我國公共部門信息資源增值利用的定價問題及對策

我國公共部門信息資源增值利用的定價問題及對策

政府以及法律、救濟、教育、衛(wèi)生、地理等公共部門在履行公共任務過程中，制作、收集了海量的信息。這些公共部門的信息是寶貴的資源，除了“初始利用”外，還可被加工成各種信息產品供公眾使用，如地理信息可被加工成土地信息數據庫用于土地開發(fā)、旅游設計；保險公司根據氣象數據庫生成風險預測模型等，國際上將這種利用稱之為“再利用”，或“增值利用”。公共部門信息的增值開發(fā)和利用將極大地刺激信息產業(yè)和信息市場的發(fā)展，實現(xiàn)信息價值的增值，從而產生巨大的經濟潛力。2009年，歐盟發(fā)布了《公共部門信息再利用——歐盟2003/98指令的評估》，該報告指出，僅僅在德國，其地理部門信息的市場價值就大約有15億歐元，比2000年增長了50%；在氣象部門，歐洲市場在2006年大約有5.3億歐元的價值，比1998年增長了60%[1]?？梢?，公共部門信息蘊涵著巨大的社會與經濟價值。我國公共部門的信息資源數量雖然巨大，但目前共享程度并不高，多限于部門和行業(yè)使用，信息潛在的社會價值和經濟價值未能得到充分的實現(xiàn)。中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》（中辦發(fā)[2004]34號文）認為當前信息資源開發(fā)不足、利用不夠、效益不高。特別提出要“加強政務信息資源的開發(fā)利用”、“規(guī)范政務信息資源使用行為和社會化增值開發(fā)利用工作”?！蛾P于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》以及2008年5月1日起正式施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》，為我國公共部門信息資源的增值開發(fā)提供了政策保障，但與國際上公共部門信息資源的增值開發(fā)規(guī)模相比，我國仍存在很大的差距。究其原因，存在著許可機制、經營機制、績效評估、法律保障體系等諸多因素的制約，其中公共部門信息在增值利用過程中的定價問題是重要問題之一。本文在分析國際上公共部門信息增值利用收費模式的基礎上，借鑒國際上的經驗，結合我國實際需要，提出一些對策建議。1國際上公共部門信息資源增值利用的收費模式1.1歐盟模式歐盟2003年《公共部門信息再利用指令》第8條第1款規(guī)定：“公共部門可允許無條件再利用文獻，或在恰當情況下通過頒發(fā)處理相關問題的許可證來施加條件”[2]。該指令對收費底線是以制作成本為原則，規(guī)定“當需要收費時，總收入不應超過收集、生產、再生產和傳播文件的總花費，以及在適當情況下一些公共部門機構自給自足的現(xiàn)實要求?！薄笆栈爻杀景ê侠淼耐顿Y回報率，符合適用的會計原則和相關公共部門機構的成本計算方法，一起構成一個收費的上限，任何過高的價格都應排除在外?！蓖瑫r鼓勵成員國降低收費，“本《條令》所規(guī)定的收費上限并不損害成員國或公共部門只要求更低的收費或者完全免費的權利，成員國應鼓勵公共部門機構對于可利用文件的收費不超過再生產和傳播這些文件的邊際成本。”歐盟各國紛紛依據指令的規(guī)定建立其國內的許可機制。其中，英國公共部門信息辦公室(OPSI)所管理的在線點擊許可模式最具代表性。點擊使用許可主要分為三種類型——公共部門信息許可、增值許可、議會許可，相應頒發(fā)三種許可證——公共部門信息許可證、議會許可證、增值許可證（見表1）。這三類許可的收費方式不同。表1點擊使用許可證類型公共部門信息許可覆蓋了一定的王室版權信息和公共部門信息[3]，議會許可的范圍主要覆蓋威斯敏斯特議會上院和下院產生的所有資料，這些資料受議會版權保護[4]。公共部門信息許可證和議會許可證的頒發(fā)都是免費的，由國家財政支撐。增值許可范圍包括公共部門信息許可證覆蓋范圍之外的增值信息[5]。與公共部門信息許可以及議會信息許可所不同的是，增值信息許可需要適當收取一定費用。