開展政府投資審計(jì)的思考

開展政府投資審計(jì)的思考隨著改革攻堅(jiān)、簡(jiǎn)政放權(quán)的逐步深入，政府投資審計(jì)工作面臨的形勢(shì)發(fā)生了深刻變化，投資審計(jì)已貫穿到各類審計(jì)工程，財(cái)政審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已逐步將投資審計(jì)成果運(yùn)用；政府工程投資模式也由單一的政府投資向PPP模式轉(zhuǎn)變。主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)，與時(shí)俱進(jìn)跟進(jìn)新形勢(shì)、新要求，是對(duì)政府投資審計(jì)人員提出的必然要求?，F(xiàn)就新常態(tài)下如何做好投資審計(jì)談?wù)勛约旱膸c(diǎn)思考。1.前期審批手續(xù)不完善。一是“四證”手續(xù)辦理未到位，土地證、用地規(guī)劃許可證、工程規(guī)劃許可證、施工許可證等四證不齊全。特別是在市縣區(qū)保障房、還建樓等工程建設(shè)中此類現(xiàn)象較為普遍。二是在立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)，大多數(shù)建設(shè)工程只有工程建議書批復(fù)，無可行性研究報(bào)告批復(fù)和初步設(shè)計(jì)批復(fù)。三是施工圖審查環(huán)節(jié)缺失，有的地方特別是縣級(jí)建設(shè)主管部門根本未設(shè)置施工圖設(shè)計(jì)文件審查機(jī)構(gòu)。《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理方法》（建設(shè)部令第13號(hào)）明確規(guī)定“施工圖未經(jīng)審查合格的，不得使用?！?.以各種理由規(guī)避招標(biāo)。一是以為加快工程進(jìn)度為由，用會(huì)議形式直接指定工程實(shí)施單位。二是先以BT模式確定施工單位，簽定BT協(xié)議，后又補(bǔ)充招投標(biāo)程序，簽定標(biāo)準(zhǔn)施工合同備案。三是不具備邀請(qǐng)招標(biāo)條件的工程也采取邀請(qǐng)招標(biāo)的形式代替公開招標(biāo)。3.施工合同簽訂前后矛盾。一是采用清單招標(biāo)的工程應(yīng)簽定固定單價(jià)合同，但招標(biāo)后，施工合同卻簽定為單價(jià)按相關(guān)定額、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、當(dāng)期材價(jià)據(jù)實(shí)結(jié)算，實(shí)為開口合同。二是固定總價(jià)合同中合同價(jià)雖然是按中標(biāo)價(jià)簽定，但在施工合同具體結(jié)算方式中卻明確為據(jù)實(shí)結(jié)算，前后矛盾。三是主要工程類別雖然是一類，施工合同結(jié)算方式中卻將室外食堂、道路、綠化等配套工程應(yīng)降1類的仍然按一類工程結(jié)算，多結(jié)算費(fèi)率。4.工程五大員不到位。在工程施工管理過程中，工程五大員工程經(jīng)理、施工員、質(zhì)檢員、安全員、預(yù)算員均未到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性管理。實(shí)際由非中標(biāo)單位人員全權(quán)負(fù)責(zé)整個(gè)工程的施工管理、財(cái)務(wù)開支及處理與工程相關(guān)的一切事務(wù)。中標(biāo)單位未按照投標(biāo)書承諾設(shè)立工程管理機(jī)構(gòu)或即使設(shè)立了管理機(jī)構(gòu)，但是派駐的工程負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人等主要管理人員與投標(biāo)書人員不符，造成技術(shù)力量薄弱，與投標(biāo)書承諾的技術(shù)人員要求差距很大，從而使工程施工質(zhì)量低下。5.違規(guī)向企業(yè)支付利息。一是以BT模式簽定施工協(xié)議，實(shí)際已按工程形象進(jìn)度付款，還以支付墊資利息為名作為投資回報(bào)。二是履約保證金已按約定期限退還，還按遞交投標(biāo)保證金期限以高于銀行數(shù)倍同期存款利率的方式支付履約保證金利息。1.前期審批程序復(fù)雜。一是“四證”前置條件復(fù)雜，與實(shí)際工作推進(jìn)要求不相適應(yīng)?！