從國際比較角度談我國主體稅種優(yōu)惠政策的有效性

從國際比較角度談我國主體稅種優(yōu)惠政策的有效性

1.增值稅

主要癥結(jié)。第一，優(yōu)惠稅率也不低，與其他大多數(shù)國家的標(biāo)準(zhǔn)稅率基本持平。由于我國實(shí)行“生產(chǎn)型”增值稅，對涉及人民基本生活商品，如糧食、自來水、煤氣、書刊以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的化肥、農(nóng)藥等適用13%的優(yōu)惠稅率。如果換算成“消費(fèi)型”增值稅，稅率將上升至%左右，遠(yuǎn)高于世界其他國家，而稅率最低的新加坡只有3%，日本5%，非洲一些國家如尼加拉瓜等國6%，加拿大、泰國等國7%，塞浦路斯8%，韓國、墨西哥等國10%；其余國家的稅率在%～%之間，實(shí)施18%的稅率最多。第二，優(yōu)惠措施存在“空白點(diǎn)”。“生產(chǎn)型”增值稅將折舊額視為增值額，因而存在重復(fù)課稅問題，且企業(yè)購置的固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和專利技術(shù)不能作為進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣，對資本有機(jī)構(gòu)成高的新技術(shù)產(chǎn)業(yè)形成逆向調(diào)節(jié)。此外，對于進(jìn)項(xiàng)稅抵扣不足的個別行業(yè)或產(chǎn)品，如水泥、紡織及其他產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，尤其是以沙、石料、粘土等作主要原料的生產(chǎn)企業(yè)難以取得抵扣發(fā)票，造成實(shí)際稅負(fù)過重，而稅法對上述行業(yè)或產(chǎn)品并沒有設(shè)計(jì)優(yōu)惠措施，導(dǎo)致上述行業(yè)稅負(fù)過重，有悖于稅負(fù)公平原則。第三，優(yōu)惠措施不明朗。具體表現(xiàn)在：一是民辦福利企業(yè)尚未實(shí)行先征后退政策。即使取得增值稅返還，目前只有軟件設(shè)計(jì)開發(fā)企業(yè)和集成電路設(shè)計(jì)制造企業(yè)超稅負(fù)部分實(shí)行即征即退，且不征收所得稅，其他企業(yè)不享受此項(xiàng)優(yōu)惠，使退稅優(yōu)惠效果不佳。二是目前從事農(nóng)藥、化肥銷售的供銷企業(yè)已基本由個人承包經(jīng)營，對其銷售環(huán)節(jié)免稅并未使農(nóng)民真正受益；三是只有縣糧食主管部門有權(quán)認(rèn)定糧食收儲企業(yè)，稅務(wù)部門難于核定，導(dǎo)致優(yōu)惠政策濫用。第四，出口退稅不徹底，對農(nóng)業(yè)保護(hù)不利。目前我國除援外出口貨物和國家禁止出口的貨物外，對其他出口商品均實(shí)行零稅率，但具體操作時是按出口退稅率計(jì)算的，盡管出口退稅在逐年提高，但仍未實(shí)現(xiàn)出口貨物整體稅負(fù)為零的終極目標(biāo)，尤其是為外貿(mào)企業(yè)提供出口貨源的生產(chǎn)企業(yè)和基層供銷社，沒有得到稅收優(yōu)惠，且為出口企業(yè)墊付稅款。目前，我國的出口退稅率分17%、15%、13%和5%四檔。其中，四大類機(jī)電產(chǎn)品和服裝，出口退稅率與增值稅稅率相同，為17%，不存在稅負(fù)倒掛問題；其他產(chǎn)品自然存在2%或4%的倒掛現(xiàn)象；農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的出口退稅率最低，只有5%。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)品繳納農(nóng)業(yè)稅，因而無法進(jìn)行稅負(fù)比較，但按一般納稅人向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者或小規(guī)模納稅人購買免稅農(nóng)產(chǎn)品扣除率為13%推算，農(nóng)產(chǎn)品稅負(fù)倒掛比較嚴(yán)重。

