西寧新區(qū)規(guī)劃體制與機(jī)制20130121

六體制與機(jī)制6.1當(dāng)前西寧新區(qū)管理體制問題6.2各類新區(qū)管理體制模式分析6.3西寧新區(qū)管理體制方案設(shè)計(jì)6.4各類新區(qū)運(yùn)作模式分析6.5西寧新區(qū)運(yùn)作模式方案設(shè)計(jì)6.6西寧新區(qū)政策創(chuàng)新6.7西寧新區(qū)申報建議06.1當(dāng)前西寧新區(qū)管理體制問題行政區(qū)西寧市海湖新區(qū)西川新城湟中縣大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能區(qū)西寧（國家級）經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)甘河工業(yè)園區(qū)南川工業(yè)園區(qū)

西寧新區(qū)本身具備行政區(qū)和功能區(qū)兩套體系的特征，其中行政區(qū)涉及西寧市和湟中縣兩個獨(dú)立的不同等級行政區(qū)；功能區(qū)第一層次為西寧新區(qū)，第二層次包括國家級西寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)下屬的甘河工業(yè)園區(qū)和南川工業(yè)園區(qū)。從國內(nèi)其他新區(qū)及開發(fā)區(qū)既有經(jīng)驗(yàn)看，功能區(qū)和行政區(qū)之間、以及行政區(qū)內(nèi)部、空間區(qū)劃在發(fā)展進(jìn)程中會逐漸暴露各自為政、行政與功能、功能與功能相互沖突等問題。如何保證西寧新區(qū)的管理效率是最重要的問題。6.2各類新區(qū)管理體制模式分析六個國家級新區(qū)中，浦東新區(qū)、濱海新區(qū)和兩江新區(qū)都依托于直轄市，是副省級新區(qū)，行政級別都是副部級。舟山群島新區(qū)的行政級別未定，但由于新區(qū)范圍與舟山市一致，很有可能會聯(lián)署辦公。南沙新區(qū)2012年9月新區(qū)成立時間依托城市依托城市級別新區(qū)行政級別管理模式浦東新區(qū)1992年10月上海市直轄市副部級一級政府濱海新區(qū)1994年3月天津市直轄市副部級一級政府兩江新區(qū)2010年6月重慶市直轄市副部級管委會舟山群島新區(qū)2011年6月舟山市地級市未定未定蘭州新區(qū)2012年8月蘭州市地級市正廳級管委會南沙新區(qū)2012年9月廣州市副省級城市副廳級未定六個國家級新區(qū)概況行政級別根據(jù)國務(wù)院的批復(fù)，蘭州新區(qū)為正廳級建制，與蘭州市平級。南沙新區(qū)仍保持目前的行政級別副廳級，廣州南沙新區(qū)的開發(fā)主體仍是廣州。6.2各類新區(qū)管理體制模式分析“政府”體制。撤銷原來各區(qū)行政區(qū)建制，改為行政性功能區(qū)并重新整合，以副省級或比照副省級市配備機(jī)構(gòu)和人員編制?！肮芪瘯斌w制。即在維持現(xiàn)有區(qū)劃的基礎(chǔ)上實(shí)行新區(qū)管委會模式。

