我國(guó)水環(huán)境審計(jì)現(xiàn)狀分析及對(duì)策

我國(guó)水環(huán)境審計(jì)現(xiàn)狀分析及對(duì)策

目前，對(duì)水環(huán)境審計(jì)還沒(méi)有明確的定義。結(jié)合最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織《從環(huán)境視角開(kāi)展審計(jì)活動(dòng)的指南》對(duì)環(huán)境審計(jì)的定義和其他各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境審計(jì)的討論與制定的有關(guān)環(huán)境審計(jì)定義的框架，并且考慮到審計(jì)署的水環(huán)境審計(jì)實(shí)踐，將水環(huán)境審計(jì)定義框架界定為：水環(huán)境審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和注冊(cè)會(huì)計(jì)師，對(duì)政府和企事業(yè)單位的水環(huán)境管理系統(tǒng)以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)水環(huán)境產(chǎn)生的影響進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證的審計(jì)活動(dòng)。一、水環(huán)境審計(jì)概述（一）水環(huán)境審計(jì)的發(fā)展歷程1.1994年9月我國(guó)發(fā)表《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》。這是我國(guó)水環(huán)境審計(jì)的雛形。其中，我國(guó)審計(jì)署提出了四個(gè)環(huán)境審計(jì)示范工程，主要是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，檢查水污染的控制及污水處理設(shè)施資金的使用情況。2.2003年6月，我國(guó)審計(jì)署成立環(huán)境審計(jì)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。這是我國(guó)政府開(kāi)展水環(huán)境審計(jì)所成立的協(xié)調(diào)組織。3.2004年，審計(jì)署組織了對(duì)太湖、淮河、遼河和海河4個(gè)重點(diǎn)流域水污染防治情況的審計(jì)。這是我國(guó)水環(huán)境審計(jì)工作的進(jìn)一步開(kāi)展。4.2005年2月，環(huán)境審計(jì)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組提出《關(guān)于2005年至2007年環(huán)境審計(jì)工作的意見(jiàn)》，這為開(kāi)展水環(huán)境審計(jì)形成了一個(gè)基本的藍(lán)圖。5.隨著我國(guó)政府環(huán)境保護(hù)要求的提高，我國(guó)水環(huán)境審計(jì)的范圍、內(nèi)容也在不斷地加以豐富。（二）進(jìn)行水環(huán)境審計(jì)的重要意義1.貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)審計(jì)科學(xué)發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源環(huán)境約束之間的矛盾日漸突出。開(kāi)展水環(huán)境審計(jì)不僅是踐行科學(xué)發(fā)展觀的具體行動(dòng)與措施，同時(shí)也是義不容辭的歷史責(zé)任與義務(wù)。加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)環(huán)境安全，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展對(duì)我國(guó)以后的發(fā)展具有重大意義。2.這是牢固樹(shù)立“圍繞中心，服務(wù)大局”的需要。2010年5月4日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大工作力度確保實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)的通知》，之后國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)節(jié)能減排工作電視電話會(huì)議，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)能減排工作，確保實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)進(jìn)行了部署和安排。這表明開(kāi)展水環(huán)境審計(jì)是圍繞中心、服務(wù)大局的最好體現(xiàn)，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，揭示了節(jié)能減排工作中存在的突出問(wèn)題，同時(shí)將會(huì)督促相關(guān)部門(mén)、單位加強(qiáng)整改，強(qiáng)化責(zé)任。3.這是貫徹落實(shí)審計(jì)署加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)工作要求的需要。2009年9月，審計(jì)署下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)工作的意見(jiàn)》，明確提出了資源環(huán)境審計(jì)的指導(dǎo)思想、主要任務(wù)、發(fā)展目標(biāo)及審計(jì)工作重點(diǎn)。