我國財政風險的成因及其防范

我國財政風險的成因及其防范

我國財政風險的成因及其防范我國財政風險的成因及其防范 我國財政風險的成因及其防范

一、我國財政風險的深層次成因分析

財政風險是一種體制風險，其深層原因當然應從體制方面入手進展分析。

(一)財政體制改革仍未觸及本質(zhì)性問題，收支劃分方法的技術(shù)性手段難以解決權(quán)利本質(zhì)性問題。我國的財政改革一直沿著“分灶吃飯〞的思路進展，這無疑是正確的。但問題不是如何分灶，而是誰來分灶，這就是分灶主體的資格與地位問題。為什么財政改革一統(tǒng)就死，一分就亂？原因很簡單，技術(shù)手段解決不了本質(zhì)性問題。本質(zhì)問題是什么呢？就是條塊矛盾?！皸l〞是業(yè)務范疇，它是一級政府權(quán)利的垂直延伸，下級對上級是一種附屬關(guān)系，這種關(guān)系首先表現(xiàn)為下級對上級的行政權(quán)利依賴，其次才是經(jīng)濟權(quán)利的依賴?！皦K〞是地緣范疇。它是政府權(quán)利的橫向分割，政府間關(guān)系是一種地緣關(guān)系，這種關(guān)系首先表現(xiàn)為經(jīng)濟上的互相依賴性，其次才是行政權(quán)利范圍的地緣性。條塊關(guān)系交織使部門之間、地區(qū)之間在處理財政問題時，互相爭執(zhí)利益，推諉責任。下級政府部門在財政權(quán)利上缺乏自主性，因此也就沒有責任心，形成了濫用財權(quán)，浪費財力的場面。中央政府和地方政府權(quán)利定位不夠準確，無法明確事權(quán)范圍。由于根據(jù)模糊，劃分收支的標準就很難把握，忽而側(cè)重中央，忽而側(cè)重地方，側(cè)重地方也有地區(qū)差異。特別是中央與地方之間有穿插的支出，跨地區(qū)的支出，具有外溢性的支出，更是容易造成互相干擾，混淆不清。可見，體制缺陷是造成財政風險的最本質(zhì)的原因。

(二)復合稅制中主體稅種設計有缺陷,稅權(quán)劃分重量輕質(zhì)，容易造成矛盾和沖突

我國稅收設計的根本目的首先是保障國家的財政收入，而流轉(zhuǎn)稅那么是實現(xiàn)這一目的的最正確選擇，這也正是我國長期以來以流轉(zhuǎn)稅為主體稅種的主要原因，雖然理論界不乏將所得稅作為主體稅種的聲音。如現(xiàn)階段實行的增值稅，就是在國家財政收入中占很大比重的流轉(zhuǎn)稅。地方稅中的營業(yè)稅也屬于流轉(zhuǎn)稅類。流轉(zhuǎn)稅的共同特點是以商品或勞務的流轉(zhuǎn)額為課征對象、可征環(huán)節(jié)多、稅源廣泛，但缺陷也很明顯，它既不能表達公平合理的稅收根本原那么，也難以表達量能負擔的原那么。近

五、六年來，我國稅收收入連續(xù)以1000億元的絕對數(shù)增長，本身就隱含著很大的風險性。因為在目前稅制下，稅收收入量的目的很容易實現(xiàn)，但稅收對國民經(jīng)濟開展的質(zhì)量的反映越來越不夠明顯和準確，從而形成了稅收收入不斷增加，企業(yè)經(jīng)營越來越困難的背反現(xiàn)象。

(三)國有企業(yè)改革仍未實現(xiàn)質(zhì)的打破，國家和企業(yè)的關(guān)系的復雜性加重了財政風險發(fā)生的可能性

我國國有企業(yè)的現(xiàn)實問題很多，諸如經(jīng)濟構(gòu)造不合理、高負債率、低利潤率，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的困難，國有企業(yè)多余職工的分流和再就業(yè)，等等。所有這些問題，無一不與財政有關(guān)。大凡國企改革首先是產(chǎn)權(quán)改革，即對產(chǎn)權(quán)進展界定，明確投資主體，明確產(chǎn)權(quán)的歸屬，明確資產(chǎn)經(jīng)營的盈虧責任。政企關(guān)系不清集中表達在企業(yè)與財政關(guān)系不清上，企業(yè)改革的各種風險必將形成財政風險。

(四)稅權(quán)劃分缺乏穩(wěn)定性和科學性，使中央政府和地方政府的財力矛盾突顯出來，加大了財政風險因素

稅權(quán)即稅收的管轄權(quán)。國家擁有獲得稅收的權(quán)利，但這種權(quán)利，必須在中央政府和地方政府間進展合理科學的配置。我國目前在稅權(quán)劃分上缺乏一個穩(wěn)定的規(guī)那么，立法權(quán)過分集中于中央，地方越權(quán)、濫權(quán)現(xiàn)象較為嚴重。另外稅收征管主體的重復和穿插，也對行使稅權(quán)產(chǎn)生了一定的障礙，從而導致中央稅收保障性下降，地方濫用收費權(quán)，且收費規(guī)模日益膨脹。這種與市場經(jīng)濟條件下政府財政收入的標準分配方式嚴重悖離的結(jié)果，必然導致更深的財政風險。

(五)政府職能轉(zhuǎn)變的艱巨性和矛盾性，也成為產(chǎn)生財政風險的深化因素

在當前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，首要問題是實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。但政府職能的轉(zhuǎn)變過程卻存在著明顯的艱巨性和矛盾性。因為在開展中國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，市場失效問題更為突出，政府糾正這些失效的才能也更弱，政府行動的局限性也更大，建立和完善市場的任務也更加艱巨。假如政府職能的轉(zhuǎn)變不能適應市場經(jīng)濟的需要，政府很可能成為導致市場混亂的主要因素。