機(jī)構(gòu)設(shè)置“管委會”體制規(guī)避了“政府”體制存在的矛盾，能更利于集中力量，高效決策和執(zhí)行，對處于開發(fā)初中期最需要“效率”的新區(qū)十分有利。但這種體制也存在著管人的基本不管事，管事的管不到人。因此，要根據(jù)新區(qū)不同歷史階段的發(fā)展要求和國家對行政區(qū)劃體制調(diào)整審批的難易程度，選擇不同的管理模式?！罢斌w制的借鑒案例來自浦東和濱海新區(qū)。但存在以下問題：如撤銷所涉各區(qū)，會導(dǎo)致大量人員無法安置，不利于穩(wěn)定和發(fā)展；涉及行政區(qū)劃的調(diào)整與機(jī)構(gòu)變制，需要報請國務(wù)院并爭取國家支持。6.2各類新區(qū)管理體制模式分析國家級新區(qū)的行政區(qū)劃可以歸納為兩種模式，一種模式是浦東新區(qū)和濱海新區(qū)，把原下一級行政單位整體劃入。行政區(qū)劃另一種模式是兩江新區(qū)和天府新區(qū)，只整合下一級行政單位的部分區(qū)域。第一種模式較為徹底，能較好地調(diào)動原行政單位的積極性；第二種模式只整合了下級行政單位的精華部分，不利于平衡地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響下級單位的積極性，但在經(jīng)濟(jì)不是很發(fā)達(dá)的新區(qū)，這種模式能使新區(qū)整合優(yōu)勢資源，輕裝上陣。6.2各類新區(qū)管理體制模式分析省市共建，開發(fā)建設(shè)以市為主：兩江新區(qū)、天府新區(qū)開發(fā)主體省市共建，開發(fā)建設(shè)以省為主：西咸新區(qū)“省市共建，開發(fā)建設(shè)以市為主”有利于快速配置經(jīng)濟(jì)資源，有利于促進(jìn)人力、物力和財力迅速集中，進(jìn)而快速推進(jìn)新區(qū)建設(shè)。在經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚未形成協(xié)作基礎(chǔ)時，能調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動性。“省市共建，開發(fā)建設(shè)以省為主”可以從資源調(diào)配、管理體制上更好地推進(jìn)新區(qū)的建設(shè)?！耙允袨橹鳌钡墓芾眢w制存在體制不順、力量分散、重點(diǎn)不突出等問題。容易導(dǎo)致各區(qū)各自為政、過度競爭、難以協(xié)調(diào)的問題。

6.3西寧新區(qū)管理體制方案設(shè)計(jì)行政級別建議西寧新區(qū)的行政級別比西寧市低半級。機(jī)構(gòu)設(shè)置建議在西寧新區(qū)開發(fā)的起步階段和深化初期階段，可選擇既能保持相對穩(wěn)定又現(xiàn)實(shí)可行的“管委會”體制。當(dāng)西寧新區(qū)進(jìn)入大規(guī)模發(fā)展階段，需要強(qiáng)有力的新區(qū)政府時，可提請國務(wù)院正式合并所涉各區(qū)，設(shè)立西寧新區(qū)政府，實(shí)行“政府”模式。行政區(qū)劃建議西寧新區(qū)在起步階段只整合了下級行政單位的精華部分，整合優(yōu)勢資源，輕裝上陣。開發(fā)主體建議西寧新區(qū)“省市共建，開發(fā)建設(shè)以市為主體”。建議采用西寧新區(qū)管委會控股，各行政區(qū)參股，并輔之一定的行政手段進(jìn)行制度化整合，形成利益共享，共同推進(jìn)的開發(fā)模式。6.4各類新區(qū)運(yùn)作模式分析以開發(fā)公司為主體模式是浦東新區(qū)開發(fā)的一個重要特征。即由政府設(shè)立國有開發(fā)公司，只給予一定的實(shí)物充當(dāng)資本金，然后以市場方式籌集資金，尋找合作伙伴，再按政府統(tǒng)一的規(guī)劃要求進(jìn)行開發(fā)。浦東新區(qū)下設(shè)4個主要開發(fā)區(qū)，各區(qū)開發(fā)工作由開發(fā)公司負(fù)責(zé)，實(shí)行“公司為主，政企結(jié)合”的開發(fā)模式。