2010年6月，審計(jì)署下發(fā)了《審計(jì)署關(guān)于深入貫徹國(guó)務(wù)院確保實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)文件精神，進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)能減排審計(jì)工作的通知》，提出要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)節(jié)能減排審計(jì)工作的重要性與緊迫性，從現(xiàn)有的基礎(chǔ)做起，從相對(duì)熟悉水污染防治審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查做起，深化水環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容與方法，培養(yǎng)資源環(huán)境的審計(jì)人才，擴(kuò)大環(huán)境審計(jì)領(lǐng)域，從而推動(dòng)整個(gè)資源環(huán)境審計(jì)發(fā)展。二、我國(guó)水環(huán)境審計(jì)現(xiàn)狀與分析我國(guó)的水環(huán)境審計(jì)產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代，近年來(lái)雖有一定的發(fā)展，但大多為政府水環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目，內(nèi)部水環(huán)境審計(jì)和獨(dú)立水環(huán)境審計(jì)基本上處于空白狀態(tài)，下面從審計(jì)動(dòng)因角度對(duì)我國(guó)水環(huán)境審計(jì)的現(xiàn)狀進(jìn)行剖析。1.政府水環(huán)境審計(jì)的推動(dòng)力有限。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)陸續(xù)開(kāi)展了一些水環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目，但是與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比，政府水環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目無(wú)論是在數(shù)量、范圍、技術(shù)上看，還是在效果上看都是有限的，這種狀況根源于以下兩點(diǎn)不足。（1）社會(huì)公眾對(duì)開(kāi)展政府水環(huán)境審計(jì)的必要性認(rèn)識(shí)不足。我國(guó)目前雖然水污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，但貧困對(duì)人們的傷害更大，人們擺脫貧困的渴望遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于保護(hù)水資源的渴望。所以，相對(duì)于保護(hù)水資源來(lái)說(shuō)，社會(huì)公眾更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有時(shí)甚至誤將保護(hù)水資源和發(fā)展經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來(lái)，對(duì)一些污染水資源的現(xiàn)象采取默許容忍的態(tài)度。（2）現(xiàn)行制度使得政府對(duì)水環(huán)境審計(jì)的需求不足。我國(guó)的管理中央集權(quán)式的形式，對(duì)社會(huì)具有強(qiáng)大的控制力量，主要是自上而下的監(jiān)督力量，水環(huán)境保護(hù)的任務(wù)可以在政府的控制下由專(zhuān)門(mén)行政機(jī)關(guān)去完成。但是，利用審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，不但不能解脫政府的環(huán)境受托責(zé)任，反而容易引起社會(huì)對(duì)政府的不滿，從而不利于社會(huì)的穩(wěn)定。因此，政府對(duì)水環(huán)境審計(jì)的需求并不是很迫切。2.內(nèi)部水環(huán)境審計(jì)缺乏推動(dòng)力。目前，我國(guó)的內(nèi)部水環(huán)境審計(jì)基本上是一片空白，其主要原因是來(lái)自水環(huán)境方面的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)不大，水環(huán)境問(wèn)題尚不能構(gòu)成企業(yè)的主要問(wèn)題，所以不用通過(guò)審計(jì)手段來(lái)解決。其中，這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，水環(huán)境保護(hù)法規(guī)既不健全也不規(guī)范。例如，我國(guó)的排污收費(fèi)制度針對(duì)有些項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，從而導(dǎo)致有些企業(yè)寧愿多交排污費(fèi)，也不愿意投入資金治理水污染，更沒(méi)有加強(qiáng)水環(huán)境管理、開(kāi)展內(nèi)部水環(huán)境審計(jì)的積極性。另一方面，是因?yàn)槠髽I(yè)外部的水環(huán)境保護(hù)壓力不足。3.獨(dú)立水環(huán)境審計(jì)的推動(dòng)力空缺。獨(dú)立審計(jì)的重要職能是鑒證企業(yè)公開(kāi)信息的可靠性，從而增強(qiáng)這些信息的有用性。至今，我國(guó)獨(dú)立水環(huán)境審計(jì)的發(fā)展停滯不前，一個(gè)重要原因就是企業(yè)的水環(huán)境信息對(duì)社會(huì)公眾來(lái)講重要性不大及有用性不高。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是我國(guó)的資本市場(chǎng)至今尚不完善，投資主體也不成熟，并且存在著很強(qiáng)的投機(jī)心理，有些投資者甚至不注意企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告，因此對(duì)水環(huán)境審計(jì)信息的要求也就不高。