八淖C”是建設(shè)單位建設(shè)工程重要的法律憑證，但每證都環(huán)環(huán)相扣，如辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證必須具備建設(shè)用地規(guī)劃許可證，辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證必須符合經(jīng)審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃圖，每一個(gè)前置條件的具備必須需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。但是一個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)開展的主戰(zhàn)場(chǎng)如工業(yè)園區(qū)，前期往往缺乏統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃，后期又必須加快開展，加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，加快還建樓的建設(shè)，這樣就造成這些“四證”手續(xù)滯后，有的甚至難以辦理。二是對(duì)工程可研論證、初步設(shè)計(jì)優(yōu)化評(píng)審及施工圖審查的重要性認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為程序復(fù)雜，隨意簡(jiǎn)化程序。實(shí)際上組織專家對(duì)可行性研究報(bào)告的論證是投資決策的重要依據(jù)；對(duì)初步設(shè)計(jì)評(píng)審和施工圖審查有利于優(yōu)化設(shè)計(jì)、控制投資、節(jié)約資源、防止浪費(fèi)、提高投資效益。大多數(shù)部門認(rèn)為取得了工程建議書的批復(fù)，工程就可以開工建設(shè)了，對(duì)可行性研究報(bào)告的論證和初步設(shè)計(jì)的批復(fù)認(rèn)為可有可無，有的部門甚至為了應(yīng)付檢查，就請(qǐng)發(fā)改部門事后補(bǔ)辦。2.攔標(biāo)價(jià)成為“攔路虎”。攔標(biāo)價(jià)即招標(biāo)控制價(jià)，是招標(biāo)人在工程招標(biāo)時(shí)能接受投標(biāo)人報(bào)價(jià)的最高限價(jià)。所有國(guó)有資金投資的工程，投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)不能高于招標(biāo)控制價(jià)，否那么，其投標(biāo)將被拒絕。在現(xiàn)行政府投資工程中，只要招標(biāo)都要設(shè)定攔標(biāo)價(jià)，限定了投標(biāo)人超額利益的可能性。因此，大多數(shù)建筑企業(yè)均不愿意通過招標(biāo)來限定自己的報(bào)價(jià)，均希望通過不招標(biāo)采取實(shí)做實(shí)結(jié)的方式來實(shí)現(xiàn)自己的利益最大化。3.合同備案未經(jīng)審查。《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理方法》規(guī)定，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)將合同送縣級(jí)以上工程所在地建設(shè)行政主管部門備案。但現(xiàn)行法律法規(guī)未對(duì)建設(shè)施工合同備案審查的內(nèi)容作具體規(guī)定。由于對(duì)審查的內(nèi)容沒有相關(guān)的規(guī)定，各地的審查內(nèi)容也不盡一致。大多數(shù)建設(shè)行政主管部門對(duì)建設(shè)工程施工合同采取的是備案制，而未備案審查制。因此，陰陽合同、合同前后矛盾、合同背離招標(biāo)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容屢見不鮮。4.建設(shè)過程監(jiān)管較少。目前層層轉(zhuǎn)包、違規(guī)分包的現(xiàn)象還較為突出，有些工程還造成嚴(yán)重的質(zhì)量問題，我國(guó)早就制定了《建筑法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)來約束違規(guī)轉(zhuǎn)分包行為。但局部建設(shè)行政主管部門還真正缺乏的是對(duì)建設(shè)過程的監(jiān)管執(zhí)行力，重審批，輕監(jiān)管，重視前置管理，忽視事中和事后監(jiān)管。5.以墊資為由爭(zhēng)利益。采取BT模式簽定的施工協(xié)議約定先由施工單位全額墊資建設(shè)，待工程竣工驗(yàn)收合格經(jīng)結(jié)算審計(jì)后分年度付清工程款。