新管理主義的反思與批判

新管理主義的反思與批判

D035-39：A1008-7621(2013)02-0036-05一、前言新管理主義或新公共管理是20世紀(jì)80年代興起的管理思潮，其所推動的“政府再造運動”，是有鑒于“官僚失靈”，而引進(jìn)企業(yè)管理方法，向企業(yè)學(xué)習(xí)，企圖以此改進(jìn)政府組織與管理的效能與效率。事實上，新管理主義側(cè)重技術(shù)理性與市場導(dǎo)向的觀點，預(yù)設(shè)了穩(wěn)定、競爭、理性、效率、回應(yīng)力等核心價值，或能對照出傳統(tǒng)官僚體制的缺失。例如以所謂的“顧客導(dǎo)向”取代傳統(tǒng)的“層級導(dǎo)向”，表面看似合理，實際上卻疏漏不少，如在政治學(xué)上暴露若干理論上的難題，“顧客導(dǎo)向”概念，把公民角色看做顧客角色，無異于將公共事務(wù)的主人所應(yīng)盡的責(zé)任，推向等待服務(wù)的顧客享受的態(tài)度，這種消費主義的精神，在企業(yè)管理上或許行得通，但在公共事務(wù)方面，則是嚴(yán)重的缺失，尤其較之在強(qiáng)調(diào)“公民參與”重要性的民主理論，或主張“組織的公民行為”理論，更突顯新管理主義是一種“單向度的理論”，或“工具性理論”的取向。二、新管理主義的理論背景與方法論基礎(chǔ)任何一種理論的形成有其外在社會環(huán)境因素，亦有理論發(fā)展過程中的內(nèi)在邏輯因素。從公共行政理論與實務(wù)的發(fā)展過程而言，新管理主義在20世紀(jì)80年代的興起也有其理論背景和方法論基礎(chǔ)。(一)理論概念形成背景的外在因素20世紀(jì)80年代的新管理主義相信市場規(guī)則，源源流長，近因可從1945年二戰(zhàn)結(jié)束后論起。由于戰(zhàn)爭結(jié)束，百廢待舉。為刺激民間消費，政府?dāng)U大投資，積極拯救經(jīng)濟(jì)大恐慌，于是凱恩斯以“總體經(jīng)濟(jì)學(xué)”掀起“凱恩斯學(xué)派革命”，不但拯救了資本主義國家，也避免了淪為計劃經(jīng)濟(jì)的命運[1]。1944年，F(xiàn).A.Hayek出版《到奴役之路》(TheRoadtoSerfdom)，由于其強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的功能，反對官僚體制的規(guī)模與權(quán)力的擴(kuò)大化，在當(dāng)時因社會需求實用性不如凱恩斯，而未受到重視。直到70年代兩次石油危機(jī)，凱恩斯理論無法解釋通貨膨脹與經(jīng)濟(jì)蕭條同時并存的矛盾現(xiàn)象，人們開始注意到Hayek的理論，Hayek因此在1974年得到諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎。1976年MiltonFriedman也得到諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎。這兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家都反對凱恩斯主張的“政府積極有為”。1980年MiltonFriedman與RoseFriedman合著《選擇自由》(FreetoChoose)更為市場經(jīng)濟(jì)提供了理論基礎(chǔ)。1979年英國首相撒切爾夫人上臺，即以Hayek的《到奴役之路》為師，并與1980年美國總統(tǒng)里根共同開啟“供給面經(jīng)濟(jì)學(xué)”，奠定了20世紀(jì)80年代新公共管理與政府再造的理論基礎(chǔ)。2008年美國發(fā)生金融海嘯的危機(jī)，當(dāng)年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主克魯曼(PaulRobinKrugman)，亦為當(dāng)代新凱恩斯學(xué)派代表，即評論此一災(zāi)難應(yīng)追溯到80年代的美國里根總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)政策。(二)理論概念形成背景的內(nèi)在因素80年代所謂的新管理主義或新公共管理/政府再造理論，在管理學(xué)上強(qiáng)調(diào)競爭力、效率、利潤、生產(chǎn)力等等片面性的概念，在政治理論基礎(chǔ)上顯得十分脆弱，經(jīng)不起考驗，例如將公民導(dǎo)向視為顧客導(dǎo)向，將公共利益簡化為個人利益的整合，政府扮演導(dǎo)航者的角色等等，這些主張與當(dāng)代民主理論背道而馳。