對(duì)我國(guó)社會(huì)保障爭(zhēng)議解決機(jī)制的理論反思

對(duì)我國(guó)社會(huì)保障爭(zhēng)議解決機(jī)制的理論反思

［］DF391［］A［］1003-4781(2009)06-0102-7我國(guó)不斷發(fā)展和完善社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等制度，并在憲法中以制度保障的方式宣告了公民的社會(huì)保障權(quán)。在賦予權(quán)利的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定保證這些權(quán)利實(shí)現(xiàn)的措施，“人們有權(quán)利獲得社會(huì)的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的利益，當(dāng)他們這樣的權(quán)利和利益受到侵犯時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有向國(guó)家提出保護(hù)這種權(quán)利和獲得這種利益的請(qǐng)求權(quán)。這種請(qǐng)求權(quán)可能涉及對(duì)政府服務(wù)機(jī)構(gòu)的選擇，刑事責(zé)任的追究和其他?！盵1](P340)當(dāng)公民的權(quán)利遭受侵害，或義務(wù)主體不履行義務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有請(qǐng)求法律保護(hù)和救濟(jì)的權(quán)利。法律救濟(jì)使權(quán)利取得法律上的力，產(chǎn)生對(duì)其他社會(huì)主體的強(qiáng)制性，無(wú)此要件的權(quán)利只是“道德權(quán)利”或“習(xí)慣權(quán)利”，而不是法律權(quán)利?！盁o(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，而其中以司法救濟(jì)最具有決定意義。而社會(huì)保障權(quán)是否可由司法方式予以救濟(jì)，即其是否具有可訴性，是一個(gè)廣受爭(zhēng)議的問(wèn)題。有些學(xué)者基于分權(quán)學(xué)說(shuō)、有關(guān)社會(huì)保障的立法規(guī)定不明確、國(guó)家對(duì)社會(huì)保障負(fù)有的是行為義務(wù)而不是結(jié)果義務(wù)等等理由，認(rèn)為不能在法院援引社會(huì)保障權(quán)，而且法官也不能予以適用。有些學(xué)者則證明以上觀點(diǎn)缺乏根據(jù)，理由是：司法審查制度的存在、立法規(guī)定進(jìn)一步明確等，承認(rèn)社會(huì)保障權(quán)的可訴性使人們對(duì)其法律拘束力性質(zhì)的總體理解有了新的動(dòng)力，也促進(jìn)國(guó)家履行其承諾的積極義務(wù)。①實(shí)踐中，以南非為代表的很多國(guó)家開(kāi)始了司法裁判社會(huì)保障權(quán)的積極嘗試。[2]我們認(rèn)為，社會(huì)保障是內(nèi)容豐富的權(quán)利體系，當(dāng)其中的某些內(nèi)容藉由國(guó)家法律法規(guī)等形式予以確認(rèn)時(shí)，這部分權(quán)利就不僅僅是人權(quán)、憲法權(quán)利，而同時(shí)成為普通法權(quán)利[3]，當(dāng)然具有可訴性。例如，我國(guó)勞動(dòng)法規(guī)定了勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，《工傷保險(xiǎn)條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》等進(jìn)一步將權(quán)利予以具體化，對(duì)于該法律法規(guī)所規(guī)定的覆蓋范圍內(nèi)的個(gè)人主體，其相關(guān)的某些社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益就成為一種具體權(quán)利。因此，在社會(huì)保障有法可依的前提下，當(dāng)事人有權(quán)向具有公斷權(quán)力的機(jī)構(gòu)提出請(qǐng)求，通過(guò)裁判以維護(hù)其權(quán)益。哪里的社會(huì)保障權(quán)不具有這種約束力，哪里的社會(huì)保障權(quán)就是不受保障的。一、社會(huì)保障爭(zhēng)議的品性在社會(huì)保障關(guān)系的產(chǎn)生、變更、終止過(guò)程中，各方主體圍繞社會(huì)保障權(quán)利義務(wù)而發(fā)生糾紛、沖突，是為社會(huì)保障爭(zhēng)議。不同性質(zhì)類型的爭(zhēng)議要適用不同的原則、程序來(lái)處理，社會(huì)保障關(guān)系的特征決定了社會(huì)保障爭(zhēng)議是獨(dú)立的一類爭(zhēng)議，應(yīng)逐步形成和完善自身獨(dú)特的處理機(jī)制。