旅游土地利用

旅游土地利用、土地利用的一般原則土地是人類賴以生存和發(fā)展的且無(wú)法替代的自然環(huán)境資源，它既是環(huán)境的重要組分，又是其它自然環(huán)境資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的載體。中國(guó)正面臨著人口增長(zhǎng)、資源短缺、生態(tài)與環(huán)境惡化等與土地利用密切相關(guān)的可持續(xù)發(fā)展重大課題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地資源的合理利用和科學(xué)配置，對(duì)于可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。土地利用是人類根據(jù)土地的自然特點(diǎn)，按一定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目的，采取一系列生物、技術(shù)手段，對(duì)土地進(jìn)行的長(zhǎng)期性或周期性的經(jīng)營(yíng)管理和治理改造活動(dòng)。土地利用的方式、程度、結(jié)構(gòu)及地域分布和效益，既受自然條件（如光能、熱量、水分、地形、土壤等）影響，更受各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件（如開(kāi)發(fā)歷史、生產(chǎn)方式、技術(shù)裝備、投入水平、土地經(jīng)營(yíng)管理水平及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要等）影響。土地利用的一般原則是：（1）先調(diào)查、評(píng)價(jià)、規(guī)劃，后開(kāi)發(fā)利用；2）以集約利用為主與保證適量的耕地面積相結(jié)合；（3）在農(nóng)業(yè)優(yōu)先的前提下，統(tǒng)籌安排用地比例；（4）開(kāi)發(fā)利用與合理保護(hù)相結(jié)合。二、 土地利用的空間格局和屬性分類（一） 土地利用的空間格局土地利用空間格局是自然條件限制和人類活動(dòng)影響共同作用的結(jié)果。構(gòu)建生態(tài)良好的土地利用格局，有利于形成自然和諧的城鄉(xiāng)宜居環(huán)境，有利于區(qū)域生態(tài)功能的修復(fù)和提高，有利于旅游事業(yè)的開(kāi)展。近些年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，對(duì)資源的開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度日益加大，一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷惡化。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展占用了大量土地，使一些對(duì)生態(tài)環(huán)境起重要保護(hù)作用的耕地、園地、林地、草地、水體等資源永久喪失，加劇了城市周邊生態(tài)景觀的破碎化程度，阻塞了動(dòng)物的遷徙廊道，從而影響到生物多樣性保護(hù)。在城鄉(xiāng)用地布局中，將大面積連片基本農(nóng)田、優(yōu)質(zhì)耕地作為綠心、綠帶的重要組成部分，構(gòu)建耕地、林草、水系、綠帶等生態(tài)廊道，加強(qiáng)各生態(tài)用地之間的有機(jī)聯(lián)系，構(gòu)建景觀優(yōu)美、人與自然和諧的宜居環(huán)境，有利于解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來(lái)的一系列城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，形成城鄉(xiāng)生態(tài)安全格局，更有利于城市近郊游、鄉(xiāng)村旅游的開(kāi)展。（二） 土地利用的屬性分類土地具有兩重性，即自然屬性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性。土地的自然屬性指自然形成的土地固有的特性。如空間特性（土地的外形、“三維”空間）及土壤、植被、水文、地質(zhì)等的特性。這些特性對(duì)評(píng)價(jià)土地的生產(chǎn)能力、配置各業(yè)生產(chǎn)用地、正確解決和處理土地開(kāi)發(fā)利用和環(huán)境因素之間的矛盾等，均具有重要意義，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和建設(shè)也都有直接的影響和作用，并進(jìn)而影響土地利用的效益。土地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性指土地作為社會(huì)土地關(guān)系的客體表現(xiàn)出來(lái)的特性，即通過(guò)人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)賦予土地的特性。如土地所有權(quán)、土地利用現(xiàn)狀、民族構(gòu)成及傳統(tǒng)的土地利用方式、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)發(fā)展水平、交通狀況、有關(guān)的土地利用政策等。它們雖不直接決定土地的質(zhì)量特征，卻在很大程度上決定土地的利用方式、生產(chǎn)成本和利用價(jià)值等。在旅游開(kāi)發(fā)與規(guī)劃的過(guò)程中，應(yīng)特別關(guān)注土地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性。三、 旅游土地利用規(guī)劃隨著旅游產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其在土地開(kāi)發(fā)中產(chǎn)生的問(wèn)題日益凸顯。旅游業(yè)中涉及的土地開(kāi)發(fā)問(wèn)題不僅僅是簡(jiǎn)單的“土地的征用、劃撥和出讓”。從項(xiàng)目開(kāi)發(fā)后的合理、有效運(yùn)作的角度來(lái)看，政府應(yīng)在規(guī)劃前期依據(jù)土地調(diào)查和登記的有關(guān)資料，對(duì)所涉及土地的權(quán)屬、界限、地類、面積進(jìn)行核實(shí),并落實(shí)到土地利用現(xiàn)狀圖上。在國(guó)土部門土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步進(jìn)行旅游土地利用規(guī)劃。