預算法修正案主要變化解讀

預算法修正案主要變化解讀山東財經(jīng)大學財政稅務學院邱文琦第一頁，共一百零八頁。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議以161票贊成、2票反對、7票棄權表決通過全國人大常委會關于修改預算法的決定,國家主席習近平簽署第12號主席令予以公布。至此,醞釀十年、跨越三屆人大、歷經(jīng)四次審議,?素有“經(jīng)濟憲法”之稱的預算法實現(xiàn)了出臺20年后的首次大修。第二頁，共一百零八頁。修改后的預算法在明確立法宗旨、細化全口徑預算管理制度、預算公開制度、賦予地方政府有限發(fā)債權，以及完善預算審查、監(jiān)督和強化預算責任等方面作出明確規(guī)定，凸顯全面規(guī)范、公開透明的預算制度改革方向，并將于2015年1月1日起施行。第三頁，共一百零八頁。張德江委員長在閉幕會的講話中強調指出，預算法修改是貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神、深化財稅體制改革、推動建立現(xiàn)代財政制度的一項重大舉措，有助于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。專家稱，預算法修改是中國步入精細化立法時代之后收獲的又一法律碩果。作為財稅領域的“龍頭法”，修改后的預算法解決了現(xiàn)行預算法存在的一系列問題，通過建立嚴密的預算制度，防止權力濫用，將引領新一輪財稅體制改革開啟大幕。第四頁，共一百零八頁。什么是預算？經(jīng)法定程序審核批準的國家年度集中性財政收支計劃。規(guī)定了財政收入的來源數(shù)量，財政支出的各項用途和數(shù)量，反映著整個國家政策、政府活動的范圍和方向。第五頁，共一百零八頁。預算的本質？計劃、技術、工具、資源配置？！1、預算不僅是經(jīng)濟領域的問題！更是政治問題：國家的錢袋子、政治權力的核心、政治體制的血液循環(huán)系統(tǒng)2、預算是連接政府與國民的紐帶，是社會各階層、各集團的利益中樞-------了解一個國家，看預算就可以第六頁，共一百零八頁。3、預算是一國政府治理社會的工具，也是一國社會治理政府的工具-----把權力關在籠子里現(xiàn)代預算的作用，就是給國家的預算體制裝一個剎車裝置4、預算是立法機構對政府的授權，也是政府對立法機構的責任狀------缺乏預算約束的政府是不負責任的------預算只能在法治的軌道上行進第七頁，共一百零八頁。預算法？財政法的核心，民主的財政是法治國家的基石，經(jīng)濟憲法預算法的作用就是控制公權力的濫用第八頁，共一百零八頁。我國預算法的歷史1951年，政務院頒布的《預算決算暫行條例》1991年，國務院頒布的《國家預算管理條例》1994年3月，八屆人大二次會議通過《預算法》，從1995年1月1日起施行第九頁，共一百零八頁。第十頁，共一百零八頁。修訂原因：原預算法自1995年施行以來，對于規(guī)范預算管理，推進依法理財，加強國家宏觀調控，促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。90年代中前期，市場經(jīng)濟初創(chuàng)時期。目前，公共財政改革已經(jīng)從最初的構建框架到現(xiàn)在較為完善的公共財政體制，無論從實踐還是理論上，預算法的修訂勢在必行。第十一頁，共一百零八頁。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政體制的逐步建立，原預算法已不能完全適應形勢發(fā)展的要求，主要是對預算內容的完整性、預算編制的科學性、預算執(zhí)行的規(guī)范性、預算監(jiān)督的嚴肅性和預算活動的公開性等重大問題缺乏明確而嚴格的規(guī)定。第十二頁，共一百零八頁。近年來在推進部門預算、國庫集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預算公開等改革方面積累了一些成功經(jīng)驗，也需要用法律的形式確定下來。第十三頁，共一百零八頁。十八屆三中全會確立了全面深化改革的總體目標，強調財政是國家治理的基礎和重要支柱，提出要完善立法、建立現(xiàn)代財政制度。預算是財政的核心，現(xiàn)代預算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎，是國家治理體系的重要內容。第十四頁，共一百零八頁。修改預算法，是規(guī)范預算行為，推進預算管理科學化、民主化、法治化的迫切需要，是深化預算制度改革、建立現(xiàn)代財政制度的必然要求，是依法治國、提高國家治理能力的重要保障。第十五頁，共一百零八頁。一、立法宗旨以政府從管理主體，變?yōu)楸槐O(jiān)督對象第一條為了強化預算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。第一條為了規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。