（一）社會(huì)保障爭(zhēng)議的權(quán)利基礎(chǔ)是社會(huì)保障權(quán)社會(huì)保障權(quán)是一種典型的社會(huì)權(quán)，“社會(huì)權(quán)利”是20世紀(jì)的貢獻(xiàn)，它使全體社會(huì)成員享受滿意的生活條件成為可能。[4]社會(huì)財(cái)富的分配應(yīng)確立一個(gè)使所有人都能獲得與其生存條件相適應(yīng)的基本份額的一般客觀標(biāo)準(zhǔn)，“社會(huì)成員根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)具有向國(guó)家提出比其他具有超越生存欲望的人優(yōu)先的、為維持自己生存而必須獲得的物和勞動(dòng)的要求的權(quán)利”[5]，這種由個(gè)人按照人的基本生活條件提出并由國(guó)家提供保障的權(quán)利就是社會(huì)保障權(quán)。簡(jiǎn)言之，社會(huì)保障權(quán)就是社會(huì)成員從社會(huì)獲得基本生活保障的權(quán)利。社會(huì)保障權(quán)表現(xiàn)為公民對(duì)國(guó)家的積極地位，國(guó)家負(fù)有滿足公民請(qǐng)求的法定義務(wù)，其活動(dòng)內(nèi)容受公民的請(qǐng)求所支配，負(fù)有給予社會(huì)保障利益的義務(wù)或解除社會(huì)成員困境的責(zé)任，沒(méi)有置若罔聞的自由權(quán)或免除提供給予義務(wù)的豁免權(quán)。這種國(guó)家公民關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)并不對(duì)等，既有無(wú)須履行義務(wù)的個(gè)人權(quán)利，也有不享受任何權(quán)利的國(guó)家義務(wù)。[6](P19)（二）社會(huì)保障爭(zhēng)議當(dāng)事人地位不對(duì)等社會(huì)保障爭(zhēng)議發(fā)生于社會(huì)保障主體履行社會(huì)保障權(quán)利義務(wù)的過(guò)程中，目前對(duì)社會(huì)保障主體有不同的分類和界定②，我們認(rèn)為，社會(huì)保障關(guān)系的主體可概括為4類：(1)國(guó)家。國(guó)家是一個(gè)抽象主體，在社會(huì)保障實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使社會(huì)保障職權(quán)與職責(zé)，將其在社會(huì)保障關(guān)系中的主導(dǎo)地位予以具體化。(2)受托單位，即接受社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的委托，參與到社會(huì)保障關(guān)系之中的社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)單位和其它社會(huì)組織。例如，醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)、各種福利院、參與社會(huì)保障基金營(yíng)運(yùn)的金融部門等，這些受托單位從性質(zhì)上講，可能是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，也可能是事業(yè)單位或者企業(yè)以及社會(huì)團(tuán)體。這兩類主體間的關(guān)系主要表現(xiàn)為社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)之間管理或協(xié)作管理關(guān)系以及社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)與受托機(jī)構(gòu)之間的委托關(guān)系。(3)用人單位。用人單位是一個(gè)廣泛的概念，不僅包括各種類型的國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位，而且包括有雇工的個(gè)體工商戶。(4)個(gè)人。社會(huì)保障法律強(qiáng)制規(guī)定覆蓋范圍內(nèi)的社會(huì)成員，均是社會(huì)保障關(guān)系的主體。后兩類主體與前兩類主體的關(guān)系表現(xiàn)為國(guó)家有權(quán)向用人單位及個(gè)人征收社會(huì)保障費(fèi)，用人單位、個(gè)人負(fù)有法定的繳納社會(huì)保障費(fèi)的義務(wù)，個(gè)人享有從國(guó)家領(lǐng)受各種社會(huì)保障利益的權(quán)利。社會(huì)保障主體之間關(guān)系不同于行政法律關(guān)系：例如社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向社會(huì)保障權(quán)利人支付養(yǎng)老金，并不完全是基于行政權(quán)力而產(chǎn)生的管理與被管理的關(guān)系，而是平等主體間基于合同約定而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但這種約定又是國(guó)家依據(jù)行政權(quán)利單方面做出的一種授益約定。