改進(jìn)對策。第一，重新設(shè)計(jì)稅收優(yōu)惠政策，強(qiáng)化稅收調(diào)控經(jīng)濟(jì)功能。對農(nóng)藥、化肥等農(nóng)用生產(chǎn)資料生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行在生產(chǎn)環(huán)節(jié)免稅；對外貿(mào)供貨企業(yè)制定單項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，以增強(qiáng)其國際競爭力。對國有糧食收儲企業(yè)的糧食銷售和民營企業(yè)實(shí)行“先征后返”的稅收政策。第二，貫徹公平稅負(fù)原則，對資本密集型企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)適用優(yōu)惠稅率，超稅負(fù)部分可采取“先征后返”的稅收政策，使該類企業(yè)產(chǎn)品稅負(fù)與一般產(chǎn)品稅負(fù)相當(dāng)；允許企業(yè)購進(jìn)無形資產(chǎn)和專利技術(shù)支出作為進(jìn)項(xiàng)稅抵扣；加大對可用于扣稅的普通發(fā)票的監(jiān)管力度，對收購發(fā)票扣稅要求提供并注明自產(chǎn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的有效身份證明。第三，實(shí)現(xiàn)增值稅轉(zhuǎn)型。從增值稅純原理講，“收入型”增值稅的稅基最合理，但從世界各國稅改情況看，“消費(fèi)型”增值稅已成時尚。據(jù)IMF、OECD、WB和國際財(cái)政文獻(xiàn)局(1BFD)的最新統(tǒng)計(jì)，在世界110多個實(shí)施增值稅的國家中，90%左右的國家均實(shí)行“消費(fèi)型”增值稅，“終點(diǎn)征稅”的優(yōu)越性越來越明顯，尤其是參與國際競爭，對增強(qiáng)國際競爭力，擴(kuò)大本國產(chǎn)品份額，保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)和朝陽產(chǎn)業(yè)都起到了積極的作用。因此，增值稅轉(zhuǎn)型的終極目標(biāo)是與國際接軌，實(shí)行完全的“發(fā)票法”，實(shí)行“消費(fèi)型”增值稅不失為一種理性選擇。