第十六頁，共一百零八頁。預算法牽涉到國家近20萬億元巨量預算資金的管理問題。財政部數(shù)據(jù)顯示，2014年國家一般公共財政預算收入將超過13.9萬億元，支出將超過15萬億元。進一步明確立法宗旨被認為是新預算法的一大亮點。第十七頁，共一百零八頁。預算法以前是一部“幫助政府管錢袋子”的法律，現(xiàn)在則是一部“規(guī)范政府錢袋子”的法律。也就是說，政府從管理主體，變?yōu)楸槐O(jiān)督對象，用法律約束行政權力，讓人民監(jiān)督政府花錢。第十八頁，共一百零八頁。二、增強了預算的完整性第四條預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算。

第十九頁，共一百零八頁。第五條預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算。一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算應當保持完整、獨立。政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接。

第二十頁，共一百零八頁。全國人大常委會委員、全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿指出，黨的十八大、十八屆三中全會對全口徑預算體系都提出了明確要求，但從法律層面確立全口徑預算，這是第一次。修改后的預算法，明確政府的全部收入和支出都應當納入預算，同時要求政府的支出必須以已經(jīng)批準的預算為依據(jù)，沒依據(jù)的不得支出，這實際上確立了政府全口徑預算的基本原則。第二十一頁，共一百零八頁。尹中卿認為，“修改后的預算法明確了四本預算是什么、怎么編、什么關系，通過這樣的規(guī)定就確立了全口徑預算的體系。這為走向全口徑預算，完善中國特色的預算體系奠定了法制基礎?！?被認為是腐敗溫床的“小金庫”經(jīng)過多輪清理仍然普遍存在于一些黨政機關之中?！靶〗饚臁钡男纬删驮从诂F(xiàn)行的預算法未將政府全部收入納入預算之中,讓體外循環(huán)的財政資金有了可乘之機?！罢娜渴杖牒椭С龆紤敿{入預算。”“政府的全部收入應當上繳國家金庫,任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠?！薄案骷壵⒏鞑块T、各單位的支出必須按照預算執(zhí)行,不得虛假列支?！薄鄬τ诂F(xiàn)行預算法,修改后的預算法的這些表述讓人眼前一亮。第二十二頁，共一百零八頁。同時還應看到，全口徑預算體系還有待完善。修改后的預算法留出了很大的完善空間，比如修改后的預算法界定了四本賬，但并沒有界定哪些收支應納入四本賬，只提到政府的一切收支要納入，但沒有界定哪些是政府的收支。政府收支是否全部納入預算管理，是堵住“小金庫”等支出漏洞的關鍵。多年來，政府通過許多行政法規(guī)，甚至黨委文件和地方性法規(guī)都規(guī)定了收費標準，而這類收費標準實際是政府性基金的直接來源，都應納入政府性基金預算。政府性基金、行政事業(yè)性收費、專項收費等，亟待清理、整合和規(guī)范。目前國有資本經(jīng)營預算方面，收入范圍僅僅涵蓋企業(yè)國有資本，不包括金融企業(yè)國有資本，更不包括其他國有資產(chǎn)和國有資源。黨的十八屆三中全會決定提出，要加強人大“國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”，實現(xiàn)這一目標還需要付出更多的努力。第二十三頁，共一百零八頁。修改后的預算法規(guī)定，政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接。8月31日，財政部部長樓繼偉在談到納入預算的四本賬的時候表示，新的預算法制定以后，要加強資金的統(tǒng)籌使用。“2014年預算中，已經(jīng)對國有資本經(jīng)營預算調入一般公共預算的比例作了提高，今后還要繼續(xù)提高，這也是統(tǒng)籌使用的一個方面?！蹦壳皣匈Y本經(jīng)營預算已有資金調入一般公共預算，一般公共預算也有資金調入社會保險基金預算。但地方或中央的政府性基金預算是否有資金調入一般公共預算，目前尚不明朗。財政部在今年的預算執(zhí)行情況的報告中指出，將建立政府性基金調入公共財政預算的機制。從占比看，國有資本經(jīng)營預算收入調出資金僅占收入總額的4.52%，比例尚小，還待進一步提高。第二十四頁，共一百零八頁。刪除了原法中的第七十六條“各級政府、各部門、各單位應當加強對預算外資金的管理。預算外資金管理辦法由國務院另行規(guī)定。各級人民代表大會要加強對預算外資金使用的監(jiān)督。”刪除了原法中的第二十九條的相關表述“按照規(guī)定必須列入預算的收入，不得隱瞞、少列，也不得將上年的非正常收入作為編制預算收入的依據(jù)?！?952年提出的預算外資金概念結束使命。第二十五頁，共一百零八頁。第九條政府性基金預算是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預算。政府性基金預算應當根據(jù)基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支。

第二十六頁，共一百零八頁。第十條國有資本經(jīng)營預算是對國有資本收益作出支出安排的收支預算。國有資本經(jīng)營預算應當按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調入一般公共預算。