其實，在80年代對公共行政理論與實務(wù)的探討，有1988年的第二次新公共行政會議和1983年的“黑堡宣言”(BlacksburgManifesto)。這兩類行政學(xué)理論與實務(wù)的探討，充分凸顯了與新公共管理許多不同的理論或概念取向。前者的論點與1968年第一次新公共行政會議大致相通，可概括如下五點：公共哲學(xué)的建構(gòu)、行政倫理的重視、社會公平的倡導(dǎo)，公民精神與公民參與、主張方法論上的“后邏輯實證論”[2]102-108。至于“黑堡宣言”的論點，大致上可以歸納為以下四點：文官集團(tuán)的代表性及其專業(yè)權(quán)威；尊重市場機(jī)制，反對小而美的政府；強(qiáng)調(diào)“公共利益”的重要性及文官應(yīng)有的角色；方法論上強(qiáng)調(diào)規(guī)范價值與理論的建構(gòu)[2]111-114。從以上的說明中可以了解到一個現(xiàn)象，即在80年代英美兩國流行新右派的理論，或許有他們的時代背景，即使如此也不應(yīng)將他們的理論觀點視為真理，全然不顧后現(xiàn)代理論的真實性具有脈絡(luò)性(context)，難有所謂的普遍真理價值。從理論建構(gòu)的內(nèi)在因素觀之，新管理主義或新公共管理的理論偏向“新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)”或“經(jīng)濟(jì)的理性主義”(economicrationalism)，其中有三大理論成為它們的基礎(chǔ)背景：公共選擇理論(publicchoicetheory)、主理人—代理人理論(principal-agenttheory)、交易成本理論(tranctioncosttheory)[2]117-120。這三大理論背后的假定有四：(1)人性是自利的；(2)人是有限理性的；(3)投機(jī)主義的動機(jī)難以避免；(4)主理人與代理人之間的契約關(guān)系是代理理論的基本分析單位。這四個假定與后來崛起的“新公共服務(wù)”理論(newpublicservicetheory)和“公共行政的社會建構(gòu)”途徑(TheSocialConstructionofPublicAdministrationApproach)均有所不同，對公共行政理論與實務(wù)的意義詮釋自然有所不同。(三)新管理主義或新公共管理的方法論基礎(chǔ)從科學(xué)哲學(xué)的角度分析，新公共管理理論預(yù)設(shè)了有純粹客觀的真理可以讓我們?nèi)プ非蠡驅(qū)嵶C，因而有所謂技術(shù)的普遍性可以通行于不同的環(huán)境而維持相同的意義。這種方法論的預(yù)設(shè)，其實即為“牛頓物理學(xué)典范”的認(rèn)識論，其方法論基礎(chǔ)亦為邏輯實證論或后來所稱的邏輯經(jīng)驗論。筆者前面所介紹的兩次新公共行政會議、黑堡宣言、新公共服務(wù)及公共行政的社會建構(gòu)途徑等理論觀點均代表與“愛因斯坦典范”相關(guān)的“自然論”(naturalism)，強(qiáng)調(diào)從純粹客觀到多觀點透視的研究途徑，主張研究、實驗、方法或理性過程是不可能中立或客觀的，經(jīng)驗研究的客觀性成為一種妄想、幻覺和誘人上當(dāng)?shù)臇|西。然而，用主觀性取而代之并不適當(dāng)，用多觀點透視比較恰當(dāng)，意味同一現(xiàn)象的多重觀點，多元實體的建構(gòu)。筆者深信，行政學(xué)的研究只有超越實證論，才能超越技術(shù)理性或?qū)嵱美硇缘乃季S，因此在方法論上宜多注意愛因斯坦典范的相對論、量子理論與混沌理論所形成的世界觀或認(rèn)識論，這些觀點與中國傳統(tǒng)儒釋道的世界觀或認(rèn)識論相通，以建構(gòu)有中國特色的行政理論與實務(wù)，而普及影響于西方世界。三、對新管理主義理論的反思與批判新管理主義在前述理論形成的內(nèi)外背景下，可以看出，從AdamSmith的《國富論》出版以來，西方文化這300年來，政府與市場的關(guān)系，主張自由放任發(fā)展到干預(yù)管制，又從干預(yù)管制回到自由放任。新公共管理的理論觀點，不過是西方文化思想演變過程中的一個階段性浪花，不能把一時流行的理論觀點視作真理而無限擴(kuò)大。