府際合作治理

對(duì)我國當(dāng)前的府際合作治理現(xiàn)狀認(rèn)識(shí)第一頁，共二十九頁。結(jié)構(gòu)框架第一章府際合作治理的內(nèi)涵與特點(diǎn)第二章府際合作治理的目標(biāo)第三章當(dāng)前我國府際合作中的現(xiàn)存困境第四章國外府際合作經(jīng)驗(yàn)的借鑒第五章我國府際合作困境的解決途徑探析第六章結(jié)論第二頁，共二十九頁。第一章府際合作治理的內(nèi)涵與特點(diǎn)府際合作治理是中央與地方、地方與地方及公私部門共同建構(gòu)的政策網(wǎng)絡(luò)，逐漸發(fā)展成為一種網(wǎng)絡(luò)的治理。而網(wǎng)絡(luò)治理是一種多元行動(dòng)者互動(dòng)的系統(tǒng)，重視協(xié)調(diào)與合作的機(jī)制，有別于強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制的傳統(tǒng)府際關(guān)系，以及強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)與顧客導(dǎo)向的市場(chǎng)模式。第三頁，共二十九頁。府際合作治理的理論涵義可以概括為:府際合作治理是為了實(shí)現(xiàn)或增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門(營利部門、第三部門或公民個(gè)人)等眾多公共管理主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程。對(duì)政府部門而言，治理就是由劃槳到導(dǎo)航的變化，乃至從導(dǎo)航到服務(wù)的演變;對(duì)非政府部門而言，治理就是從被動(dòng)排斥到主動(dòng)參與的變化。第四頁，共二十九頁。府際合作治理是一種以公共利益為目標(biāo)的社會(huì)合作過程，國家在此過程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用。府際合作治理代表著政府管理涵義的變化，強(qiáng)調(diào)的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會(huì)的方式。第五頁，共二十九頁。根據(jù)含義府際合作治理的特點(diǎn)可概括為：(1)不可分割的公共性。由于公共議題范圍超越了單一部門、組織或政府層級(jí)的管轄權(quán)之外，因此，問題的解決方案無法單憑某一政府部門或公私組織之力所能完成，需要跨區(qū)域、跨部門的協(xié)調(diào)。(2)跨越區(qū)域的外部效益。即任意一個(gè)政府機(jī)構(gòu)或其他公共組織，所采取的政策或行動(dòng)，其所產(chǎn)生的后果卻可能是由其他區(qū)域的組織或民眾來共同承擔(dān)。第六頁，共二十九頁。(3)政治性。由于府際合作本身的公共性具有不可分割的特質(zhì)，因此無論是公共物品的提供，還是公共劣品的治理，都需要具備某種政治性的安排，例如通過政府單向行政權(quán)力的介入、雙方議題的連結(jié)、或是多重組織伙伴體制的建立。第七頁，共二十九頁。第二章府際合作治理的目標(biāo)府際合作治理的基本目標(biāo)可以歸納為四個(gè)方面:(1)

促進(jìn)政策的傳送。府際合作是一種網(wǎng)絡(luò)治理，為了使網(wǎng)絡(luò)能產(chǎn)生綜合效能，在網(wǎng)絡(luò)治理中必須尋求各個(gè)政策領(lǐng)域利益的整合，消除專業(yè)本位，促進(jìn)各部門的協(xié)調(diào)溝通。唯有如此，才能有助于獲得政策傳送所帶來的整體效益。第八頁，共二十九頁。(2)通過建立整合機(jī)制，發(fā)展政策能力。由于政策傳播過程常常受制于制度和程序瑕疵的阻礙，資源無法共享，難以發(fā)揮政策整合的效果，因此，府際合作是一種齊心協(xié)同治理，通過公共部門、私營部門及志愿組織攜手結(jié)合成伙伴或網(wǎng)絡(luò)，形成具有廣泛共識(shí)的政策技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，作為政府再設(shè)計(jì)政策傳送系統(tǒng)的一種策略。(3)通過協(xié)同合作，建構(gòu)社會(huì)資本。府際合作主要借助于伙伴