[7](P200)社會(huì)保障主體之間關(guān)系也不同于民事主體之間關(guān)系：民事權(quán)利義務(wù)依平等主體間的意思自治而產(chǎn)生，社會(huì)保障權(quán)利義務(wù)非依當(dāng)事人約定，而由法律明確規(guī)定。（三）社會(huì)保障爭(zhēng)議標(biāo)的為社會(huì)保障利益社會(huì)保障權(quán)對(duì)權(quán)利人意味著某種“好處”或利益，即有權(quán)接受社會(huì)保障利益或享有社會(huì)保障待遇?！耙豁?xiàng)權(quán)利只能使享有者有資格享有一種假定利益，即對(duì)某種可以合理預(yù)測(cè)、對(duì)他有好處的事物所享有的利益”[8](P123)，即以保護(hù)或增進(jìn)個(gè)人利益或財(cái)產(chǎn)作為具體目的。社會(huì)保障是以給付為核心內(nèi)容的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過(guò)給付，使社會(huì)成員獲得生活的必需。社會(huì)保障權(quán)的最終實(shí)現(xiàn)即給付實(shí)現(xiàn)，當(dāng)發(fā)生法定的社會(huì)保障給付事由時(shí)，國(guó)家（通過(guò)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等實(shí)施）有法定的給付義務(wù)，而個(gè)人則享有法定的領(lǐng)受給付的權(quán)利，表現(xiàn)為權(quán)利人依法取得的現(xiàn)金、實(shí)物、服務(wù)等。在社會(huì)保障關(guān)系產(chǎn)生、變更、終止的過(guò)程中，社會(huì)保障爭(zhēng)議往往圍繞給付對(duì)象、給付項(xiàng)目、給付內(nèi)容、給付標(biāo)準(zhǔn)、給付條件等產(chǎn)生。社會(huì)保障權(quán)所體現(xiàn)的深層價(jià)值在于對(duì)社會(huì)利益的追求和維護(hù)，在實(shí)際生活中表現(xiàn)為社會(huì)成員的個(gè)人社會(huì)保障利益。社會(huì)成員的個(gè)人社會(huì)保障利益共同構(gòu)成了整個(gè)社會(huì)的社會(huì)保障利益：即全體社會(huì)成員生活獲得安全保障，人格尊嚴(yán)得到尊重，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。二、對(duì)我國(guó)社會(huì)保障爭(zhēng)議解決機(jī)制的檢討我國(guó)沒(méi)有專門的社會(huì)保障爭(zhēng)議處理機(jī)制，目前區(qū)分不同的社會(huì)保障爭(zhēng)議，分別按照勞動(dòng)爭(zhēng)議和行政爭(zhēng)議的方式處理。這種機(jī)制對(duì)社會(huì)保障權(quán)的救濟(jì)是不完整的和有限的：從內(nèi)容上看，只有勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)和城市居民的最低生活保障權(quán)可以得到司法救濟(jì)，從形式上看，只能按照勞動(dòng)爭(zhēng)議或行政爭(zhēng)議處理，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足權(quán)利保障的要求。（一）按照勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的社會(huì)保障爭(zhēng)議類型、程序及其檢討目前，勞動(dòng)者與用人單位之間發(fā)生的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議，按照勞動(dòng)爭(zhēng)議處理。在我國(guó)，勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益是基于其與用人單位之間的勞動(dòng)關(guān)系而產(chǎn)生的，《勞動(dòng)法》第72條規(guī)定：“用人單位和勞動(dòng)者必須依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)?！庇萌藛挝换趧趧?dòng)關(guān)系為勞動(dòng)者繳納失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，當(dāng)勞動(dòng)者就社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益與用人單位發(fā)生糾紛時(shí)，按照勞動(dòng)爭(zhēng)議來(lái)處理和解決?！秳趧?dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》將用人單位與勞動(dòng)者因社會(huì)保險(xiǎn)、福利發(fā)生的爭(zhēng)議納入受案范圍?！