此時此刻，我們都見證了所謂“新公共管理”已經(jīng)不新了，正是反思與批判的時候。筆者從以下九點對新管理主義有關(guān)政府組織與管理的主張進(jìn)行批判反思。1.導(dǎo)航式政府的問題在哪里。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府少管事，只負(fù)責(zé)把穩(wěn)方向的工作，將許多公共功能以契約方式外包給非政府部門或第三部門執(zhí)行，其所引起的糾紛，最高法院判定不須經(jīng)由行政程序處分，因為它們已不具備公務(wù)機(jī)關(guān)的特性，公務(wù)員無須為不法行為與服務(wù)不周負(fù)任何責(zé)任，而私人企業(yè)也因代替國家行事的身份，獲得政府監(jiān)督的豁免權(quán)，市場的規(guī)范也降低了[3]。其次，政府的角色也不能像GPS那樣片面地導(dǎo)航，它必須制造或提供平臺給政治社群中各利益團(tuán)體或非營利組織表達(dá)意見或利益，逐漸形成公共政策，并建立政治社群的使命或方向感，否則政府單方面導(dǎo)航，有失民主理論的公民參與原則。2.企業(yè)精神政府的片面性何在。政府的主要目的是導(dǎo)航而非劃槳，將導(dǎo)致政治與行政二分，彼此將失去互信感，政務(wù)官很可能將因政治因素而任用的官員塞進(jìn)行政結(jié)構(gòu)，威脅資深行政人員[2]189。其次，強(qiáng)調(diào)競爭才有效率，但政府與人民的互動并非完全是自由競爭的市場，公權(quán)力往往具有獨占性或壟斷性與強(qiáng)制性，例如強(qiáng)制服兵役、征稅等等公共事務(wù)功能，毫無競爭性可言，人民若有不滿只有依法提出訴愿或行政訴訟，再不然就等待下一次的選舉，使執(zhí)政黨下臺。再次，企業(yè)競爭重視效率和利潤的目標(biāo)，政府的所作所為沒有那么簡單，效率是為了什么目標(biāo)？效率如果不符合民主或正義的原則，將違背民意。而且沒有利潤而符合正義原則的公共事務(wù)，政府也有責(zé)任去做，與企業(yè)精神無關(guān)。3.顧客導(dǎo)向政府的觀念錯在哪里。把公民當(dāng)作顧客看待，是很嚴(yán)重的問題。顧客是等待服務(wù)的消費者，是對產(chǎn)品或服務(wù)的最終檢驗者或評價者，當(dāng)產(chǎn)品或服務(wù)未提供之前，要提供什么類型或品質(zhì)的內(nèi)容，這種管理上的策略，只有作為老板的主人才要負(fù)全盤的責(zé)任。民主時代政治社群的老板是公民，他們要通過公民參與表達(dá)政治愿景或政治利益，形成公共政策，不能消極等待政策出臺才來評價其優(yōu)劣后果。何況公民與政府之間的關(guān)系不限于交易買賣的功利關(guān)系，政治社群未來的或長期的利益，生命寄托的理想意義之塑造，公共精神的凝聚與整合，凡此均超越短暫的功利境界。4.市場基本教義派的固執(zhí)性何在。新管理主義提倡企業(yè)精神政府和顧客導(dǎo)向政府，預(yù)設(shè)經(jīng)濟(jì)理性的思維模式，擴(kuò)大市場機(jī)制的功能，以及技術(shù)理性的普遍真理性。對此，GeorgeSoros在《全球資本主義危機(jī)》引言中有如下的批評：“市場基本教義錯誤解釋市場的運作方式，讓市場扮演一個過度重要的角色，無意中對開放社會構(gòu)成危險?！盵4]20“全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場機(jī)制和利潤動機(jī)滲透了原來他們不應(yīng)該出現(xiàn)的活動范圍之內(nèi)?！盵4]21“我所謂的非市場部門是指無法透過市場表現(xiàn)的社會的集體利益或社會價值?！行┦虑槲覀兛梢詡€別自行決定，但有別的事情只能用集體方式處理。作為一名市場參與者，我總是盡量提高我的利潤。但作為一名公民，我關(guān)注的是社會價值：和平、正義和自由等等。我無法以市場參與者的身份發(fā)揮這些價值觀?！盵4]23“有些功能既不能，也不應(yīng)完全由市場力量操控。這些功能包括人生中許多重要的東西，如道德價值觀、家庭倫理以及美學(xué)和思想上的成就等。但市場基本教義卻不斷以思想帝國主義的姿態(tài)向這些范疇擴(kuò)張其影響力。根據(jù)市場基本教義，所有社會活動和人類互動都應(yīng)該視為交易性、契約性的行為，要用錢這個公因素來衡量其價值。