以開發(fā)公司為主體

以功能區(qū)管委會為主體“新區(qū)政府+派出機(jī)構(gòu)（城區(qū)管委會+功能區(qū)管委會）+街道（鎮(zhèn)）”是濱海新區(qū)政府現(xiàn)行的行政管理體制，即在法定行政層級上，新區(qū)政府對接街道（鎮(zhèn)），而新區(qū)政府設(shè)立塘沽、漢沽、大港三個城區(qū)管理委員會和九個功能區(qū)管理委員會，作為派出機(jī)構(gòu)，按照新區(qū)政府的授權(quán)對街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、功能區(qū)進(jìn)行管理。濱海新區(qū)在新區(qū)政府下設(shè)置了管理經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的派出結(jié)構(gòu)——功能區(qū)管委會，由功能區(qū)管委會行使經(jīng)濟(jì)開發(fā)的職能，在新區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理下對特色功能區(qū)進(jìn)行具體的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，是偏向政府主導(dǎo)的模式。以開發(fā)公司為主體的開發(fā)模式有助于實(shí)現(xiàn)職能的明確劃分，防止政府職能混雜、職責(zé)不清的現(xiàn)象，符合市場運(yùn)行的規(guī)律，有利于增進(jìn)新區(qū)建設(shè)的活力。建議成立西寧新區(qū)三大開發(fā)投資集團(tuán)有限公司，包括：多巴開發(fā)集團(tuán)、甘河開發(fā)集團(tuán)、南川開發(fā)集團(tuán)。三大集團(tuán)開發(fā)公司屬西寧新區(qū)管委會直接領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)西寧新區(qū)各區(qū)塊的開發(fā)、建設(shè)、招商等工作。涉及新區(qū)的社會事業(yè)，如征地拆遷、消防、培訓(xùn)等社會事務(wù)，則由西寧市或湟中縣執(zhí)行。由三大集團(tuán)開發(fā)公司與西寧市政府或湟中縣政府聯(lián)合成立某園區(qū)工業(yè)建設(shè)投資有限公司，由開發(fā)集團(tuán)公司控股，西寧市或湟中縣出資入股。在利益分配上，政府與開發(fā)集團(tuán)公司按股份進(jìn)行分配。在籌集建設(shè)資金方面，均通過開發(fā)集團(tuán)公司向銀行融資。三大集團(tuán)開發(fā)公司應(yīng)被省政府授予土地儲備權(quán)力，負(fù)責(zé)儲備土地，并以之向銀行抵押貸款。貸款則由公司以今后的建設(shè)用地出讓金償還。6.5西寧新區(qū)運(yùn)作模式方案設(shè)計(jì)6.6西寧新區(qū)政策創(chuàng)新2013-2018年，由省級財政每年出資10億元發(fā)起設(shè)立西寧新區(qū)發(fā)展專項(xiàng)資金，用于支持西寧新區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施、科技創(chuàng)新、人才引進(jìn)獎勵補(bǔ)助等方面；除中央分享稅收和省級固定收入外，西寧新區(qū)內(nèi)新增地方財政收入全額用于西寧新區(qū)建設(shè)；鼓勵西寧新區(qū)金融創(chuàng)新，支持西寧新區(qū)建立發(fā)展基金和發(fā)行城市建設(shè)債券。財政金融政策土地政策對西寧新區(qū)土地利用年度計(jì)劃實(shí)行單列管理，按照規(guī)劃和建設(shè)需要優(yōu)先保障建設(shè)用地；西寧新區(qū)建設(shè)占用耕地可在全省范圍內(nèi)實(shí)行占補(bǔ)平衡，并向西寧新區(qū)傾斜；西寧新區(qū)管委會對新區(qū)范圍內(nèi)的土地實(shí)行集中統(tǒng)一規(guī)劃管理，統(tǒng)一報批、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一登記辦證。產(chǎn)業(yè)投資政策除國家審批核準(zhǔn)或國家明確規(guī)定由省級政府部門審批核準(zhǔn)外，投資項(xiàng)目將全部下放給西寧新區(qū)負(fù)責(zé)辦理；西寧新區(qū)高端服務(wù)業(yè)享受要素價格優(yōu)惠；在西寧新區(qū)5年內(nèi)有重大投資的企業(yè)，可優(yōu)先參與青海資源開發(fā)；鼓勵西寧新區(qū)企業(yè)在新材料、新能源、信息技術(shù)及先進(jìn)裝備制造等領(lǐng)域，優(yōu)先申報國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)和省級戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)，支持西寧新區(qū)加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。6.6西寧新區(qū)政策創(chuàng)新對外開放政策對西寧新區(qū)范圍內(nèi)的企業(yè)按照國家有關(guān)規(guī)定推行“低風(fēng)險快速放行”和“低風(fēng)險單證審核”方式，條件成熟時設(shè)立西寧新區(qū)海關(guān)機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)省內(nèi)區(qū)域合作，整合省市招商資源，建立招商引資合作及利益分享的新機(jī)制，促進(jìn)招商引資項(xiàng)目向西寧新區(qū)集聚；凡來西寧新區(qū)直接投資的項(xiàng)目，享受國家和省政府以及西寧市、西寧新區(qū)權(quán)限范圍內(nèi)公布的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。科技人才政策實(shí)施人才引進(jìn)特殊政策。對西寧新區(qū)緊缺急需的高層次、高技能人才，其住房、戶籍、就醫(yī)、子女入學(xué)等享受我省人才引進(jìn)有關(guān)優(yōu)惠政策；對西寧新區(qū)范圍內(nèi)政府機(jī)關(guān)緊缺的高層次