第二十七頁，共一百零八頁。第十一條社會保險基金預算是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預算。社會保險基金預算應當按照統(tǒng)籌層次和社會保險項目分別編制，做到收支平衡。

第二十八頁，共一百零八頁。把地方政府債務納入預算第二十八條地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。第三十五條地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。第二十九頁，共一百零八頁。經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規(guī)模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。第三十頁，共一百零八頁。除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監(jiān)督。

第三十一頁，共一百零八頁。原預算法規(guī)定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但實際上，地方政府出于發(fā)展需要，采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務。這些債務多數(shù)未納入預算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，存在一定的風險隱患。第三十二頁，共一百零八頁。第三十三頁，共一百零八頁。為規(guī)范地方政府債務管理，按照疏堵結合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預算法增加了允許地方政府舉借債務的規(guī)定，同時從五個方面作出限制性規(guī)定：第三十四頁，共一百零八頁。一是限制主體，經(jīng)國務院批準的省級政府可以舉借債務；二是限制用途，舉借債務只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；三是限制規(guī)模，舉借債務的規(guī)模，由國務院報全國人大或者全國人大常委會批準，省級政府在國務院下達的限額內舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批準；四是限制方式，舉借債務只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；五是控制風險，舉借債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。第三十五頁，共一百零八頁。這樣既堅持了從嚴控制地方政府債務的原則，又適應了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，從法律上解決了地方政府債務怎么借、怎么管、怎么還的問題，有利于把地方政府融資引導到陽光下，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機制；有利于人大和社會監(jiān)督，防范和化解債務風險。第三十六頁，共一百零八頁。專家評價說，預算法此番修改，可以說是對地方舉債“開明渠、堵暗道，開正門、堵偏門”，既適度“開口子”滿足發(fā)展融資需求，又依法從嚴從緊規(guī)范舉債行為，加強了風險預防，具有較強引領性和創(chuàng)新性，將對全國財稅體制改革和財政預算管理產(chǎn)生重大的積極影響。第三十七頁，共一百零八頁。三、增強了預算的透明度第十四條經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。經(jīng)本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開。本條前三款規(guī)定的公開事項，涉及國家秘密的除外。

第三十八頁，共一百零八頁。公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征。該規(guī)定從內容、時間、主體上分別表明了預算公開的要求。機關運行經(jīng)費，主要是指三公經(jīng)費，但不限于此。各級財政部門公開政府預算；各部門公開部門預算。（信息誰制作誰公開）涉密，按《保守國家秘密法》相關規(guī)定執(zhí)行。20日是指自然日，不是工作日。第三十九頁，共一百零八頁。1、保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權的重要前提目前，知情權己成為公眾和政府承認的基本人權之一。西德是首次在法律中規(guī)定知情權的國家，這是在世界范圍內第一次在憲法中明確認可了知情權。我國憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民。人民按照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。”憲法第27條第2款規(guī)定：“一切國家機關和國家機關工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常同人民群眾保持密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！蔽覈鴳椃ㄒ?guī)定的人民權利的實現(xiàn)條件是國家必須為人民提供相關信息，保障人民的知情權。第四十頁，共一百零八頁。推進政府預算公開，保障公民的知情權，實際上是我們行使民主權利的前提條件。政府預算信息公開不僅是一個政治層面的問題，還是一個體制機制的問題，更是關系到民主法制能否實現(xiàn)的問題。同時，政府預算信息公開，就是要把公眾看不見的東西變?yōu)槌浞至私獾男畔?，切實保障公民的知情權、參與權和監(jiān)督權，這有利于推動社會主義和諧社會建設。第四十一頁，共一百零八頁。2．推進政府預算信息公開是遏制腐敗的客觀要求現(xiàn)代政府發(fā)展的重要標志之一，是國家權力的中心從議會轉移到政府，并且在“能動法治主義”的影響下，行政機關的能動性大大加強了，突出表現(xiàn)是行政自由裁量權的不斷擴大。在這種情況下，加大對政府預算信息監(jiān)督的力度，防止政府濫用自由裁量權尤為重要?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?。”政府預算信息公開將財政資金置于公眾的監(jiān)控之下，把財政資金的來源和用途，向人民代表交代清楚，才能更好地綜合各個方面的意見，避免因少數(shù)人專斷決策可能發(fā)生的失誤，保障人民當家作主。第四十二頁，共一百零八頁。3．推進政府預算信息公開是推動財政體制改革、提高財政管理水平的重要途徑