但在實(shí)際執(zhí)行合同中施工單位往往以融資難、資金缺乏等理由要求政府按施工進(jìn)度支付工程款，并支付按施工進(jìn)度墊資的高額利息，結(jié)算時(shí)又要求按BT協(xié)議計(jì)算投資回報(bào)，失去了政府緩解資金困難的意義，助長(zhǎng)了政府盲目投資，最后因資金缺口形成“半拉子工程”。1.要以依法審計(jì)為基礎(chǔ)，實(shí)事求是開展問題定性和審計(jì)評(píng)價(jià)?！秾徲?jì)署關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的意見》創(chuàng)造性地提出了三個(gè)區(qū)分審計(jì)定性判斷的新標(biāo)準(zhǔn)，指出“要嚴(yán)格遵循憲法和基本法律法規(guī)，以是否符合中央決定精神和重大改革方向作為審計(jì)定性判斷的標(biāo)準(zhǔn)，把推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級(jí)尚無限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)開展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來，審慎作出結(jié)論和處理”。拿已列入年度財(cái)政性投資計(jì)劃的200萬元以下的單個(gè)整體打包工程來說，工程的立項(xiàng)需由建設(shè)單位提出，主管部門審批，然后再報(bào)發(fā)改局、財(cái)政局提出意見，經(jīng)區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)審批、提意見，最后由常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)或區(qū)長(zhǎng)‘拍板’才能最終批下來，程序較多，辦理時(shí)間較長(zhǎng)。事實(shí)上這類工程已列入財(cái)政投資計(jì)劃，幾乎都是“非做不可”的工程，再經(jīng)過重重關(guān)卡審批其“必要性”的意義不大。因此，這類工程的立項(xiàng)其實(shí)只需要經(jīng)過發(fā)改局審批即可，這樣一來審批手續(xù)將大大簡(jiǎn)化，辦理時(shí)間將大大縮短。如果審計(jì)不從客觀上分析問題還將其定性為未按程序?qū)徟瑒?shì)必會(huì)打擊改革創(chuàng)新人員的積極性。如200萬元以下的土石方場(chǎng)平工程當(dāng)?shù)匾研纬梢环N普遍低于定額價(jià)的市場(chǎng)價(jià)格，仍還要求按國(guó)家定額編制攔標(biāo)價(jià)并對(duì)外公開招投標(biāo)，勢(shì)必會(huì)抬高價(jià)格，外地企業(yè)中標(biāo)也會(huì)造成施工協(xié)調(diào)困難，給建設(shè)單位增加協(xié)調(diào)負(fù)擔(dān)，反而不利于工程建設(shè)和節(jié)約投資。而審計(jì)不從實(shí)際出發(fā)，不具體分析問題，仍然將其定性為違反規(guī)定未公開招投標(biāo)，勢(shì)必會(huì)給被審計(jì)單位扣上帽子無處申冤的感覺，消除被審計(jì)單位干事創(chuàng)業(yè)的積極性。2.要堅(jiān)持“兩手抓、兩手硬”的基本點(diǎn)，形成新的審計(jì)方法常態(tài)。審計(jì)長(zhǎng)劉家義在今年兩會(huì)“部長(zhǎng)通道”說““審計(jì)工作將本著適應(yīng)新常態(tài)、踐行新理念的原那么，堅(jiān)持兩手抓：即一手抓重大違法違紀(jì)問題，促進(jìn)依法行政和科學(xué)開展；一手抓重大體制障礙、制度性缺陷，促進(jìn)深化改革。”在新常態(tài)下要更好地做好政府投資審計(jì)工作，筆者認(rèn)為應(yīng)一方面抓利益輸送，查處重大經(jīng)濟(jì)犯罪案件。在進(jìn)行投資審計(jì)時(shí)，不能只浮面于揭露工程建設(shè)程序方面的問題，應(yīng)對(duì)審計(jì)的一個(gè)工程從投資的層面進(jìn)行深入剖析，特別是對(duì)已結(jié)算的工程工程，要從預(yù)算價(jià)、合同價(jià)、結(jié)算價(jià)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行解剖，預(yù)算價(jià)有無虛高，合同價(jià)是否高于預(yù)算價(jià)，結(jié)算價(jià)中變更局部是否真實(shí)，從而核定造價(jià)虛高局部，以此來印證利益輸送問題。如筆者對(duì)某一已進(jìn)行結(jié)算審計(jì)的工程進(jìn)行抽查復(fù)審時(shí)經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地開挖勘察，發(fā)現(xiàn)其隱蔽的變更增加低壓電纜通道C20砼包封直埋工程為虛假變更工程，多結(jié)算造價(jià)104萬元。