或網(wǎng)絡(luò)的建立，以積累社會(huì)資本。而豐富的社會(huì)資本有

利于塑造中央與地方、地方與地方府際間及政府與公民

的良好合作關(guān)系，同時(shí)使集體行動(dòng)成為可能，培育

公共責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)地方政府公共服務(wù)意識(shí)的增強(qiáng)。第九頁，共二十九頁。第三章府際合作治理的屬性依據(jù)府際合作治理的目標(biāo)與內(nèi)涵，可進(jìn)一步整理出府際合作治理的屬性，這些屬性可歸納為如下幾方面:(1)府際合作治理的權(quán)力主體趨于多元化。在公共治理環(huán)境中，政府必須與各種社會(huì)組織共同形成協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，共同分擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)、集中使用共同的資源、專門知識(shí)、技能和計(jì)劃，才能發(fā)揮它應(yīng)有的作用，并使雙方共同受益。正因?yàn)槿绱?，府際公共事務(wù)治理的主體不僅出現(xiàn)了多元化的趨勢(shì)，而且在這些多元化的主體之間存

在著一種權(quán)力依賴關(guān)系。合作的主要目的是發(fā)揮資源

共享的效益，獲得參與者及被服務(wù)者多贏的效果，

府際合作治理是利害關(guān)系人導(dǎo)向，特別注重政策利

害關(guān)系人或團(tuán)體組織的自發(fā)性參與及覺醒，同時(shí)必

須依靠各類利害關(guān)系人發(fā)揮合作的效益。第十頁，共二十九頁。(2)府際合作治理是作為工具的治理。府際合作治理及其機(jī)制的興起有助于政策傳輸與政策的執(zhí)行，府際合作治理機(jī)制不但被運(yùn)用在各國不同政策中，且也被視為是一種政策工具用以解決政治與社會(huì)的政策問題。(3)府際合作治理是一種制度設(shè)計(jì)。將府際合作視為一種制度，可以影響組織與成員的行為，且制度對(duì)于府際治理中的成員及政策

決定皆具影響力。而追求集體利益可選擇創(chuàng)新組織與制度來

規(guī)范需要協(xié)議的事宜。通過這一制度的建立來達(dá)成共識(shí)，

以減少交易成本，發(fā)揮府際治理的功能。第十一頁，共二十九頁。(4)府際合作治理是一種網(wǎng)絡(luò)治理。府際合作治理依靠的是以問題和管理事務(wù)性質(zhì)為導(dǎo)向而聚集起來的多種形態(tài)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理體系。府際合作治理體系既包括各個(gè)層級(jí)政府或公共組織之間，及跨國家區(qū)域性政府和公共組織間形成的相對(duì)穩(wěn)定的互惠、合作關(guān)系結(jié)構(gòu)，也包含公共組

織與私人企業(yè)組織、公民社區(qū)之間建立的交換、互惠

合作、共同處理公共問題的組織結(jié)構(gòu)，故府際

治理運(yùn)動(dòng)的擴(kuò)展表現(xiàn)為縱向、橫向及縱橫交錯(cuò)

的、重疊的社會(huì)共同治理網(wǎng)絡(luò)組織體系的不斷發(fā)展。第十二頁，共二十九頁。(5)府際合作治理是一種多中心治理。府際合作治理的目標(biāo)在于建構(gòu)完善的多中心合作體制。所謂多中心合作治理，就是在府際治理的各個(gè)層次、各個(gè)區(qū)域同時(shí)進(jìn)行調(diào)節(jié)，由府際合作中的多個(gè)行動(dòng)主體同時(shí)提供公共服務(wù)與公共物品。依據(jù)多中心治理的觀點(diǎn)，府際合作治理的

運(yùn)作是依靠多元治理主體的協(xié)同合作，以解決府

際間的公共議題。第十三頁，共二十九頁。(6)合作與協(xié)調(diào)是府際治理的主要管理方式。府際合作治理建立在組織之間相互依存的關(guān)系上，并以這種相互依存關(guān)系作為運(yùn)作基礎(chǔ)。協(xié)商與合作是建立在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、公共利益與相互認(rèn)同的基礎(chǔ)上，通過確立共同的目標(biāo)對(duì)公共事務(wù)實(shí)施管理，是一種上下互動(dòng)的管理過程。第十四頁，共二十九頁。第三章當(dāng)前我國府際合作中的現(xiàn)存困境1.府際合作中利益博弈的困境。利益是推動(dòng)地方政府走向合作的根本原因。在實(shí)踐中如何整合不同地方政府的現(xiàn)實(shí)要求來謀求彼此之間的合作進(jìn)而達(dá)到滿足彼此需求之目的是合作中的地方政府難以理性權(quán)衡的問題。一方面,共同的利益需求如教育問題、水資源分配與管理問題、交通問題、港口建設(shè)問題、能源問題、環(huán)境保護(hù)與公共衛(wèi)生問題等,推動(dòng)了地方政府自覺地走向合作,這既是政府合作應(yīng)