豆ｋU(xiǎn)條例》第52條規(guī)定：“職工與用人單位發(fā)生工傷待遇方面的爭(zhēng)議，按照處理勞動(dòng)爭(zhēng)議的有關(guān)規(guī)定處理?！蔽覈?guó)《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》規(guī)定了勞動(dòng)爭(zhēng)議的處理原則、機(jī)構(gòu)和程序，簡(jiǎn)稱為“一調(diào)一裁兩審判”，其中，調(diào)解并非必經(jīng)程序，仲裁是必經(jīng)程序，審判是最終程序。企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)、依法設(shè)立的基層人民調(diào)解組織、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的具有勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解職能的組織都可以受理當(dāng)事人的調(diào)解申請(qǐng)，采取自愿調(diào)解之原則，優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)單易行，情況熟悉，成本低，效率高，特別適合于數(shù)額較小、爭(zhēng)議不大的糾紛，缺點(diǎn)是調(diào)解協(xié)議不具強(qiáng)制執(zhí)行力。勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)由勞動(dòng)行政部門代表、工會(huì)代表和企業(yè)方面的代表組成，受理案件后組成仲裁庭，應(yīng)先行調(diào)解，在調(diào)解無(wú)效的情況下及時(shí)作出仲裁裁決，仲裁免費(fèi)，且調(diào)解書和仲裁裁決具有強(qiáng)制執(zhí)行力，對(duì)勞動(dòng)者而言是一種較為理想的爭(zhēng)議解決方式。人民法院只受理當(dāng)事人不服仲裁而起訴的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議案件，由民事法庭依民事訴訟程序?qū)徖?。如前所述，目前我?guó)勞動(dòng)者和用人單位之間的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議按照勞動(dòng)爭(zhēng)議處理。但是，社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議在本質(zhì)上存在差別：勞動(dòng)關(guān)系是勞動(dòng)者、用人單位雙方主體間的關(guān)系，而社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系是勞動(dòng)者、用人單位和社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)三方主體之間的關(guān)系。勞動(dòng)關(guān)系的內(nèi)容由勞動(dòng)者與用人單位自由協(xié)商確定，只要不違反國(guó)家勞動(dòng)基準(zhǔn)法的規(guī)定即可，國(guó)家勞動(dòng)基準(zhǔn)法規(guī)定的只是勞動(dòng)權(quán)益的底線標(biāo)準(zhǔn)，雙方約定可以高于這一底線；而社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的內(nèi)容由國(guó)家立法予以規(guī)定，勞動(dòng)者、用人單位沒(méi)有自由協(xié)商的余地，社會(huì)保險(xiǎn)立法的規(guī)定不是社保權(quán)益的底線標(biāo)準(zhǔn)，而是確定的標(biāo)準(zhǔn)，勞動(dòng)者、用人單位必須嚴(yán)格、完全地履行，不能討價(jià)還價(jià)。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的按時(shí)足額征繳是一種法定的、類似賦稅性質(zhì)的行政強(qiáng)制征收行為，用人單位不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，不僅損害了勞動(dòng)者的利益，同時(shí)也侵犯了國(guó)家和社會(huì)的利益。社會(huì)保障爭(zhēng)議和勞動(dòng)爭(zhēng)議在爭(zhēng)議主體、內(nèi)容范圍、制度體系等方面存在重大差別，其處理原則和程序也應(yīng)有所區(qū)別。（二）按照行政爭(zhēng)議處理的社會(huì)保障爭(zhēng)議類型、程序及其檢討公民、法人或者其他組織與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)及受托機(jī)構(gòu)之間發(fā)生的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議，城市居民與民政部門之間發(fā)生的最低生活保障爭(zhēng)議，按照行政爭(zhēng)議處理和解決。