知識知道多少和怎樣認識的理論。構成主義用意向性替代通常觀點中的動機，目標是謀劃在很長時間內(nèi)組織和引導著的意向性。?？怂购兔桌仗岢?，應將“吉登斯的結構原則作為約翰·羅爾的政體規(guī)范理論上的對應物”，并且認為，“對制度的理解是結構理論中最重要的一方面”。[10]在結構論的基礎上，?？怂购兔桌沼脴嫵芍髁x解構“并合性”的官僚制，從決定論到或然論視角分析官僚制從內(nèi)到外的不一致，以一種內(nèi)在的批判方式對官僚制進行解構，并指出決定論和或然論（把它們結合在一起而形成官僚制）都沒有抓住重復性的演變規(guī)律。它們都是建立在決定的基礎上的，它們都不可能綜合地理解公共行政人員以及其他現(xiàn)實中的參與者對公共政策的執(zhí)行。[11]2.話語理論的關鍵詞。第一，公共能量場。公共能量場是話語理論最核心的概念之一。?？怂购兔桌照J為公共政策的過程是一種“重復性的實踐”活動，而這種“重復性的實踐”活動是“能量場”概念的基礎。正是在這個意義上，他們提出了“公共能量場”理念。公共能量場的公共概念挪用和混合了漢娜·阿倫特和哈貝馬斯的公共領域概念。阿倫特將公共領域視為一個由行動和言語所組成的，直接交往而成的領域；而哈貝馬斯則認為公共領域是與統(tǒng)治階級的政治權力相抗衡并且向所有公民都開放的公共生活領域。但是隨著全球公民社會的興起以及國家與社會的相互融合，公共領域似乎逐漸失去其存在的意義。“能量場”的概念比公共領域更生動和貼切?！皥觥眮碜詭焯亍けR因的場理論，是作用于情境的力的復合。情境指解決某一個問題時的特殊語境和具體性。公共能量場包含著情境、語境和歷史性，是公共政策得以制定和修改與表演社會話語的場所。在公共能量場中，身處其間的參與者試圖說服、滲透與壓制對方。由于公共能量場具有超越和包容現(xiàn)存的體制、組織和官僚制度的傾向，因此，?？怂购兔桌罩鲝垖⒐残姓I域的模式從官僚制轉換到公共能量場。這樣，公共能量場在實踐上就為公共話語的實現(xiàn)提供了一個真實而恰當?shù)臅r空維度，即具有制度化特征的重復性實踐的對話競技場。[12]為了爭奪資源，在這個競技場中，各種隱喻、比喻、類比、策略性的巧妙討論隨處可見。為了避免利己主義者采取修辭藝術干預場面，扭曲真實的建議，?？怂古c米勒進一步呼吁公共能量場中正當話語的產(chǎn)生。第二，話語的正當性。探討話語的正當性實際是在尋找使話語民主政體成為可能的方法。公共政策（或公共行政）制定和修改的過程就是各種話語進行對抗性交流的過程，同時也是具有不同意向性的政策話語在某一重復性的實踐語境中為獲取意義而相互斗爭的過程。然而，這里沒有一個意義是先天真實的。由此，話語表達會存在兩種缺陷：虛假的陳述、無政府主義。為了避免陷入無政府主義的窠臼，?？怂古c米勒引入了哈貝馬斯的理想交談和交流能力理論，對話語意義的真實性作出了嚴格的限定。他們認為，交談者的真誠、表達的清晰、表達內(nèi)容的準確以及言論與討論語境的相關性是真實話語產(chǎn)生的條件。盡管如此，?？怂古c米勒卻并不贊同哈貝馬斯所提出的“有效訴求話語的實現(xiàn)必須達到一致和諧”的觀點。他們引用了漢娜·阿倫特的對抗性緊張關系的觀點反駁哈貝馬斯的看法。阿倫特認為，在話語中，參與對話的雙方既是平等的，同時又是對抗的、相互辯駁的，他們期望著意義之戰(zhàn)、期望著爭辯、論證、反駁而不是和諧的異口同聲。這一點，在全中燮教授的社會建構理論中也得到了充分的體現(xiàn)。全中燮認為，公共行政的社會建構途徑要求公共人員與社會成員之間有充分的互動、對話與信息共享，而要做到這一點，行政管理者就必須具有自我省察、批判性反思、自治意識以及致力于思考等公民美德，這樣的美德使社會建構從理論基礎到方法論都不同于理性建構。[13]反思性、對抗性的爭辯可以避免陷入官僚制民主模式的獨白性言說中。不過，無論話語是和諧統(tǒng)一還是對抗爭辯，規(guī)則在這樣的話語體系中都是必要的。由此，?？怂购兔桌仗岢隽嗽捳Z正當性的四個根據(jù)：真誠、切合情境的意向性、自主參與、具有實質意義的貢獻。他們還指出，唯有建立在這四個基礎之上的話語體系才是正當?shù)?。也只有這樣，才越接近話語的理想，政府也才越少是“他們”而越多是“我們”。[14]第三，“部分人的對話”。?？