2.企業(yè)所得稅

主要癥結(jié)。第一，新辦企業(yè)和虧損企業(yè)稅收優(yōu)惠在一定程度上名存實(shí)亡且存在稅收歧視。如對新辦的勞服企業(yè)自營業(yè)之日起免稅一年。實(shí)際上，新辦企業(yè)營業(yè)當(dāng)年很難盈利，甚至虧損，因而該優(yōu)惠措施沒有實(shí)際意義。在稅收豁免方面，法國、日本等國家政府對企業(yè)投資于環(huán)保產(chǎn)業(yè)或環(huán)保項(xiàng)目所取得的所得不課稅，對慈善機(jī)構(gòu)、宗教團(tuán)體、福利企業(yè)的收入免稅；對有些特定區(qū)域的投資收入免稅，以達(dá)到誘導(dǎo)投資方向，優(yōu)化資源配置的目的，而我國在此方面優(yōu)惠較少。就研究與開發(fā)支出政策而言，企業(yè)為研制新產(chǎn)品、新技術(shù)、新設(shè)備所發(fā)生的研究與開發(fā)支出，如果本年度超過上年度10%以上，在年終所得稅匯算時加計(jì)扣除50%，虧損企業(yè)除外。然而，虧損企業(yè)更需要扶持，這是人為造成稅收上的歧視。第二，虧損抵補(bǔ)效果不明顯。有些國家規(guī)定虧損可向前結(jié)轉(zhuǎn)，也可向后結(jié)轉(zhuǎn)，如美國公司通常可以將其經(jīng)營的虧損向前轉(zhuǎn)3年，向后轉(zhuǎn)15年；日本實(shí)行藍(lán)色申報(bào)的企業(yè)發(fā)生的經(jīng)營虧損，可向后轉(zhuǎn)5年；或先向前轉(zhuǎn)1年，其余額向后轉(zhuǎn)5年；加拿大允許向前轉(zhuǎn)3年，后轉(zhuǎn)7年；德國對限額1000萬馬克以下的虧損，可向前轉(zhuǎn)2年，也可向后無限期結(jié)轉(zhuǎn)；荷蘭對經(jīng)營損失可向前轉(zhuǎn)3年，向后無限期結(jié)轉(zhuǎn)。有些國家規(guī)定可以向后結(jié)轉(zhuǎn)期限較長，甚至無期限限制，如印尼一般虧損向后轉(zhuǎn)5年，有些農(nóng)業(yè)和采礦業(yè)可以轉(zhuǎn)8年，個別項(xiàng)目可轉(zhuǎn)10年；奧地利和捷克向后轉(zhuǎn)7年；芬蘭和挪威向后轉(zhuǎn)10年；法國向后轉(zhuǎn)5年，但對由于折舊而出現(xiàn)的經(jīng)營虧損，可無限期向后結(jié)轉(zhuǎn)；巴基斯坦向后轉(zhuǎn)6年，印度向后轉(zhuǎn)8年，但兩國由于未提折舊原因造成的虧損，可以無限期結(jié)轉(zhuǎn)；英國、澳大利亞、瑞典、智利無限期。我國規(guī)定向后轉(zhuǎn)5年，這就意味著如果企業(yè)發(fā)生虧損，不能退還以前年度已繳納的所得稅，且結(jié)轉(zhuǎn)期限較短。第三，國外稅收抵免期限較短。就國外稅收抵免而言，對外國稅收超過本國稅收的超限抵免額的處理，各國的規(guī)定不同，一般而言規(guī)定向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)，但有些國家規(guī)定向后結(jié)轉(zhuǎn)期限較長，并可向前結(jié)轉(zhuǎn)，如加拿大規(guī)定為7年并允許向前結(jié)轉(zhuǎn)3年。我國只允許向后結(jié)轉(zhuǎn)5年，且分國限額抵免，屬于國際常規(guī)作法，算不上優(yōu)惠。第四，法定優(yōu)惠稅率并不低，如新加坡的非居民公司在許多情況下享受10%的優(yōu)惠；墨西哥對出版商稅率優(yōu)惠達(dá)50%，即14%的稅率，對農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)給予25～50%的優(yōu)惠；法國對長期資本收益按%的優(yōu)惠稅率征稅；阿根廷對股息免稅，對利息按12%的稅率征稅，對特許權(quán)使用一般按24%的稅率征稅。我國規(guī)定18%和27%兩檔優(yōu)惠稅率，處于中等水平。第五，稅收優(yōu)惠政策導(dǎo)向存在偏差。我國對外貿(mào)易的絕大部分由沿海地區(qū)的省份實(shí)現(xiàn)。由于沿海地區(qū)大量的加工貿(mào)易，出口部門對內(nèi)地的依賴主要體現(xiàn)在大量便宜的內(nèi)地勞動力流入方面。在這種外貿(mào)格局下，我國加入WTO所導(dǎo)致的貿(mào)易擴(kuò)張，將主要集中在沿海地區(qū)，加之對沿海開放城市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)又給予了一系列地區(qū)特殊的稅收優(yōu)惠政策，促使更多的生產(chǎn)要素由內(nèi)地流向沿海地區(qū)。這將導(dǎo)致沿海和內(nèi)地間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。而且，由于沿海地區(qū)相對優(yōu)越的基礎(chǔ)設(shè)施、人力資本條件，以及人口較為集中，從而具有較強(qiáng)的市場輻射力，加入WTO后外資的流入也會更多地集中在沿海地區(qū)，而廣大中西部地區(qū)缺乏吸引力，造成了各地經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展。因此，沿海地區(qū)將是加入WTO的主要受益者，而內(nèi)地省份，特別是一些主要的農(nóng)業(yè)省份，可能會受到較大沖擊。

改進(jìn)對策。第一，對新辦企業(yè)以及其他國內(nèi)企業(yè)，實(shí)施與外商投資企業(yè)相同的國民待遇原則，合并內(nèi)、外資企業(yè)的所得稅，實(shí)施統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策，對新辦企業(yè)減免稅的執(zhí)行規(guī)定從獲利年度起。同時，允許虧損企業(yè)享受研究與開發(fā)支出的加計(jì)扣除政策。第二，延長虧損抵補(bǔ)期限。參照美國、日本、德國、加拿大等國的作法，允許虧損可向前結(jié)轉(zhuǎn)，如暫規(guī)定為3年，也可向后結(jié)轉(zhuǎn)，延長向后結(jié)轉(zhuǎn)的期限，甚至抵完為止。即納稅人發(fā)生虧損，可以用以后年度的經(jīng)營利潤抵補(bǔ)，也可以用投資利潤抵補(bǔ)或資本利得抵補(bǔ)，可暫規(guī)定為10年，甚至不再規(guī)定具體期限。第三，延長國外稅收抵免期限，適當(dāng)降低法定稅率。借鑒加拿大等國家的作法，允許向前結(jié)轉(zhuǎn)或不向前結(jié)轉(zhuǎn)，但可延長結(jié)轉(zhuǎn)期限甚至抵完為止，而不再規(guī)定抵免期限；降低所得稅稅率，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，順應(yīng)世界性減稅潮流，中小企業(yè)的稅率水平不應(yīng)超過18%，大企業(yè)的稅率不超過25%。此外，還應(yīng)制定產(chǎn)業(yè)性優(yōu)惠政策，促使我國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。