收費標準主要取決于以下三個因素：第一，申請者希望獲取和利用的信息種類。例如，對照片的收費就和對文本收費執(zhí)行不同的標準。第二，申請者計劃如何使用這類信息。例如，將影印文件進行內部發(fā)行和將該文件用于公開出版發(fā)行所遵循的收費標準也不同。第三，申請者申請的信息量。收費的方式主要有兩種：按版稅提成和固定收費方式。如果采取前種收費方式，通常是按照10%的版稅率（翻譯作品為7.5%）進行征收，每年度征收1次。如果是后者，則采取一次性付清或在協(xié)定的時間段交付的方式。不同類型的信息所征收的費用不同。譬如，對于文字信息的使用，1000字內免費，1000字以上2000字以下征收60英鎊，2000字以上3000字以下征收120英鎊；對于圖表和照片的使用，第1張免費，以后每增加1張征收50英鎊[6]。2009年歐盟發(fā)布了《公共部門信息再利用——歐盟2003/98指令的評估》，報告中，荷蘭已經宣布它將按照指令的序言所推薦的方法，只收取邊際成本甚至更少。在其他成員國中，個別公共部門已經走向邊際成本制度，如奧地利測繪局對于某些特定的數據降價幅度高達97%。結果，信息被最大限度的使用，有時增長率高達7000%。在中小型企業(yè)和新的再利用部門（如健康和農業(yè)部門）出現(xiàn)了新的使用者。費用上的減少被信息需求量的巨大增加所抵消了，并且奧地利測繪局的總營業(yè)額保持了穩(wěn)定。關于下一步行動方案中，報告引用了劍橋大學最近的一個研究來進一步說明，不收費或只收取邊際成本（即生產、發(fā)行文獻的成本）會使公共部門信息的再利用最大化，而且這樣產生的社會價值和經濟價值遠超過成本回收的財政價值。因此，對邊際成本經濟案例的持續(xù)分析是未來委員會與成員國和股東合作實施所要優(yōu)先考慮的事情[1]。1.2美國模式美國1976年《版權法》的第150條規(guī)定：“聯(lián)邦政府信息無版權。”美國1986年的信息自由法案探討了關于定價機制的問題，美國的價格哲學是“公共部門應該認識到增值僅僅是一個提高內在效率的工具，而不是以營利為動機”[7]。20世紀90年代初，美國又提出了“完全與開放”的數據信息共享政策，因此，在聯(lián)邦政府層次將政府數據通過商業(yè)方式許可給私營機構是受嚴格限制的，除非法律規(guī)定中的例外，聯(lián)邦機構不能以超過分發(fā)的邊際成本來進行數據的許可。美國之所以對于聯(lián)邦政府信息實行免費商業(yè)利用政策，其中一個重要的考慮因素是免費商業(yè)利用可以促進私營企業(yè)的積極投入，而私營企業(yè)的參與可以使得國家獲得更多的稅收，從整體上可以提高國家來源于政府信息的收入。當然，美國對申請人還是適當基于信息分發(fā)成本收取一定費用。根據《信息自由法》規(guī)定，信息申請人所支付的費用以處理其申請的部分或全部成本為限，不得按信息的市場價值向申請人收費。1986年以前，信息自由法只允許政府機關對收集與復制文件確定合理的收費。根據1986年的修正法案，一共有三類收費標準，適用于不同類型申請人。其中對于商業(yè)用途申請人，要收取信息的復制費、尋找費與審查費。所謂復制費，主要指復印費、磁盤費、照相費等；所謂尋找費，按照1996年修正案的定義，“尋找”是指以手工或自動的方式查閱機關的材料，以發(fā)現(xiàn)申請人需要的材料；所謂審查，是指對文件進行甄別，以確定是否有不可公開的部分。以上基于成本模式主要適用于聯(lián)邦政府信息。美國《版權法》的法律效應并不延及州及地方政府，因此對于州和地方政府而言，他們在法律上可以宣稱自己對所擁有的政府信息享有版權并向申請人收費。盡管他們擁有出售政府信息的權利，但實際上大多數地方政府機構也僅僅是有限的施展該權利。從上個世紀末開始，部分地方政府為了收回信息投資成本，增加財政收入，對政府公共信息的商業(yè)利用進行收費，但是最終效果不太理想，主要原因是執(zhí)行費用和法律成本比較高，較大的抵消了收費帶來的收入。從以下幾個案例可以清晰地看到這一點。