具體包括以下幾類情形：(1)《社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議處理辦法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未依法為其辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記、變更或注銷手續(xù)的、未按規(guī)定審核社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的、未按規(guī)定記錄社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)情況或拒絕其查詢繳費(fèi)記錄的、違法收取費(fèi)用或違法要求履行義務(wù)的、未按規(guī)定核準(zhǔn)、支付、調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)待遇的、未依法為其辦理社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移或接續(xù)手續(xù)的及其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。(2)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定，繳費(fèi)單位和繳費(fèi)個(gè)人對(duì)勞動(dòng)保障行政部門或者稅務(wù)機(jī)關(guān)的處罰決定不服的。(3)《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，申請(qǐng)工傷認(rèn)定的職工或者其直系親屬、該職工所在單位對(duì)工傷認(rèn)定結(jié)論不服的；工傷職工或者其直系親屬對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定的工傷保險(xiǎn)待遇有異議的。(4)《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，城市居民對(duì)縣級(jí)人民政府民政部門作出的不批準(zhǔn)享受城市居民最低生活保障待遇或者減發(fā)、停發(fā)城市居民最低生活保障款物的決定或者給予的行政處罰不服的。公民或法人對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的社會(huì)保障行政決定不服的，可以向社會(huì)保障行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)做出復(fù)議決定。行政復(fù)議是必經(jīng)程序。當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提出行政訴訟，由行政庭依行政訴訟程序?qū)徖?。社?huì)保障爭(zhēng)議當(dāng)事人的法律地位不同于傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系：國(guó)家通過(guò)社會(huì)保障立法，約定給予公民各種社會(huì)保障給付，公民只要符合法定要件就可享受保障利益，發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，國(guó)家及其受托單位對(duì)爭(zhēng)議內(nèi)容不享有作出專屬判斷的優(yōu)勢(shì)地位，個(gè)人也有權(quán)提出主張而不處于無(wú)條件領(lǐng)受的劣勢(shì)地位。[9](P403)這種特殊性決定了在社會(huì)保障領(lǐng)域無(wú)論是職權(quán)設(shè)置還是程序規(guī)定都應(yīng)以社會(huì)保障權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，而行政訴訟中審查和關(guān)注的是具體行政行為的合法性，而不是社會(huì)保障利益是否得到實(shí)現(xiàn)。從程序上看，社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的集體爭(zhēng)議非常普遍，但現(xiàn)行行政爭(zhēng)議處理程序只規(guī)定有共同訴訟，并沒(méi)有共同行政復(fù)議的規(guī)定，而絕大多數(shù)爭(zhēng)議都要先進(jìn)入行政復(fù)議程序，只能采取個(gè)案解決的方式，對(duì)于大面積、普遍性的拖欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金等案件，現(xiàn)行程序就顯得效率低下。[10](P288)三、完善我國(guó)社會(huì)保障爭(zhēng)議解決機(jī)制的思路西方各國(guó)普遍將社會(huì)保障爭(zhēng)議作為一種獨(dú)立的爭(zhēng)議形式，通過(guò)立法建立專門法院或法庭處理社會(huì)保障爭(zhēng)議，或授權(quán)普通法院通過(guò)特殊程序處理社會(huì)保障爭(zhēng)議，逐步形成了較完善的社會(huì)保障爭(zhēng)議的專門處理制度。