3.個人所得稅

主要癥結(jié)。第一，稅收優(yōu)惠政策取向偏差，勤勞所得稅負(fù)重于非勤勞所得。如某人購福彩中獎獎金、儲蓄存款利息或?qū)ν馔顿Y分得股息等均為500萬元，按照偶然所得、利息和股息紅利所得，分別納稅100萬元，若視為年勞務(wù)報(bào)酬所得，則應(yīng)納稅約為152萬元，若視為年工資薪金所得，需納稅約為206萬元，后兩者勤勞所得稅負(fù)分別是前者的倍和2倍。此外，對投機(jī)所得尚不征稅更不公平。第二，免稅項(xiàng)目多而雜亂，“說稅”、“勸稅”、“要稅”現(xiàn)象不可避免。設(shè)置過多的減免稅項(xiàng)目，在實(shí)際執(zhí)行中往往難于把握，不僅容易使稅基受到侵蝕，而且有過濫之嫌，不利于基層稅務(wù)人員實(shí)際操作，難以控管稅源。如稅法規(guī)定，個人工資、薪金所得中誤餐補(bǔ)助免稅，但在實(shí)際操作時，企業(yè)往往看重局部利益和個人利益，通常全部扣除，而稅法本益是企業(yè)職員因執(zhí)行公務(wù)誤餐支付的補(bǔ)助免稅，對全體員工統(tǒng)一發(fā)放的補(bǔ)助應(yīng)視同工資性所得征稅。第三，費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)過低，項(xiàng)目單一。自從個人所得稅法頒布以來，800元的免征額從未調(diào)整過，且費(fèi)用扣除項(xiàng)目中尚未考慮納稅人獲取所得所必需支付的生活、教育、醫(yī)療和住房等各項(xiàng)費(fèi)用及其實(shí)際贍養(yǎng)人口、是否在崗及家庭綜合實(shí)際收入情況。

改進(jìn)對策。第一，清理分項(xiàng)優(yōu)惠項(xiàng)目，逐步向綜合所得稅制過渡。從個人所得稅征管實(shí)際情況和發(fā)展趨勢看，應(yīng)改變我國現(xiàn)行分類計(jì)征的辦法，實(shí)行綜合與分項(xiàng)相結(jié)合的稅制模式。清理各項(xiàng)優(yōu)惠政策，可以考慮將工資、薪金所得、個人承包承租經(jīng)營所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、承包租賃所得、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得等項(xiàng)所得及優(yōu)惠合并，改按綜合所得征稅和設(shè)置優(yōu)惠政策；對其他各項(xiàng)所得實(shí)行分項(xiàng)計(jì)稅，逐步與國際對接。第二，減少優(yōu)惠項(xiàng)目，強(qiáng)化征管措施。切實(shí)減少優(yōu)惠項(xiàng)目，使稅法便于掌握和操作，才能更好的發(fā)揮個人所得稅劫富濟(jì)貧的調(diào)節(jié)分配職能，尤其是在現(xiàn)階段已經(jīng)出現(xiàn)貧富分化的情況下，為了防止出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”，應(yīng)強(qiáng)化個人所得稅的征管，如控制現(xiàn)金交易，推廣使用個人支票；建立大額個人財(cái)產(chǎn)實(shí)名制，對個人存量財(cái)產(chǎn)，包括金融資產(chǎn)、房地產(chǎn)及汽車等進(jìn)行實(shí)名登記，稅務(wù)機(jī)關(guān)可根據(jù)個人各項(xiàng)資產(chǎn)狀況，推算其資產(chǎn)積累期間各項(xiàng)收入的水平，進(jìn)而評價其納稅情況；加強(qiáng)稅務(wù)部門與銀行、工商等相關(guān)部門的配