二是我國(guó)現(xiàn)在的獨(dú)立審計(jì)市場(chǎng)比較混亂。完善獨(dú)立審計(jì)市場(chǎng)并充分發(fā)揮獨(dú)立審計(jì)的基本作用成為投資者對(duì)獨(dú)立審計(jì)的第一要求，而開(kāi)展獨(dú)立環(huán)境審計(jì)只能是相對(duì)次要的要求。三是企業(yè)的環(huán)境形象與環(huán)境信息對(duì)企業(yè)的利益相關(guān)者來(lái)說(shuō)并非關(guān)鍵問(wèn)題，企業(yè)通過(guò)獨(dú)立水環(huán)境審計(jì)改善環(huán)境形象、提高水環(huán)境信息質(zhì)量獲得利益的積極性本來(lái)就不高，并且還需要支付大量審計(jì)費(fèi)用。所以，企業(yè)缺乏主動(dòng)要求進(jìn)行獨(dú)立水環(huán)境審計(jì)的積極性。三、深化水環(huán)境審計(jì)研究的對(duì)策（一）積極開(kāi)展合作審計(jì)合作審計(jì)必須建立協(xié)調(diào)工作機(jī)制，使參加合作審計(jì)的審計(jì)機(jī)關(guān)真正做到合心、合力、合審，進(jìn)而共同營(yíng)造思想認(rèn)識(shí)一致、審計(jì)目標(biāo)統(tǒng)一、組織實(shí)施同步、信息成果共享的格局。要根據(jù)環(huán)境保護(hù)跨行政區(qū)域的特點(diǎn)，審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)相關(guān)主管部門(mén)對(duì)共同關(guān)注的流域性生態(tài)環(huán)境事項(xiàng)，通過(guò)平行或聯(lián)合審計(jì)的方式開(kāi)展審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，并且建立協(xié)商機(jī)制，從而加強(qiáng)審計(jì)情況的協(xié)調(diào)、溝通和交流，進(jìn)而共同研究與探討解決問(wèn)題的措施和辦法。加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)配合，探索外部專(zhuān)家參與審計(jì)的辦法。水環(huán)境審計(jì)涉及發(fā)改、環(huán)保、財(cái)政、水利、建設(shè)、水務(wù)、工信委（經(jīng)貿(mào)）等多個(gè)單位與部門(mén)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)和相關(guān)單位、部門(mén)在工作上的溝通、協(xié)調(diào)與配合，并互相提供信息資料，及時(shí)查處典型案件，督促審計(jì)整改，從而共同推動(dòng)水環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，要積極探索聘用外部環(huán)保專(zhuān)家、工程專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)監(jiān)測(cè)部門(mén)與科研院校專(zhuān)家參與審計(jì)，提供技術(shù)指導(dǎo)，增強(qiáng)審計(jì)力量，解決審計(jì)工作中遇到的政策、技術(shù)等難題。（二）加快水環(huán)境審計(jì)信息化的建設(shè)目前水環(huán)境審計(jì)信息化建設(shè)沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)與統(tǒng)一指導(dǎo)，所以各類(lèi)水環(huán)境審計(jì)信息資源不能進(jìn)行優(yōu)化配置和實(shí)現(xiàn)信息資源的高度共享。沒(méi)有水環(huán)境審計(jì)的信息化，就不能實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的水環(huán)境審計(jì)與遠(yuǎn)程的水環(huán)境審計(jì)，也不能整合資源，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的交互，更不能提高水環(huán)境審計(jì)質(zhì)量。因此，在水環(huán)境審計(jì)信息化系統(tǒng)建設(shè)過(guò)程中，要整合審計(jì)資源，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的審計(jì)管理。1.建立并實(shí)施水環(huán)境審計(jì)信息化應(yīng)用系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與安全系統(tǒng)。建立數(shù)據(jù)共享的辦公與業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，應(yīng)根據(jù)資源流域的整體性，把審計(jì)、環(huán)保、水利、城建、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門(mén)的水環(huán)境審計(jì)信息全部納入系統(tǒng)中，實(shí)施水環(huán)境審計(jì)信息的全程跟蹤與關(guān)聯(lián)，從而提高水環(huán)境審計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、可靠性與可行性，進(jìn)而降低水環(huán)境審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。2.建立水環(huán)境審計(jì)質(zhì)量控制體系。加強(qiáng)水環(huán)境審計(jì)規(guī)范化建設(shè)。