案例一：明尼蘇達州的Hennepin郡明尼阿波利斯／圣保羅地區(qū)及其附近地區(qū)從20世紀90年代開始試驗一種付費服務模式。他們的地下鐵道地理信息系統(tǒng)組織以每小時付費方式出售定制的地理信息系統(tǒng)服務。然而，這一運作無法收回所有成本，地下鐵道地理信息系統(tǒng)逐漸由付費服務模式轉為通過網絡免費分發(fā)數據。案例二：馬里蘭州自然資源部馬里蘭州自然資源部在1992年至2002年間為私營部門許可地理數據。在這一計劃執(zhí)行的最后一年，自然資源部獲得約7000美金的銷售收入，但為了支撐銷售及分發(fā)支出了1萬3千多美金的費用。而且這期間銷售額一直下降。在這一許可結束的前七個星期，對數據的使用提高了117%，員工現(xiàn)在有更多時間從事其他活動[8]。此外，還有一小部分聯(lián)邦層次的機構實施過信息商業(yè)利用收費政策，效果也不太理想。例如，美國聯(lián)邦海事委員會(FMC)創(chuàng)建了自動關稅文件和信息系統(tǒng)ATFI。該系統(tǒng)收集、管理和傳播有關關稅的數據，包括貨物種類、運達地和服務合同條款等。在1992年11月，國會通過了《公海飄網捕魚實施法案》(HighSeasDriftnetFisheriesEnforcementAct)，該法案要求FMC對任何直接或者間接獲取ATFI數據的人收取用戶使用費。目標在于通過三年時間收取每分鐘46美分的直接和間接的信息檢索費用，收入達到8.1億美元。然而，實際上收集到的用戶使用費是43.88萬美元，僅僅是原來計劃的0.05%，其目標遠遠未達到[9]。美國地質調查局(USGS)在20世紀80年代也試圖通過提高包括地圖在內的數據產品的價格來收回成本。結果，需求急劇下降，以至于USGS被迫迅速降低價格去奪回原先的市場。在將收費降低到原來的水平之后，銷售量用了3年的時間才回到了原來的水平[10]。2我國公共部門信息資源增值利用在定價上存在的問題與歐美明確的收費制度和具體的收費模式相比，我國在這一方面存在很大的差距，歸納一下主要有以下幾個問題。2.1針對公共部門信息增值利用的定價政策缺失美國早在20世紀50年代就開始了公共部門信息再利用的步伐，歐盟也于1999年開始相繼通過了一系列的指令來推動公共信息再利用的發(fā)展，而在我國，本世紀初才開始重視信息資源的開發(fā)利用。2004年12月13日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》，意見的第八條指出：“對具有經濟和社會價值、允許加工利用的政務信息資源，應鼓勵社會力量進行增值開發(fā)利用。有關部門要按照公平、公正、公開的原則，制定政策措施和管理辦法，授權申請者使用相關政務信息資源，規(guī)范政務信息資源使用行為和社會化增值開發(fā)利用工作?！钡珡?008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》中可以看出，我國現(xiàn)在仍然處于推進政府信息公開階段，尚未將政策的重點轉移到政府及其他公共部門信息的增值開發(fā)方面，尚未制定明確的政策或頒布相關的條文來規(guī)范和推動公共部門信息的增值開發(fā)，而定價政策是增值利用政策中的重要部分，增值利用政策的缺失直接導致了定價政策的缺失，這種缺失使得中國存在政府信息閑置和政府壟斷開發(fā)并存的局面。有關增值開發(fā)制度的建構應該引起充分重視[11]。2.2現(xiàn)有政策的不確定性2001年12月21日，中國氣象局發(fā)布了《氣象資料共享管理辦法》[12]，2006年7月1日起施行了《地震科學數據共享管理辦法》[13]，2007年6月1日起施行了《中華人民共和國水文條例》[14]，這些條文的發(fā)布許可了公眾對公共部門信息的使用，但對于信息的增值開發(fā)存在著很大的限制，例如在《氣象資料共享管理辦法》中，第十條規(guī)定：“除各級氣象主管機構負責共享氣象資料提供工作的單位之外，各級氣象主管機構所屬的其他單位和個人不得從事或變相從事氣象資料提供工作?！