有的題中之義,又是生活在跨區(qū)域地區(qū)民眾的現(xiàn)實(shí)要求;

另一方面,作為地方利益代表的地方政府,具有追求自身

管轄行政范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益最大化的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。第十五頁，共二十九頁。2.府際合作組織設(shè)置的困境。國外政府解決區(qū)域問題的有效途徑之一為組建跨區(qū)域的大都市政府。大都市政府的正常運(yùn)行是需要以地方自治為基礎(chǔ),而在我國相對(duì)缺失地方自治基礎(chǔ)。3.府際合作協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)置的困境。當(dāng)前府際合作的

溝通渠道和協(xié)調(diào)機(jī)制的制度化程度較低,準(zhǔn)確地說

地方政府倡導(dǎo)的是非制度化的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。第十六頁，共二十九頁。4.相關(guān)法律和制度缺失的困境。法律法規(guī)在區(qū)域合作中應(yīng)該發(fā)揮重要作用,但通常被人們忽視,到目前為止我國還沒有與區(qū)域合作相關(guān)的法律法規(guī)。特別是在制約地方保護(hù)主義和打破區(qū)域市場(chǎng)分割方面,缺乏法律法規(guī)強(qiáng)有力的制度支持。第十七頁，共二十九頁。5.當(dāng)前考核機(jī)制激勵(lì)效力的困境。唯地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考核體系難以產(chǎn)生府際合作的真正動(dòng)力。我國對(duì)地方干部的政績(jī)考核,經(jīng)歷了一個(gè)由“政治掛帥”到“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”為中心的轉(zhuǎn)變過程。這就使得大量官員心目中都將追求GDP高速增長(zhǎng)作為自己工作的目標(biāo)和動(dòng)力,由此導(dǎo)致地方干部產(chǎn)生

“為官一任,造福一方”的“父母官”意識(shí),關(guān)注改

善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件,提高當(dāng)?shù)厣钏?得到當(dāng)?shù)?/p>

百姓認(rèn)同和愛戴的為官之道，也強(qiáng)化了地方干部謀求地方經(jīng)濟(jì)利益最大化的動(dòng)機(jī)。第十八頁，共二十九頁。第四章國外府際合作經(jīng)驗(yàn)的借鑒綜觀國外府際橫向合作機(jī)制現(xiàn)狀,主要存在著以行政協(xié)調(diào)為主的三種合作管理模式：1.大都市政府模式：在各自城市政府之上建立具有較高權(quán)威的、綜合性機(jī)構(gòu)———大都市區(qū)政府或議會(huì),與原來的自治城市

政府形成雙層政府管理體制,上下層職能分工明確,大都市區(qū)政府主要在整個(gè)都市區(qū)范圍內(nèi)行

使類似地方政府的整個(gè)職能;而自治市的地方政府的主

要職能包括規(guī)劃、消防、治安、教育、城市衛(wèi)生、交通

道路、福利與文化娛樂等,這也就是單中心體制下的都市區(qū)

政府組織和管理模式。第十九頁，共二十九頁。2.政府聯(lián)合協(xié)會(huì)模式：設(shè)置一些非政府的城市間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),重點(diǎn)對(duì)具有明顯跨界需求的公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào),以解決城市之間較為突出的矛盾與問題。在此基礎(chǔ)上,廣泛形成了各城市的橫向合作基礎(chǔ)上的自愿聯(lián)合,具有特殊協(xié)調(diào)功能的半官方、

松散型的城市市政聯(lián)合組織———地方政府協(xié)會(huì),

這是一種城市聯(lián)合管理與協(xié)調(diào)體系,而非城市

政府結(jié)構(gòu)的聯(lián)合體。第二十頁，共二十九頁。這三種政府之間橫向合作機(jī)制的模式各有利弊。大都市政府模式在提供公共服務(wù)方面更加高效合理,同時(shí)可以減少有害于城市發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)和沖突,但它容易陷入等級(jí)化的官僚結(jié)構(gòu)危機(jī)。政府聯(lián)合協(xié)會(huì)模式在減少城市分治帶來的一些不良影響,諸如城市交通、公園和環(huán)境等問題方面仍然起到相當(dāng)重要的作用,但由于缺乏威信和權(quán)力,難以解決