旅游土地利用規(guī)劃是指在一定旅游區(qū)域內(nèi)，根據(jù)旅游發(fā)展需求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，將土地進(jìn)行空間和時(shí)間上優(yōu)化組合的安排與部署。（一） 旅游土地利用規(guī)劃的任務(wù)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)旅游土地利用規(guī)劃的核心內(nèi)容，就是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。所謂優(yōu)化結(jié)構(gòu)，就是選擇在土地利用中取得經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的最佳組合的結(jié)構(gòu)方案。建立土地利用的合理空間配置模式土地利用的布局是土地利用結(jié)構(gòu)在空間上的具體落實(shí)，優(yōu)化的土地利用結(jié)構(gòu)必須通過(guò)土地利用的布局來(lái)實(shí)現(xiàn)。要根據(jù)土地適宜性評(píng)價(jià)的結(jié)果，依據(jù)土地的自然屬性、土地投入產(chǎn)出的績(jī)效、土地利用的社會(huì)效益綜合分析，確定一個(gè)認(rèn)為相對(duì)合理的空間配置方案。（二） 旅游土地利用規(guī)劃的注意事項(xiàng)科學(xué)銜接土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、城市規(guī)劃等其它專項(xiàng)規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃是旅游土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)。首先，土地利用總體規(guī)劃在用地布局上給予了規(guī)定，指出了旅游發(fā)展區(qū)的區(qū)位；其次，土地利用總體規(guī)劃在用地總量上進(jìn)行了限制，規(guī)定了各發(fā)展區(qū)未來(lái)的發(fā)展方向和用地規(guī)模。如果旅游土地利用規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相沖突，有可能導(dǎo)致兩種結(jié)果：一是旅游規(guī)劃方案因用地限制不能實(shí)施到位；二是政府要進(jìn)行土地利用規(guī)劃修編，增加行政審批難度和審批時(shí)間。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、水利規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、城市規(guī)劃等規(guī)劃是綜合安排各項(xiàng)工程建設(shè)的部署，是各項(xiàng)建設(shè)和管理的依據(jù)。旅游土地利用規(guī)劃要這些規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)結(jié)合。科學(xué)規(guī)劃定位旅游用地的各功能區(qū)在充分考慮土地利用規(guī)劃及其它專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，要合理規(guī)劃旅游用地的功能分區(qū)，有效利用各功能分區(qū)的每一寸土地。規(guī)劃時(shí)要考慮環(huán)境容量，保護(hù)自然景觀的原始風(fēng)貌、人文景觀的歷史價(jià)值、自然景觀與人文景觀的整體性，遵循短期效益與長(zhǎng)遠(yuǎn)效益、局部利益與整體利益的有機(jī)結(jié)合。要考慮到土地的最佳使用限度、安全及便利因素，要考慮所選地點(diǎn)的交通便利性，要考慮旅游業(yè)用地的建筑規(guī)模、等級(jí)要與旅游地的旅游資源等級(jí)和客源地的規(guī)模相適應(yīng)，并具相對(duì)的集聚性。節(jié)約、保護(hù)和合理利用每一寸土地在旅游土地利用規(guī)劃過(guò)程中，要避免對(duì)土地的破壞，要節(jié)約使用土地，要合理利用每一寸土地。不能片面追求經(jīng)濟(jì)效益，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，更要實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、生態(tài)效益，實(shí)現(xiàn)土地利用的可持續(xù)發(fā)展。（三） 旅游土地利用規(guī)劃中的常見(jiàn)問(wèn)題旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的特質(zhì)與國(guó)家土地政策間的問(wèn)題由于旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目一般規(guī)模較大，有的達(dá)數(shù)十平方公里，很可能會(huì)涉及到對(duì)土地的征用超過(guò)當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)的審批權(quán)限，如《中華人民共和國(guó)土地管理法》中第45條規(guī)定，征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：（1）基本農(nóng)田；（2）基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃的；（3）其它土地超過(guò)70公頃的。由于審批權(quán)限的不同，導(dǎo)致在同一旅游開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)，對(duì)不同地塊可使用、開(kāi)發(fā)的時(shí)間將會(huì)出現(xiàn)不一致，從而直接影響到項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)進(jìn)度，不利于項(xiàng)目的統(tǒng)一的規(guī)劃和管理。為避免上述問(wèn)題的出現(xiàn)，旅游項(xiàng)目在土地利用總體規(guī)劃中應(yīng)盡量避免產(chǎn)生對(duì)基本農(nóng)田的征用。旅游項(xiàng)目征地規(guī)模達(dá)到應(yīng)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的情況應(yīng)及早規(guī)劃，及時(shí)報(bào)批。