钡谑龡l規(guī)定：“用戶不得有償或無償轉讓其從各級氣象主管機構獲得的氣象資料，包括用戶對這些氣象資料進行單位換算、介質轉換或者量度變換后形成的新資料，以及對其進行實質性加工后形成的新資料?！钡谑臈l規(guī)定：“用戶不得直接將其從各級氣象主管機構獲得的氣象資料，用作向外分發(fā)或供外部使用的數據庫、產品和服務的一部分，也不得間接用作生成它們的基礎?！钡谑鍡l規(guī)定：“用戶從各級氣象主管機構獲得的用于非經營性活動的氣象資料，不得用于經營性活動”。類似的規(guī)定在之后發(fā)布的《測繪科學數據共享實施辦法》、《林業(yè)科學數據共享管理辦法》、《農業(yè)科學數據共享管理辦法》、《水文水資源資料共享管理辦法實施細則》中均有出現(xiàn)。這些規(guī)定禁止了公共部門、商業(yè)投資者以及用戶對公共信息的增值開發(fā)，阻礙了我國公共部門信息資源增值利用的發(fā)展，不利于公共部門信息增值利用中定價制度的形成和統(tǒng)一。2.3收費限額不明確由表1可以看出，英國對增值信息許可制定了非常明確的收費標準，還按照信息的種類和數量制定了不同的收費政策。我國的《農業(yè)科學數據共享管理辦法》的第七條規(guī)定：“為企業(yè)、事業(yè)單位從事的經營性活動提供所需的農業(yè)科學數據，除收取資料復制和交付成本外，可以補償性收取資料加工處理費?！鳖愃频臈l文在《林業(yè)科學數據共享管理辦法》、《氣象資料共享管理辦法》、《水文水資源資料共享管理辦法實施細則》中都有規(guī)定。從這些條文中可以看出，我國對于政府信息的增值利用，僅籠統(tǒng)的規(guī)定可收取資料復制和交付成本，另外還可補償性收取資料加工處理費，但具體價格如何制定，何謂“補償性”都沒有明確的規(guī)定，這就使得政府信息增值利用在收費問題上缺乏可操作性。這種不明確的收費機制不利用政府信息增值利用的公平、公正、公開。3我國公共部門信息資源增值利用的定價對策我國公共部門信息資源數量巨大，為了充分發(fā)揮公共部門信息蘊含的經濟價值和社會價值，應鼓勵公共部門及其他的社會力量對公共信息進行加工利用。鑒于我國關于信息資源增值開發(fā)的制度嚴重缺失，有關部門要按照公平、公正、公開的原則，制定明確的公共部門信息資源增值利用的政策措施，發(fā)布相關的管理辦法或實施細則來規(guī)范管理我國公共信息的增值開發(fā)，促進我國公共信息增值開發(fā)的健康有序的進行。3.1堅持公益性原則將政府信息進行增值開發(fā)，然后對其開發(fā)出的信息產品進行定價，這種服務雖不完全屬于純公益性的服務，但應注意到，政府信息增值服務仍屬政府公共服務范疇，因此其公益屬性仍然存在，這就要求在定價政策中體現(xiàn)出有關主體的非營利政策目標[15]。首先應支持和鼓勵信息資源的公益性開發(fā)利用，政務部門要結合工作特點和社會需求，主動為企業(yè)和公眾提供公益性信息服務，積極向圖書館、科技信息中心等公益性機構提供必要的信息資源，要滿足社會公眾的基本信息需求。制定政策時，應引導和鼓勵企業(yè)、公眾和其他組織開發(fā)信息資源，提供公益性信息服務，或按有關規(guī)定投資設立公益性信息服務機構，對于公益性信息機構要明晰公益性與商業(yè)性信息服務界限，不能為了商業(yè)目的而忽視公益性信息服務。在堅持公益性原則的基礎上，形成合理的定價機制。3.2堅持成本原則政府等公共部門信息增值利用的定價包含兩個層次：一是政府等公共部門在向商業(yè)性增值利用者提供信息資源時的定價，二是信息增值利用者向市場提供信息產品時的定價。對于前者，國際上通行的做法是采取基于成本的原則。譬如歐盟規(guī)定的是不超過收集、生產、復制和發(fā)行文獻的成本以及對投資的合理回報；美國對營利性申請者規(guī)定收取的是信息的復制成本、查找成本以及審查成本。而實際上，這種低收費的原則有利于信息產業(yè)的發(fā)展。根據荷蘭聯(lián)邦地理數據委員會發(fā)起的一項研究表明，對于地理信息產業(yè)而言，降低公共部門地理數據60%的價格將帶來每年40%營