建立水環(huán)境審計(jì)質(zhì)量控制體系，解決好水環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目全過(guò)程的質(zhì)量控制，把水環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目方案確定的各項(xiàng)目標(biāo)與任務(wù)進(jìn)行具體的分解，并且控制好各主要環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量與責(zé)任檢查。只有實(shí)現(xiàn)水環(huán)境審計(jì)信息化，才能實(shí)現(xiàn)水環(huán)境審計(jì)管理部門(mén)之間、政府各部門(mén)間與被審計(jì)單位之間信息的快速查詢、歸集與匯總，這樣就能保證實(shí)現(xiàn)快速、準(zhǔn)確和高效的服務(wù)。只有實(shí)現(xiàn)水環(huán)境審計(jì)信息化，才能從事后審計(jì)變?yōu)槭虑皩徲?jì)、事中審計(jì)與事后審計(jì)的結(jié)合；從靜態(tài)審計(jì)變?yōu)殪o態(tài)審計(jì)和動(dòng)態(tài)審計(jì)的結(jié)合；從現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)變?yōu)楝F(xiàn)場(chǎng)審計(jì)和遠(yuǎn)程審計(jì)的結(jié)合：才能更快的建立跨區(qū)域、跨部門(mén)的水環(huán)境污染防治機(jī)制與水環(huán)境審計(jì)運(yùn)行體系。（三）結(jié)合實(shí)際，以財(cái)務(wù)審計(jì)為突破口，發(fā)展水環(huán)境審計(jì)以水環(huán)境保護(hù)的財(cái)務(wù)審計(jì)為突破口，開(kāi)展環(huán)保管理與環(huán)保資金使用的合規(guī)性、合理性與效益性審計(jì)是我國(guó)環(huán)境審計(jì)的正確發(fā)展道路。因?yàn)椋瑥囊酝鶎徲?jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題來(lái)看，對(duì)環(huán)保資金的籌集和使用都存在很多問(wèn)題。一是挪用與無(wú)效使用等：二是環(huán)保貸款不規(guī)范，有的環(huán)保局在拔出環(huán)保貸款資金時(shí)，不按照規(guī)定委托銀行辦理，甚至有的企業(yè)即使收到了環(huán)保貸款也不做環(huán)保貸款賬務(wù)處理：三是虛列排污費(fèi)收支，有的將排污費(fèi)列為環(huán)保貸款或其他，造成排污費(fèi)大量流失。四是擠占排污專(zhuān)項(xiàng)資金。這些問(wèn)題的存在，大大降低了投入巨額環(huán)保資金的實(shí)際效果，更有必要通過(guò)對(duì)環(huán)保資金的財(cái)務(wù)審計(jì)進(jìn)行嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督，從而使有限的環(huán)保資金發(fā)揮最大的環(huán)境效益。自我國(guó)恢復(fù)審計(jì)監(jiān)督制度以來(lái)，已經(jīng)在財(cái)務(wù)審計(jì)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了較為規(guī)范的制度與方法。我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展了對(duì)國(guó)務(wù)院所屬的環(huán)境保護(hù)部門(mén)、有關(guān)部門(mén)與地方政府管理的環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金的審計(jì)，并且取得了明顯的效果。以財(cái)務(wù)審計(jì)作為環(huán)境審計(jì)突破口，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展環(huán)境合規(guī)性審計(jì)與績(jī)效審計(jì)，符合環(huán)境審計(jì)自身的特點(diǎn)及其發(fā)展規(guī)律。實(shí)際上，環(huán)境審計(jì)除了要更多地依靠環(huán)境專(zhuān)家進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)環(huán)境審查外，與其他已經(jīng)開(kāi)展的一般審計(jì)相比較而言，沒(méi)有重大的差別。所以，它的發(fā)展規(guī)律也只能體現(xiàn)出以財(cái)務(wù)審計(jì)為基礎(chǔ)并逐步擴(kuò)展到績(jī)效審計(jì)。（四）建立、健全水環(huán)境審計(jì)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與水環(huán)境經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體審計(jì)機(jī)構(gòu)要進(jìn)行水環(huán)境審計(jì)，需要建立、健全應(yīng)遵循的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這主要是指應(yīng)該建立相應(yīng)的具體準(zhǔn)則，并使其在實(shí)踐上具備可行性。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織環(huán)境審計(jì)委員會(huì)發(fā)表的《從環(huán)境視角進(jìn)行審計(jì)活動(dòng)的指南》提出了最好的辦法，它指出，要建立一套框架性的理論基礎(chǔ)，來(lái)指導(dǎo)審計(jì)機(jī)關(guān)充分考慮審計(jì)的類(lèi)型、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的目的與來(lái)源，建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。由于水環(huán)境審計(jì)涉及的專(zhuān)業(yè)知識(shí)較廣