二、防范財政風險的思路與對策

財政風險屬于一種體制風險，防范財政風險首先應該從體制改革入手，詳細說來，就是需要做好以下幾方面的工作。

(一)繼續(xù)深化地改革經(jīng)濟體制和財政體制，明確中央政府和地方政府的職責權(quán)限

經(jīng)濟體制改革和財政體制改革中的本質(zhì)問題，就是關(guān)于權(quán)、責、利的劃分問題，就是各級政府的事權(quán)和財權(quán)的劃分問題。事權(quán)的劃分是一個非常棘手的問題。很多人認為，財權(quán)的劃分很關(guān)鍵，但這只是外表現(xiàn)象，沒有明晰的事權(quán)劃分，財權(quán)的劃分就失去了起碼的根據(jù)。因此，事權(quán)劃分才是經(jīng)濟和財政體制中的核心問題。談到事權(quán)的劃分，就必然涉及中央政府和地方政府的定位問題。中央政府是國民經(jīng)濟和社會開展的組織者和主導者，著重于經(jīng)濟社會開展的方向性和原那么性事務；地方政府是國民經(jīng)濟和社會開展的施行者和附屬者，著重于經(jīng)濟社會開展的構(gòu)造性和詳細性事務?？梢?，“統(tǒng)一指導，分級管理〞仍是我國將來相當時期內(nèi)體制改革的根本目的形式，但今后的重點應集中在“分級管理〞上，即下大力氣明確和標準地方政府的事權(quán)范圍。

(二)嚴格有序地區(qū)分財政問題和市場問題，逐步完善社會主義市場經(jīng)濟條件下的公共財政

在市場經(jīng)濟中，政府是社會權(quán)利中心和社會義務中心，財政效勞于政府,因此，公共性和社會性是確定財政問題的基點。這里有三層含義：財政問題的主體是政府而不是市場，是政府對經(jīng)濟和社會開展所擁有的權(quán)利和承擔的義務；財政問題的客體具有普遍性和社會性，也即公共性，如失業(yè)和失業(yè)救濟、武器消費和國防。解決財政問題的目的是穩(wěn)定和公平，絕非是市場的開展與效率目的。只有不夸張財政的職能和作用，不強求不實在際的財政目的，才是降低財政風險的必然選擇。

(三)合理有序地改革稅收體制，建立實在可行的稅權(quán)劃分形式

稅收制度改革是財政收入改革的核心內(nèi)容。我國稅制改革應該考慮以下原那么：一是建立多樣化的稅種范圍；二是建立明確的主體稅種；三是建立標準的中央稅收管理制度和地方稅收管理制度。稅權(quán)是國家權(quán)利的經(jīng)濟表達。稅種的多樣化代表了國家經(jīng)濟權(quán)利的深度和廣度。主體稅種的設立影響著國家干預經(jīng)濟的根本思路和原那么。中央稅和地方稅的劃分從經(jīng)濟方面表達著國家權(quán)利的層次性。應該強調(diào)，稅權(quán)劃分必須考慮國家權(quán)利的統(tǒng)一性和權(quán)威性，否那么會出現(xiàn)地方稅擠中央稅，附加稅擠正稅，形成地方割據(jù)，財政負擔加重，滋生嚴重的財政風險。

(四)加強預算硬約束，統(tǒng)一財政資金管理，實行集中支付制度和政府采購制度

加強預算硬約束，就是要增強其作為國家財力方案的法律約束力和技術(shù)穩(wěn)定性，嚴肅預算編制，嚴格執(zhí)行預算。目前，我國已經(jīng)開場部門預算編制試點，試行零基預算編制方法，這是增強預算約束力的有益嘗試。同時，維護財政資金的統(tǒng)一性也很重要，財政資金的所有權(quán)歸各級政府，管理權(quán)屬各級財政部門，由財政部門統(tǒng)一管理財政資金符合財政資金的屬性，也是降低財政風險的重要途徑。

(五)調(diào)整財政預算權(quán)限，使中央預算和地方預算保持相對獨立，地方預算實行垂直管理，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級預算

維護各級政府財政的獨立性是明確財權(quán)責任的必要前提，但這種按地域板塊的過細分割，又會破壞財政資金的統(tǒng)一性。因此，可以考慮在中央預算和省一級預算各自獨立的根底上，對省以下預算，包括省、市、縣級預算實行垂直管理。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政根本上失去了公共性和社會性特征，已經(jīng)沒有存在的必要，可以考慮逐步取消。當然經(jīng)濟興隆地區(qū)，可根據(jù)詳細情況，特殊處理。取消財政權(quán)限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為縣一級的部門預算，照樣能發(fā)揮財政的職能作用。

(六)合理適度地發(fā)行國債，建立國債專項預算，降低因過度舉債或使用公債不當所產(chǎn)生的財政風險

國債導致的財政風險主要表現(xiàn)為三個方面：一是量大造成的過度風險；二是構(gòu)造不合理造成的風險；三是使用不當造成的風險。事實上我國國債的發(fā)行量已經(jīng)較大了，雖然橫向比，我們比興隆國家特別是歐美等國的國債規(guī)模小得多，但縱向比，我國國債增長速度遠高于國民經(jīng)濟開展的速度，屬超常開展。加之我國國債管理手段落后，國債的使用效率不高，長此下去，勢必產(chǎn)生不利后果。因此應實行國債專項預算管理，像管理基金一樣管理國債，真正發(fā)揮國債的應有作用。

(七)積極推進社會保障社會化進程，既減輕財政負擔，又能保證市場穩(wěn)定和社會開展

轉(zhuǎn)軌時期，為了建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)平等競爭，維護職工合法權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，必須建立起