另一方面要揭示工程建設(shè)領(lǐng)域中管理漏洞，促進(jìn)體制、機(jī)制、制度改革完善。要從施工合同、工程班子實(shí)際管理人員、施工質(zhì)量等關(guān)鍵因素進(jìn)行深入剖析，從而揭示建設(shè)單位管理漏洞，促進(jìn)其體制、機(jī)制、制度進(jìn)一步改進(jìn)。如筆者對(duì)某一街道辦事處進(jìn)行政府投資工程管理審計(jì)發(fā)現(xiàn)，其違規(guī)變更施工合同價(jià)款調(diào)整方式,將原招投標(biāo)確定的固定總價(jià)合同改為固定單價(jià)合同并約定按施工期間的材料價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，造成結(jié)算價(jià)超原合同價(jià)1033萬元。根據(jù)《**省建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例》第二十八條“……依法變更合同或者簽訂補(bǔ)充協(xié)議，對(duì)合同造價(jià)、工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、工程款支付方式等實(shí)質(zhì)性條款進(jìn)行變更的，應(yīng)當(dāng)報(bào)原備案機(jī)關(guān)備案?！币?guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)及時(shí)作出審計(jì)決定書，該街道辦事處及時(shí)按照審計(jì)要求，對(duì)負(fù)責(zé)的所有投資工程施工合同進(jìn)行了清理，并制定了施工合同管理方法，堵塞了施工合同管理漏洞，防止了較大損失。3.以五大開展理念為指引，大力推進(jìn)績(jī)效審計(jì)。黨的十八屆五中全會(huì)提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大開展理念，是新時(shí)期審計(jì)工作的根本遵循，也是審計(jì)監(jiān)督要全力促進(jìn)和保障落實(shí)的重點(diǎn)。對(duì)涉及文化、醫(yī)療、生態(tài)、環(huán)保、精準(zhǔn)扶貧等方面的重大建設(shè)工程要緊緊圍繞政策落實(shí)、工程落地、資金保障、簡(jiǎn)政放權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面審查影響工程投資、進(jìn)度、質(zhì)量、效益的關(guān)鍵要素，從而推進(jìn)工程加速進(jìn)程、規(guī)范管理、減少漏洞、節(jié)約資金、提高績(jī)效。嚴(yán)肅查處勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙兔撾x實(shí)際情況的“政績(jī)工程”。如因配套設(shè)施不到位，新建還建樓無法居??；因選址不到位，新建的公益公園較偏遠(yuǎn)，造成損失浪費(fèi)；因可行性研究未到位，工程完工不能發(fā)揮正常效益；因資金未到位，形成半拉子工程等，這些現(xiàn)象要堅(jiān)決查處。如筆者在對(duì)某區(qū)委書記、區(qū)長(zhǎng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)投資8千多萬元的某排洪港工程由于可行性研究未到位，下游排洪港口終點(diǎn)設(shè)計(jì)標(biāo)高低于泄洪閘口標(biāo)高3米多，造成新建排洪港洪水無法排泄，導(dǎo)致此工程無法發(fā)揮正常效益，形成典型的損失浪費(fèi)工程。4.要以強(qiáng)化追責(zé)問責(zé)為切入點(diǎn)，促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)。要建立政府投資工程問責(zé)機(jī)制，目前，**省出臺(tái)了《**省領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任問責(zé)暫行方法》，對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)整改效果明顯。筆者認(rèn)為，投資審計(jì)可以參照上述做法，出臺(tái)政府投資工程問責(zé)方法促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)。在政府投資領(lǐng)域中出現(xiàn)的許多問題，如打著公益性工程幌子建設(shè)政績(jī)工程，以情況特殊為由