包括政府預算信息公開在內的公共財政體制改革可以從管理角度切入推動創(chuàng)新，進一步打開改革的制度創(chuàng)新空間。從財政管理的角度，虛心傾聽公眾的建議，努力在公眾訴求、各方需求和可用財力之間尋求一種平衡，促進政府預算決策的科學化和民主化，切實提高財政管理水平，使有限的財政資金用在人民群眾最需要的地方，真正做到“取之于民，用之于民”。因此，推動政府預算信息公開，不僅是財政體制改革的內在要求，也是促進政府依法民主理財、提升預算管理水平和加強財政管理的重要途徑。倒逼財政改革，“打掃房間”第四十三頁，共一百零八頁。公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征，是建設陽光政府、責任政府的需要。第四十四頁，共一百零八頁。建議：

預算收入公開細化到目級科目，預算支出公開，按功能分類細化到項級科目，按經(jīng)濟分類細化到款級科目。

項目支出按項目公開。

資產(chǎn)負債按規(guī)范的會計科目公開。

各級政府財政部門負責總預算，本級預算以及所屬各部門預算的集中公開。

第四十五頁，共一百零八頁。自2008年5月《政府信息公開條例》實施以來，我國政府逐步擴大預算信息公開的范圍。2009年3月，財政部首次向社會公布中央財政部分預算表。此后，在2010年3月，財政部將內容更全、范圍較廣、解釋更細的“國家賬本”向社會公布。同時，財政部印發(fā)了《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》，這是我國政府預算信息公開的重要一步。第四十六頁，共一百零八頁。公開措施一是要細化政府預決算公開內容，除涉密信息外，政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，專項轉移支付預決算按項目按地區(qū)公開。積極推進財政政策公開。

二是要擴大部門預決算公開范圍，除涉密信息外，中央和地方所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算。

三是要細化部門預決算公開內容，逐步將部門預決算公開到基本支出和項目支出。按經(jīng)濟分類公開政府預決算和部門預決算。

四是要加大“三公”經(jīng)費公開力度，細化公開內容，所有財政資金安排的“三公”經(jīng)費都要公開。對預決算公開過程中社會關切的問題，要規(guī)范整改、完善制度。第四十七頁，共一百零八頁。四、規(guī)范公平的轉移支付制度第十六條國家實行財政轉移支付制度。財政轉移支付應當規(guī)范、公平、公開，以推進地區(qū)間基本公共服務均等化為主要目標。財政轉移支付包括中央對地方的轉移支付和地方上級政府對下級政府的轉移支付，以為均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉移支付為主體。按照法律、行政法規(guī)和國務院的規(guī)定可以設立專項轉移支付，用于辦理特定事項。建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。市場競爭機制能夠有效調節(jié)的事項不得設立專項轉移支付。上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金。但是，按照國務院的規(guī)定應當由上下級政府共同承擔的事項除外。第四十八頁，共一百零八頁?；竟卜?，指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務。享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責。

第四十九頁，共一百零八頁。基本公共服務范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關聯(lián)的交通、通信、公用設施、環(huán)境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。

第五十頁，共一百零八頁。基本公共服務標準，指在一定時期內為實現(xiàn)既定目標而對基本公共服務活動所制定的技術和管理等規(guī)范?；竟卜站然?，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化?；竟卜阵w系，指由基本公共服務范圍和標準、資源配置、管理運行、供給方式以及績效評價等所構成的系統(tǒng)性、整體性的制度安排。第五十一頁，共一百零八頁。財政轉移支付問題一直是公眾關注預算法修改的一大焦點。在預算法的歷次審議中，也經(jīng)常會有常委會委員提出，專項轉移支付的比重比較大，甚至高過一般性轉移支付（2011年前）。轉移支付是各級政府之間通過一定的形式和途徑轉移財政資金，用以補充公共物品而提供無償支出的活動，也是我國為了彌補“支出高度分權，稅收中央集權”的財政體制特點所帶來財力缺口的重要手段。中央對地方財政轉移支付看似離百姓很遠，實際關系百姓福祉的教育、醫(yī)療、社保等很多民生資金都出自轉移支付。專項轉移支付過多會助長地方“跑部錢進”的風氣,引發(fā)腐敗浪費的同時,又加重地方配套負擔,成為改革難題。但現(xiàn)行預算法中并未對此進行相應的規(guī)范和管理，因此也帶來一些資金濫用、“跑部錢進”、資金使用效率不高等問題。第五十二頁，共一百零八頁。修改后的預算法對財政轉移支付作出規(guī)定，首次明確了轉移支付的法律地位，是一大進步。特別是此次預算法修改與中央提出的“增加一般，減少專項”的政策基調保持一致，強調專項轉移支付的退出機制，把專項轉移支付的后續(xù)管理問題法制化，成為預算法的修法亮點。第五十三頁，共一百零八頁。對于一般性轉移支付所占比例，全國人大常委會在審議時因意見不一致，修訂后的預算法僅規(guī)定“一般性轉移支付為主體”，沒有規(guī)定具體比例?！蛾P于深化預算管理制度改革的決定》則明確規(guī)定，完善一般性轉移支付增長機制，增加一般性轉移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上。