立足于我國(guó)國(guó)情，有兩種完善社會(huì)保障權(quán)救濟(jì)方式的思路可供參考：一是在現(xiàn)有法律框架下探索處理社會(huì)保障爭(zhēng)議的理論和原則，補(bǔ)充和完善法律規(guī)定，使社會(huì)保障權(quán)作為一般權(quán)利得到救濟(jì)；二是積極探索將憲法作為法院審判案件的直接依據(jù)或建立違憲審查制度，使社會(huì)保障權(quán)作為憲法權(quán)利得到救濟(jì)。后者與一國(guó)的憲政制度相關(guān)，在此，我們僅探討在現(xiàn)有法律框架下借鑒國(guó)外行之有效的社會(huì)保障爭(zhēng)議處理方法，根據(jù)社會(huì)保障爭(zhēng)議的特殊性，探索完善社會(huì)保障爭(zhēng)議處理機(jī)制的方式，以下幾點(diǎn)可供參考：（一）加強(qiáng)行政復(fù)議的作用訴訟的方式雖然權(quán)威性強(qiáng)，但對(duì)社會(huì)保障爭(zhēng)議當(dāng)事人而言，有時(shí)涉案金額數(shù)目較少，選擇法院解決需耗費(fèi)訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)、律師費(fèi)、誤工費(fèi)等費(fèi)用，而且耗時(shí)很長(zhǎng)。而非訴訟方式具有便捷、經(jīng)濟(jì)和接近當(dāng)事人心理的優(yōu)勢(shì)，有利于爭(zhēng)議的緩和解決，與訴訟方式相輔相成地發(fā)揮著作用。從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)保障爭(zhēng)議的解決并不拘泥于行政與司法二者傳統(tǒng)意義上的分工，相反在解決爭(zhēng)議時(shí)更多地依賴于行政權(quán)力的積極作用，但以司法作為最后一道防線。[11](P269)德國(guó)、法國(guó)等都非常重視行政程序的作用，使許多社會(huì)保障爭(zhēng)議在訴訟前就得到解決，有效地減輕了法院的負(fù)擔(dān)。德國(guó)實(shí)行訴訟前的復(fù)議制度：1991年以來(lái)，德國(guó)逐漸將復(fù)議程序規(guī)定為訴訟前的必經(jīng)程序，當(dāng)事人對(duì)一個(gè)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的決定或裁決不服時(shí)，必須首先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，如果對(duì)復(fù)議結(jié)果仍然不服，才可以在1個(gè)月內(nèi)以書面方式向社會(huì)法院提起訴訟。法國(guó)實(shí)行訴訟前的調(diào)解程序：當(dāng)事人對(duì)社會(huì)保障組織的決定不服時(shí)，不能直接向社會(huì)保障事務(wù)法庭起訴，首先要向社會(huì)保障行政管理委員會(huì)內(nèi)設(shè)的調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解，如果行政管理委員會(huì)在1個(gè)月內(nèi)未能作出決定，或當(dāng)事人對(duì)行政管理委員會(huì)的決定仍不服時(shí)，可以在1個(gè)月內(nèi)向社會(huì)保障事務(wù)法庭提起訴訟。調(diào)解程序與行政法中特有的訴訟前行政申訴相同，其目的在于在訴訟前，行政組織可以重新考慮它的決定，也是行政管理員對(duì)社會(huì)保障事務(wù)機(jī)關(guān)的一種監(jiān)督形式。[12](P194-195)這種調(diào)解程序類似于我國(guó)的行政復(fù)議程序。在我國(guó)，個(gè)人的社會(huì)保障權(quán)一般是通過(guò)國(guó)家和受托單位的管理監(jiān)督、待遇給付及其他業(yè)務(wù)工作得以實(shí)現(xiàn)的，一旦上述行為侵犯了個(gè)人權(quán)利，首先可尋求行政復(fù)議的救濟(jì)。相較于法院而言，行政機(jī)關(guān)更加熟悉社會(huì)保障業(yè)務(wù)和政策，有利于爭(zhēng)議的及時(shí)有效解決。而且，從我國(guó)社會(huì)保障立法滯后的現(xiàn)狀來(lái)看，社會(huì)保障給付并不都是依據(jù)法律、法規(guī)實(shí)施的，有些給付是通過(guò)規(guī)章及其他規(guī)范性文件實(shí)施的，而規(guī)章和規(guī)范性文件不能成為法院審判的依據(jù)，從這一角度講，根據(jù)規(guī)章和規(guī)范性文件實(shí)施的給付難以通過(guò)訴訟的方式得到保護(hù)，只能以行政復(fù)議作為有效的救濟(jì)途徑。目前社會(huì)保障行政復(fù)議的范圍很小，僅限于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、縣級(jí)人民政府民政部門等主體的某些行政行為，并未包括國(guó)家和受托單位的所有具體行政行為。