怂购兔桌赵趯ΜF(xiàn)實存在的政策對話案例進行了分析梳理后，發(fā)現(xiàn)政策網(wǎng)絡中有“少數(shù)人的對話”、“多數(shù)人的對話”和“部分人的對話”三種對話形式，然而，從上述話語體系正當性依據(jù)的檢驗標準來看，只有“部分人的對話”形式才是符合話語正當性條件的話語形式，即真實的話語形式。因為，少數(shù)人的對話常常代表精英理論家在評論，這除了導致強權之外，還有可能導致公眾冷漠等更大的問題。“這樣的對話不應完全受責備，但它是不符合標準的，會扭曲民主的含義”。[15]而多數(shù)人的對話則容易導致懶散的閑聊與無政府主義，不僅看不出真誠，也很難評估每個人的意圖，公眾的意見難達成一致。更嚴重的是，由于規(guī)范、習慣和重復性實踐的缺席，多數(shù)人對話不可能有實質性、切合意境的貢獻。在福克斯和米勒看來，這種對話僅是“一種異化的交流，是對話的幻象”。與其他兩種對話形式相比較，“部分人的對話”雖然在一定程度上限制了參與，但是，“一些人的對話優(yōu)于少數(shù)人的對話和多數(shù)人的對話，雖然它針對特定語境的話語形式和不愿遭受愚弄與任意差遣的話語要求在某種程度上限制了參與，但是，合乎情境的意向性和真誠性的提高大大超過了它的缺點。”[16]所以，從這個意義上說，盡管“部分人的對話”的現(xiàn)狀并不太理想，然而這種形式是最接近真實話語的形式，且促成了現(xiàn)實的政策網(wǎng)絡的形成。目前，雖然話語理論已成為后現(xiàn)代公共服務、民主行政、公共政策制定的來源，也成為了人們解決諸如公共參與、公共管理倫理等現(xiàn)實問題的重要理論基礎。但是，我們應清醒地認識到，后現(xiàn)代公共行政話語理論實際上是基于質疑、批判的立場對傳統(tǒng)公共行政的一種反思和警醒。它無法提出有建設性的建議，存在諸多局限。1.如何自我解構，存在較大的困難。法默爾指出，解構是后現(xiàn)代的典型特征。它既不是方法也不是運作，既不是一種分析也不是一種批判，可用樓梯策略來加以描述。[17]對現(xiàn)代文本的解構就是要拆解構成現(xiàn)代性的敘事模式并進而超越這一拆解。除正義和解構自身外，解構主義堅持一切都必須被解構。如此一來，在話語理論內(nèi)部無疑就會產(chǎn)生一個被稱為“他者”的對立因素，即便解構主義不愿以己之矛攻己之盾，它也不得不這么做了，因為只要存在他者就有被解構的要求。[18]由此，法默爾提出用解構來質疑我們據(jù)以建立現(xiàn)代主義公共行政的前提基礎，旨在否定行政—官僚權力并且否定韋伯式理性—等級觀點的管理方法，即“反行政”。由于后現(xiàn)代公共行政話語理論正是基于對制度主義、憲政主義、社群主義和公民主義的解構與批判而建立起來的，因而它在主張“真正民主、真實的話語”和強調(diào)對話本身的同時，不可避免地否定了其他的對話形式，從而將自己置于一個二元對立的語境中，而這恰恰是它所批判的現(xiàn)代性的邏輯。由此我們可以看到，后現(xiàn)代話語理論在邏輯上還是無法逃脫二元對立。而按照一切都可被解構的邏輯，它對自身的解構是無法完成的，從而也無法印證其自身理論的合法性。而一個更為嚴重的問題是：冷漠的公民將自己放逐于政策討論之外，而話語理論持續(xù)性地肯定這種放逐的合理性，長此以往，會不會最終使公民參與熱情的兩極分化現(xiàn)象結構化，進而演變?yōu)榱硪环N精英主義？[19]2.理論與實踐的分離。就理論而言，話語理論期待的是一個所有人都參與的民主前景——“我們所能得到的最好的民主是一種非冷漠的民主”[20]，但就實踐而言，它反對參與機會的均等化，而強調(diào)了自主參與的重要性，即“隨機選擇創(chuàng)造了這樣一個環(huán)境：擴大了那些不關心問題的人在調(diào)查問卷中被選擇成為提供‘意見’的人的可能性……依據(jù)我們的標準，自愿參與應該優(yōu)先考慮，不要被那些冷淡的、缺乏興趣的人所沖淡”。[21]“人人平等”是話語理論的基礎，但這一基礎在現(xiàn)實生活中幾乎不可能實現(xiàn)，因而話語理論的預設前提決定了其在實踐中應用的局限。同時，話語理論的四種正當性條件即——真誠、切合情境的意向性