同時(shí)采用“整體規(guī)劃，逐步推進(jìn)”的開(kāi)發(fā)模式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行階段性開(kāi)發(fā)。旅游區(qū)開(kāi)發(fā)用地中不同行政區(qū)劃在土地旅游區(qū)的開(kāi)發(fā)用地很可能會(huì)同時(shí)涉及到不同行政區(qū)劃的管轄范圍，而各行政區(qū)在土地政策會(huì)有一定的差異，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，也導(dǎo)致各行政區(qū)在生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)建設(shè)步伐上不能協(xié)調(diào)一致，從而增加項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)成本和難度。旅游項(xiàng)目涉及不同行政區(qū)劃的問(wèn)題，應(yīng)由級(jí)別較高的一級(jí)政府出面，協(xié)調(diào)各行政區(qū)政府。在不改變土地權(quán)屬性質(zhì)的前提下，打破行政區(qū)域界限，成立專門的管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)土地的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一治理，統(tǒng)一不同行政區(qū)土地政策。旅游區(qū)開(kāi)發(fā)用地中權(quán)屬轉(zhuǎn)移的問(wèn)題（1）旅游開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)會(huì)出現(xiàn)不可轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的情況，如：軍事用地、教育用地、自然保護(hù)區(qū)等。（2）旅游開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)會(huì)有可轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，但開(kāi)發(fā)前沒(méi)有基準(zhǔn)地價(jià)的土地。如：荒山、荒地等。（3）旅游開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)會(huì)有可轉(zhuǎn)讓并且有基準(zhǔn)地價(jià)但轉(zhuǎn)讓費(fèi)用過(guò)高的土地。（4）旅游開(kāi)發(fā)區(qū)地上會(huì)有建筑物及其他附著物。如何解決好上述問(wèn)題，對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)進(jìn)度、資金使用效率及項(xiàng)目開(kāi)發(fā)后經(jīng)營(yíng)管理的好壞都起著決定性的作用。旅游項(xiàng)目涉及不可轉(zhuǎn)讓的土地，應(yīng)由政府出面協(xié)調(diào)，采用土地折價(jià)成股權(quán)參與分紅而不改變現(xiàn)有土地所有權(quán)的辦法來(lái)解決。這種土地股權(quán)可以劃分成兩大類：即國(guó)家股權(quán)和集體股權(quán)，國(guó)家股權(quán)是指國(guó)家所有的那部分土地和地上資源的股權(quán)，集體所有的土地和地上資源以村組集體折價(jià)成股權(quán)的方式擁有集體股權(quán)。在明確了土地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，旅游項(xiàng)目也可采用租賃的方式，來(lái)取得土地的開(kāi)發(fā)使用權(quán)。如：對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)涉及農(nóng)民的土地，可采取租地的形式，保障集體土地承包者的基本權(quán)益；開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的失地農(nóng)民，可享受被征地農(nóng)民的同等待遇，納入社會(huì)保障范圍，同時(shí)考慮為其解決就業(yè)問(wèn)題等。四、旅游土地所有權(quán)、使用權(quán)及其主要取得方式土地依法屬于國(guó)家和集體所有，旅游開(kāi)發(fā)部門或單位在開(kāi)發(fā)旅游資源時(shí)可以通過(guò)劃撥方式取得，也可以通過(guò)其他方式（出讓方式、流轉(zhuǎn)方式）獲得。（一） 土地所有權(quán)和使用權(quán)的性質(zhì)區(qū)別土地所有權(quán)是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的一種，具有一般所有權(quán)的一般屬性，即占有、使用、處分、收益?；谕恋厮袡?quán)主體只有國(guó)家和集體的限制性，土地所有權(quán)在我國(guó)是禁止交易的，這是由我國(guó)的社會(huì)制度決定的。土地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，即無(wú)處分權(quán)。土地使用權(quán)的發(fā)生以所有權(quán)為前提，使用權(quán)通過(guò)劃撥、租賃、出讓等方式獲得，集體建設(shè)用地以批準(zhǔn)的方式取得。使用權(quán)人對(duì)土地享有支配權(quán)，這種權(quán)利可以依法轉(zhuǎn)讓，出租，抵押。旅游土地使用權(quán)是存在于旅游土地上的物權(quán)，標(biāo)的僅以旅游土地為限。我國(guó)規(guī)定的土地使用權(quán)的期限，建設(shè)用地的使用期限是根據(jù)不同種類的建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行規(guī)定的。通過(guò)土地劃撥方式取得的土地，不論何種用途，除法律規(guī)定的消滅原因外使用權(quán)期限是無(wú)限的。通過(guò)出讓方式取得土地使用權(quán)的，旅游用地最高為40年，在這一點(diǎn)上旅游用地區(qū)別于其他用地。（二） 劃撥方式取得土地使用權(quán)根據(jù)法律規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)是指通過(guò)除出讓土地使用權(quán)以外的其