第五十四頁，共一百零八頁。2013年，中央對地方的一般性轉移支付約2.44萬億元，專項轉移支付1.86多萬億元。一般性轉移支付占全部轉移支付的56.7%，比2012年提高3.4個百分點。第五十五頁，共一百零八頁?！稕Q定》提出，要大力清理、整合、規(guī)范專項轉移支付，在合理界定中央與地方事權的基礎上，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項轉移支付，屬地方事務的劃入一般性轉移支付。對競爭性領域的專項轉移支付逐一進行甄別排查，凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯的要堅決取消，其余需要保留的也要予以壓縮或實行零增長，并改進分配方式，減少行政性分配，引入市場化運作模式，逐步與金融資本相結合，引導帶動社會資本增加投入。《決定》提出，研究建立財政轉移支付同農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制。在明確中央和地方支出責任的基礎上，認真清理現(xiàn)行配套政策，對屬于中央承擔支出責任的事項，一律不得要求地方安排配套資金；對屬于中央和地方分擔支出責任的事項，由中央和地方按各自應分擔數(shù)額安排資金。第五十六頁，共一百零八頁。第三十八條一般性轉移支付應當按照國務院規(guī)定的基本標準和計算方法編制。專項轉移支付應當分地區(qū)、分項目編制。縣級以上各級政府應當將對下級政府的轉移支付預計數(shù)提前下達下級政府。地方各級政府應當將上級政府提前下達的轉移支付預計數(shù)編入本級預算。

第五十七頁，共一百零八頁。目前，中央對地方的一般性轉移支付已經(jīng)按照公式法來編，基本原則和方法中央有關部門已經(jīng)制定，有統(tǒng)一的公開的計算公式?！案鞯貐^(qū)按照同樣的標準、同樣的方法編制，就能夠知道一般性轉移支付有多少。這樣中央預算就能盡早進入到地方預算?！必斦控斦茖W研究所所長劉尚希第五十八頁，共一百零八頁。在專項轉移支付方面，此前的專項轉移支付一般是先確定一個專項的項目，然后具體分到省、市、縣，等預算批準后具體再操作。劉尚希說，“由于專項轉移與各部門關聯(lián)，在監(jiān)督、管理和績效考核上都難以到位，甚至因此產(chǎn)生腐敗問題。”對此，新預算法要求分地區(qū)、分項目編制，先告知要做什么項目，需要多少錢，這些錢具體用到哪里，分到哪個地區(qū)，都要事先明確，而不能等到預算編出來拿著錢再去找項目。第五十九頁，共一百零八頁。目前，在專項轉移支付方面，大部分做不到分地區(qū)編制。審計署審計檢查90個縣，50的編了轉移支付預算；有30個縣一點沒編。原因是有的上級沒告訴，臨時下達；有的告訴了，但數(shù)額相差很大。所以要求上級政府按預計數(shù)提前下達。第六十頁，共一百零八頁。第五十二條各級預算經(jīng)本級人民代表大會批準后，本級政府財政部門應當在二十日內向本級各部門批復預算。各部門應當在接到本級政府財政部門批復的本部門預算后十五日內向所屬各單位批復預算。中央對地方的一般性轉移支付應當在全國人民代表大會批準預算后三十日內正式下達。中央對地方的專項轉移支付應當在全國人民代表大會批準預算后九十日內正式下達。省、自治區(qū)、直轄市政府接到中央一般性轉移支付和專項轉移支付后，應當在三十日內正式下達到本行政區(qū)域縣級以上各級政府。縣級以上地方各級預算安排對下級政府的一般性轉移支付和專項轉移支付，應當分別在本級人民代表大會批準預算后的三十日和六十日內正式下達。第六十一頁，共一百零八頁。對自然災害等突發(fā)事件處理的轉移支付，應當及時下達預算；對據(jù)實結算等特殊項目的轉移支付，可以分期下達預算，或者先預付后結算?？h級以上各級政府財政部門應當將批復本級各部門的預算和批復下級政府的轉移支付預算，抄送本級人民代表大會財政經(jīng)濟委員會、有關專門委員會和常務委員會有關工作機構。第六十二頁，共一百零八頁。這是對各級政府（不僅是財政部門）的極大挑戰(zhàn)。有二次分配權的部門，資金到位率很低，僅為百分之十幾，近幾年因為屢次催促，達到百分之二三十。第六十三頁，共一百零八頁。五、改進預算的控制方式，建立跨年度預算平衡機制第三條各級預算應當做到收支平衡。第十二條各級預算應當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。第六十四頁，共一百零八頁。原預算法規(guī)定預算審查的重點是收支平衡，同時要求預算收入征收部門完成上繳任務。于是在客觀上帶來預算執(zhí)行“順周期”問題，容易導致收入征收部門在經(jīng)濟增長放緩時，為完成任務收“過頭稅”，造成經(jīng)濟“雪上加霜”；而在經(jīng)濟過熱時，為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟“熱上加熱”。這既不利于依法征稅，也會影響政府“逆周期”調控政策效果。第六十五頁，共一百零八頁。根據(jù)經(jīng)濟形勢發(fā)展變化和財政政策逆周期調節(jié)的需要，建立跨年度預算平衡機制。中央一般公共預算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，超收收入用于沖減赤字、補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金、削減支出或增列赤字并在經(jīng)全國人大或其常委會批準的國債余額限額內發(fā)債平衡。第六十六頁，共一百零八頁。地方一般公共預算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，用于化解政府債務或補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金或其他預算資金、削減支出實現(xiàn)平衡。如采取上述措施后仍不能實現(xiàn)平衡，省級政府報本級人大或其常委會批準后增列赤字，并報財政部備案，在下一年度預算中予以彌補；市、縣級政府通過申請上級政府臨時救助實現(xiàn)平衡，并在下一年度預算中歸還。政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算如出現(xiàn)超收，結轉下年安排；如出現(xiàn)短收，通過削減支出實現(xiàn)平衡。第六十七頁，共一百零八頁。第三十三條各級政府預算應當按照國務院的規(guī)定設置預算周轉金。第四十一條各級一般公共預算按照國務院的規(guī)定可以設置預算周轉金，用于本級政府調劑預算年度內季節(jié)性收支差額。各級一般公共預算按照國務院的規(guī)定可以設置預算穩(wěn)定調節(jié)基金，用于彌補以后年度預算資金的不足。