區(qū)域出現(xiàn)的比較尖銳的矛盾。特別管理區(qū)政府

模式由于機(jī)構(gòu)較小,公眾容易參與監(jiān)督,政府對(duì)

當(dāng)?shù)鼐用竦囊蠓磻?yīng)更加靈敏,但是其主要問

題是難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)超越各種功能小區(qū)的更大

范圍內(nèi)的公共利益。第二十一頁，共二十九頁。第五章我國府際合作困境的解決途徑探析1.形成合作共識(shí),明確政府是區(qū)域合作的重要推動(dòng)力量。掃除觀念上的障礙,形成“共贏”和“協(xié)同”兩大思維體系。2.建構(gòu)多元合作主體、多中心治理的合作格局。對(duì)于地方政府合作組織形式的選擇以及動(dòng)力機(jī)制的依賴等一系列重大問題,轉(zhuǎn)換思路,創(chuàng)新思維,形成不僅包括地方政府、企業(yè)、非政府組織和公民等多元主體共同參與的混合體,形成多中心的治理模式。第二十二頁，共二十九頁。3.特別管理區(qū)政府模式：國外各地方政府之間為了某種共同的行政上的目的,將各自的全部或局部區(qū)域合并成履行某一特別職能的管理區(qū),設(shè)立獨(dú)立的管理機(jī)關(guān),使之成為一個(gè)個(gè)特別區(qū)。這種模式也就是多中心體制下的都市區(qū)組織管理模式。

在西方,尤其是美國,多中心體制是大都市區(qū)最

常見的公共組織模式。第二十三頁，共二十九頁。3.制定區(qū)域合作的法律法規(guī)。通過制定區(qū)域合作的法律法規(guī)來保持區(qū)域政策的一貫性和繼續(xù)性,這也是國外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家通行的做法。4.實(shí)施科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制。地方政府合作中各項(xiàng)政策、決策和決議的制定和執(zhí)行都要靠地方干部的身體力行,干部是推進(jìn)政府各項(xiàng)決策的先行者和組織者。對(duì)地方干部實(shí)施政績(jī)考核要淡化對(duì)GDP增長(zhǎng)數(shù)量和增長(zhǎng)速度的追求,

按照十六屆三中全會(huì)提出的科學(xué)發(fā)展觀和“五個(gè)統(tǒng)籌”來構(gòu)建新的政績(jī)觀考核體系。第二十四頁，共二十九頁。5.大力推動(dòng)非政府組織的發(fā)展。通過政府間協(xié)議、合同外包和政府間服務(wù)轉(zhuǎn)移等形式,向民營公司、非政府組織和非營利組織等購買服務(wù)的方式來解決,以此來滿足社會(huì)民眾的多樣化需求,以競(jìng)爭(zhēng)來促合作與發(fā)展,由此而推進(jìn)跨地區(qū)政府的合作進(jìn)程。第二十五頁，共二十九頁。第六章結(jié)論府際合作治理是公共部門政策制定、資源分配角色面臨復(fù)雜環(huán)境挑戰(zhàn)的產(chǎn)物，它是為實(shí)現(xiàn)公共利益，政府部門和非政府部門等公共管理主體之間彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程，是中央與地方、地方與地方及公私部門共同構(gòu)成的政策網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)

府際間的合作是公共行政改革的趨勢(shì)。當(dāng)前,

我國府際合作中的現(xiàn)存困境主要體現(xiàn)在利益博

弈、組織設(shè)置、協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)置、相關(guān)法律和制

度缺失以及當(dāng)前考核機(jī)制激勵(lì)效力等五個(gè)方面。第二十六頁，共二十九頁。借鑒國外府際合作的經(jīng)驗(yàn),解決合作困境的途徑主要是形成合作共識(shí),明確政府是區(qū)域合作的重要推動(dòng)力量;建構(gòu)多元合作主體、多中心治理的合作格局;制定區(qū)域合作的法律法規(guī);實(shí)施科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制;大力推動(dòng)非政府組織的發(fā)展。第二十七頁，共二十九頁。第二十八頁，共二十九頁。內(nèi)容總結(jié)對(duì)我國當(dāng)前的府際合作治理現(xiàn)狀認(rèn)識(shí)。的、重疊的