所有活動都盡量交由爭取最高利潤的競爭這只‘看不見的手’來調(diào)控，任何比這只‘看不見的手’更具干預(yù)性的東西都不能接受?！盵4]24以上Soros對市場基本教義的批評，直指新管理主義的核心價值。可以看作貫穿本文的基本概念。5.政府規(guī)模的大小問題。新公共管理主張“小就是美”(smallisbeautiful)，政府的規(guī)模要小，這種見解實際上不顧國情和歷史文化發(fā)展階段。試問一國人民連自動自發(fā)排隊的習(xí)慣都建立不起來，政府不介入，豈不任其自生自亂而自滅。何況公共部門發(fā)展的趨勢具有一種內(nèi)在的擴(kuò)大趨勢：(1)德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家A.Wagner一百多年前預(yù)言：進(jìn)入工業(yè)化以后，經(jīng)濟(jì)中的公共部門在數(shù)量上和比例上仍將具有一種內(nèi)在的擴(kuò)大趨勢，公共支出將不斷膨脹，這一規(guī)律在50年-100年以后仍將發(fā)生作用。后來許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究都驗證了此——瓦格納定理。(2)美國第一位諾貝爾獎得主PaulA.Samuelson對戰(zhàn)后美國公共部門膨脹的歷史經(jīng)濟(jì)研究后預(yù)言，在將來的歲月里，不管哪一個政黨執(zhí)政，政府支出上升的趨向多半會繼續(xù)下去，并將至少占GNP的25%。(3)尤其是社會福利支出在西方市場經(jīng)濟(jì)國家或社會主義國家都呈現(xiàn)出膨脹的趨勢。而公共產(chǎn)品的特性與市場失靈的現(xiàn)象更需要政府的介入，使公共支出不斷膨脹[5]。PeterDrucker在1995年出版《巨變時代的管理》有一段這樣的話：“本世紀(jì)建構(gòu)的大政府，無論是在道德上或財政上都已破產(chǎn)，它沒有達(dá)成承諾，但它的繼承者不可能是小政府……我們需要有效的政府……這正是所有已開發(fā)國家的選民所大聲疾呼的”[6]。所謂的“保姆政府”(nannystate)仍然是開發(fā)或已開發(fā)國家的現(xiàn)實情勢。由以上說明可見，政府規(guī)模的大小不是數(shù)量的問題，而是隨當(dāng)時當(dāng)?shù)卣c經(jīng)濟(jì)、社會之間的關(guān)系，作出質(zhì)的判斷所決定的適度規(guī)?；蛴行б?guī)模的問題。6.績效結(jié)果與流程控制的均衡問題。新公共管理強(qiáng)調(diào)人員是自利的，組織內(nèi)部是競爭的，為求目標(biāo)的達(dá)成，或績效結(jié)果的有效完成，往往否定官僚體制內(nèi)部控制的功能，并疏忽法規(guī)的正面功能，主張松綁以求績效結(jié)果。這在法治不健全的國家，松綁的結(jié)果，反而因人員缺乏自律，帶來嚴(yán)重的貪污腐敗。為求績效結(jié)果，并非簡單松綁足以濟(jì)事，至少要與流程控制維持適當(dāng)?shù)木??？刂七^嚴(yán)將產(chǎn)生過度本位主義，人員缺少組織的整體感，或有機(jī)的一體之感，因而形成(1)人員片斷性思考；(2)對于短期利益和長期弊害之間的時間差距盲無所知；(3)人員的心智模式養(yǎng)成“訓(xùn)練有素的無能”(skilledincompetence)不敢深入質(zhì)疑復(fù)雜的問題，或看上級指示辦事，而非針對組織外在的客觀形勢，因應(yīng)危機(jī)處理[7]30-31;210。組織績效結(jié)果的追求，并非依靠流程控制的松綁即能達(dá)成目標(biāo)。當(dāng)組織嚴(yán)密控制時，人員投入組織則抱著疏離或異化的態(tài)度；當(dāng)組織以功利的價格吸引人才時，人員投入組織則抱著計較的態(tài)度；只有當(dāng)人員由下而上深度的會談(dialogue)形成共同關(guān)切的愿景時，人員才會有意義的奉獻(xiàn)組織，并培養(yǎng)共同承擔(dān)風(fēng)險與實驗的精神[2]236;255;271。由此可見，新公共管理的功利思想是否真正有助于組織的績效結(jié)果，尚有許多疑問。如何使組織中人員愿意奉獻(xiàn)組織，過著有意義的工作生活，或許才是績效結(jié)果的真正考驗。7.生產(chǎn)過程中的倫理問題。