第六十八頁，共一百零八頁。第六十六條各級一般公共預算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金。各級一般公共預算的結余資金，應當補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金。省、自治區(qū)、直轄市一般公共預算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，通過調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的，省、自治區(qū)、直轄市政府報本級人民代表大會或者其常務委員會批準，可以增列赤字，報國務院財政部門備案，并應當在下一年度預算中予以彌補。

第六十九頁，共一百零八頁。六、增強了預算執(zhí)行的規(guī)范性1、貫徹勤儉節(jié)約方面第十二條、三十七條、九十四條的有關規(guī)定第十二條各級預算應當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。

第七十頁，共一百零八頁。第三十七條各級預算支出應當依照本法規(guī)定，按其功能和經(jīng)濟性質分類編制。各級預算支出的編制，應當貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴格控制各部門、各單位的機關運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設支出。各級一般公共預算支出的編制，應當統(tǒng)籌兼顧，在保證基本公共服務合理需要的前提下，優(yōu)先安排國家確定的重點支出。

第七十一頁，共一百零八頁。第九十四條各級政府、各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務或者為他人債務提供擔保，或者挪用重點支出資金，或者在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。

第七十二頁，共一百零八頁。2、規(guī)范收支政策的出臺32條第二款各級政府依據(jù)法定權限作出決定或者制定行政措施，凡涉及增加或者減少財政收入或者支出的，應當在預算批準前提出并在預算草案中作出相應安排。要求提前決策、預先謀劃，不能在預算執(zhí)行中隨意拍腦袋、做決策。

第七十三頁，共一百零八頁。第六十八條在預算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須作出并需要進行預算調整的，應當在預算調整方案中作出安排。

對于不可預見的、不可抗力增加的支出的特殊規(guī)定。第七十四頁，共一百零八頁。在權責發(fā)生制的使用方面，第五十八條各級預算的收入和支出實行收付實現(xiàn)制。特定事項按照國務院的規(guī)定實行權責發(fā)生制的有關情況，應當向本級人民代表大會常務委員會報告。