所以，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)保障行政復(fù)議的受理范圍，加強(qiáng)和完善社會(huì)保障行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職能和作用。（二）設(shè)立社會(huì)保障專門法庭由于社會(huì)保障爭(zhēng)議的特殊性，很多國(guó)家都成立了專門的法院或法庭審理社會(huì)保障爭(zhēng)議。法國(guó)的社會(huì)保障爭(zhēng)議分為一般訴訟和特別訴訟，社會(huì)保障事務(wù)法庭是法院內(nèi)部用以處理社會(huì)保障一般訴訟的專門法庭，特別訴訟包括技術(shù)性訴訟和技術(shù)監(jiān)督訴訟，如有無(wú)勞動(dòng)能力的爭(zhēng)議由無(wú)勞動(dòng)能力訴訟法庭審理，技術(shù)監(jiān)督訴訟由技術(shù)監(jiān)督訴訟法庭負(fù)責(zé)審理。[12](P195-197)德國(guó)的社會(huì)法院共分三級(jí)：基層社會(huì)法院、州社會(huì)法院和聯(lián)邦社會(huì)法院，各級(jí)社會(huì)法院按不同專業(yè)組成主管不同類別爭(zhēng)議的法庭。英國(guó)社會(huì)保障訴訟體制由社會(huì)保障訴訟法庭和社會(huì)保障專員構(gòu)成，社會(huì)保障訴訟法庭由三人組成，1998年后允許更小規(guī)模的法庭來(lái)審理案件，社會(huì)保障專員是審理社會(huì)保障爭(zhēng)議案件的上訴機(jī)構(gòu)，通常一起上訴案件只有一個(gè)專員審理，首席社會(huì)保障專員可以召集一個(gè)由三名專員組成的法庭，來(lái)審理特別復(fù)雜的上訴案件。對(duì)專員的判決可以向上訴法院提起上訴，并因此一直上訴到上議院。高等法院通過(guò)司法審查，對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域內(nèi)的所有判決都享有監(jiān)督裁判權(quán)。[13](P21-30)這些專門法院的優(yōu)勢(shì)在于組成人員的專業(yè)化及利益平衡。各國(guó)對(duì)法官的任職資格都有嚴(yán)格的限制，如德國(guó)職業(yè)法官實(shí)行終身制，從根本上保證了辦案的質(zhì)量和效率。非職業(yè)法官也是法庭的重要組成部分，他們來(lái)自雇主組織、工會(huì)、個(gè)體就業(yè)者協(xié)會(huì)、醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)醫(yī)生聯(lián)合會(huì)等不同利益組織，使審理人員多元化，如德國(guó)基層社會(huì)法院的各專業(yè)法庭中應(yīng)有保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人的代表，法國(guó)的無(wú)勞動(dòng)能力法庭由法官、公務(wù)員、被保險(xiǎn)人、雇主和醫(yī)生的代表組成，保證法庭的工作更加有效和公正。我國(guó)社會(huì)保障爭(zhēng)議案件近年來(lái)呈逐漸增多之趨勢(shì)，應(yīng)借鑒國(guó)外普遍實(shí)行的專門法院審判方式，在人民法院設(shè)立社會(huì)保障法庭。從法庭的組成來(lái)看，由于社會(huì)保障爭(zhēng)議案件本身具有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性、政策性，可以借鑒國(guó)外社會(huì)保障審判組織的構(gòu)成方式，吸收社會(huì)保障領(lǐng)域的專家參與審理，有助于解決專業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題，促進(jìn)利益平衡，使審理更加人性化。（三）建立專門的社會(huì)保障爭(zhēng)議解決程序制度法院的審理程序通常是瑣碎的、緩慢的、高標(biāo)準(zhǔn)的公正的實(shí)現(xiàn)。但是，就社會(huì)保障爭(zhēng)議的解決而言，考慮到福利國(guó)家中享受社會(huì)保障的人數(shù)之巨，以及這種保障本身所具有的輔助性的功能，則只要能夠保障所有人生活水平都能夠超過(guò)基本的公正，則細(xì)節(jié)上的差距確實(shí)不值得苛求。[14](P614)社會(huì)保障法庭適用便捷、經(jīng)濟(jì)的程序，與其他程序相比較，更加具有民眾性，事實(shí)上，只有這樣簡(jiǎn)潔的程序才能滿足人們對(duì)公正司法的愿望。在社會(huì)保障訴訟中，當(dāng)事人受律師的制約少于其他程序，出庭代理業(yè)務(wù)在法院的程序中通常由職業(yè)出庭律師壟斷，而社會(huì)保障的代理人則可以是職業(yè)組織的代表，工會(huì)的代表或家庭成員。如法國(guó)對(duì)協(xié)助和代理的規(guī)定很松弛：協(xié)助和代理可以由律師、程序律