新管理主義強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)過程中的效率和利潤，往往在競爭中形成人員之間的互不信任，缺乏社會資本的累積，使任何政府再造與組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，最后都將造成“自我挫敗”的命運。這種忽視倫理的現(xiàn)象，公共組織成為生產(chǎn)性的組織，是一種分散的集體，沒有內(nèi)聚力的集體，表面上雖有形式上的互動，卻無彼此信任的社會資本作為內(nèi)在凝聚的力量，反而造成疏離或異化的反效果。這種面對面的社會曾被稱作“小世界”(microcosmos)，如果將小世界得以凝聚的一些規(guī)矩，一成不改、毫無限制地應(yīng)用到“大世界”(macro-cosmos)，即任何個別心智所無法掌控的文明秩序，則勢將摧毀這個大世界；相反地，如果將大世界的規(guī)矩，應(yīng)用到一些人際關(guān)系較為親密的團(tuán)體里，則勢將壓碎這些小團(tuán)體[8]。Hayek認(rèn)為我們必須學(xué)習(xí)同時生活在兩個世界里。其實Hayek沒有說出也很難說出，這兩種大小世界規(guī)范使用的時機(jī)和對象。中國人早已指出德治和法治的不同功能，孔子曰：“道之以德，齊之以禮，有恥且格；道之以政，齊之以刑，民免而無恥?！钡轮闻c法治是互補(bǔ)的，不是互斥的。如何把生產(chǎn)性組織轉(zhuǎn)化為“倫理的社群”(ethicalcommunity)[9]以降低組織內(nèi)部異化或疏離的問題，實為管理人員的一大挑戰(zhàn)。8.自利動機(jī)與公共精神的調(diào)和問題。新公共管理主張自利的動機(jī)有利于競爭，有競爭才有效率。實際上未必如此。Fredrickson[10]、Rimmerman[11]以及Box[12]的研究都說明了“志愿主義”與“個人自發(fā)的行動”對于公部門的穩(wěn)定與效能具有相當(dāng)?shù)淖饔?。社會性與利他行為以及“組織的公民行為”(organizationalcitizenship)對于促進(jìn)公共組織的服務(wù)品質(zhì)是必需的條件。新公共管理的自利動機(jī)與200多年來功利主義理論的預(yù)設(shè)相同，認(rèn)定公共利益即等于個人利益的加總。事實上，這只是一種靜態(tài)的分析，無視于個人在互動過程中，雖可以堅持自利的動機(jī)，但更可能受到理智上和情感上的啟迪而接受利他亦能自利的見解，以及出現(xiàn)以整體利益為考量的行為表現(xiàn)。這就是一種動態(tài)的分析[13]。JaneMansbridge和MichaelSandel兩人對于民主的公民精神提出公民超越自利，關(guān)注較大的公共利益，采取寬廣而更長期的觀點，需要公共事務(wù)的知識，以及關(guān)懷整體的歸屬意識，并與命運休戚相關(guān)的社群具有道德上的連結(jié)。[14]Mansbridge辯稱，政治上的利他精神或公共精神是政治系統(tǒng)的粘合劑，具有愛心與責(zé)任感。他說：“假如我通過同理心(愛)使你我都好，我不可能有傷害你的行動。假如我愛國而使集體皆好，我將為那個好而放棄個人的利益。假如我效命于合作規(guī)范的原則，我將因責(zé)任的理由而放棄自利”[15]。由以上的分析，可見個人價值與社會價值不同，社會價值并不等同于個人價值之和，亦難以用功利方法來計算，兩者之間的分析單位不同，不能隨意推論。其次，人有自利的一面，亦有利他的一面，自利的假定有助于競爭；而利他的假定有助于合作，必須整體觀照，勿陷于單向度的思維。9.公民責(zé)任的學(xué)習(xí)與培養(yǎng)問題。公民與政府之間的關(guān)系，不能僅限于企業(yè)界買賣之間單純的關(guān)系，或讓政府沿街叫賣產(chǎn)品(hawkingproducts)那樣單純。公民對于政府的“正當(dāng)性”(legitimacy)評價，不限于行政效率或服務(wù)品質(zhì)，還有貧富不均、權(quán)力集中于少數(shù)人等等問題。90年代的臺灣在學(xué)界與政界“顧客導(dǎo)向”的誤導(dǎo)下，政客為了選票討好作為“顧客”的公民，早已養(yǎng)成公民喪失責(zé)任感的民粹風(fēng)潮。而中國大陸在“振興中華”民族主義精神凝聚下，固然有了大國崛起的初步成就，但欲速則不達(dá)，德國人需要兩三個月的訓(xùn)練才有資格開動車，中國人10天就行了。兩岸的