防止虛列支出。第七十五頁，共一百零八頁。3、國庫管理方面第六十一條國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。第五十六條政府的全部收入應當上繳國家金庫（以下簡稱國庫），任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠。對于法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務院批準的特定專用資金，可以依照國務院的規(guī)定設立財政專戶。第七十六頁，共一百零八頁。設立財政專戶的權限在全國人大、國務院近年來，由于專戶太多太濫，引起許多反對的呼聲合法的：社會保險法中規(guī)定的五險、外國政府貸款、外幣、非稅收入的收繳、糧食風險基金等。第七十七頁，共一百零八頁。財政部駐山東專員辦一處處長劉忠慶等撰文稱，抽查的某省五個縣（市）普遍存在國庫集中支付制度改革推進緩慢的問題。這反映在五縣（市）對財政部撥補的專項資金，均采取財政專戶管理的落后模式，進而出現(xiàn)了一個縣財政部門擁有幾十個財政專戶的“奇觀”。第七十八頁，共一百零八頁。財政專戶弊端很多，財政資金運用不透明、缺乏監(jiān)督，截留、擠占、挪用等問題時有發(fā)生。有的財政局大量虛列資金，導致賬表不符，表表不符，財政信息嚴重失真。另外，財政專戶過多也容易導致出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。第七十九頁，共一百零八頁。財政部近些年一直在加強財政專戶管理，壓縮財政專戶數(shù)量。財政部2013年4月頒布的《財政專戶管理辦法》規(guī)定，縣級財政部門開設社?；鹭斦粼瓌t上不超過3個；財政部門開設非稅收入財政專戶在同一家銀行只允許開設1個；其他性質形同或相似的資金原則上應在1個財政專戶中分賬核算。2014年5月底財政部公布的《關于進一步加強財政支出預算執(zhí)行管理的通知》更明確要求，從2014年6月1日起，一律不再新設專項支出財政專戶；目前已設立的專項支出財政專戶要逐步取消，確需保留的經(jīng)財政部審核后報國務院批準。第八十頁，共一百零八頁。3、國庫現(xiàn)金管理制度59條第五款各級政府應當加強對本級國庫的管理和監(jiān)督，按照國務院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調節(jié)國庫資金余額。

第八十一頁，共一百零八頁。國庫管理權的博弈，同樣激烈。原預算法確定的是“央行經(jīng)理制”，“中央國庫業(yè)務由人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務依照國務院有關規(guī)定辦理。”但二審稿、三審稿都刪除了這個條款，改為“國庫管理具體辦法由國務院規(guī)定”。圍繞國庫管理權，財政部曾致函中編辦；央行副行長潘功勝、國庫局局長劉貴生曾公開表態(tài)，闡述各自理由。財政部認為“央行經(jīng)理制”應改為“代理制”，否則有職能重疊、越位現(xiàn)象；央行則強調，央行經(jīng)理國庫才能體現(xiàn)出職責分離和權力制衡。第八十二頁，共一百零八頁。中央國庫現(xiàn)金管理（簡稱國庫現(xiàn)金管理），是指在確保中央財政國庫支付需要前提下，以實現(xiàn)國庫現(xiàn)金余額最小化和投資收益最大化為目標的一系列財政管理活動。國庫現(xiàn)金管理的操作方式包括商業(yè)銀行定期存款、買回國債、國債回購和逆回購等。在國庫現(xiàn)金管理初期，主要實施商業(yè)銀行定期存款和買回國債兩種操作方式。財政部會同中國人民銀行開展國庫現(xiàn)金管理工作。財政部主要負責國庫現(xiàn)金預測并根據(jù)預測結果制定操作規(guī)劃，中國人民銀行主要負責監(jiān)測貨幣市場情況，財政部與中國人民銀行協(xié)商后簽發(fā)操作指令；中國人民銀行進行具體操作。第八十三頁，共一百零八頁。今年以來，面對經(jīng)濟下行壓力，中央財政加大國庫現(xiàn)金管理操作力度，累計操作9期，資金達4400億元，有力支持了實體經(jīng)濟的融資需求。財政部目前正會同中國人民銀行積極推進地方國庫現(xiàn)金管理工作。第八十四頁，共一百零八頁。4、預算批準前的規(guī)定第五十四條預算年度開始后，各級預算草案在本級人民代表大會批準前，可以安排下列支出：（一）上一年度結轉的支出；（二）參照上一年同期的預算支出數(shù)額安排必須支付的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉移性支出；（三）法律規(guī)定必須履行支付義務的支出，以及用于自然災害等突發(fā)事件處理的支出。根據(jù)前款規(guī)定安排支出的情況，應當在預算草案的報告中作出說明。預算經(jīng)本級人民代表大會批準后，按照批準的預算執(zhí)行。

第八十五頁，共一百零八頁。建議：

預算年度開始后，各級預算草案在本級人民代表大會批準前，可以安排下列支出：

（一）上一年度結轉的支出；

（二）法律規(guī)定必須履行支付義務的支出。

其余支出需編制臨時預算，經(jīng)人大常委會批準后執(zhí)行，臨時預算僅限于部門必須支付的基本支出，已經(jīng)審批過的常規(guī)性項目支出以及與此相關的對下級政府的轉移性支出。

預算經(jīng)本級人民代表大會批準后，按照批準的預算執(zhí)行。

第八十六頁，共一百零八頁。5、規(guī)范結余結轉第四十二條各級政府上一年預算的結轉資金，應當在下一年用于結轉項目的支出；連續(xù)兩年未用完的結轉資金，應當作為結余資金管理。各部門、各單位上一年預算的結轉、結余資金按照國務院財政部門的規(guī)定辦理。

第八十七頁，共一百零八頁。6、規(guī)范預算調整第六十七條經(jīng)全國人民代表大會批準的中央預算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準的地方各級預算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的，應當進行預算調整：（一）需要增加或者減少預算總支出的；（二）需要調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金的；（三）需要調減預算安排的重點支出數(shù)額的；（四）需要增加舉借債務數(shù)額的。

第八十八頁，共一百零八頁。七、加強人大對預算的審查監(jiān)督1、在細化預算方面第三十二條3、4款各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預算草案。前款所稱政府收支分類科目，收入分為類、款、項、目；支出按其功能分類分為類、款、項，按其經(jīng)濟性質分類分為類、款。

第八十九頁，共一百零八頁。第三十七條第一款各級預算支出應當依照本法規(guī)定，按其功能和經(jīng)濟性質分類編制。第四十六條報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經(jīng)濟性質分類，基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算支出，按其功能分類應當編列到項。

第九十頁，共一百零八頁。第七十五條編制決算草案，必須符合法律、行政法規(guī)，做到收支真實、數(shù)額準確、內容完整、報送及時。決算草案應當與預算相對應，按預算數(shù)、調整預算數(shù)、決算數(shù)分別列出。一般公共預算支出應當按其功能分類編列到項，按其經(jīng)濟性質分類編列到款。

第九十一頁，共一百零八頁。2、預算初審第二十二條全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會對中央預算草案初步方案及上一年預算執(zhí)行情況、中央預算調整初步方案和中央決算草案進行初步審查，提出初步審查意見。省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會有關專門委員會對本級預算草案初步方案及上一年預算執(zhí)行情況、本級預算調整初步方案和本級決算草案進行初步審查，提出初步審查意見。設區(qū)的市、自治州人民代表大會有關專門委員會對本級預算草案初步方案及上一年預算執(zhí)行情況、本級預算調整初步方案和本級決算草案進行初步審查，提出初步審查意見，未設立專門委員會的，由本級人民代表大會常務委員會有關工作機構研究提出意見?？h、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會常務委員會對本級預算草案初步方案及上一年預算執(zhí)行情況進行初步審查，提出初步審查意見?？h、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會常務委員會有關工作機構對本級預算調整初步方案和本級決算草案研究提出意見。設區(qū)的市、自治州以上各級人民代表大會有關專門委員會進行初步審查、常務委員會有關工作機構研究提出意見時，應當邀請本級人民代表大會代表參加。對依照本條第一款至第四款規(guī)定提出的意見，本級政府財政部門應當將處理情況及時反饋。依照本條第一款至第四款規(guī)定提出的意見以及本級政府財政部門反饋的處理情況報告，應當印發(fā)本級人民代表大會代表。全國人民代表大會常務委員會和省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市、自治州人民代表大會常務委員會有關工作機構，依照本級人民代表大會常務委員會的決定，協(xié)助本級人民代表大會財政經(jīng)濟委員會或者有關專門委員會承擔審查預算草案、預算調整方案、決算草案和監(jiān)督預算執(zhí)行等方面的具體工作。

第九十二頁，共一百零八頁。涉及初審的范圍、機構、時間人大與財政部門都面臨挑戰(zhàn)第九十三頁，共一百零八頁。3、審查重點第四十八條全國人民代表大會和地方各級人民代表大會對預算草案及其報告、預算執(zhí)行情況的報告重點審查下列內容：（一）上一年預算執(zhí)行情況是否符合本級人民代表大會預算決議的要求；（二）預算安排是否符合本法的規(guī)定；（三）預算安排是否貫徹國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方針政策，收支政策是否切實可行；（四）重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當；（五）預算的編制是否完整，是否符合本法第四十六條的規(guī)定；（六）對下級政府的轉移性支出預算是否規(guī)范、適當；（七）預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源；（八）與預算有關重要事項的說明是否清晰。

第九十四頁，共一百零八頁。第七十九條縣級以上各級人民代表大會常務委員會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會對本級決算草案，重點審查下列內容：（一）預算收入情況；（二）支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況；（三）結轉資金的使用情況；（四）資金結余情況；（五）本級預算調整及執(zhí)行情況；（六）財政轉移支付安排執(zhí)行情況；第九十五頁，共一百零八頁。（七）經(jīng)批準舉借債務的規(guī)模、結構、使用、償還等情況；（八）本級預算周轉金規(guī)模和使用情況；（九）本級預備費使用情況；（十）超收收入安排情況，預算穩(wěn)定調節(jié)基金的規(guī)模和使用情況；（十一）本級人民代表大會批準的預算決議落實情況；（十二）其他與決算有關的重要情況。

縣級以上各級人民代表大會常務委員會應當結合本級政府提出的上一年度預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，對本級決算草案進行審查。

第九十六頁，共一百零八頁。八、強化了法